Reg. ord. n. 231 del 2025 pubbl. su G.U. del 03/12/2025 n. 49
Ordinanza del Corte suprema di cassazione del 16/08/2025
Tra: Radio D. S. spa C/ Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali - Direzione Provinciale del Lavoro
Oggetto:
Spettacolo – Sanzioni amministrative – Certificato di agibilità per i lavoratori dello spettacolo – Illecito amministrativo conseguente alla mancata richiesta del certificato di agibilità – Sostituzione dell’art. 6 del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato n. 708 del 1947 – Esonero, per le imprese di esercizio teatrale, cinematografico e circense, i teatri tenda, gli enti, le associazioni, le imprese del pubblico esercizio, gli alberghi, le emittenti radiotelevisive e gli impianti sportivi, dall’obbligo della richiesta del certificato di agibilità nei confronti dei lavoratori dello spettacolo, appartenenti a categorie specificamente individuate, con contratto di lavoro subordinato, qualora tali lavoratori siano utilizzati nei locali di proprietà o di cui le predette imprese abbiano un diritto personale di godimento, per i quali le medesime imprese effettuano regolari versamenti contributivi presso l’INPS – Applicazione retroattiva della novella a violazioni pregresse ancora sub iudice – Omessa previsione – Ritenuta qualificazione dell’illecito amministrativo, e della relativa sanzione, come “convenzionalmente penale” alla luce dei cosiddetti criteri Engel – Irragionevolezza della mancata previsione della retroattività della lex mitior – Violazione dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea e dagli obblighi internazionali.
Norme impugnate:
legge
del 27/12/2017
Num. 205
Art. 1
Co. 1097
sostitutivo dell'
decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato del 16/07/1947 Num. 708 Art. 6 ratificato
legge del 29/11/1952 Num. 2388
decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato del 16/07/1947 Num. 708 Art. 6 ratificato
legge del 29/11/1952 Num. 2388
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Costituzione Art. 117 Co. 1
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 7
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea Art. 49
Costituzione Art. 117 Co. 1
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 7
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea Art. 49
Camera di Consiglio del 13 aprile 2026
rel. MARINI F. S.
Testo dell'ordinanza
N. 231 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 agosto 2025
Ordinanza del 16 agosto 2025 della Corte di cassazione sul ricorso
proposto da R. spa contro Ministero del lavoro e delle politiche
sociali - Direzione provinciale del lavoro.
Spettacolo - Sanzioni amministrative - Certificato di agibilita' per
i lavoratori dello spettacolo - Illecito amministrativo conseguente
alla mancata richiesta del certificato di agibilita' - Sostituzione
dell'art. 6 del decreto legislativo del Capo provvisorio dello
Stato n. 708 del 1947 - Esonero, per le imprese di esercizio
teatrale, cinematografico e circense, i teatri tenda, gli enti, le
associazioni, le imprese del pubblico esercizio, gli alberghi, le
emittenti radiotelevisive e gli impianti sportivi, dall'obbligo
della richiesta del certificato di agibilita' nei confronti dei
lavoratori dello spettacolo, appartenenti a categorie
specificamente individuate, con contratto di lavoro subordinato,
qualora tali lavoratori siano utilizzati nei locali di proprieta' o
di cui le predette imprese abbiano un diritto personale di
godimento, per i quali le medesime imprese effettuano regolari
versamenti contributivi presso l'INPS - Applicazione retroattiva
della novella - Omessa previsione.
- Legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio
2018-2020), art. 1, comma 1097, sostitutivo dell'art. 6 del decreto
legislativo del Capo provvisorio dello Stato 16 luglio 1947, n. 708
(Disposizioni concernenti l'Ente nazionale di previdenza e di
assistenza per i lavoratori dello spettacolo), ratificato, con
modificazioni, nella legge 29 novembre 1952, n. 2388.
(GU n. 49 del 03-12-2025)
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sezioni unite civili
Composta dagli Ill.mi signori Magistrati:
Pasquale D'Ascola - Presidente aggiunto;
Antonio Manna - Presidente di sezione;
Rosa Maria Di Virgilio - Presidente di sezione;
Aldo Carrato - Presidente di sezione;
Enzo Vincenti - Consigliere;
Irene Tricomi - Rel. Consigliere;
Emilio Iannello - Consigliere;
Giuseppe Fuochi Tinarelli - Consigliere;
Giuseppe Tedesco - Consigliere.
Ordinanza interlocutoria
Sul ricorso iscritto al n. reg. gen. civ. n. 27800/2018 proposto
da:
R. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore,
elettivamente domiciliata in Roma, via Antonio Bertoloni n. 1/E,
presso lo studio dell'avvocato Claudio Rizzo, che la rappresenta e
difende; ricorrente;
Contro Ministero del lavoro e delle politiche sociali - Direzione
provinciale del lavoro, in persona del Ministro pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
cui domicilia ope legis in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
controricorrente;
Avverso la sentenza n. 1871/2018 della Corte d'appello di Roma,
pubblicata il giorno 23 marzo 2018.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
6 maggio 2025 dal Consigliere Irene Tricomi;
Udito il pubblico ministero, in persona dell'Avvocato generale
Rita Sanlorenzo, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso,
ovvero, in subordine, rimessione degli atti alla Corte
costituzionale;
Udito per la ricorrente l'avvocato Claudio Rizzo.
