Reg. ord. n. 177 del 2025 pubbl. su G.U. del 24/09/2025 n. 39
Ordinanza del Corte d'appello di Lecce del 07/08/2025
Tra: Questura di Brindisi C/ H.T.A. A.
Oggetto:
Straniero – Immigrazione – Procedimenti aventi ad oggetto la convalida del provvedimento con il quale il questore dispone il trattenimento o la proroga del trattenimento del richiedente protezione internazionale, adottato a norma degli artt. 6, 6-bis e 6-ter del d.lgs. n. 142 del 2015, e dell'art. 10-ter, comma 3, quarto periodo, del d.lgs. n. 286 del 1998, nonché per la convalida delle misure adottate ai sensi dell'art. 14, comma 6, del citato d.lgs. n. 142 del 2015 [nel caso di specie: proroga del trattenimento del richiedente protezione internazionale disposto a norma dell’art. 6, comma 2, lettera d), del d.lgs. n. 142 del 2015 (necessità di determinare gli elementi su cui si basa la domanda di protezione internazionale che non potrebbero essere acquisiti senza il trattenimento e sussistenza del rischio di fuga)] – Attribuzione della competenza alla Corte d’appello, di cui all’art. 5, comma 2, della legge n. 69 del 2005, nel cui distretto ha sede il questore che ha adottato il provvedimento oggetto di convalida, che giudica in composizione monocratica, in luogo della sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea, istituita presso il Tribunale distrettuale – Impugnazione del provvedimento emesso dalla Corte d’appello con ricorso per cassazione a norma dell’art. 14, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998, proponibile entro cinque giorni dalla comunicazione solo per i motivi di cui alle lettere a), b) e c) del comma 1 dell’art. 606 cod. proc. pen. e con applicazione, per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 39 del 2025, delle disposizioni dell’art. 22, commi 3 e 4, della legge n. 69 del 2005 – Omessa previsione dell’impugnabilità con ricorso per cassazione nelle forme di cui agli artt. 360 e seguenti cod. proc. civ., come previsto anteriormente alla modifica – Disposizioni transitorie concernenti l’applicazione della predetta disciplina procedurale decorsi trenta giorni dall’entrata in vigore della legge n. 187 del 2024 – Denunciata carenza dei presupposti di necessità e di urgenza legittimanti l’adozione della decretazione d’urgenza – Contrasto con il principio del giudice naturale precostituito per legge – Irragionevolezza, sotto diversi profili, della sottrazione della competenza alla sezione specializzata nella trattazione delle questioni in tema di protezione internazionale – Denunciata scissione tra il giudice competente a giudicare nel merito i provvedimenti relativi al riconoscimento del diritto di asilo e il giudice competente a giudicare la legittimità dei trattenimenti disposti nell’ambito delle medesime procedure di riconoscimento di tale diritto – Denunciata incertezza sulla competenza in relazione ai procedimenti di “riesame” dei provvedimenti sulle convalide e sulle proroghe – Irragionevole compressione del diritto di difesa con riferimento alla procedura di impugnazione per cassazione del provvedimento di convalida o di proroga del trattenimento – Contrasto con il diritto a un ricorso effettivo che, anche sulla base del diritto convenzionale ed eurounitario, deve essere assicurato alle parti e, in particolare, al richiedente protezione internazionale trattenuto.
Norme impugnate:
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 16 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto-legge del 17/02/2017 Num. 13 Art. 3 Co. 1
legge del 13/04/2017 Num. 46
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 16 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto-legge del 17/02/2017 Num. 13 Art. 5
legge del 13/04/2017 Num. 46
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 18 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto legislativo del 18/08/2015 Num. 142 Art. 6 Co. 5
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 18 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto legislativo del 18/08/2015 Num. 142 Art. 6 Co. 5
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 18 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto legislativo del 18/08/2015 Num. 142 Art. 6 Co. 8
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 18 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto legislativo del 18/08/2015 Num. 142 Art. 14 Co. 6
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 18 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto legislativo del 25/07/1998 Num. 286 Art. 10 Co. 3
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 18 Co. 1
legge del 09/12/2024 Num. 187
decreto legislativo del 25/07/1998 Num. 286 Art. 14 Co. 6
decreto-legge del 11/10/2024 Num. 145 Art. 19
legge del 09/12/2024 Num. 187
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 3 Co.
Costituzione Art. 10 Co. 3
Costituzione Art. 11 Co.
Costituzione Art. 24 Co.
Costituzione Art. 25 Co. 1
Costituzione Art. 77 Co. 2
Costituzione Art. 102 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 1
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 5 Co.
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 5 Co.
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea Art. 6 Co.
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea Art. 18 Co.
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea Art. 47 Co.
direttiva UE Art. 26 Co.
direttiva UE Art. 9 Co.
Testo dell'ordinanza
N. 177 ORDINANZA (Atto di promovimento) 07 agosto 2025
Ordinanza del 7 agosto 2025 della Corte d'appello di Lecce nel
procedimento civile promosso da Questura di Brindisi contro H.T.A.
A..
Straniero - Immigrazione - Procedimenti aventi ad oggetto la
convalida del provvedimento con il quale il questore dispone il
trattenimento o la proroga del trattenimento del richiedente
protezione internazionale, adottato a norma degli artt. 6, 6-bis e
6-ter del d.lgs. n. 142 del 2015, e dell'art. 10-ter, comma 3,
quarto periodo, del d.lgs. n. 286 del 1998, nonche' per la
convalida delle misure adottate ai sensi dell'art. 14, comma 6, del
citato d.lgs. n. 142 del 2015 [nel caso di specie: proroga del
trattenimento del richiedente protezione internazionale disposto a
norma dell'art. 6, comma 2, lettera d), del d.lgs. n. 142 del 2015
(necessita' di determinare gli elementi su cui si basa la domanda
di protezione internazionale che non potrebbero essere acquisiti
senza il trattenimento e sussistenza del rischio di fuga)] -
Attribuzione della competenza alla Corte d'appello, di cui all'art.
5, comma 2, della legge n. 69 del 2005, nel cui distretto ha sede
il questore che ha adottato il provvedimento oggetto di convalida,
in composizione monocratica, in luogo della sezione specializzata
in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera
circolazione dei cittadini dell'Unione europea, istituita presso il
Tribunale distrettuale - Impugnazione del provvedimento emesso
dalla Corte d'appello con ricorso per cassazione a norma dell'art.
14, comma 6 del d.lgs. n. 286 del 1998, proponibile entro cinque
giorni dalla comunicazione solo per i motivi di cui alle lettere
a), b) e c) del comma 1 dell'art. 606 cod. proc. pen. e con
applicazione, per effetto della sentenza della Corte costituzionale
n. 39 del 2025, delle disposizioni dell'art. 22, commi 3 e 4, della
legge n. 69 del 2005 - Omessa previsione dell'impugnabilita' con
ricorso per cassazione nelle forme di cui agli artt. 360 e seguenti
cod. proc. civ., come previsto anteriormente alla modifica -
Disposizioni transitorie concernenti l'applicazione della predetta
disciplina procedurale decorsi trenta giorni dall'entrata in vigore
della legge n. 187 del 2024.
- Decreto-legge 11 ottobre 2024, n. 145 (Disposizioni urgenti in
materia di ingresso in Italia di lavoratori stranieri, di tutela e
assistenza alle vittime di caporalato, di gestione dei flussi
migratori e di protezione internazionale, nonche' dei relativi
procedimenti giurisdizionali), convertito, con modificazioni, nella
legge 9 dicembre 2024, n. 187, artt. 16, 18, 18-bis e 19.
(GU n. 39 del 24-09-2025)
CORTE DI APPELLO DI LECCE
Sezione feriale
Il consigliere di turno dott. Giuseppe Biondi, letti gli atti del
procedimento in epigrafe indicato e sciogliendo la riserva assunta
all'odierna udienza del 7 agosto 2025,
Osserva
1. Premessa e svolgimento del procedimento.
In data ... la Questura di Brindisi ha richiesto, ai sensi
dell'art. 6, comma 5, decreto legislativo n. 142/2015, la proroga del
trattenimento nei confronti di A.H.T. A., nato in ... il ...,
trattenimento disposto presso il Centro di permanenza per i rimpatri
di Restinco (BR) dal Questore di Crotone in data ... ai sensi
dell'art. 6, comma 2, lettera d), decreto legislativo n. 142/2015 e
convalidato dalla Corte di appello di Catanzaro con decreto del ...
