Reg. ord. n. 184 del 2025 pubbl. su G.U. del 08/10/2025 n. 41
Ordinanza del Tribunale di Torino del 27/06/2025
Tra: Vincenzo Ilotte C/ Camera di commercio di Torino
Oggetto:
Amministrazione pubblica – Camere di commercio – Incarichi e rapporti di collaborazione – Previsione che per le camere di commercio, le loro unioni regionali, nonché per le loro aziende speciali, tutti gli incarichi degli organi diversi dai collegi dei revisori sono svolti a titolo gratuito – Denunciata disciplina che genera una disparità di trattamento di situazioni identiche, vista l’onerosità dei medesimi incarichi dei componenti gli organi direttivi svolti prima dell’introduzione della norma e successivamente alla sua abrogazione, o di situazioni simili, come per l’onerosità mai eliminata per le attività di revisori contabili presso le Camere di commercio – Disparità di trattamento per l’assenza di analoghe disposizioni in relazione a enti assimilabili alle Camere di commercio quali gli Ordini professionali – Denunciata norma irrazionale, irragionevole e sproporzionata – Lesione ingiustificata dell’autonomia delle Camere di commercio, intesa come formazione sociale, visto che la norma preclude la possibilità di corrispondere un compenso/indennità a favore dei componenti dei propri organi direttivi – Lesione dei diritti economici conseguenti all’attività lavorativa svolta dai componenti degli organi direttivi – Violazione del principio della retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro espletato – Lesione della tutela del lavoro svolto in tutte le sue forme ed applicazioni.
Norme impugnate:
legge del 29/12/1993 Num. 580 Art. 4 Co. 2
decreto legislativo del 25/11/2016 Num. 219 Art. 1 Co. 1
legge del 07/08/2015 Num. 124 Art. 10 Co. 1
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 2 Co.
Costituzione Art. 3 Co.
Costituzione Art. 35 Co.
Costituzione Art. 36 Co.
Udienza Pubblica del 11 febbraio 2026 rel. NAVARRETTA
Testo dell'ordinanza
N. 184 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 giugno 2025
Ordinanza del 27 giugno 2025 del Tribunale di Torino nel procedimento
civile promosso da Vincenzo Ilotte contro la Camera di commercio di
Torino.
Amministrazione pubblica - Camere di commercio - Incarichi e rapporti
di collaborazione - Previsione che per le camere di commercio, le
loro unioni regionali, nonche' per le loro aziende speciali, tutti
gli incarichi degli organi diversi dai collegi dei revisori sono
svolti a titolo gratuito.
- Legge 29 dicembre 1993, n. 580 (Riordinamento delle camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura), art. 4-bis, comma
2-bis, come introdotto dall'art. 1, comma 1, del decreto
legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega di
cui all'articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il
riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura), in forza
dell'art. 10, comma 1, lettera f), della legge 7 agosto 2015, n.
124, (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche), nel testo in vigore dal 10 dicembre
2016 al 28 febbraio 2022.
(GU n. 41 del 08-10-2025)
TRIBUNALE ORDINARIO DI TORINO
Terza Sezione Civile
Nella causa civile iscritta al n. r.g. 23024/2024 promossa da:
Vincenzo Ilotte, con il patrocinio degli avv.ti Giulia
Bertolissi, Francesca Dana' e Letizia Campanaro, con domicilio eletto
presso gli indirizzi pec dei difensori;
Parte attrice contro Camera di commercio industria artigianato
e agricoltura di Torino, rappresentata e difesa dagli avv.ti Diego
Dirutigliano e Luca Ropolo, presso il cui studio in Torino, via
Mercantini n. 5, e' elettivamente domiciliata.