Svolgimento del processo
1. La Corte d'appello di Roma ha accolto l'impugnazione proposta
dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali - Direzione
provinciale del lavoro di Roma - nei confronti della societa' R. spa,
avverso la sentenza emessa tra le parti dal Tribunale di Roma.
Il giudice di secondo grado, in riforma della sentenza del
Tribunale, ha rigettato l'opposizione proposta dalla societa' R.
avverso l'ordinanza ingiunzione n. ..., avente ad oggetto la sanzione
amministrativa, prevista dall'art. 6, terzo comma, del decreto
legislativo del Capo provvisorio dello Stato 16 luglio 1947, n. 708,
ratificato, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 1952, n. 2388,
per l'impiego di lavoratori dello spettacolo privi del certificato di
agibilita', in violazione dell'obbligo previsto dall'art. 6, secondo
comma, del medesimo D.L.C.P.S. n. 708 del 1947.
2. La Corte territoriale ha ritenuto sussistente la violazione
amministrativa contestata. In proposito, ha rilevato che l'ordinanza
ingiunzione conteneva il riferimento al processo verbale di illecito
amministrativo del ..., redatto dagli ispettori a conclusione degli
accertamenti ultimati il ... dai funzionari dell'ENPALS, atti
ritualmente e tempestivamente (ai sensi dell'art. 14 della legge n.
689 del 1981) notificati all'allora amministratore unico e alla
societa' il ..., e da cui emergeva l'analiticita' e la precisione
delle contestazioni mosse.
Il Giudice di appello ha accertato che il termine di prescrizione
dell'illecito era stato interrotto dalla notifica del verbale di
illecito amministrativo (del ...) e che quindi nessuna prescrizione
era maturata alla data di notifica dell'ordinanza ingiunzione. Ha
affermato che le violazioni avevano carattere sostanziale, in quanto
la richiesta del certificato di agibilita' rispondeva alla finalita'
di rendere noto agli organi di vigilanza la presenza di determinati
lavoratori nel luogo di lavoro, ed erano state contestate da una
autorita' funzionalmente competente; infine, la sanzione irrogata era
conforme al disposto dell'art. 6 del D.L.C.P.S. n. 708 del 1947, e
successive modifiche.
3. Avverso la sentenza di appello la societa' R. ha proposto
ricorso per cassazione, affidato a quindici motivi.
4. Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali - Direzione
Provinciale del lavoro - ha resistito con controricorso.
5. La societa' ricorrente ha depositato memoria in vista
dell'adunanza camerale originariamente fissata per il giorno 15 marzo
2023. La causa e' stata poi rinviata a nuovo ruolo per la trattazione
in pubblica udienza.
6. Il Procuratore generale ha depositato conclusioni scritte,
chiedendo l'accoglimento del ricorso. In subordine ha chiesto di
sollevare questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
1097, della legge n. 205 del 2017, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, e all'art. 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione agli articoli 49, paragrafo 1, della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, e all'art.
7 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali (CEDU), come interpretato dalla giurisprudenza
della Corte EDU con riguardo alla retroattivita' in mitius della
legge penale, in ragione della connotazione sostanzialmente penale
dell'illecito amministrativo in questione, per il carattere punitivo
e afflittivo della sanzione, alla luce dei cosiddetti criteri Engel
(Corte EDU, Grande Camera, 8 giugno 1976, Engel e altri contro Paesi
Bassi).
7. La societa' R. ha depositato memoria, con cui ha insistito per
l'accoglimento del ricorso, e ha prospettato incidente di
costituzionalita', richiamando la requisitoria del Procuratore
generale.
8. Con l'ordinanza interlocutoria n. 9396 del 2024, il Collegio
della Sezione Lavoro di questa Corte ha rimesso la controversia alla
Prima Presidente per l'eventuale assegnazione alle Sezioni Unite, in
ragione della questione di massima di particolare importanza, che si
e' posta nell'esame del settimo motivo di ricorso, della applicazione
retroattiva, nella fattispecie oggetto di causa, della disciplina
sopravvenuta dell'art. 1, comma 1097, della legge n. 205 del 2017, e
dell'art. 3-quinquies, comma 1, lett. a), del decreto-legge n. 135
del 2018, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 12 del 2019,
che hanno sostituito l'art. 6 del D.L.C.P.S. n. 708 del 1947.