Invero, l'A., entrato irregolarmente sul territorio nazionale in
data ..., avendo fatto richiesta di protezione internazionale, veniva
trattenuto presso il CPR di Restinco, in attesa della definizione
della domanda di protezione internazionale, per la sussistenza del
pericolo di fuga, in quanto privo di stabile dimora o di alloggio ove
potere essere agevolmente rintracciato e in quanto non radicato in
Italia e privo di stabile occupazione lavorativa. Il provvedimento
del Questore di Crotone, come detto, veniva convalidato dalla Corte
di appello di Catanzaro con decreto del ...
Con atto del... la Questura di Brindisi, come sopra indicato, ha
richiesto la proroga del trattenimento, ai sensi dell'art. 6, comma
5, decreto legislativo n. 142/2015, ritenendo la permanenza dei
relativi presupposti. In particolare, essendo ancora pendente il
ricorso che il cittadino straniero ha presentato al Tribunale di
Lecce avverso il diniego ricevuto dalla Commissione territoriale di
Lecce.
All'odierna udienza, sentito il trattenuto, il suo difensore,
avv. Bartolo Gagliani del Foro di Brindisi, nonche' il rappresentante
della Questura di Brindisi, ritenuta la propria astratta competenza
sulla richiesta di proroga, sulla base della legislazione vigente,
sospettata, come vedremo, di illegittimita' costituzionale, questo
consigliere ha riservato la propria decisione nei termini di legge.
2. In punto di rilevanza della questione.
2.1. Premessa.
Va, preliminarmente, osservato che la questione di legittimita'
costituzionale, sollevata sia su sollecitazione difensiva che di
ufficio nell'ambito di un giudizio avente ad oggetto la richiesta di
proroga del trattenimento di A.H.T. A., avanzata dal Questore di
Brindisi ai sensi dell'art. 6, comma 5, decreto legislativo n.
142/2015 in data ..., risulta ammissibile, come affermato dalla Corte
costituzionale (vedi Corte costituzionale n. 212/2023 punto 2.1. del
Considerato in diritto, che richiama Corte costituzionale n.
137/2020, punto 2.1. del Considerato in diritto, nonche' da ultimo
Corte costituzionale n. 96/2025 punti 4.3. e 4.4. del Considerato in
diritto). Invero, questo consigliere non si e' pronunciato sulla
richiesta (che, come e' noto, a pena di illegittimita', deve essere
formulata prima della scadenza del termine iniziale o prorogato -
vedi Cass. civ. sez. I, 16 dicembre 2019, n. 33178 - e deve essere
disposta o convalidata dal giudice entro quarantotto ore dalla
richiesta - vedi Cass. civ. sez. I, 30 ottobre 2019, n. 27939 -), ma
ritiene di sollevare in via preliminare la questione di legittimita'
costituzionale, con sospensione del giudizio. Orbene, quando il
giudice dubiti della legittimita' costituzionale delle norme che
regolano presupposti e condizioni del potere di convalida, ovvero,
come nel caso di specie, i presupposti e le condizioni del potere di
proroga di un trattenimento, il cui esercizio e' soggetto a termini
perentori, la cessazione dello stato di restrizione che dovesse
derivare dalla mancata convalida nel termine di legge, ovvero dal
mancato accoglimento della richiesta di proroga nel termine di legge
(si veda, con riguardo a questione di legittimita' costituzionale
sollevata nell'ambito di un procedimento di riesame ai sensi
dell'art. 309 c.p.p., Cass. pen. sez. F., 11 agosto 2015, n. 34889),
non puo' essere di ostacolo al promovimento della relativa questione
di legittimita' costituzionale. Invero, non puo' ostare alla
rilevanza della questione la circostanza che il provvedimento di
trattenimento potrebbe perdere efficacia per la mancata osservanza
del termine per la proroga. A ragionare diversamente, infatti, il
giudice della convalida della proroga di un provvedimento restrittivo
della liberta' personale adottato dall'autorita' di pubblica
sicurezza si troverebbe sistematicamente nell'impossibilita' di
sollevare questione di legittimita' costituzionale sulle norme che
disciplinano i presupposti della misura restrittiva, con conseguente
creazione di una vera e propria «zona franca» dal giudizio di
costituzionalita'.
Va anche detto che, nella sostanza, con la questione di
legittimita' costituzionale si sottopone a scrutinio di
costituzionalita' il nuovo sistema normativo, frutto di decretazione
di urgenza, che attiene ai procedimenti di convalida dei
provvedimenti che dispongono o prorogano i trattenimenti dei
richiedenti protezione internazionale, di cui si contesta la
ragionevolezza e l'organicita', in mancanza di giustificazione circa
i presupposti della decretazione di urgenza e circa la sussistenza di
esigenze costituzionalmente rilevanti da perseguire, nonche'
l'idoneita' ad assicurare l'effettiva tutela del diritto di difesa.
La conseguenza dell'eventuale fondatezza dei rilievi costituzionali
mossi sarebbe il ripristino del precedente sistema, che vedeva nelle
Sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione
internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'Unione
europea, istituite presso i Tribunali distrettuali, l'Autorita'
giudiziaria competente in materia e nel ricorso per cassazione
proposto ai sensi dell'art. 360 c.p.c. il rimedio avverso il
provvedimento di convalida.
2.2. La ricostruzione del quadro normativo di riferimento
applicabile nel presente procedimento.
Il decreto-legge 11 ottobre 2024, n. 145, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale dell'11 ottobre 2024 - Serie generale - n. 239,
recante «disposizioni urgenti in materia di ingresso in Italia di
lavoratori stranieri, di tutela e assistenza alle vittime di
caporalato, di gestione dei flussi migratori e di protezione
internazionale, nonche' dei relativi procedimenti giurisdizionali»,
al capo IV, aveva previsto alcune disposizioni processuali (artt. 16,
17 e 18). In particolare, l'art. 16, rubricato «modifiche al
decreto-legge 17 febbraio 2017, n. 13, convertito, con modificazioni,
dalla legge 13 aprile 2017, n. 46», modificando gli artt. 2 e 3,
comma 4, decreto-legge n. 13/2017, convertito, con modifiche, dalla
legge n. 46/2017, aveva introdotto il reclamo dinanzi alla Corte di
appello avverso i provvedimenti adottati dalle Sezioni specializzate,
ai sensi dell'art. 35-bis decreto legislativo n. 25/2008, e quelli
aventi ad oggetto l'impugnazione dei provvedimenti adottati
dall'autorita' preposta alla determinazione dello Stato competente
all'esame della domanda di protezione internazionale (art. 16, comma
1, lettera b). Aveva, poi, previsto che i giudici di appello chiamati
a comporre i collegi di reclamo avrebbero dovuto curare la propria
formazione almeno annuale nella materia della protezione
internazionale. L'art. 17 aveva apportato modifiche al decreto
legislativo n. 25/2008 e l'art. 18 aveva a sua volta apportato
modifiche al decreto legislativo n. 150/2011. Ai sensi dell'art. 19
del decreto-legge n. 145/2024 le disposizioni di cui al capo IV si
applicavano ai ricorsi presentati ai sensi dell'art. 35 e dell'art.
3, comma 3-bis, del decreto legislativo n. 25/2008, decorsi trenta
giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
decreto stesso.
Il decreto-legge n. 145/2024 e' stato convertito, con modifiche,
dalla legge 9 dicembre 2024, n. 187, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 10 dicembre 2024 - Serie generale - n. 289.
In particolare, per quanto di interesse in questa sede, in sede
di conversione, l'art. 16 del decreto-legge n. 145/2024 e' stato
modificato dalla legge n. 187/2024. Innanzitutto, e' stata modificata
la rubrica dell'articolo («modifica all'art. 3 e introduzione
dell'art. 5-bis del decreto-legge 17 febbario 2017, n. 13,
convertito, con modificazioni, dalla legge 13 aprile 2017, n. 46»).
Quindi, con l'art. 16 citato, attraverso la modifica dell'art. 3,
comma 1, lettera d), decreto-legge n. 13/2017, convertito, con
modifiche, dalla legge n. 46/2017 e l'introduzione dell'art. 5-bis
nel decreto-legge n. 13/2017, convertito, con modifiche, dalla legge
n. 46/2017, e' stata sostanzialmente sottratta alle Sezioni
specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e
libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea, istituite
presso i Tribunali distrettuali, la competenza per i procedimenti
aventi ad oggetto la convalida del provvedimento con il quale il
Questore dispone il trattenimento o la proroga del trattenimento del
richiedente protezione internazionale, adottato a norma degli artt.
