Reg. ord. n. 204 del 2025 pubbl. su G.U. del 29/10/2025 n. 44
Ordinanza del Consiglio di Stato del 24/09/2025
Tra: Gabriele Graziani C/ Ministero della Giustizia
Oggetto:
Ordinamento giudiziario – Magistratura onoraria – Contingente a esaurimento dei magistrati onorari in servizio – Procedura di conferma dei magistrati onorari in servizio, introdotta dalla legge n. 234 del 2021 – Previsione che la domanda di partecipazione alle procedure valutative comporta rinuncia a ogni ulteriore pretesa di qualsivoglia natura conseguente al rapporto onorario pregresso – Denunciata subordinazione dell’accesso alla procedura di conferma alla rinuncia preventiva e generalizzata a far valere in giudizio diritti e pretese maturati nel corso del rapporto pregresso – Denunciata alterazione della parità delle parti processuali anche con riguardo a giudizi pendenti di cui lo Stato è parte – Violazione del diritto di difesa e del principio del giusto processo – Contrasto con i principi europei, contenuti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUE) e nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), di effettività della tutela giurisdizionale e del diritto del lavoratore a un ricorso effettivo.
Norme impugnate:
decreto legislativo del 13/07/2027 Num. 116 Art. 29 Co. 5
legge del 30/12/2021 Num. 234 Art. 1 Co. 629
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 24 Co.
Costituzione Art. 111 Co.
Costituzione Art. 117 Co. 1
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea Art. 47 Co.
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6 Co.
Testo dell'ordinanza
N. 204 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 settembre 2025
Ordinanza del 24 settembre 2025 del Consiglio di Stato sul ricorso
proposto da Gabriele Graziani e Antonella Passalacqua contro
Ministero della giustizia.
Ordinamento giudiziario - Magistratura onoraria - Contingente a
esaurimento dei magistrati onorari in servizio - Procedura di
conferma dei magistrati onorari in servizio, introdotta dalla legge
n. 234 del 2021 - Previsione che la domanda di partecipazione alle
procedure valutative comporta rinuncia a ogni ulteriore pretesa di
qualsivoglia natura conseguente al rapporto onorario pregresso.
- Decreto legislativo 13 luglio 2017, n. 116 (Riforma organica della
magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace,
nonche' disciplina transitoria relativa ai magistrati onorari in
servizio, a norma della legge 28 aprile 2016, n. 57), art. 29,
comma 5, come sostituito dall'art. 1, comma 629, lettera a), della
legge 30 dicembre 2021, n. 234 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il triennio
2022-2024).
(GU n. 44 del 29-10-2025)
IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione settima)
Ha pronunciato la presente
Ordinanza
sul ricorso numero di registro generale 9999 del 2021, proposto
dai signori Calogero Ingrilli', Gabriele Graziani, Silvia Trevia e
Antonella Passalacqua, rappresentati e difesi dagli avvocati Gabriele
Graziani e Calogero Ingrilli', con domicilio digitale come da PEC da
registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio
dell'avvocato Calogero Ingrilli' in Capo d'Orlando, via Alessandro
Volta, 34;
contro: il Ministero della giustizia, in persona del Ministro pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, sede di Roma, Sezione prima, n. 9484/2021.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
giustizia; Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1° luglio 2025 il Cons.
Daniela Di Carlo e udito per la parte appellante l'avvocato Gabriele
Graziani; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
I.- L'oggetto della questione di legittimita' costituzionale.
Con la presente ordinanza si solleva questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 29 (Contingente ad esaurimento dei
magistrati onorari in servizio), comma 5, del decreto legislativo 13
luglio 2017 n. 116 (Riforma organica della magistratura onoraria e
altre disposizioni sui giudici di pace, nonche' disciplina
transitoria relativa ai magistrati onorari in servizio, a norma della
legge 28 aprile 2016, n. 57), come sostituito dall'art. 1, comma 629,
lettera a), della legge 30 dicembre 2021, n. 234, in riferimento agli
articoli 24, 111 e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo
in relazione all'art. 47, della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione Europea (CDFUE), e all'art. 6, paragrafo 1, della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU).