9. L'art. 6, nel testo vigente ratione temporis, ha previsto al
secondo comma: «Le imprese dell'esercizio teatrale, cinematografico e
circense, i teatri tenda, gli enti, le associazioni, le imprese del
pubblico esercizio, gli alberghi, le emittenti radiotelevisive e gli
impianti sportivi non possono far agire nei locali di proprieta' o di
cui abbiano un diritto personale di godimento i lavoratori dello
spettacolo appartenenti alle categorie indicate dal n. 1) al n. 14
dell'art. 3, che non siano in possesso del certificato di agibilita'
previsto dall'art. 10».
Ai sensi del successivo terzo comma: «In caso di inosservanza
delle disposizioni di cui al precedente comma le imprese sono
soggette alla sanzione amministrativa di lire 50.000 per ogni
lavoratore e per ogni giornata di lavoro da ciascuno prestata».
Detto importo e' stato poi determinato in euro 129,00 per ogni
lavoratore e per ogni giornata di lavoro da ciascuno prestata (v.
art. 1, comma 1177, della legge n. 296 del 2006).
10. L'ordinanza interlocutoria n. 9396 del 2024 ha richiamato la
disciplina sopravvenuta, rilevando che a seguito delle modifiche
all'art. 6 del D.L.C.P.S. apportate dall'art. 1, comma 1097, della
legge n. 205 del 2017, l'obbligo del certificato di agibilita' e'
stato escluso per i lavoratori assunti con contratto di lavoro
subordinato e per le prestazioni di lavoro autonomo di durata
superiore ai trenta giorni e non aventi le caratteristiche descritte
nel secondo periodo della disposizione (lavoratori «contrattualizzati
per specifici eventi, di durata limitata nell'arco di tempo della
complessiva programmazione dell'impresa, singolari e non ripetuti
rispetto alle stagioni o cicli produttivi»).
Per effetto delle ulteriori modifiche di cui all'art.
3-quinquies, comma 1, lett. a), del decreto-legge n. 135 del 2018,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 12 del 2019, il
certificato di agibilita' deve essere richiesto solo nel caso di
utilizzo di lavoratori autonomi dello spettacolo, ivi compresi quelli
con rapporti di collaborazione, appartenenti alle categorie indicate
dal n. 1 al n. 14 dell'art. 3 del D.L.C.P.S. e successive modifiche.
11. L'ordinanza interlocutoria ha quindi affermato che per
effetto delle citate modifiche normative, e' venuto meno l'obbligo
del certificato di agibilita' per coloro che impieghino lavoratori,
di cui alle citate categorie professionali, assunti con contratti di
lavoro subordinato, a tempo determinato o indeterminato. Tale esonero
opera limitatamente ai casi in cui la prestazione dei lavoratori
subordinati sia resa nei locali di proprieta' del datore di lavoro o
in locazione al medesimo, restando fermo l'obbligo del certificato
ove la prestazione sia resa nei locali appartenenti a terzi.
E' quindi cessato l'obbligo della richiesta del certificato di
agibilita' per le imprese che impiegano, presso locali di proprieta'
o su cui abbiano un diritto personale di godimento, soggetti con i
quali intrattengono rapporti di lavoro subordinato, e rispetto ai
quali il datore di lavoro provvede al pagamento dei contributi, con
le relative conseguenze in termini di tutela dei lavoratori
subordinati.
12. Da tali premesse, discende, secondo la Sezione Lavoro, che la
condotta attribuita a R. spa e per la quale e' stata emessa
l'ordinanza ingiunzione di pagamento, la mancata richiesta del
certificato di agibilita' per i lavoratori subordinati occupati
presso la sede della societa' (e per i quali risulta pacificamente
adempiuto l'obbligo assicurativo), non sarebbe stata sanzionabile
alla luce della normativa successivamente introdotta.
Di talche', attesa la natura sostanzialmente penale della
sanzione, sarebbe irragionevole la mancata previsione
dell'applicazione retroattiva della sopravvenuta lex mitior, in
ragione dei principi affermati in materia dalla giurisprudenza
costituzionale e convenzionale.
13. Facendo applicazione dei cosiddetti criteri Engel, la
sanzione amministrativa per l'illecito di cui all'art. 6, secondo
comma, del D.L.C.P.S. n. 708 del 1947, sebbene indirizzata ad una
platea ristretta di possibili destinatari - datori di
lavoro/committenti di alcune categorie di lavoratori dello spettacolo
- ha una funzione sostanzialmente punitiva, essendo del tutto priva
di finalita' in senso lato risarcitorie o, in qualche modo, connesse
all'adempimento dell'obbligo contributivo in favore dei lavoratori.
La sanzione e', infatti, comminata a fronte di un inadempimento -
la mancata richiesta del certificato di agibilita' - che, rispetto ai
lavoratori subordinati o, comunque stanziali, non e' strumentale ne'
funzionale a garantire l'adempimento degli obblighi contributivi.
Quanto al requisito di afflittivita' della sanzione
amministrativa, l'ordinanza interlocutoria ha rilevato che, seppure
di entita' economica contenuta, la sanzione in esame si applica per
ogni giorno di lavoro e per ogni lavoratore, senza previsione di un
tetto massimo, il che comporta, proprio rispetto ai lavoratori
subordinati a tempo indeterminato, un effetto sostanzialmente perenne
della sanzione per il requisito intrinseco dell'essere tale forma di
lavoro continuativa.