6, 6-bis, 6-ter del decreto legislativo n. 142/2015, e dall'art.
10-ter, comma 3, quarto periodo, del decreto legislativo n. 286/1998,
nonche' per la convalida delle misure adottate ai sensi dell'art. 14,
comma 6, del decreto legislativo n. 142/2015, che e' stata, invece,
attribuita alle Corti di appello di cui all'art. 5, comma 2, della
legge n. 69/2005, nel cui distretto ha sede il Questore che ha
adottato il provvedimento oggetto di convalida, che giudicano,
peraltro, in composizione monocratica.
L'art. 18 del decreto-legge n. 145/2024 ha pure subito rilevanti
modifiche, a cominciare dalla rubrica («modifiche al decreto
legislativo 18 agosto 2015, n. 142»). Nel dettaglio, e' stato
modificato l'art. 6, comma 5, del decreto legislativo n. 142/2015 per
adattarlo alla nuova competenza attribuita alla Corte di appello. E'
previsto (primo periodo) che il provvedimento con il quale il
Questore dispone il trattenimento o la proroga del trattenimento e'
adottato per iscritto, e' corredato di motivazione e reca
l'indicazione che il richiedente ha facolta' di presentare memorie o
deduzioni personalmente o a mezzo di difensore. Il provvedimento e'
trasmesso, senza ritardo, alla Corte di appello di cui all'art. 5-bis
del decreto-legge n. 13/2017, convertito, con modifiche, dalla legge
n. 46/2017. All'ultimo periodo dell'art. 6, comma 5, del decreto
legislativo n. 142/2015 le parole «al tribunale sede della sezione
specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e
libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea» sono
sostituite dalle seguenti: «alla corte d'appello competente». Dopo il
comma 5 dell'art. 6 del decreto legislativo n. 142/2015 e' stato
inserito il comma 5-bis che prevede che contro i provvedimenti
adottati ai sensi del comma 5 e' ammesso ricorso per cassazione ai
sensi dell'art. 14, comma 6, del decreto legislativo n. 286/1998. Al
comma 8 dell'art. 6 decreto legislativo n. 142/2015 le parole «del
tribunale in composizione monocratica» sono sostituite dalle
seguenti: «della corte d'appello». All'art. 14, comma 6, ultimo
periodo, del decreto legislativo n. 142/2015 le parole «il tribunale
sede della sezione specializzata in materia di immigrazione,
protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini
dell'Unione europea» sono sostituite dalle seguenti: «la corte
d'appello».
Inoltre, la legge n. 187/2024, di conversione del decreto-legge
n. 145/2024, ha inserito l'art. 18-bis, rubricato «modifiche agli
artt. 10-ter e 14 del testo unico di cui al decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286» che prevede che all'art. 10-ter, comma 3, quarto
periodo, del decreto legislativo n. 286/1998, le parole «il Tribunale
sede della sezione specializzata in materia di immigrazione,
protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini
dell'Unione europea» sono sostituite dalle seguenti: «la corte
d'appello»; inoltre, prevede all'art. 14, comma 6, decreto
legislativo n. 286/1998, al primo periodo l'aggiunta, in fine, delle
seguenti parole: «, entro cinque giorni dalla comunicazione, solo per
i motivi di cui alle lettere a), b) e c) del comma 1 dell'art. 606
del codice di procedura penale», e dopo il secondo periodo l'aggiunta
del seguente periodo: «Si osservano, in quanto compatibili, le
disposizioni dell'art. 22, comma 5-bis, secondo e quarto periodo,
della legge 22 aprile 2005, n. 69».
Infine, l'art. 19 del decreto-legge n. 145/2024 e' stato
modificato nel senso che sono state soppresse le parole «ai ricorsi
presentati ai sensi dell'art. 35 e dell'articolo, comma 3-bis, del
decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25».
In definitiva, con la legge n. 187/2024, di conversione del
decreto-legge n. 145/2024, il legislatore ha realizzato una
variazione di non poco momento in punto di attribuzione della
competenza giurisdizionale in tema di procedimenti aventi ad oggetto
la convalida del provvedimento con il quale il Questore dispone il
trattenimento o la proroga del trattenimento del richiedente
protezione internazionale, adottato a norma degli artt. 6, 6-bis,
6-ter del decreto legislativo n. 142/2015, e dall'art. 10-ter, comma
3, quarto periodo, del decreto legislativo n. 286/1998, nonche' per
la convalida delle misure adottate ai sensi dell'art. 14, comma 6,
del decreto legislativo n. 142/2015, che e' stata sottratta alle
Sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione
internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'Unione
europea, istituite presso i Tribunali, per essere attribuita alle
Corti di appello di cui all'art. 5, comma 2, della legge n. 69/2005,
nel cui distretto ha sede il Questore che ha adottato il
provvedimento oggetto di convalida, che giudicano, peraltro, in
composizione monocratica. Il relativo provvedimento e' impugnabile
con ricorso per cassazione ai sensi dell'art. 14, comma 6, decreto
legislativo n. 286/1998, e, quindi, il ricorso, che non sospende il
provvedimento, e' proponibile entro cinque giorni dalla
comunicazione, solo per i motivi di cui alle lettere a), b) e c) del
c.p.p. e si osservano, in quanto compatibili, le disposizioni
dell'art. 22, comma 5-bis, secondo e quarto periodo, della legge n.
69/2005.
Peraltro, la competenza cosi' determinata ha avuto efficacia
decorsi trenta giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale
della legge n. 187/2024 di conversione del decreto-legge n. 145/2024
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 10 dicembre 2024) per
effetto dell'art. 19 del decreto-legge n. 145/2024, come modificato
dalla legge n. 187/2024.
Non e' piu' previsto un obbligo in capo ai consiglieri di appello
di curare la propria formazione annuale nella materia della
protezione internazionale.
2.2.1. La sentenza della Corte costituzionale n. 39 del 2025.
Giova evidenziare che, con sentenza n. 39 del 2025, la Corte
costituzionale ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 14, comma 6, decreto legislativo n. 286/1998, come
modificato dall'art. 18-bis, comma 1, lettera b), numero 2) del
decreto-legge n. 145/2024, convertito, con modifiche, dalla legge n.
187/2024, richiamato dall'art. 6, comma 5-bis, decreto legislativo n.
142/2015, come introdotto dall'art. 18, comma 1, lettera a), numero
2), del decreto-legge n. 145/2024, convertito, con modifiche, dalla
legge n. 187/2024, nella parte in cui, al terzo periodo, rinvia
all'art. 22, comma 5-bis, quarto periodo, della legge n. 69/2005,
anziche' ai commi 3 e 4 di quest'ultimo articolo.
Invero, ai fini di assicurare l'effettivita' del contraddittorio
nel giudizio di legittimita' relativo ai procedimenti di impugnazione
dei decreti di convalida dei provvedimenti di trattenimento o della
proroga del trattenimento adottati a norma degli artt. 6, 6-bis,
6-ter del decreto legislativo n. 142/2015, e dall'art. 10-ter, comma
3, quarto periodo, del decreto legislativo n. 286/1998, nonche' per
la convalida delle misure adottate ai sensi dell'art. 14, comma 6,
del decreto legislativo n. 142/2015, la Corte ha inteso intervenire
nei sensi di cui al su esposto dispositivo.
Per effetto dell'intervento «sostitutorio», il processo di
cassazione sui decreti di convalida e di proroga del trattenimento
della persona straniera - emessi dal giudice di pace, ai sensi
dell'art. 14 del decreto legislativo n. 286/1998, o dalla Corte di
appello in composizione monocratica, ai sensi dell'art. 6 del decreto
legislativo n. 142/2015 - si articola nei seguenti termini: il
giudizio e' instaurato con ricorso proponibile entro cinque giorni
dalla comunicazione, per i motivi di cui alle lettere a), b) e c)
dell'art. 606 c.p.p.; il ricorso, che non sospende l'esecuzione della
misura, e' presentato nella cancelleria della Corte di appello che ha
emesso il provvedimento, la quale lo trasmette alla Corte di
cassazione, con precedenza assoluta su ogni altro affare e comunque
entro il giorno successivo, unitamente al provvedimento impugnato e
agli atti del procedimento; la Corte di cassazione decide con
sentenza entro dieci giorni dalla ricezione degli atti nelle forme di
cui all'art. 127 c.p.p. e, quindi, in un'adunanza camerale nella
quale sono sentiti, se compaiono, il pubblico ministero e il
difensore; l'avviso alle parti deve essere notificato o comunicato
almeno tre giorni prima dell'udienza e la decisione e' depositata a
conclusione dell'udienza con la contestuale motivazione; qualora la
redazione della motivazione non risulti possibile, la Corte di
cassazione provvede al deposito della motivazione non oltre il
secondo giorno dalla pronuncia.