In particolare, e' censurata la previsione secondo cui La domanda
di partecipazione alle procedure valutative di cui al comma 3
comporta rinuncia ad ogni ulteriore pretesa di qualsivoglia natura
conseguente al rapporto onorario pregresso, salvo il diritto
all'indennita' di cui al comma 2 in caso di mancata conferma.
II.- Il fatto e la rilevanza ai fini della decisione del giudizio.
1.- I ricorrenti di cui in epigrafe, nelle loro rispettive
qualita' di vice procuratori onorari della Repubblica e di giudici
onorari di Tribunale, sul presupposto di aver svolto, a seguito di
nomina avvenuta con decreto ministeriale, la funzione di giudici
onorari per molti anni, hanno proposto il ricorso n. 3471/2016,
dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di
Roma, per il riconoscimento:
del diritto ad un rapporto di lavoro subordinato a tempo
indeterminato alle dipendenze della pubblica amministrazione,
Ministero della giustizia, alle stesse condizioni economiche e
giuridiche del magistrato di carriera, mediante stabilizzazione nei
ruoli della magistratura professionale secondo la rispettiva
anzianita' di servizio;
del diritto al pagamento della retribuzione pro-die
proporzionata al parametro di riferimento di quella spettante al
magistrato di ruolo dalla data di costituzione iniziale dei rapporti
di magistrato onorario di ogni ricorrente sino alla conversione dei
medesimi a tempo pieno ed indeterminato;
del diritto allo stesso trattamento assistenziale e
previdenziale dei magistrati di ruolo, con la ricostruzione della
carriera con tutti i benefici economici e normativi in base
all'anzianita' di servizio per il periodo pre ruolo in maniera
integrale con interessi e rivalutazione economica;
in subordine, il risarcimento del danno per abuso di proroghe
per legge del rapporto di lavoro subordinato nella misura che sara'
ritenuta di giustizia oltre a interessi e rivalutazione economica.
2.- A soddisfacimento delle proprie pretese, hanno invocato
l'applicazione della disciplina contenuta agli articoli 4, da 42-bis
a 42-septies, 43-bis, 71, 71-bis e 72, del regio decreto n. 12 del
1941, mentre hanno escluso l'applicazione di quella nuova, in gran
parte abrogativa della prima, recata dal decreto legislativo 13
luglio 2017, n. 116, attuativo della legge delega 28 aprile 2016, n.
57, in quanto il ricorso di primo grado era stato depositato prima
della entrata in vigore della suddetta novella (precisamente, il
ricorso era stato depositato in data 23 marzo 2016).
3.- A loro dire, in particolare, il rapporto onorario pregresso,
regolato sulla base delle richiamate previsioni di cui al cit. regio
decreto n. 12/1941, si era svolto in contrasto con il diritto
dell'Unione, e precisamente con:
«a) la direttiva 1999/70/CE sul lavoro a tempo determinato
del 18 marzo 1999 in allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio
del 28 giugno 1999;
b) la clausola 2, punto 1 dell'accordo quadro sul lavoro a
tempo determinato del 18 marzo 1999 in allegato alla direttiva
1999/70/CE del Consiglio del 28 giugno 1999;
c) la clausola 5, punto 1 dell'accordo quadro sul lavoro a
tempo determinato del 18 marzo 1999, in allegato alla direttiva
1999/70/CE del Consiglio del 28 giugno 1999;
d) la clausola 4 dell'accordo quadro sul lavoro a tempo
determinato del 18 marzo 1999, in allegato alla direttiva 1999/70/CE
del Consiglio del 28 giugno 1999;
e) la direttiva 2003/88/CE;
f) il punto 5 della Carta comunitaria dei diritti sociali
fondamentali dei lavoratori (Strasburgo 9/12/1989);
g) la raccomandazione CM/Racc. (2010) 12 del Comitato dei
Ministri agli Stati membri».