Parte convenuta il giudice dott. Luca Martinat, viste le note
scritte depositate dalle parti in data 24 giugno 2025;
Osserva in fatto
L'attore Vincenzo Ilotte e' stato nominato Presidente della
Camera di Commercio di Torino in data 15 settembre 2014, rimanendo in
carica sino al 19 febbraio 2020 e svolgendo regolarmente il proprio
mandato. In forza di delibera camerale del 4 marzo 2013 ha percepito
un compenso annuo sotto forma di indennita' di funzione (compenso poi
concretamente erogato mensilmente in forza di appositi cedolin)i di
euro 54.383,00.
L'indennita' e' stata percepita sino all'entrata in vigore
dell'art. 1, comma 1, del decreto legislativo n. 219/2016 che ha
introdotto il comma 2-bis all'art. 4 della legge n. 580/1993: detto
comma e' entrato in vigore in data 10 dicembre 2016 ed ha previsto
che «Per le camere di commercio, le loro unioni regionali, nonche'
per le loro aziende speciali, tutti gli incarichi degli organi
diversi dai collegi dei revisori sono svolti a titolo gratuito».
La condizione di gratuita' dell'incarico e' durata sino
all'entrata in vigore del decreto-legge n. 228/2021 il cui art. 1,
comma 25-bis, ha abrogato il comma 2-bis dell'art. 4-bis della legge
n. 580/1993 introdott dall'art. 1, comma 1, del decreto legislativo
n. 219/2016, ripristinando il tal modo una situazione analoga a
quella originariamente disciplinata dalla legge n. 580/1993,
situazione in forza della quale il compenso del Presidente (cosi'
come degli altri componenti dell'organo direttivo) e' commisurato
alla dimensione della singola Camera di Commercio in applicazione dei
criteri individuati da un decreto del Ministero delle imprese e del
made in Italy.
Con il presente procedimento Vincenzo Ilotte ha contestato la
legittimita' costituzionale della norma che ha previsto la gratuita'
del suo incarico, chiedendo di conseguenza di ricevere le indennita'
deliberate dalla Camera di commercio di Torino prima dell'entrata in
vigore del decreto legislativo n. 219/2016, previa richiesta al
Tribunale di sollevare la questione di legittimita' costituzionale
della suddetta norma.
La Camera di Commercio di Torino, costituitasi in giudizio, ha
rilevato:
1) la manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale eccepita da parte attrice;
2) il difetto di legittimazione di Ilotte nel contestare la
legittimita' costituzionale della norma in quanto solamente la Camera
di Commercio sarebbe legittimata a proporre la questione di
legittimita' costituzionale di una norma idonea a ledere la sua
autonomia organizzativa e funzionale;
3) in ogni caso, la prescrizione quinquennale di ogni pretesa
spettante ad Ilotte.
Osserva in diritto
In via preliminare il Tribunale ritiene che Ilotte sia pienamente
legittimato a contestare la legittimita' costituzionale della norma
impugnata atteso che:
1) la norma incide direttamente sul prospettato diritto
soggettivo dei componenti degli organi direttivi di una Camera di
Commercio a percepire un compenso/indennita' per la funzione da loro
svolta, e non solo sull'autonomia organizzativa e funzionale della
Camera di Commercio, sicche' anche i componenti degli organi
direttivi devono essere ritenuti legittimati a contestare la
legittimita' costituzionale della norma in commento;
2) la norma, peraltro, ha effetti economici esclusivamente
positivi sulle Camere di Commercio, sicche' esse sarebbero assai
poche incentivate a contestare la legittimita' costituzionale di una
norma a loro completamente favorevole sul piano economico.
Va poi precisato che la norma censurata e' stata adottata in
fedele applicazione dell'art. 10, comma 1, lettera f) della legge
delega n. 124/2015, che espressamente aveva autorizzato il Governo ad
adottare un decreto legislativo prevedente, tra l'altro, per le
Camere di Commercio «il riordino della disciplina dei compensi dei
relativi organi, prevedendo la gratuita' degli incarichi diversi da
quelli nei collegi dei revisori dei conti».
Il Tribunale osserva quindi in punto profili di
incostituzionalita' della norma in esame (cosi' come della legge
delega) che essa potrebbe essere ritenuta incostituzionale per i
seguenti motivi non manifestamente infondati.