2.2.2. Le incertezze relative all'attribuzione della materia al
settore civile o a quello penale.
Come evidenziato dal CSM nel suo parere consultivo, reso con
delibera del 4 dicembre 2024, la novella legislativa attribuisce alla
Corte di appello, normalmente giudice di secondo grado, la competenza
in ordine alle convalide dei provvedimenti questorili che dispongono
o prorogano i trattenimenti dei richiedenti protezione
internazionale, che costituiscono procedimenti incidentali
nell'ambito del complesso procedimento di riconoscimento del diritto
di asilo o alla protezione internazionale sussidiaria, che resta,
invece, attribuito al Tribunale distrettuale specializzato in materia
di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei
cittadini dell'Unione europea. Peraltro, il riferimento, per
l'individuazione del magistrato della Corte di appello competente,
all'art. 5, comma 2, della legge n. 69/2005, genera ulteriore
confusione, poiche', se risulta effettuato per identificare la
competenza territoriale, si tratterebbe di richiamo inutile, visto
che la stessa norma individua territorialmente la Corte di appello
competente in base al Questore che ha adottato il provvedimento da
convalidare. Al contrario, se risulta effettuato per individuare uno
specifico settore o Sezione della Corte di appello che si deve
occupare della materia, risulta un richiamo del tutto generico,
poiche' non e' chiaro se per legge si e' attribuita la competenza a
provvedere al settore penale della Corte, normalmente competente a
provvedere sui MAE.
Secondo l'interpretazione fatta propria sia dal massimario della
Cassazione (vedi relazione n. 1/2025) che dalla Corte di legittimita'
(vedi sentenza I Sez. pen. 24 gennaio 2025, n. 2967), il legislatore
avrebbe attribuito alle Sezioni penali della Corte di appello la
materia (oltre che alle Sezioni penali della Corte di legittimita').
Tuttavia, come emerge dalla delibera del CSM del 19 marzo 2025,
ricognitiva in ordine alle ricadute organizzative sulle Corti di
appello in seguito allo spostamento delle competenze in materia di
convalida dei provvedimenti di trattenimento dei richiedenti
protezione internazionale, sono state adottate dalle Corti di appello
misure organizzative diverse, che prevedono, per lo piu',
l'attribuzione tabellare della nuova materia al settore civile in via
esclusiva e, dove istituita, alla Sezione gia' incaricata della
trattazione della materia dell'immigrazione e della protezione
internazionale, ovvero in alcuni casi il coinvolgimento dei
consiglieri del settore penale o sotto forma di applicazione, ovvero
come inserimento nel turno delle convalide, ovvero ancora come
attribuzione della materia alle Sezioni penali con trattazione
secondo la turnazione MAE. La Prima Presidente della Corte di
cassazione, con provvedimento di variazione tabellare adottato in
data 16 gennaio 2025, ha assegnato la trattazione dei ricorsi alla
Prima sezione penale. Il CSM ha espressamente previsto la tendenziale
approvazione in questa prima fase di tutte le variazioni tabellari,
in attesa che si consolidi, in ambito giurisdizionale, un'unica
opzione interpretativa, circa l'attribuzione della materia al settore
civile o al settore penale. Pertanto, presso le Corti di appello,
convivono sia sistemi organizzativi tabellari in cui la materia de
qua e' attribuita in via esclusiva ai consiglieri addetti al settore
civile, sia sistemi in cui e' attribuita in via esclusiva ai
consiglieri addetti al settore penale ovvero sia ai consiglieri
addetti al settore civile che a quelli addetti al settore penale,
sebbene il rito previsto per il procedimento di convalida sia quello
di cui all'art. 6, comma 5, del decreto legislativo n. 142/2015, che
richiama a sua volta l'art. 14, decreto legislativo n. 286/1998, e
dunque un procedimento che segue il processo civile telematico,
mediante l'utilizzo di consolle civile. D'altra parte, non va
dimenticata l'esistenza dell'istituto «pretorio» del riesame del
trattenimento dello straniero (Cass. civ., sez. I, 29 settembre 2017,
n. 22932), la cui domanda va introdotta nelle forme del procedimento
camerale ex art. 737 c.p.c., sicche' per il principio della
concentrazione delle tutele la competenza deve essere riferita al
giudice della convalida e delle proroghe (Cass. civ., sez. I, 3
febbraio 2021, n. 2457). Dunque, stante lo spostamento della
competenza in esame, tale domanda dovra' essere necessariamente
rivolta, per lo straniero richiedente protezione internazionale, alla
Corte di appello, e cio' rende ulteriormente incerta l'attribuzione
della materia al settore civile o al settore penale.
Presso la Corte di appello di Lecce e' stata prevista variazione
tabellare attributiva della materia delle convalide dei provvedimenti
questorili di trattenimento o di proroga dei trattenimenti dei
richiedenti protezione internazionale a tutti i consiglieri della
Corte, secondo un turno settimanale (variazione tabellare n. 2 dell'8
gennaio 2025). Nel periodo feriale, poi, il turno e' previsto in
questo modo: nei giorni dispari e' competente il consigliere del
settore civile e i giorni pari il consigliere del settore penale
(vedi decreto n. 55/2025 del 23 aprile 2025). Lo scrivente
consigliere e' tabellarmente addetto al settore penale, inserito
nella Prima sezione penale della Corte e nella Corte di assise di
appello. Tuttavia, in virtu' delle suddette variazioni tabellari, e'
assegnatario, nei periodi ordinari, secondo un turno settimanale, nel
periodo feriale nei giorni pari della settimana di turno, della
materia delle convalide dei provvedimenti questorili di trattenimento
o di proroga dei trattenimenti dei richiedenti protezione
internazionale.
2.3. La rilevanza della questione di legittimita' costituzionale
alla luce del quadro normativo scaturito dal decreto-legge n.
145/2024, convertito, con modifiche, dalla legge n. 187/2024.
L'intervento normativo di urgenza, che ha portato
all'attribuzione della competenza per i procedimenti aventi ad
oggetto la convalida del provvedimento con il quale il Questore
dispone il trattenimento o la proroga del trattenimento del
richiedente protezione internazionale alle Corte di appello,
individuate ai sensi dell'art. 5-bis del decreto-legge n. 13/2027,
convertito, con modifiche, dalla legge n. 46/2017, che giudicano, fra
l'altro, in composizione monocratica, nonche' all'impugnabilita' del
relativo provvedimento con ricorso per cassazione da proporre entro
cinque giorni dalla comunicazione per i motivi di cui all'art. 606,
lettere a), b) e c) c.p.p. (con conseguente applicazione dell'art.
22, commi 3 e 4, della legge n. 69/2005) risulta di dubbia
ragionevolezza, tenuto conto, altresi', come si vedra',
dell'inesistenza di una plausibile motivazione a sostegno dello
stesso, tale da rendere intellegibili le ragioni e gli scopi
perseguiti dal legislatore.
Facendo proprie le perplessita' gia' manifestate dal CSM nel
parere reso con delibera del 4 dicembre 2024, si evidenzia come non
appaiono intellegibili ne' le ragioni poste a fondamento dell'inedita
sottrazione alle Sezioni specializzate dei Tribunali distrettuali di
procedimenti - quelli appunto sulle convalide dei trattenimenti dei
richiedenti asilo - tipicamente assegnati ai giudici di primo grado e
il loro affidamento, per saltum, alle Corti di appello, ne' i motivi
che hanno indotto il legislatore a cancellare, con la legge di
conversione, uno dei cardini del primo intervento normativo di
urgenza, e cioe' la reintroduzione del reclamo in appello avverso i
provvedimenti di merito in materia di protezione internazionale.