4.- Con la sentenza n. 9484 del 9 giugno 2021, qui impugnata,
l'adito Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha respinto
tutte le domande proposte e previa riqualificazione, ex officio, di
quella tesa al riconoscimento della equiparazione allo status dei
magistrati professionali, come domanda volta, invece, ad ottenere la
costituzione ex novo di un rapporto di pubblico impiego alle
dipendenze della pubblica amministrazione, ne ha dichiarato il
difetto di giurisdizione, tuttavia compensando le spese del giudizio.
5.- L'appello ha censurato il travisamento dell'oggetto delle
domande proposte e l'ingiusta loro reiezione da parte del primo
giudice, oltre al mancato rinvio pregiudiziale alla Corte di
giustizia dell'Unione europea.
In sintesi, si e' sostenuto che i ricorrenti non avrebbero
giammai reclamato il riconoscimento della qualifica di magistrato
ordinario, in quanto gia' lo sarebbero, magistrati ordinari, per il
fatto di appartenere all'ordine giudiziario ai sensi dell'art. 4,
comma 2, del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, e degli articoli
102 e 106, della Costituzione; inoltre, che tutte le domande proposte
miravano ad ottenere la equiparazione del proprio trattamento
economico e giuridico a quello riconosciuto al magistrato ordinario
professionale, e non gia' la costituzione ex novo di un rapporto di
impiego alle dipendenze della pubblica amministrazione, essendosi
reclamata la stabilizzazione, in mancanza di altra specifica
sanzione, al solo scopo di porre fine agli effetti pregiudizievoli
derivanti dalla abusiva e reiterata proroga dei decreti di nomina,
attraverso leggi dello Stato.
6.- Il Ministero della giustizia ha domandato la reiezione
dell'appello, contestando la equiparabilita' della figura del
magistrato onorario a quella del magistrato professionale, sulla base
di diversi elementi, tra cui l'assenza del concorso pubblico ai fini
dell'accesso al servizio, la diversa e minore qualita' e quantita'
del lavoro svolto dal magistrato onorario, la compatibilita' della
funzione di magistrato onorario con altre attivita' professionali, a
differenza del funzionario pubblico. Ha inoltre contestato
l'accertamento dell'abuso dei contratti a termine, evidenziando che
ogni incarico del magistrato onorario e' da considerarsi come nuovo
incarico.
7.- Con l'ordinanza collegiale 26 gennaio 2023, n. 906, la
Sezione ha rimesso alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea, ai
sensi dell'art. 267 TFUE, con riferimento alle domande aventi ad
oggetto l'accertamento del diritto alle ferie retribuite e alla
tutela assistenziale e previdenziale e al risarcimento del danno in
conseguenza della abusiva reiterazione dei contratti a termine, i
seguenti quesiti interpretativi:
se l'art. 7, della direttiva 2003/88 e la clausola 4
dell'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato devono essere
interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale che
non prevede, per i giudici onorari di Tribunale e per i vice
procuratori onorari della Repubblica, alcun diritto alla
corresponsione dell'indennita' durante il periodo feriale di
sospensione delle attivita' ed alla tutela previdenziale e
assicurativa obbligatoria contro gli infortuni e le malattie
professionali;
se la clausola 5 dell'accordo quadro sul lavoro a tempo
determinato debba essere interpretata nel senso che osta a una
normativa nazionale in forza della quale il rapporto di lavoro a
tempo determinato dei giudici onorari, qualificabile come rapporto di
servizio e non quale rapporto di impiego alle dipendenze di una
amministrazione pubblica, per il quale sia previsto un regime
articolato su un iniziale atto di nomina ed una sola successiva
riconferma, possa divenire oggetto di svariate proroghe contenute in
leggi di rango statale, in assenza di sanzioni effettive e dissuasive
e in mancanza della possibilita' di trasformare detti rapporti in
contratti di impiego alle dipendenze di una Amministrazione Pubblica
a tempo indeterminato, in una situazione di fatto che potrebbe avere
prodotto effetti favorevoli compensativi nella sfera giuridica dei
destinatari, essendo stati, gli stessi, investiti della proroga nelle
funzioni in modo sostanzialmente automatico per un ulteriore periodo
di tempo.