14. La controversia, in ragione della particolare importanza
della questione di massima, e' stata assegnata dalla Prima Presidente
a queste Sezioni Unite, e all'esito dell'udienza pubblica e' stata
riservata in decisione.
Ragioni della decisione
1. La questione di massima di particolare importanza qui
controversa concerne la applicazione retroattiva della legge
successiva che ha disciplinato in modo piu' favorevole l'illecito
amministrativo, per violazioni pregresse ancora sub iudice, in forza
del principio di retroattivita' della lex mitior in materia penale
(Sezione Lavoro, ordinanza interlocutoria n. 9396 del 2024).
Tale questione costituisce oggetto del settimo motivo di ricorso,
la cui trattazione ha carattere prioritario rispetto alle altre
censure prospettate dalla ricorrente.
2. Occorre premettere che il decreto legislativo del Capo
provvisorio dello Stato 16 luglio 1947, n. 708, ratificato, con
modificazioni, dalla legge 29 novembre 1952, n. 2388, recante
disposizioni concernenti l'Ente nazionale di previdenza e di
assistenza per i lavoratori dello spettacolo, contiene all'art. 3
l'elenco (integrato da successive modifiche) dei cd. lavoratori dello
spettacolo, cioe' degli appartenenti alle categorie di lavoratori
«obbligatoriamente iscritti all'Ente».
L'art. 6 del medesimo D.L.C.P.S., al secondo comma, primo
periodo, nel testo vigente ratione temporis dispone: «Le imprese
dell'esercizio teatrale, cinematografico e circense, i teatri tenda,
gli enti, le associazioni, le imprese del pubblico esercizio, gli
alberghi, le emittenti radiotelevisive e gli impianti sportivi non
possono far agire nei locali di proprieta' o di cui abbiano un
diritto personale di godimento i lavoratori dello spettacolo
appartenenti alle categorie indicate dal n. 1) al n. 14 dell'art. 3,
che non siano in possesso del certificato di agibilita' previsto
dall'art. 10».
In ragione del terzo comma «In caso di inosservanza delle
disposizioni di cui al precedente comma le imprese sono soggette alla
sanzione amministrativa di lire 50.000 per ogni lavoratore e per ogni
giornata di lavoro da ciascuno prestata».
Detto importo e' stato poi determinato in euro 129,00 per ogni
lavoratore e per ogni giornata di lavoro da ciascuno prestata (v.
art. 1, comma 1177, della legge n. 296 del 2006).
Dunque, il legislatore, con la disciplina di cui al citato art.
6, secondo comma, ai fini della commissione dell'illecito
amministrativo, non ha operato alcuna differenziazione in relazione
alla natura giuridica del rapporto di lavoro o della prestazione
professionale dei lavoratori dello spettacolo.
L'art. 9 del medesimo D.L.C.P.S., primo comma, primo periodo,
stabilisce che «L'impresa ha l'obbligo di denunziare all'ente le
persone da essa occupate, indicando la retribuzione giornaliera
corrisposta e tutte le altre notizie che saranno richieste dall'ente
per l'iscrizione e per l'accertamento dei contributi».
In base al disposto dell'art. 10 del medesimo D.L.C.P.S., commi 1
e 2: «L'Ente rilascera' all'impresa un certificato contenente le
indicazioni comprese nelle denunzie di cui al precedente articolo.
Il rilascio del certificato sara' subordinato all'adempimento da
parte dell'impresa degli obblighi posti dalla legge a suo carico».
3. Nei confronti della societa' ricorrente, nella qualita' di
obbligata in solido con l'allora amministratore unico, e' stata
emessa dalla DPL di Roma, in data ..., ordinanza ingiunzione n. ...
in relazione, tra l'altro, alla violazione contestata ai sensi
dell'art. 6, secondo comma, del D.L.C.P.S. n. 708 del 1947, «per aver
fatto agire presso la sede della societa' R. alcuni lavoratori privi
del certificato di agibilita' ENPALS» nel periodo ... .
Il certificato di agibilita' si inscrive nel piu' ampio contesto
delle misure volte a garantire l'adempimento degli obblighi
contributivi e previdenziali per i lavoratori appartenenti a
determinate categorie artistiche e tecniche dello spettacolo,
considerate le specificita' che caratterizzano lo svolgimento delle
prestazioni lavorative in tale settore.
Alle previsioni dell'art. 9 del D.L.C.P.S. n. 708 del 1947, sopra
richiamate, per la cui inosservanza e' stabilita autonoma sanzione
amministrativa, si affianca in generale la misura in esame, volta a
far conoscere agli organi di vigilanza la presenza di determinati
lavoratori nel luogo di lavoro, onde poter svolgere al meglio i
controlli di loro pertinenza, attesa la peculiarita' delle
prestazioni lavorative in questione.