In primis, contrasto con l'art. 3 della Costituzione per
irrazionalita' ed irragionevolezza intrinseca della sua previsione
con correlata e sproporzionata disparita' di trattamento con
situazioni identiche o similari, come desumibile dal fatto che, senza
apparente giustificazione, il legislatore fra il 2016 ed il 2021 ha
prima disposto per l'onerosita' degli incarichi degli organi
direttivi delle Camere di Commercio in forza della legge n.
580/1993, poi per la loro gratuita' in forza del comma 2-bis
dell'art. 4-bis della legge n. 580/1993 come introdotto dall'art. 1,
comma 1, del decreto legislativo n. 219/2016, per poi tornare di
nuovo all'onerosita' con il decreto-legge n. 228/2021, il tal modo
trattando in modo diametralmente opposto nel giro di neppure cinque
anni dal punto di vista economico la medesima posizione sostanziale,
atteso che nel frattempo i compiti e le responsabilita' degli organi
direttivi delle Camere di Commercio non sono sostanzialmente mutati.
La suddetta disparita' di trattamento risulta anche in relazione
al fatto che la stessa legge che ha previsto la gratuita' dei
compensi per gli organi direttivi ha invece espressamente mantenuto
il compenso per i revisori contabili delle stesse Camere di
Commercio, parendo, anche in questo caso, sussistere una
irragionevole e sproporzionata disparita' di trattamento fra i vari
organi del sistema camerale.
Sotto altro profilo, pare sussistere anche una irragionevole
disparita' di trattamento con enti pure dotati di ampia autonomia in
quanto espressione di una determinata base associativa (come tali
assimilabili alle Camere di Commercio), come gli ordini
professionali, in relazione ai quali mai il legislatore e'
intervenuto imponendo la gratuita' per gli incarichi presso gli
organi direttivi.
Detta disparita' di trattamento neppure sembrerebbe giustificata
dalle notorie esigenze di spending review applicabili agli enti
pubblici atteso che le Camere di Commercio (pur pacificamente da
qualificare come enti pubblici) non ricevono finanziamenti diretti
dallo Stato, traendo esse le loro risorse ex art. 18 della legge n.
580/1993 fondamentalmente dai contributi degli iscritti e dai
proventi per le attivita' da loro svolte, oltre che dai contributi
ricevuti si' dallo Stato, ma quale compenso per le attivita' che lo
stesso Stato ha provveduto a delegare alle Camere di Commercio (ad
esempio, la tenuta del registro delle imprese), e non dunque a titolo
di finanziamento a fondo perduto o per il pagamento degli organi
direttivi.
Alla luce di quanto precede, la norma esaminata pare in contrasto
con l'art. 3 della Costituzione in quanto la discrezionalita' pur
riconoscibile al legislatore e' stata in concreto esercitata in modo
irragionevole e sproporzionato in relazione a situazioni identiche
(ad esempio per l'onesta' dei medesimi incarichi dei componenti degli
organi direttivi svolti prima dell'introduzione della norma e
successivamente alla sua abrogazione) o simili (ad esempio, per
l'onerosita' mai eliminata per le attivita' di revisori contabili
presso le Camere di commercio, o per l'assenza di analoghe
disposizioni in relazione ad enti assimilabili alle Camere di
Commercio quali gli ordini professionali).
In secundis, contrasto con gli articoli 2 e 3 della Costituzione
in combinato disposto, per aver la norma incriminata leso senza
apparente giustificazione e proporzionalita' l'autonomia delle Camere
di Commercio (quali formazione sociali del modo imprenditoriale) in
punto possibilita' di corresponsione di un compenso/indennita' a
favore dei componenti dei propri organi direttivi, il tutto senza
beneficio per i conti dello Stato non essendo il compenso degli
organi direttivi delle Camere di Commercio a carico del bilancio
statale.