Con riferimento, invece, alle domande aventi ad oggetto il
diritto alla costituzione di un rapporto di lavoro subordinato a
tempo indeterminato alle stesse condizioni economiche e giuridiche
del magistrato di carriera, e il diritto al pagamento della
retribuzione pro-die proporzionata al parametro di riferimento di
quella spettante al magistrato di ruolo, ha invece ritenuto
insussistenti i presupposti del rinvio pregiudiziale, rilevando come
in materia la Corte di Giustizia si fosse gia' sufficientemente
pronunciata (ECLI:EU:C:2020:572, C-658/18 UX contro Governo della
Repubblica italiana, sentenza del 16 luglio 2020; ECLI:EU:C:2022:23,
causa C-236/20 PG contro Ministero della giustizia, sentenza del 7
aprile 2022).
8.- Con la sentenza 27 giugno 2024, n. 41 (in C-41/23), la Sezione VI
della CGUE ha dichiarato:
1) L'art. 7 della direttiva 2003/88/CE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 4 novembre 2003, concernente taluni aspetti
dell'organizzazione dell'orario di lavoro, e la clausola 4
dell'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18
marzo 1999, che figura in allegato alla direttiva 1999/70/CE del
Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all'accordo quadro CES, UNICE
e CEEP sul lavoro a tempo determinato, devono essere interpretati nel
senso che:
essi ostano a una normativa nazionale che, a differenza di
quanto prevede per i magistrati ordinari, esclude, per i magistrati
onorari che si trovano in una situazione comparabile, qualsiasi
diritto alla corresponsione di un'indennita' durante il periodo
feriale di sospensione delle attivita' giudiziarie ed alla tutela
previdenziale e assicurativa obbligatoria contro gli infortuni sul
lavoro e le malattie professionali.
2) La clausola 5, punto 1, dell'accordo quadro sul lavoro a tempo
determinato, concluso il 18 marzo 1999, che figura in allegato alla
direttiva 1999/70, deve essere interpretata nel senso che:
essa osta a una normativa nazionale ai sensi della quale il
rapporto di lavoro dei magistrati onorari puo' essere oggetto di
rinnovi successivi senza che siano previste, al fine di limitare
l'utilizzo abusivo di tali rinnovi, sanzioni effettive e dissuasive o
la trasformazione del rapporto di lavoro di tali magistrati in un
rapporto di lavoro a tempo indeterminato.
9.- Nel frattempo, i ricorrenti Gabriele Graziani e Antonella
Passalacqua hanno espletato, superandola, la procedura di conferma
introdotta dalla legge di bilancio 2022 (legge 30 dicembre 2021, n.
234, art. 1, commi 629 e seguenti), che ha previsto, per i magistrati
onorari in servizio alla data del 1° gennaio 2022, la possibilita' di
essere confermati sino al compimento del settantesimo anno di eta',
all'esito del superamento di una procedura valutativa, senza piu'
necessita' di rinnovi o conferme intermedie, cosi' definitivamente
stabilizzandosi con il decreto ministeriale 20 gennaio 2023.
La partecipazione alla suddetta procedura ha tuttavia comportato,
per espressa previsione di legge, la rinuncia ad ogni ulteriore
pretesa di qualsivoglia natura conseguente al rapporto onorario
pregresso [art. 29, comma 5, del decreto legislativo 13 luglio 2017
n. 116, come sostituito dall'art. 1, comma 629, lettera a), della
legge 30 dicembre 2021, n. 234].