Con riguardo ai rapporti di lavoro assistiti da stabilita', come
i rapporti di lavoro subordinato, esclusi dal perimetro della
sanzione amministrativa dalla lex mitior sopravvenuta nel 2017, le
suddette misure, nella sostanza, si sovrappongono.
4. Con il settimo motivo del ricorso per cassazione, la societa'
ricorrente ha prospettato, ai sensi dell'art. 360, primo comma, n. 3,
cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell'art. 1,
comma 1097, della legge n. 205 del 2017, dell'art. 11 delle preleggi
e dell'art. 2, cod. pen.
La ricorrente ha dedotto che la sentenza della Corte d'appello
avrebbe violato i principi in materia di ius superveniens in
relazione agli illeciti amministrativi e alle corrispettive sanzioni,
non avendo tenuto conto del suddetto art. 1, comma 1097, che ha
escluso l'obbligo della richiesta del certificato di agibilita' per i
lavoratori dello spettacolo con contratto di lavoro subordinato
qualora utilizzati nei locali di proprieta' delle imprese e degli
altri soggetti indicati, o di cui quest'ultimi abbiano un diritto
personale di godimento, lavoratori per i quali le medesime imprese
effettuano regolari versamenti contributivi presso l'INPS.
La societa' ricorrente, quindi, invoca l'applicazione della legge
sopravvenuta nel 2017, piu' favorevole rispetto a quella in vigore
all'epoca dei fatti, non essendovi una espressa previsione contraria
e per l'affinita' della situazione oggetto di causa con quella
regolamentata dall'art. 2, cod. pen.
5. Tanto premesso si osserva che nella fattispecie in esame
vengono in rilievo fatti commessi prima dell'entrata in vigore della
norma (art. 1, comma 1097 della legge n. 205 del 2017) che ha
disciplinato in mitius l'illecito amministrativo in questione.
6. L'applicabilita' del principio di retroattivita' della norma
penale piu' mite trova espressione nell'ordinamento interno, a
livello di legge ordinaria, nell'art. 2, secondo, terzo e quarto
comma, cod. pen.
Con la sentenza n. 393 del 2006, la Corte costituzionale ha
affermato che la retroattivita' in mitius della legge penale e'
riconosciuta non solo, a livello di legislazione ordinaria, dall'
art. 2, cod. pen., ma anche nel diritto internazionale e nel diritto
dell'Unione europea. La retroattivita' della lex mitior in materia
penale e' in particolare enunciata tanto dall'art. 15, primo comma,
del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici,
concluso a New York il 16 dicembre 1966, ratificato e reso esecutivo
con legge 25 ottobre 1977, n. 881; quanto dall'art. 49, paragrafo 1,
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE),
proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12
dicembre 2007.
Successivamente, la sentenza della Grande Camera della Corte EDU,
17 settembre 2009, ... contro Italia, ha dedotto dall'art. 7 della
CEDU il principio secondo cui «se la legge penale in vigore al
momento della perpetrazione del reato e le leggi penali posteriori
adottate prima della pronuncia di una sentenza definitiva sono
diverse, il giudice deve applicare quella le cui disposizioni sono
piu' favorevoli all'imputato» (paragrafo 109).
In seguito alla sentenza ..., con la sentenza n. 236 del 2011, il
Giudice delle Leggi ha affermato che «L'ambito di operativita' del
principio di retroattivita' in mitius non deve essere limitato alle
sole disposizioni concernenti la misura della pena, ma va esteso a
tutte le norme sostanziali che, pur riguardando profili diversi dalla
sanzione in senso stretto, incidono sul complessivo trattamento
riservato al reo» (paragrafo 10 del Considerato in diritto), e che il
«principio di retroattivita' in mitius» ha, «attraverso l'art. 117,
primo comma, Cost., acquistato un nuovo fondamento con
l'interposizione dell'art. 7 della CEDU, come interpretato dalla
Corte di Strasburgo» (paragrafo 11 del Considerato in diritto).
Il principio di retroattivita' della legge penale piu' favorevole
al reo rinviene proprio fondamento costituzionale nel principio di
eguaglianza. «Non sarebbe ragionevole punire (o continuare a punire
piu' gravemente) una persona per un fatto che, secondo la legge
posteriore, chiunque altro puo' impunemente commettere (o per il
quale e' prevista una pena piu' lieve). Per il principio di
eguaglianza, infatti, la modifica mitigatrice della legge penale e,
ancor di piu', l'abolitio criminis, disposte dal legislatore in
dipendenza di una mutata valutazione del disvalore del fatto tipico,
devono riverberarsi anche a vantaggio di coloro che hanno posto in
essere la condotta in un momento anteriore, salvo che, in senso
opposto, ricorra una sufficiente ragione giustificativa «(Corte
cost., citata sentenza n. 236 del 2011, paragrafo 10 del Considerato
in diritto).