Se poi la competenza deve intendersi come attribuita alle Sezioni
penali della Corte di appello, tale scelta desterebbe ulteriori
perplessita', poiche' le decisioni sui trattenimenti dei richiedenti
asilo si inseriscono nel quadro di una procedura amministrativa
originata dalla mera formulazione di una domanda di asilo, secondo le
regole del diritto costituzionale, europeo e nazionale di recepimento
di quest'ultimo; i provvedimenti disposti dal Questore e le relative
proroghe non sono legati alla commissione di reati, ma rispondono
alle diverse esigenze di cui agli artt. 6, 6-bis, 6-ter, decreto
legislativo n. 142/2015, 10-ter, comma 3, decreto legislativo n.
286/1998 e 14, comma 6, decreto legislativo n. 142/2015; la decisione
sul trattenimento ha natura incidentale nell'ambito del complesso
procedimento di riconoscimento del diritto di asilo e per tale
ragione essa e' stata da sempre attribuita alla competenza dei
medesimi giudici che sono chiamati a decidere nel merito in ordine
alla sussistenza o meno del diritto suddetto, tanto in via cautelare
(istanze di sospensiva) quanto in via definitiva; la comune
appartenenza di ciascuno di tali profili (trattenimenti, sospensive,
merito) alla complessa materia della protezione internazionale ha,
sino ad oggi, indotto il legislatore e il CSM a ritenere opportuna,
rectius necessaria, l'individuazione di un giudice specializzato,
tabellarmente pre-definito, dotato di specifiche competenze e
soggetto a stringenti obblighi formativi.
L'intervento legislativo ha inciso sul carattere unitario e
inscindibile delle questioni attinenti al diritto di asilo e delle
relative procedure, operando una sorta di assimilazione tra le
diverse ipotesi di trattenimento dei richiedenti asilo e le ipotesi
di limitazione della liberta' personale derivanti dall'accertamento
giurisdizionale, in corso o definitivo, della commissione di reati da
parte di cittadini comunitari o extracomunitari, assimiliazione che
non vi puo' essere, riguardando le convalide dei provvedimenti di
trattenimento o di proroga dei trattenimenti appunto convalide di
provvedimenti amministrativi, di per se' estranei ai fatti-reato. Si
e' operata una scissione tra il giudice competente a giudicare nel
merito i provvedimenti relativi al riconoscimento del diritto di
asilo (le Sezioni specializzate dei Tribunali distrettuali) e il
giudice competente a giudicare sulla legittimita' dei trattenimenti
disposti nell'ambito delle medesime procedure di riconoscimento di
tale diritto.
Infine, l'intervento normativo in questione ha frustrato
l'esigenza di specializzazione dei giudici chiamati a pronunciarsi
sulla legittimita' dei trattenimenti.
Come evidenziato dal CSM nel piu' volte citato parere, si e'
trattato di un significativo cambio di prospettiva, difficilmente
comprensibile in presenza di un quadro ordinamentale e processuale
che non aveva sollevato criticita', dimostrando di potere offrire
risposte adeguate alle esigenze di celerita' proprie delle procedure
de quibus e che ha comportato la necessita' di ripensare il
funzionamento delle Corti di appello, con le confusioni organizzative
sopra rappresentate.
Non va taciuta, poi, l'irragionevole compressione dei diritti
difensivi scaturita dalla modifica apportata al giudizio di
impugnazione relativo al provvedimento di convalida, proponibile con
ricorso per cassazione in tempi estremamente ridotti (cinque giorni
dalla comunicazione del provvedimento) e per motivi (quelli di cui
all'art. 606, lett. a), b) e c) c.p.p.) nella sostanza non
proponibili se non quello di violazione di legge (piu' che altro
riconducibile all'art. 111, comma 7, della Costituzione).
E' rilevante, pertanto, la questione della conformita' di tale
sistema scaturito dalle modifiche apportate dagli artt. 16, 18,
18-bis e 19 del decreto-legge n. 145/2024, convertito, con modifiche,
dalla legge n. 187/2024, in primis, all'art. 77, comma 2, della
Costituzione; quindi, agli artt. 3, 25 e 102, comma 2, della
Costituzione; infine, agli artt. 3, 10, comma 3, e 24 della
Costituzione, nonche' agli artt. 11 e 117, comma 1, della
Costituzione in relazione all'art. 5, §§ 1, lettera f) e 4, CEDU, e
agli artt. 9 della direttiva 2013/33/UE, 26 della direttiva
2013/32/UE, 6, 18 e 47 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea.
3. In punto di non manifesta infondatezza della questione.
3.1. Rispetto all'art. 77, comma 2, della Costituzione.
Il decreto-legge n. 145/2024 e' stato emesso in mancanza di quei
casi straordinari di necessita' e urgenza richiesti dall'art. 77,
comma 2, della Costituzione.
Come e' noto, per costante giurisprudenza della Corte
costituzionale (vedi da ultimo Corte costituzionale n. 8/2022 e Corte
costituzionale n. 146/2024), la preesistenza di una situazione di
fatto comportante la necessita' e l'urgenza di provvedere tramite
l'utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge,
costituisce un requisito di validita' dell'adozione di tale atto, la
cui mancanza configura un vizio di legittimita' costituzionale del
medesimo, che non e' sanato dalla legge di conversione, la quale, ove
intervenga, risulta a sua volta inficiata da un vizio in procedendo
(ex plurimis, sentenze n. 149 del 2020, n. 10 del 2015, n. 93 del
2011, n. 128 del 2008, n. 171 del 2007 e n. 29 del 1995). Il
sindacato resta, tuttavia, circoscritto alle ipotesi di «mancanza
evidente» dei presupposti in discorso o di manifesta irragionevolezza
o arbitrarieta' della loro valutazione (ex plurimis, sentenze n. 186
del 2020, n. 288 e n. 97 del 2019, n. 137, n. 99 e n. 5 del 2018, n.
236 e n. 170 del 2017): cio', al fine di evitare la sovrapposizione
tra la valutazione politica del Governo e delle Camere (in sede di
conversione) e il controllo di legittimita' costituzionale (sentenze
n. 186 del 2020, n. 93 del 2011, n. 83 del 2010 e n. 171 del 2007).
L'espressione, usata dall'art. 77 della Costituzione, per indicare i
presupposti della decretazione d'urgenza e' connotata, infatti, da un
«largo margine di elasticita'» (sentenza n. 5 del 2018), onde
consentire al Governo di apprezzare la loro esistenza con riguardo a
una pluralita' di situazioni per le quali non sono configurabili
rigidi parametri (sentenze n. 137 del 2018 e n. 171 del 2007). Tutto
cio' premesso, occorre verificare, alla stregua di indici intrinseci
ed estrinseci alla disposizione impugnata, se risulti evidente o meno
la carenza del requisito della straordinarieta' del caso di
necessita' e d'urgenza di provvedere (Corte costituzionale n.
171/2007). L'utilizzazione del decreto-legge - e l'assunzione di
responsabilita' che ne consegue per il Governo secondo l'art. 77
della Costituzione - non puo' essere sostenuta dall'apodittica
enunciazione dell'esistenza delle ragioni di necessita' e di urgenza,
ne' puo' esaurirsi nella constatazione della ragionevolezza della
disciplina che e' stata introdotta (vedi sempre Corte costituzionale
n. 171/2007 e n. 128/2008).
Cio' detto, nel preambolo del decreto-legge n. 145/2024 non vi e'
alcuna motivazione delle ragioni di necessita' e urgenza del
provvedimento, specie con riguardo alle norme processuali contenute
nel capo IV (si legge testualmente: «Considerata la straordinaria
necessita' e urgenza di adottare norme in materia di ingresso in
Italia di lavoratori stranieri; Ritenuta la straordinaria necessita'
e urgenza di prevedere misure volte alla tutela dei lavoratori
stranieri vittime dei reati di cui agli artt. 600, 601, 602, 603 e
603-bis del codice penale e al contrasto del lavoro sommerso;
Ritenuta, altresi', la straordinaria necessita' e urgenza di adottare
disposizioni in materia di gestione dei flussi migratori»). Il
decreto-legge, come visto, aveva attribuito alla Corte di appello,
sostanzialmente, di nuovo la competenza in tema di impugnazione dei
provvedimenti emanati dal Tribunale specializzato nella materia della
protezione internazionale, attraverso il reclamo. Aveva, poi,
previsto un obbligo per i giudici della Corte addetti alla
trattazione del reclamo di formarsi attraverso la frequenza annuale
di corsi di formazione nella materia della protezione internazionale.