In relazione ai suddetti ricorrenti si e' quindi senz'altro
perfezionato il requisito della rilevanza ai fini della proposizione
della questione di legittimita' costituzionale della prefata
normativa, dal momento che e' da questa normativa che dipende, sul
piano sostanziale, la rinuncia ai diritti nascenti dal rapporto
pregresso, e, su quello processuale, la sopravvenuta impossibilita'
di coltivare le azioni concernenti i suddetti diritti, oggetto
dell'odierno giudizio pendente.
La applicazione della normativa primaria qui in contestazione
comporterebbe quindi il non accoglimento della domanda come
conseguenza della rinuncia derivante automaticamente ex lege dalla
presentazione della domanda di partecipazione alla procedura.
10.- Ad analogo esito non si perviene, invece, in relazione ai
ricorrenti Calogero Ingrilli' e Silvia Trevia, i quali non hanno
partecipato alle predette procedure di conferma e non hanno mai
percepito, per come da essi stessi dichiarato e autocertificato in
giudizio, la indennita' prevista dal comma 2, del cit. art. 29 (I
magistrati onorari in servizio alla data di entrata in vigore del
presente decreto che non accedano alla conferma, tanto nell'ipotesi
di mancata presentazione della domanda, quanto in quella di mancato
superamento della procedura valutativa di cui al comma 3, hanno
diritto, salva la facolta' di rifiuto, ad un'indennita' pari,
rispettivamente, ad euro 2.500 al lordo delle ritenute fiscali, per
ciascun anno di servizio nel corso del quale il magistrato sia stato
impegnato in udienza per almeno ottanta giornate, e ad euro 1.500 al
lordo delle ritenute fiscali, per ciascun anno di servizio prestato
nel corso del quale il magistrato sia stato impegnato in udienza per
meno di ottanta giornate, e comunque nel limite complessivo procapite
di euro 50.000 al lordo delle ritenute fiscali. Il servizio prestato
per periodi superiori a sei mesi, ai fini del calcolo dell'indennita'
dovuta ai sensi del periodo precedente, e' parificato ad un anno. La
percezione dell'indennita' comporta rinuncia ad ogni ulteriore
pretesa di qualsivoglia natura conseguente al rapporto onorario
cessato).
Nei loro confronti, pertanto, non si e' verificata alcuna
preclusione a rivendicare le pretese legate al rapporto onorario
pregresso e a coltivare l'odierno appello, con la conseguenza che la
questione di costituzionalita' non e' sollevata in relazione alle
loro posizioni.
11.- Cio' chiarito, va tuttavia respinta l'istanza, dai medesimi
avanzata, di separare le posizioni processuali affinche' nei loro
confronti la causa sia immediatamente decisa nel merito, non essendo
cio' necessario, ne' opportuno, considerata la natura collettiva del
ricorso proposto, la complessita' del contenzioso (su parte del
quale, come si e' poc'anzi detto, si e' anche gia' pronunciata la
Corte di Giustizia dell'Unione Europea) e la ragionevole
compatibilita' del giudizio con i tempi di definizione dell'incidente
di costituzionalita' in riferimento alle posizioni dei ricorrenti
Graziani e Passalacqua.
12.- Mette poi conto di chiarire alla Corte, sempre in punto di
rilevanza, l'esatta materia del contendere in relazione alla quale la
questione di costituzionalita' e' sollevata.
Cio' in quanto, in corso di giudizio, con memoria depositata in
data 2 ottobre 2024, gli appellanti hanno modificato le domande
proposte, in alcuni casi meglio precisandole (emendatio libelli), in
altri casi ampliandone il contenuto (mutatio libelli).