In proposito la «comune ratio della garanzia in questione, [e']
identificabile in sostanza nel diritto dell'autore del reato a essere
giudicato, e se del caso punito, in base all'apprezzamento attuale
dell'ordinamento relativo al disvalore del fatto da lui realizzato,
anziche' in base all'apprezzamento sotteso alla legge in vigore al
momento della sua commissione» (Corte costituzione, sentenza n. 63
del 2019).
La connessione del principio della retroattivita' in mitius con
il principio di eguaglianza, come evidenziato dalla giurisprudenza
costituzionale, ne segna, peraltro, anche il limite, in quanto a
differenza del principio della irretroattivita' della norma penale
sfavorevole - tutelato dall'art. 25, secondo comma, Cost., che e'
inderogabile - detto principio puo' subire deroghe, legittime sul
piano costituzionale, qualora ne ricorra una sufficiente ragione
giustificativa (Corte cost., ordinanza n. 330 del 1995, sentenze n.
230 del 2012, n. 63 del 2019).
Eventuali deroghe a tale principio devono superare un vaglio
positivo di ragionevolezza in relazione alla necessita' di tutelare
controinteressi di rango costituzionale.
7. La Corte costituzionale, con la citata sentenza n. 63 del
2019, ha affermato che l'estensione del principio di retroattivita'
della lex mitior in materia di sanzioni amministrative aventi natura
e funzione «punitiva» e' conforme alla logica sottesa alla
giurisprudenza costituzionale sviluppatasi, sulla base dell'art. 3,
Cost., in ordine alle sanzioni propriamente penali.
Laddove, infatti, la sanzione amministrativa abbia natura
«punitiva» alla luce dell'ordinamento convenzionale e sia, dunque,
«convenzionalmente penale» alla luce dei cosiddetti criteri Engel
(Corte EDU, Grande Camera, 8 giugno 1976, Engel e altri contro Paesi
Bassi), di regola non vi sara' ragione per continuare ad applicare
tale sanzione, qualora il fatto sia successivamente considerato non
piu' illecito; ne' per continuare ad applicarla in una misura
considerata ormai eccessiva (e per cio' stesso sproporzionata)
rispetto al mutato apprezzamento della gravita' dell'illecito da
parte dell'ordinamento (Corte cost., sentenza n. 63 del 2019, punto
6.2 del Considerato in diritto).
Dunque, come si rileva dai principi sopra richiamati, il
principio di retroattivita' in mitius non opera per tutte le sanzioni
amministrative in quanto tali, ma per quelle che siano da considerare
sostanzialmente penali, secondo i cosiddetti criteri Engel, ai fini
dell'applicazione delle garanzie costituzionali e convenzionali della
materia penale.
8. L'art. 1, comma 1097, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, la
cui applicazione e' invocata dalla societa' ricorrente, ha sostituito
l'art. 6, del D.L.C.P.S. n. 708 del 1947.
La nuova disciplina contenuta nel primo comma dell'art. 6, come
novellato ha escluso per le imprese dell'esercizio teatrale,
cinematografico e circense, i teatri tenda, gli enti, le
associazioni, le imprese del pubblico esercizio, gli alberghi, le
emittenti radiotelevisive e gli impianti sportivi, l'obbligo della
richiesta del certificato di agibilita' di cui all'art. 10 nei
confronti dei lavoratori dello spettacolo appartenenti alle categorie
indicate dal numero 1) al numero 14) del primo comma dell'art. 3 con
contratto di lavoro subordinato qualora utilizzati nei locali di
proprieta' o di cui abbiano un diritto personale di godimento per i
quali le medesime imprese effettuano regolari versamenti contributivi
presso l'INPS (art. 6, comma 1, primo periodo).
La disciplina introdotta dall'art. 1, comma 1097, della legge n.
205 del 2017, risulta pertanto piu' favorevole rispetto a quella
sostituita, maggiormente comprensiva e nella cui vigenza si sono
verificati i fatti per cui e' causa, escludendo il certificato di
agibilita' per i lavoratori dello spettacolo con contratto di lavoro
subordinato qualora utilizzati nei locali di proprieta' o di cui
abbiano un diritto personale di godimento per i quali le medesime
imprese effettuano regolari versamenti contributivi presso l'INPS.
9. Il legislatore del 2017, nel sostituire l'art. 6 del
D.L.C.P.S. n. 708, del 1947, non ha dettato disposizioni transitorie
sull'applicazione della novella.
Nel non prevederne la retroattivita' il legislatore, nella
sostanza, si e' posto nel solco dell'art. 1 della legge n. 689 del
1981, che non prevede la retroattivita' della legge sopravvenuta piu'
favorevole.
Cio', tuttavia, non esclude che debba trovare applicazione la lex
mitior, qualora si sia in presenza di un illecito amministrativo,
convenzionalmente penale, e non vi siano ragionevoli motivi di
deroga.
10. Le Sezioni Unite ritengono rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 1097, della legge n. 205 del 2017, nella parte in cui nel
sostituire in mitius l'art. 6, del decreto legislativo del Capo
provvisorio dello Stato 16 luglio 1947, n. 708, ratificato, con
modificazioni, dalla legge 29 novembre 1952, n. 2388, escludendo per
i soggetti indicati l'obbligo della richiesta del certificato di
agibilita' nei confronti dei lavoratori dello spettacolo (art. 3, nn.