Nel corso dei lavori parlamentari relativi al disegno di legge di
conversone A.C. 2888, veniva presentato l'emendamento n. 16.4
proposto in I Commissione, in sede referente, alla Camera dei
deputati dalla relatrice, contenente le modifiche agli artt. 16, 17,
18, nonche' l'inserimento degli artt. 18-bis e 18-ter. Dalla lettura
del bollettino delle Commissioni parlamentari, redatto in forma
sintetica (e non stenografica), non emergono dichiarazioni della
relatrice tese a spiegare le ragioni poste a base dell'emendamento n.
16.4. Risultano solamente le dichiarazioni di voto contrarie dei
parlamentari dell'opposizione (interventi degli on.li M.E. Boschi, R.
Magi, F. Zaratti, L. Boldrini, S. Bonafe', G. Cuperlo, A. Colucci, M.
Mauri, E. Alifano, I. Carmina: cfr. XIX Legislatura, Camera dei
deputati, I Commissione permanente, bollettino di mercoledi' 20
novembre 2024, 32 e ss. e spec. 53 con l'approvazione
dell'emendamento, pubblicato in allegato 2). Dal resoconto
stenografico dell'intervento nell'Assemblea di Montecitorio emerge
che la relatrice si limitava a riferire in aula solo che gli artt.
18, 18-bis e 18-ter, introdotti nel corso dell'esame in sede
referente, recavano norme di coordinamento con la disposizione di cui
all'art. 16 del decreto-legge, che attribuiva alla Corte di appello
la competenza per la convalida dei provvedimenti di trattenimento e
proroga del trattenimento del richiedente protezione internazionale
disposti dal Questore.
La legge di conversione, dunque, ha eliminato il reclamo e,
quindi, la competenza della Corte in sede di impugnazione dei
provvedimenti emessi dal Tribunale specializzato nella protezione
internazionale, ma ha attribuito alla Corte di appello (che giudica
in composizione monocratica) la competenza in tema di convalida dei
provvedimenti questorili che dispongono il trattenimento o la proroga
dei trattenimenti dei richiedenti asilo, senza, peraltro, prevedere
piu' alcun obbligo di formazione dei giudici di appello nella materia
della protezione internazionale. Di fatto, con riguardo ai
procedimenti incidentali di convalida dei trattenimenti o di proroga
dei trattenimenti, la legge di conversione ne ha disposto la
sottrazione alle Sezioni specializzate dei Tribunali distrettuali,
per attribuirli alla Corte di appello, peraltro, sembrerebbe, settore
penale (o anche settore penale, come, per disposizione tabellare, e'
previsto per la Corte di appello di Lecce), i cui magistrati non
hanno alcuna specializzazione nella materia e rispetto ai quali non
e' prevista, come per i magistrati del Tribunale, alcuna necessita'
di specializzarsi attraverso opportune occasioni di formazione. E'
stata prevista, poi, l'impugnazione del provvedimento con ricorso per
cassazione, esperibile nel ristretto termine di cinque giorni, per i
motivi di cui all'art. 606 lettere a), b) e c) c.p.p. E tutto questo
senza alcuna motivazione circa le ragioni straordinarie di necessita'
e urgenza che giustificano tale spostamento di competenza e la nuova
modalita' di impugnazione del provvedimento. Invero, non solo il
decreto-legge n. 145/2024, come visto, non le esplicita, ma non
risultano ricavabili neppure dai lavori parlamentari che hanno
portato all'approvazione della legge di conversione n. 187/2024
(relazioni, interventi dei parlamentari, dossier e altro). A
dimostrazione della confusione regnante, non puo' che sottolinearsi
come l'originaria previsione del decreto-legge n. 145/2024, circa
l'attribuzione alla Corte di appello delle competenze in tema di
impugnazione dei provvedimenti emessi dal Tribunale specializzato
nella materia della protezione internazionale, sia stata sostituita,
come visto, in sede di conversione, dalla piu' limitata competenza
della Corte di appello a decidere sulle convalide dei provvedimenti
questorili che dispongono i trattenimenti e sulle relative proroghe,
che costituiscono normalmente procedimenti incidentali rispetto al
procedimento principale di accoglimento o meno della domanda di asilo
e protezione internazionale sussidiaria, e che, certamente, non sono
procedimenti di impugnazione. Dunque, anche l'originaria previsione,
che gia' non si fondava su alcuna ragione esplicita di straordinaria
urgenza e necessita', e' stata stravolta in sede di conversione del
decreto-legge, ancora una volta senza che cio' fosse giustificato da
esplicite ragioni di straordinaria urgenza e necessita'.
Residua, quindi, l'apodittica e tautologica enunciazione
dell'esistenza delle ragioni di necessita' e di urgenza contenuta nel
preambolo del decreto-legge n. 145/2024, peraltro non estesa neppure
alle disposizioni processuali contenute nel capo IV, da sola
insufficiente a rendere compatibile con il disposto dell'art. 77,
comma 2, della Costituzione l'esercizio dello straordinario ed
eccezionale potere legislativo attribuito al Governo mediante
l'emanazione del decreto-legge.
D'altronde, stride con l'asserita necessita' e urgenza la
previsione contenuta nell'art. 19 del decreto-legge n. 145/2024,
mantenuta anche in sede di conversione, con modifiche, ad opera della
legge n. 187/2024, che proprio le disposizioni del capo IV si
applicano non immediatamente, il giorno stesso della pubblicazione
del decreto nella Gazzetta Ufficiale, ovvero il giorno successivo,
come normalmente avviene per le norme emanate con decreto-legge, e
neppure nell'ordinario termine di vacatio legis, ma addirittura
decorsi trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di
conversione del decreto-legge.
3.2. Rispetto agli artt. 3, 25, comma 1, e 102, comma 2, della
Costituzione.
Nella recente sentenza n. 38 del 2025 la Corte costituzionale ha
affermato quanto segue:
«3.2. - La giurisprudenza di questa Corte ha spesso
affrontato il quesito se una disciplina che determini uno spostamento
di competenza con effetto anche sui procedimenti in corso sia
compatibile con la garanzia del giudice naturale precostituito per
legge di cui all'art. 25, primo comma, della Costituzione.
Come questa Corte osservo' sin dalla sentenza n. 29 del 1958,
con l'espressione "giudice precostituito per legge" si intende "il
giudice istituito in base a criteri generali fissati in anticipo e
non in vista di determinate controversie". Tale principio, si
aggiunse qualche anno piu' tardi, "tutela nel cittadino il diritto a
una previa non dubbia conoscenza del giudice competente a decidere,
o, ancor piu' nettamente, il diritto alla certezza che a giudicare
non sara' un giudice creato a posteriori in relazione a un fatto gia'
verificatosi" (sentenza n. 88 del 1962, punto 4 del Considerato in
diritto).
La costante giurisprudenza di questa Corte, peraltro, ha
sempre ritenuto - a partire dalla sentenza n. 56 del 1967 - che la
garanzia del giudice naturale precostituito per legge non sia
necessariamente violata allorche' una legge determini uno spostamento
della competenza con effetto anche sui procedimenti in corso.
La violazione e' stata esclusa, in particolare, in presenza
di una serie di presupposti, necessari onde evitare ogni rischio di
arbitrio nell'individuazione del nuovo giudice competente. Finalita',
quest'ultima, che gia' la sentenza n. 56 del 1967 aveva ritenuto la
ragion d'essere della garanzia del giudice naturale precostituito per
legge, la quale mira non solo a tutelare il consociato contro la
prospettiva di un giudice non imparziale, ma anche ad assicurare
l'indipendenza del giudice investito della cognizione di una causa,
ponendolo al riparo dalla possibilita' che il legislatore o altri
giudici lo privino arbitrariamente dei procedimenti gia' incardinati
innanzi a se'.
3.2.1. - Anzitutto, e' necessario che lo spostamento di
competenza non sia disposto dalla legge in funzione della sua
incidenza in una specifica controversia gia' insorta, ma avvenga in
forza di una legge di portata generale, applicabile a una pluralita'
indefinita di casi futuri.