13.- Con la sentenza parziale e non definitiva n. 770/2025,
passata in giudicato, il Collegio ha ritenuto ammissibili:
(i) la domanda avente ad oggetto il diritto ad aver
riconosciuto un rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato
alle dipendenze della pubblica amministrazione, Ministero della
giustizia, alle stesse condizioni economiche e giuridiche del
magistrato di carriera, secondo la rispettiva anzianita' di servizio,
modificata, rispetto a quella originaria proposta in ricorso,
attraverso l'elisione del riferimento alla stabilizzazione nei ruoli
della magistratura professionale (punto 17.2. della motivazione). In
particolare, si e' ritenuto legittimamente esercitato il diritto alla
emendatio libelli, in quanto, al tempo della proposizione del
ricorso, la stabilizzazione rappresentava per tutti i ricorrenti
l'unico rimedio, in mancanza di altra specifica sanzione, per porre
fine ai pregiudizi derivanti dalla sostenuta illegittima reiterazione
dei contratti a termine. A seguito delle modifiche nelle more
apportate dall'art. 1, comma 629, della legge n. 234/2021, all'art.
29, comma 5, del decreto legislativo n. 116/2017, invece, il
continuare a fare riferimento alla stabilizzazione avrebbe potuto
ingenerare confusione tra le posizioni processuali, posto che i
ricorrenti Ingrilli' e Trevia decidevano di non aderire alla suddetta
procedura e di non percepire l'indennita' prevista dal cit. art. 29,
comma 2, facendo cosi' salvo il loro diritto a coltivare le pretese
nascenti dal rapporto onorario pregresso, oggetto dell'odierno
contenzioso, mentre i ricorrenti Graziani e Passalacqua, al
contrario, vi aderivano, definitivamente stabilizzandosi, cosi'
incorrendo nella rinuncia prevista dall'art. 29, comma 5, decreto
legislativo n. 116/2017, e di qui manifestando il loro personale e
attuale interesse a instare affinche' sia sollevata la presente
questione di legittimita' costituzionale.
(ii) La domanda concernente l'accertamento del diritto al
pagamento della retribuzione pro-die proporzionata al parametro di
riferimento di quella spettante al magistrato di ruolo dalla data di
costituzione iniziale dei rapporti di magistrato onorario di ogni
ricorrente sino alla conversione dei medesimi a tempo pieno ed
indeterminato, ora estesa anche al diritto al pagamento delle ferie
non godute, dalla data di costituzione iniziale dei rapporti di
magistrato onorario di ogni ricorrente sino alla conversione dei
medesimi a tempo indeterminato con interessi e rivalutazione
economica, ritenendo indissolubilmente legati i due diritti, quello
cioe' al godimento delle ferie e quello alla loro retribuzione, ove
non godute (punto 17.3 della motivazione).
(iii) La domanda avente ad oggetto l'accertamento della
abusiva reiterazione dei contratti a termine, ritenendo irrilevante
che la domanda in questione fosse stata originariamente formulata in
via subordinata e ora, invece, proposta in via cumulativa alle altre
(punto 17.5 della motivazione).
14.- Con la medesima sentenza, invece, il Collegio ha ritenuto
inammissibili:
(iv) la domanda volta ad ottenere il riconoscimento del
diritto alla trasformazione del rapporto di lavoro onorario a tempo
determinato in un rapporto di lavoro subordinato a tempo
indeterminato, ove intesa nel senso di costituire un rapporto ex novo
alle dipendenze della pubblica amministrazione, domanda in relazione
alla quale il giudice di primo grado aveva gia' indicato come fornito
di giurisdizione il giudice ordinario, dinanzi al quale quindi la
causa avrebbe dovuto essere riassunta (punti 17 e 17.1 della
motivazione);
(v) la domanda avente ad oggetto il riconoscimento della
tutela previdenziale assicurativa obbligatoria contro gli infortuni
sul lavoro e le malattie professionali, nonche' del trattamento di
fine rapporto, per genericita', non essendo stati allegati e provati
gli elementi di fatto rilevanti ai fini del riconoscimento delle
specifiche tutele, ferma la proponibilita' con altro giudizio (punto
17.4 della motivazione).