In terziis, contrasto con gli articoli 3, 35 e 36 della
Costituzione per aver vietato la norma censurata la corresponsione di
qualsivoglia compenso/indennita' ai componenti degli organi direttivi
delle Camere di Commercio in assenza di valide cause giustificatrici
(tanto che la norma in esame e' stata vigente per neppure quattro
anni), in tal modo ledendo in modo sproporzionato ed eccessivo i
diritti economici conseguenti all'attivita' lavorativa da loro
comunque espletata.
L'art. 36 della Costituzione, infatti, garantisce al lavoratore
una retribuzione proporzionata alla quantita' e qualita' del suo
lavoro mentre l'art. 35, comma primo prevede che il lavoro (anche
autonomo, come deciso, fra le altre, dalla Corte costituzionale con
la sentenza n. 112/2021) sia tutelato in tutte le sue forme ed
applicazioni.
Ora, se e' pur vero che l'art. 36 della Costituzione e'
abitualmente applicato al solo lavoratore dipendente dalla
giurisprudenza della Corte di cassazione, ritiene tuttavia il
giudicante che sia del tutto irragionevole e sproporzionata alla luce
degli articoli 3 e 35 della Costituzione una disposizione di legge
che escluda qualsivoglia compenso per lo svolgimento di un'attivita'
di importante rilievo pubblico con correlate gravose responsabilita'
ed implicante lo svolgimento di un lavoro continuativo e non
episodico (tanto che l'attore si e' munito di apposita polizza
assicurativa per la responsabilita' professionale in relazione ai
compiti da svolgere quale presidente della Camera di Commercio di
Torino).
Detta valutazione di intrinseca irragionevolezza e' pure
confortata dalla comparazione con il compenso che l'ordinamento
riconosce a figure similari (a partire dai revisori contabili delle
stesse Camere di Commercio), come anche con le indennita' spettanti a
chi occupa cariche di natura politica presso enti locali implicanti
lo svolgimento di attivita' svolta in via continuativa (si pensi al
sindaco, al presidente di Regione, agli assessori comunali e
regionali).
Osserva in punto esistenza di un'interpretazione
costituzionalmente orientata della norma
Ritiene lo scrivente che non sia possibile, atteso il dato
letterale inequivoco della norma, fornire alla suddetta norma
un'interpretazione costituzionalmente orientata.
L'interpretazione costituzionalmente orientata, infatti,
presuppone che il dato normativo consenta una certa interpretazione
(per quanto eventualmente mai in precedenza applicata dagli operati
del diritto), ipotesi non sussistente nella fattispecie in esame.
E quindi va ricordato che «non spetta allo Stato, e per esso alla
Corte di cassazione, disapplicare le leggi regionali, neppure qualora
appaiano in contrasto con la legislazione statale, dovendo l'a.g.o.,
qualora dubiti della legittimita' costituzionale di una legge,
rimettere gli atti alla Corte costituzionale che e' il solo organo
deputato a compiere tale verifica di costituzionalita' (Corte
Costituzionale, 14 giugno 1990, n. 285).
L'interpretazione costituzionalmente orientata, infatti, deve
essere «compatibile con la lettera della legge e la cornice normativa
entro cui essa si inserisce» (Corte Costituzionale, 6 dicembre 2017,
n. 253), sicche' ad esempio non puo' essere accolta l'eccezione di
inammissibilita' per omesso previo tentativo di interpretazione
costituzionalmente orientata delle questioni incidentali di
legittimita' costituzionale qualora «stante la univocita' delle
disposizioni censurate (non suscettibili di letture alternative, che
del resto la stessa Avvocatura dello Stato neppure prospetta), non vi
era, nella specie, spazio per un tentativo di esegesi adeguatrice di
cui possa addebitarsi al rimettente l'omissione (Corte
Costituzionale, 12 ottobre 2017, n. 213), principio perfettamente
applicabile nella fattispecie in esame stante l'inequivoco tenore
letterale della disposizione censurata.