La menzionata sentenza n. 56 del 1967, in particolare,
ritenne compatibile con l'art. 25, primo comma, della Costituzione
una riforma legislativa delle circoscrizioni giudiziarie,
immediatamente operativa anche con riferimento alla generalita' dei
processi in corso. Il precetto costituzionale in parola - si
argomento' in quell'occasione - "tutela una esigenza fondamentalmente
unitaria: quella, cioe', che la competenza degli organi giudiziari,
al fine di una rigorosa garanzia della loro imparzialita', venga
sottratta ad ogni possibilita' di arbitrio. La illegittima
sottrazione della regiudicanda al giudice naturale precostituito si
verifica, percio', tutte le volte in cui il giudice venga designato a
posteriori in relazione ad una determinata controversia o
direttamente dal legislatore in via di eccezione singolare alle
regole generali ovvero attraverso atti di altri soggetti, ai quali la
legge attribuisca tale potere al di la' dei limiti che la riserva
impone. Il principio costituzionale viene rispettato, invece, quando
la legge, sia pure con effetto anche sui processi in corso, modifica
in generale i presupposti o i criteri in base ai quali deve essere
individuato il giudice competente: in questo caso, infatti, lo
spostamento della competenza dall'uno all'altro ufficio giudiziario
non avviene in conseguenza di una deroga alla disciplina generale,
che sia adottata in vista di una determinata o di determinate
controversie, ma per effetto di un nuovo ordinamento - e, dunque,
della designazione di un nuovo giudice 'naturale' - che il
legislatore, nell'esercizio del suo insindacabile potere di merito,
sostituisce a quello vigente" (punto 2 del Considerato in diritto).
Tale criterio e' stato mantenuto fermo da questa Corte in
tutta la giurisprudenza posteriore relativa, in particolare, alle
riforme ordinamentali che hanno introdotto regole sulla competenza,
con effetto anche sui processi in corso (ex multis, sentenze n. 237
del 2007, n. 268 e n. 207 del 1987; ordinanze n. 112 e n. 63 del 2002
e n. 152 del 2001).
3.2.2. - In secondo luogo, la giurisprudenza costituzionale
ha spesso posto l'accento - in particolare laddove la disciplina
censurata deroghi rispetto alle regole vigenti in via generale in
materia di competenza - sulla necessita' che lo spostamento di
competenza sia previsto dalla legge in funzione di esigenze esse
stesse di rilievo costituzionale. Tali esigenze sono state
identificate, ad esempio, nella tutela dell'indipendenza e
imparzialita' del giudice (sentenze n. 109 e n. 50 del 1963,
rispettivamente punti 2 e 3 del Considerato in diritto),
nell'obiettivo di assicurare la coerenza dei giudicati e il migliore
accertamento dei fatti nelle ipotesi di connessione tra procedimenti
(sentenze n. 117 del 1972; n. 142 e n. 15 del 1970, entrambe punto 2
del Considerato in diritto; ordinanze n. 159 del 2000 e n. 508 del
1989), ovvero nell'opportunita' di assicurare l'uniformita' della
giurisprudenza in relazione a determinate controversie (sentenza n.
117 del 2012, punto 4.1. del Considerato in diritto).
3.2.3. - Infine, e' necessario che lo spostamento di
competenza avvenga in presenza di presupposti delineati in maniera
chiara e precisa dalla legge, si' da escludere margini di
discrezionalita' nell'individuazione del nuovo giudice competente
(sentenze n. 168 del 1976, punto 3 del Considerato in diritto; n. 174
e n. 6 del 1975, entrambe punto 3 del Considerato in diritto;
ordinanze n. 439 del 1998 e n. 508 del 1989) e da assicurare, in tal
modo, che anche quest'ultimo giudice possa ritenersi «precostituito»
per legge (sentenza n. 1 del 1965, punto 2 del Considerato in
diritto).
Per contro, la garanzia in esame e' violata da leggi, sia
pure di portata generale, che attribuiscano a un organo
giurisdizionale il potere di individuare con un proprio provvedimento
discrezionale il giudice competente, in relazione a specifici
procedimenti gia' incardinati (sentenze n. 82 del 1971, n. 117 del
1968, n. 110 del 1963 e n. 88 del 1962), o comunque di influire sulla
composizione dell'organo giudicante in relazione, ancora, a
specifiche controversie gia' insorte (sentenze n. 393 del 2002 e n.
83 del 1998).»
Dunque, affinche' lo spostamento di competenza possa ritenersi
rispettoso del principio del giudice naturale di cui all'art. 25,
comma 1, della Costituzione e' necessario che sia previsto dalla
legge in funzione di esigenze di rilievo costituzionale.
E' necessario, pertanto, che lo spostamento di competenza abbia
una giustificazione «costituzionale», specie in un caso, come quello
in esame, in cui l'attribuzione della competenza relativamente alle
convalide dei provvedimenti questorili che dispongono il
trattenimento o la proroga del trattenimento del richiedente
protezione internazionale era attribuita in precedenza ad una Sezione
specializzata dei Tribunali distrettuali, ad una Sezione, cioe',
appositamente istituita per la trattazione, in generale, della
materia della protezione internazionale, che continua, peraltro, ad
occuparsi nel merito della decisione sulla richiesta di protezione
internazionale.
In questa ottica, va aggiunta l'assenza totale di motivazioni
esposte, durante l'iter di conversione dell'originario decreto-legge
(che non conteneva le disposizioni processuali qui in esame), sul
mutamento di assetto giurisdizionale in questione, come gia'
rilevato; il disinteresse mostrato dal legislatore verso la tutela
del principio di specializzazione dell'organo giudicante, da
ritenersi - in casi simili - presidio del giusto processo di cui
all'art. 111, comma 1, della Costituzione.
Se la ragione dell'inedita attribuzione di competenza alla Corte
di appello, che e' normalmente giudice di secondo grado, deve essere
ricercata in una presunta affinita' dei procedimenti di convalida dei
provvedimenti questorili che dispongono il trattenimento o la proroga
dei trattenimenti dei richiedenti protezione internazionale con i
procedimenti di convalida degli arresti eseguiti dalla polizia
giudiziaria in esecuzione dei MAE, come sembrerebbe desumibile dal
riferimento all'art. 5, comma 2, della legge n. 69/2005 contenuto nel
comma 5-bis del decreto-legge n. 13/2017, convertito, con modifiche,
dalla legge n. 46/2017, introdotto dall'art. 16 del decreto-legge n.
145/2024, convertito, con modifiche, dalla legge n. 187/2024, nonche'
dalla circostanza che il provvedimento di convalida risulta
impugnabile con ricorso per cassazione per i motivi di cui all'art.
606, lettere a), b) e c) c.p.p.) e il procedimento in Cassazione
segue, ora, il rito previsto dall'art. 22, commi 3 e 4, legge n.
69/2005 (vedi art. 14, comma 6, decreto legislativo n. 286/1998, come
modificato dall'art. 18-bis decreto-legge n. 145/2024, convertito,
con modifiche, dalla legge n. 187/2024, e, quindi, dalla sentenza
della Corte costituzionale n. 39/2025), deve osservarsi che tale
asserita affinita' non sussiste minimamente.
Invero, alla base del procedimento di convalida previsto
dall'art. 13 della legge n. 69/2005 vi e' l'arresto di una persona,
di iniziativa della polizia giudiziaria, in esecuzione di un mandato
di arresto europeo esecutivo o cautelare, nel senso che si tratta di
un MAE che si fonda o su una sentenza penale di condanna (o decisione
giudiziaria) esecutiva o di un provvedimento cautelare avente ad
oggetto un fatto qualificabile come reato. L'arresto viene
convalidato o meno in vista della consegna dell'arrestato allo Stato
che ha emesso il MAE (procedura attiva). E' chiaramente un
procedimento di natura penale (non ritenuto tale in ambito CEDU: vedi
Corte EDU 7 ottobre 2008, Monedero e Angora c. Spagna; ma
tendenzialmente considerato di natura penale nel diritto dell'Unione
europea, tanto da estendere l'applicazione di alcune delle direttive
«processuali penali» anche al MAE: vedi, ad esempio, direttive
2010/64/UE e 2012/13/UE), normalmente assegnato alle Sezioni penali
delle Corti di appello.