15.- In definitiva, le domande ammissibili, in relazione alle
quali si puo' affermare la rilevanza dell'incidente di
costituzionalita', sono quelle indicate al precedente punto 13.
Piu' in particolare, solo per esse e solo per i ricorrenti
Graziani e Passalacqua si puo' affermare che, ove la questione di
costituzionalita' non venisse accolta, questo giudice si troverebbe
nella condizione di dovere fare necessaria applicazione del disposto
di cui all'art. 35, comma 1, lettera c), c.p.a. [«Il giudice
dichiara, anche d'ufficio, il ricorso (...) improcedibile quando nel
corso del giudizio sopravviene il difetto di interesse delle parti
alla decisione»], stante la sopravvenuta impossibilita', per le parti
private, di conseguire il bene della vita al quale aspirano,
impossibilita' derivata, per l'appunto, dall'avere esse partecipato
(con esito positivo) alla menzionata procedura con il descritto
automatico effetto di rinuncia alle pretese nascenti dal rapporto
onorario pregresso ai sensi del cit. art. 29, comma 5, decreto
legislativo n. 116/20117 come contropartita della avvenuta
stabilizzazione.
16.- Infine, ancora in punto di rilevanza, mette conto di
evidenziare che il Collegio, sempre con la prefata sentenza parziale,
ha respinto anche l'eccezione del Ministero della giustizia ai sensi
dell'art. 105, comma 1, c.p.a., di conseguenza affermando la
legittima devoluzione al giudice d'appello della cognizione sulla
intera controversia ed escludendo in via definitiva la regressione
della causa al giudice di primo grado (punto 16 della motivazione).
IV.- La non manifesta infondatezza della questione.
La disposizione contenuta all'art. 29, comma 5, del decreto
legislativo n. 116/2027, come modificato dall'art. 1, comma 629,
punto 5, della legge n. 234/2021, nella parte in cui prevede che La
domanda di partecipazione alle procedure valutative di cui al comma 3
comporta rinuncia ad ogni ulteriore pretesa di qualsivoglia natura
conseguente al rapporto onorario pregresso, comporta dubbi di
legittimita' costituzionale per violazione degli articoli 24, 111 e
117, comma 1, della Costituzione, in riferimento all'art. 47, CDFUE e
6, paragrafo 1, CEDU.
Piu' in particolare, in riferimento agli articoli 24 e 111 della
Costituzione, la norma sembra violare il diritto di difesa e il
principio del giusto processo, in quanto:
a) subordina l'accesso alla procedura di conferma alla
rinuncia preventiva e generalizzata a far valere in giudizio diritti
e pretese maturati nel corso del rapporto pregresso;
b) determina una compressione eccessiva e sproporzionata del
diritto di agire in giudizio attraverso una rinuncia preventiva e
generalizzata imposta ex lege;
c) fa discendere dalla mera partecipazione ad una procedura
concorsuale pubblica la compressione del diritto costituzionalmente
garantito di accesso alla tutela giurisdizionale;
d) induce la parte privata a sacrificare ingiustamente la
tutela giudiziaria delle pretese pregresse per accedere a quelle
future, sostanzialmente imponendogli di scegliere tra la
continuazione dei contenziosi in essere e la presentazione della
domanda di conferma, che comporta rinuncia ad ogni pregressa pretesa
e la stabilizzazione pro futuro del rapporto di lavoro, presentata
quale contropartita rispetto alla definitiva perdita a tacitazione di
ogni rivendicazione passata, anche se oggetto di giudizio pendente;
e) altera la parita' delle parti processuali, attribuendo
un'ingiustificata posizione di vantaggio alla parte pubblica;
f) confligge con il diritto dei cittadini, e nella
fattispecie dei lavoratori, a un ricorso effettivo dinnanzi ad un
giudice, in condizioni di parita', senza che una parte pubblica, il
Ministero della giustizia, possa avvantaggiarsi degli effetti di una
normativa promanante dallo Stato, idonea a frustrare il conseguimento
delle situazioni giuridiche azionate dai provati;
g) influenza indebitamente la decisione di un giudizio
pendente in cui lo Stato e' parte, per il tramite del Ministero della
giustizia, determinando l'esito favorevole per la parte pubblica
intimata in giudizio, con corrispondente esito sfavorevole per la
parte privata ricorrente, cosi' definitivamente precludendo,
attraverso la declaratoria di improcedibilita' del giudizio per
sopravvenuta carenza di interesse, la decisione sulle domande per il
periodo precedente la stabilizzazione.