1-14) con rapporti di lavoro subordinato qualora utilizzati nei
locali di proprieta' o di cui abbiano un diritto personale di
godimento per i quali le medesime imprese effettuano regolari
versamenti contributivi presso l'INPS, non ha previsto l'applicazione
retroattiva della novella, in riferimento agli articoli 3 e 117,
primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 7
della CEDU, che contempla tra i propri corollari, secondo
l'interpretazione offertane dalla Corte EDU, anche la necessaria
retroattivita' della legge penale piu' favorevole entrata in vigore
successivamente alla commissione del fatto, e all'art. 49 CDFUE che
stabilisce se «successivamente alla commissione del reato, la legge
prevede l'applicazione di una pena piu' lieve, occorre applicare
quest'ultima».
11. La questione di legittimita' costituzionale e' rilevante.
Detto requisito implica necessariamente che la questione di
legittimita' costituzionale abbia nel procedimento a quo un'incidenza
attuale e non meramente eventuale. Il postulato della
pregiudizialita' della questione richiede infatti che questa si
concreti solo quando il dubbio di contrasto con la Costituzione
investa una norma dalla cui applicazione, ai fini della definizione
del giudizio dinanzi a lui pendente, il giudice a quo dimostri di non
poter prescindere (Corte cost., n. 160 del 2023).
Trova applicazione nella specie l'art. 6, secondo comma, del
D.L.C.P.S. n. 708 del 1947. Come si e' illustrato, il contenuto
normativo dell'art. 6, la cui violazione da' luogo all'applicazione
della sanzione amministrativa prevista dal successivo terzo comma, e'
stato sostituito dall'art. 1, comma 1097, cit., con una disciplina
piu' favorevole, di cui non e' stata prevista l'applicazione
retroattiva.
E' pacifico che i lavoratori lavorassero presso la sede della
emittente radio televisiva R., come specificato nella sentenza di
appello, costituendo tale dato uno degli elementi costitutivi
dell'illecito amministrativo contestato; si tratta quindi di
lavoratori «stanziali» e non «itineranti».
Come altresi' indicato nell'ordinanza interlocutoria n. 9396 del
2024, la societa' ricorrente, nel rivendicare in questa sede
l'applicazione dello ius superveniens, ha specificato e allegato la
sussistenza dei fatti costitutivi necessari per la concreta
applicazione di dette norme sopravvenute, tra cui la natura
subordinata dei rapporti di lavoro, fattispecie esclusa dalla novella
del 2017. A fronte di tali allegazioni, salvi gli accertamenti
rimessi al giudice del merito sulla qualificazione dei rapporti di
lavoro, l'ordinanza interlocutoria n. 9396 del 2014 ha rilevato che
l'amministrazione non ha svolto alcuna contestazione o deduzione,
essendosi limitata a richiamare il principio di irretroattivita'
della legge successiva piu' favorevole in materia di sanzioni
amministrative.
Pertanto, la questione di legittimita' costituzionale e'
rilevante, atteso che l'applicazione della lex mitior sopravvenuta ha
diretta incidenza sulla sussistenza dell'illecito amministrativo cui
e' connessa la sanzione irrogata alla ricorrente.
Va osservato che, successivamente, come ricordato infra, il testo
dell'art. 6 e' stato ulteriormente sostituito dall'art. 3-quinquies,
comma 1, lett. a), del decreto-legge n. 135 del 2018, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 12 del 2019.
Rispetto a tale disposizione - che non incide sullo ius
superveniens (art. 1, comma 1097, della legge n. 205 del 2017) della
cui applicazione si controverte e della cui legittimita'
costituzionale si dubita nei sensi indicati - non e' tuttavia
ravvisabile analoga attuale rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale, salve le valutazioni del Giudice delle Leggi ai sensi
dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
12. La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 1097, della legge n. 205 del 2017, e' non manifestamente
infondata.
A parere del Collegio non e' implausibile che l'illecito
amministrativo sub iudice, nel ricomprendere anche la posizione dei
lavori dello spettacolo con rapporto di lavoro subordinato, ha natura
penale secondo i criteri cosiddetti Engel, come di seguito indicati:
la qualificazione giuridica della misura in causa nel diritto
nazionale,
la natura stessa di quest'ultima,
la natura e il grado di severita' della sanzione.
I suddetti criteri sono alternativi e non cumulativi (sentenza
Corte EDU Grande Stevens e altri c. Italia del 4 marzo 2014); cio',
peraltro, non impedisce di adottare un approccio cumulativo se
l'analisi separata di ogni criterio non permette di arrivare ad una
conclusione chiara.
Alla luce di tali criteri deve essere considerata penale, e
assoggettata al relativo regime giuridico, non solo la sanzione che
sia formalmente qualificata come tale, ma anche la sanzione la quale,
pur qualificata come amministrativa, comporti effetti punitivi di
natura e severita' sostanzialmente pari alla sanzione penale.