Infatti, «a fronte di adeguata motivazione circa l'impedimento ad
un'interpretazione costituzionalmente compatibile, dovuto
specificatamente al «tenore letterale della disposizione», la
possibilita' di un'ulteriore interpretazione alternativa, che il
giudice a quo non ha ritenuto di fare propria, non riveste alcun
significativo rilievo ai fini del rispetto delle regole del processo
costituzionale, in quanto la verifica dell'esistenza e della
legittimita' di tale ulteriore interpretazione e' questione che
attiene al merito della controversia, e non alla sua ammissibilita'
(Corte Costituzionale, 24 febbraio 2017, n. 42).
Osserva in punto rilevanza nel caso concreto
La questione di legittimita' costituzionale prospettata e'
manifestamente rilevante nella fattispecie in esame.
L'attore, infatti, si e' visto negare il compenso precedentemente
deliberato dalla Camera di Commercio esclusivamente in applicazione
del comma 2-bis dell'art. 4-bis della legge n. 580/1993 come
introdotto dall'art. 1, comma 1, del decreto legislativo n. 219/2016,
sicche' l'eventuale declaratoria di incostituzionalita' della norma
avrebbe effetto immediato sulla sua posizione giuridica soggettiva.
Al riguardo si precisa che l'eccezione di prescrizione
quinquennale formulata dalla difesa della Camera di Commercio non e'
dirimente in quanto, anche qualora si ritenesse applicabile la
prescrizione di cinque anni (e non quella di 10 indicata dalla difesa
di Ilotte) ed anche qualora si ritenesse che la prescrizione abbia
iniziato a maturare progressivamente dell'entrata in vigore della
norma contestata (e non dell'eventuale declaratoria di
incostituzionalita' come invece sostenuto dalla difesa di Ilotte)
residuerebbero alcune mensilita' non coperte da prescrizione: il
ricorso e' stato depositato nella cancelleria del Tribunale nel mese
di luglio 2024 e tempestivamente notificato in vista dell'udienza
dell'11 dicembre 2024, mentre l'ultima mensilita' oggetto della
domanda di pagamento attiene il mese di febbraio 2020, sicche' la
prescrizione di cinque anni non risulterebbe maturata per l'intera
domanda.
Il mantenimento in vita della disposizione, dunque, comporterebbe
inevitabilmente il rigetto dell'intera domanda dell'attore, mentre la
declaratoria di incostituzionalita' aprirebbe la via per
l'accoglimento (totale o parziale) della domanda.
Infine, l'avvenuta abrogazione della legge non esclude la
possibilita' di chiederne l'illegittimita' costituzionale in quanto
la legge tuttora disciplina delle vicende non integralmente esaurite
(Consiglio di Stato, n. 4946/2014 Corte costituzionale, 24 aprile
2013, n. 78; Corte costituzionale 11 luglio 2012, n. 177).
Il giudizio, quindi, non puo' essere definito senza la pronuncia
di costituzionalita'.
P.Q.M.
Visti gli articoli 134 Cost e 23 e sg. della legge n. 87/1953 e
ritenuta rilevante e non manifestamente infondata per le ragioni di
cui in parte motiva la questione di legittimita' costituzionale del
comma 2-bis dell'art. 4-bis della legge n. 580/1993 come introdotto
dall'art. 1, comma 1, del decreto legislativo n. 219/2016 in forza
dall'art. 10, comma 1 lettera f) della legge delega n. 124/2015, con
riferimento agli articoli 2, 3, 35 e 36 della Costituzione, nella
parte in cui ha previsto la gratuita' di tutti gli incarichi degli
organi delle Camere di Commercio diversi dai collegi dei revisori;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Sospende il presente procedimento fino all'esito del giudizio
incidentale di costituzionalita'.
Ordina la comunicazione del presente provvedimento ai Presidenti
della Camera e del Senato della Repubblica.
Dispone la notificazione della presente ordinanza alle parti ed
alla Presidenza del Consiglio dei ministri.
Si comunichi.
Torino, 26 giugno 2025
Il Giudice: Martinat