Inoltre, la norma sembra contrastare anche, in riferimento
all'art. 117, primo comma, della Costituzione, con l'art. 47, della
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), e con
l'art. 6, della Carta europea dei diritti dell'uomo (CEDU), che
garantiscono anch'essi il diritto a un ricorso effettivo e a un equo
processo, espressione di valori comuni di liberta', sicurezza e
giustizia e di principi di democrazia e dello Stato di diritto.
Imponendo, infatti, la norma, una rinuncia generalizzata alle
pretese pregresse quale condizione per l'accesso alla procedura di
conferma, si traduce in un irragionevole privilegio in favore dello
Stato a danno dei diritti dei lavoratori, in violazione anche dei
principi europei di effettivita' della tutela giurisdizionale e del
diritto del lavoratore a un ricorso effettivo.
V.- La sospensione del giudizio.
Alla stregua dei rilievi fin qui svolti, questo Giudice ritiene
quindi rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 29 (Contingente ad esaurimento
dei magistrati onorari in servizio), comma 5, del decreto legislativo
13 luglio 2017, n. 116 (Riforma organica della magistratura onoraria
e altre disposizioni sui giudici di pace, nonche' disciplina
transitoria relativa ai magistrati onorari in servizio, a norma della
legge 28 aprile 2016, n. 57), come sostituito dall'art. 1, comma 629,
lettera a), della legge 30 dicembre 2021, n. 234, in riferimento agli
articoli 24, 111 e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo
in relazione all'art. 47, della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione Europea (CDFUE), e all'art. 6, paragrafo 1, della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU).
In particolare, e' censurata la previsione secondo cui La domanda
di partecipazione alle procedure valutative di cui al comma 3
comporta rinuncia ad ogni ulteriore pretesa di qualsivoglia natura
conseguente al rapporto onorario pregresso, salvo il diritto
all'indennita' di cui al comma 2 in caso di mancata conferma.
Vanno conseguentemente disposte, ai sensi dell'art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, la sospensione del presente giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, secondo le
modalita' indicate in dispositivo.
Dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della
pronuncia della Corte costituzionale decorrera' il termine perentorio
di sei mesi per la riassunzione del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione settima),
non definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe
proposto, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 29 (Contingente ad
esaurimento dei magistrati onorari in servizio), comma 5, del decreto
legislativo 13 luglio 2017 n. 116 (Riforma organica della
magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace,
nonche' disciplina transitoria relativa ai magistrati onorari in
servizio, a norma della legge 28 aprile 2016, n. 57), come sostituito
dall'art. 1, comma 629, lettera a), della legge 30 dicembre 2021, n.
234, nei termini e per le ragioni di cui in motivazione.
Sospende, per l'effetto, il presente giudizio fino alla
definizione dell'incidente di costituzionalita'.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonche' comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Cosi' deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 1°
luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:
Roberto Chieppa, Presidente;
Daniela Di Carlo, consigliere, estensore;
Angela Rotondano, consigliere;
Pietro De Berardinis, consigliere;
Marco Morgantini, consigliere.
Il Presidente: Chieppa
L'estensore: Di Carlo