13. La sanzione prevista per l'illecito amministrativo che qui
viene in rilievo disciplinato dall'art. 6, comma secondo, del
D.L.C.P.S. n. 708 del 1947, vigente ratione temporis all'epoca dei
fatti per cui e' causa, e' stabilita in misura fissa (Cass., n. 19527
del 2023, n. 3579 del 1998), quantificata per ogni lavoratore e per
ogni giornata di lavoro prestata in assenza del certificato, senza
possibilita' di adeguamento in relazione ai criteri di cui all'art.
11 della 24 novembre 1981, n. 689.
La stessa rispetto ai rapporti di lavoro subordinato, che sono
assistiti da stabilita', compresi nell'ambito originario
dell'illecito amministrativo in esame, evidenzia indici di rilevante
afflittivita', in quanto si calcola non in considerazione della
gravita' in se' dell'omissione, ma del persistere di essa,
indipendentemente dalla sussistenza e dall'entita' del danno,
mediante una mera operazione matematica, che puo' abbracciare
l'intera durata del rapporto subordinato, senza la previsione di un
tetto massimo.
Cio' anche considerando che, ai fini dell'applicazione del
criterio della gravita' della sanzione, deve aversi riguardo alla
misura della sanzione di cui e' a priori passibile la persona
interessata e non alla gravita' della sanzione alla fine inflitta
(sentenza Corte EDU, ... e altri c. Italia, cit.).
Di talche', appare irragionevole la mancata previsione della
retroattivita' della lex mitior di cui all'art. 1, comma 1097, della
legge n. 205 del 2017.
14. In ragione dei principi sopra richiamati, quindi, non essendo
percorribile, dato il tenore letterale della norma indubbiata,
un'interpretazione della stessa costituzionalmente e
convenzionalmente conforme, ne' essendo possibile recepire
direttamente i principi enunciati dalla Corte EDU, il Collegio
solleva questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
1097, della legge n. 205 del 2017, nella parte in cui nel sostituire
in mitius l'art. 6, del decreto legislativo del Capo provvisorio
dello Stato 16 luglio 1947, n. 708, ratificato, con modificazioni,
dalla legge 29 novembre 1952, n. 2388, escludendo per i soggetti
indicati l'obbligo della richiesta del certificato di agibilita' nei
confronti dei lavoratori dello spettacolo (art. 3, nn. 1-14) con
rapporti di lavoro subordinato qualora utilizzati nei locali di
proprieta' o di cui abbiano un diritto personale di godimento per i
quali le medesime imprese effettuano regolari versamenti contributivi
presso l'INPS, non ha previsto l'applicazione retroattiva della
novella, in riferimento all'art. 3, Cost., e all'art. 117, primo
comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 7 della CEDU, e
all'art. 49 della CDFUE.
15. Ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, il presente giudizio davanti alla Corte di cassazione
Sezioni Unite civili e' sospeso fino alla definizione dell'incidente
di costituzionalita'.
16. A cura della cancelleria, la presente ordinanza deve essere
notificata alle parti del giudizio di cassazione, al pubblico
ministero presso questa Corte ed al Presidente del Consiglio dei
ministri; l'ordinanza deve essere comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Gli atti, comprensivi della documentazione attestante il
perfezionamento delle prescritte notificazioni e comunicazioni,
devono essere immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale.
P.Q.M.
La Corte di cassazione a Sezioni Unite civili, visti l'art. 134
della Costituzione e l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1097, della legge 27
dicembre 2017, n. 205, nella parte in cui nel sostituire in mitius
l'art. 6, del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 16
luglio 1947, n. 708, ratificato, con modificazioni, dalla legge 29
novembre 1952, n. 2388, escludendo per i soggetti indicati l'obbligo
della richiesta del certificato di agibilita' nei confronti dei
lavoratori dello spettacolo (art. 3, nn. 1-14) con rapporti di lavoro
subordinato qualora utilizzati nei locali di proprieta' o di cui
abbiano un diritto personale di godimento per i quali le medesime
imprese effettuano regolari versamenti contributivi presso l'INPS,
non ha previsto l'applicazione retroattiva della novella, in
riferimento agli articoli 3 e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 7 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, e all'art. 49,
paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea
(CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a
Strasburgo il 12 dicembre 2007.
Sospende il presente giudizio. Ordina che, a cura della
cancelleria, la presente ordinanza sia notificata alle parti del
giudizio di cassazione, al Pubblico Ministero presso questa Corte ed
al Presidente del Consiglio dei ministri; ordina, altresi', che
l'ordinanza venga comunicata dal Cancelliere ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento. Dispone l'immediata trasmissione degli atti,
comprensivi della documentazione attestante il perfezionamento delle
prescritte notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Cosi' deciso in Roma, all'udienza pubblica del 6 maggio 2025.
Il Presidente: D'Ascola