Per contro, il procedimento che attiene alla convalida del
provvedimento che dispone o proroga il trattenimento del richiedente
protezione internazionale, sebbene riguardi un provvedimento
limitativo della liberta' dello straniero richiedente asilo, che deve
essere adottato nel rispetto delle garanzie previste dall'art. 13
della Costituzione (vedi Corte costituzionale n. 105/2001), tuttavia
non e' stato mai considerato un procedimento di natura penale, ne' in
ambito nazionale ne' in ambito sovranazionale. Come opportunamente
ricordato dalla Corte costituzionale (vedi il punto 3.5. del
Considerato in diritto della sentenza n. 39 del 2025), storicamente
la materia in questione e' sempre stata ritenuta di natura civile, in
ragione della natura delle situazioni giuridiche incise dal
trattenimento, giacche', sottolineava la Consulta, «come confermato
dalla relazione del Governo illustrativa del disegno di legge n. 3240
del 19 febbraio 1997, dal quale ha avuto origine la legge n. 40 del
1998 - il cui art. 12, come ricordato, e' confluito nell'art. 14 del
decreto legislativo n. 286 del 1998 - trattandosi di misure
amministrative, di per se' estranee al fatto-reato, suscettibili
nondimeno di intaccare anche posizioni soggettive che la Costituzione
tutela in modo particolare, si e' ritenuto di attribuire la
competenza al pretore civile, con un procedimento rapidissimo,
destinato ad esaurirsi in quindici giorni, salvo ulteriore ricorso
per Cassazione e senza escludere eventuali provvedimenti cautelari
(la cosiddetta "sospensiva"). La scelta a favore del giudice
ordinario civile, quale autorita' giurisdizionale competente a
decidere sul ricorso con l'espulsione, oltre che della legittimita'
della misura di cui all'art. 12, risponde a criteri funzionali e
sistematici». D'altra parte, e' notorio che nelle controversie che
riguardano l'ingresso, la permanenza o l'espulsione di stranieri in
Stati diversi di appartenenza non trova applicazione l'art. 6 CEDU,
ne' sotto il suo aspetto civile ne' in quello penale (Corte EDU,
grande camera, 5 ottobre 2000, Maaouia c. Francia, dove si precisa
che l'art. 1 del protocollo n. 7 alla CEDU contiene garanzie
procedurali applicabili all'allontanamento degli stranieri). Il
trattenimento dei cittadini stranieri ricade sotto l'ambito di
applicazione dell'art. 5, § 1, lettera f), CEDU (vedi Corte EDU,
grande camera, 15 dicembre 2016, ... e altri c. Italia), ed e'
accettabile - sottolineava la Corte dei diritti umani (vedi Corte
EDU, 25 giugno 1996, Amuur c. Francia) - solo per consentire agli
Stati di prevenire l'immigrazione illegale nel rispetto dei propri
obblighi internazionali, in particolare ai sensi della Convenzione di
Ginevra del 1951 relativa allo status di rifugiati e, appunto, della
CEDU. Aggiungeva la Corte che la legittima preoccupazione degli Stati
di contrastare i tentativi sempre piu' frequenti di eludere le
restrizioni all'immigrazione non deve privare i richiedenti asilo
della protezione offerta da tali convenzioni, sicche' il
trattenimento non dovrebbe essere prolungato eccessivamente,
altrimenti si rischierebbe di trasformare una mera restrizione della
liberta' - inevitabile al fine di organizzare il rimpatrio dello
straniero o, nel caso del richiedente asilo, in attesa dell'esame
della sua domanda di protezione internazionale - in una privazione
della liberta' personale. A tale riguardo, precisava la Corte di
Strasburgo - punto fondamentale -, occorre tenere conto del fatto che
la misura e' applicabile non a coloro che hanno commesso reati
penali, ma agli stranieri che, spesso temendo per la propria vita,
sono fuggiti dal proprio Paese. Sicche', sebbene la decisione di
disporre il trattenimento debba essere presa necessariamente dalle
autorita' amministrative o di polizia, la sua convalida o proroga
richiede un rapido controllo da parte dei Tribunali, tradizionali
tutori delle liberta' personali, ed il trattenimento non deve privare
il richiedente asilo del diritto di accedere effettivamente alla
procedura per la determinazione del suo status di rifugiato. Anche la
Corte di giustizia dell'Unione europea (Corte di giustizia UE, grande
sezione, 8 novembre 2022, cause riunite C-704/20 e C-39/21, punti
72-74) ha precisato che ogni trattenimento di un cittadino di un
Paese terzo, che avvenga in forza della direttiva 2008/115
nell'ambito di una procedura di rimpatrio a seguito di soggiorno
irregolare, sulla base della direttiva 2013/33 nell'ambito del
trattamento di una domanda di protezione internazionale, oppure in
forza del regolamento n. 604/2013 nel contesto del trasferimento del
richiedente di una siffatta protezione verso lo Stato membro
competente per l'esame della sua domanda, costituisce un'ingerenza
grave nel diritto alla liberta', sancito all'art. 6 della CDFUE.
Infatti, come prevede l'art. 2, lettera h), della direttiva 2013/33,
una misura di trattenimento consiste nell'isolare una persona in un
luogo determinato. Emerge dal testo, dalla genesi e dal contesto di
tale disposizione, la cui portata puo', peraltro, essere trasferita
alla nozione di «trattenimento» contenuta nella direttiva 2008/115 e
nel regolamento n. 604/2013, che il trattenimento impone
all'interessato di rimanere in un perimetro ristretto e chiuso,
isolando cosi' la persona di cui trattasi dal resto della popolazione
e privandola della sua liberta' di circolazione. Orbene, la finalita'
delle misure di trattenimento, ai sensi della direttiva 2008/115,
della direttiva 2013/33 e del regolamento n. 604/2013, non e' il
perseguimento o la repressione di reati, bensi' la realizzazione
degli obiettivi perseguiti da tali strumenti in materia,
rispettivamente, di rimpatrio, di esame delle domande di protezione
internazionale e di trasferimento di cittadini di Paesi terzi. Da
ultimo, la Corte costituzionale (sentenza n. 96/2025: vedi punto 11
del Considerato in diritto) ha ribadito che i procedimenti di
convalida dei provvedimenti che dispongono o prorogano i
trattenimenti di richiedenti protezione internazionale non hanno
nulla a che vedere con procedimenti di convalida di misure aventi
carattere sanzionatorio.
Dunque, l'eventuale (poiche' sul punto, si ribadisce, non e' dato
rinvenire alcun esplicita o implicita motivazione nel decreto-legge
ovvero negli atti che hanno accompagnato la legge di conversione)
asserita affinita' tra procedimento di convalida dell'arresto in
esecuzione del MAE (esecutivo o cautelare) e procedimento di
convalida del provvedimento questorile che dispone il trattenimento o
la proroga del trattenimento del richiedente protezione
internazionale, che dovrebbe essere alla base della nuova
attribuzione di competenza alle Corti di appello in quest'ultima
materia, che dovrebbe giustificare la sottrazione di questa materia
al giudice specializzato costituito dalle Sezioni specializzate dei
Tribunali distrettuali per affidarla alle Corte di appello, per
giunta, come avvenuto in alcuni casi con provvedimenti tabellari
organizzativi, alle Sezioni penali delle Corti di appello, senza
alcuna indicazione neppure di un onere di specializzazione da parte
dei consiglieri delle Corti che saranno chiamati ad occuparsi di
questa materia, non appare in alcun modo idonea ad attribuire
ragionevolezza a questa decisione del legislatore, ne' persegue
esigenze di rilievo costituzionale. Anzi, l'avere sottratto questa
materia al suo giudice «naturale», e cioe' al giudice appositamente
istituito e specializzato nella trattazione delle questioni in tema
di protezione internazionale, per affidarla ad un giudice, specie se
penale, non specializzato, ne' obbligato a specializzarsi attraverso
un onere di aggiornamento professionale annuale, sembra perseguire
esigenze opposte a quelle di rilievo costituzionale. Non puo'
tacersi, infatti, che l'art. 102, comma 2, della Costituzione, mentre
vieta l'istituzione di giudici straordinari o giudici speciali,
ammette la possibilita' dell'istituzione presso gli organi giudiziari
ordinari di Sezioni specializzate per determinate materie.
Costituisce, quindi, esigenza di rilievo costituzionale quella di
mantenere concentrate presso la competente Sezione specializzata,
istituita presso i Tribunali distrettuali, tutte le materie alla
stessa attribuite, riguardanti la protezione internazionale.
Infine, la censurata normativa appare violare anche l'art. 3
della Costituzione.
Al riguardo, come rammenta ancora una volta la Corte
costituzionale nella sentenza n. 38 del 2005, secondo la costante
giurisprudenza costituzionale, nella configurazione degli istituti
processuali il legislatore gode di ampia discrezionalita',
censurabile soltanto laddove la disciplina palesi profili di
manifesta irragionevolezza (ex multis, sentenze n. 189 e n. 83 del
2024, rispettivamente punto 9 e punto 5.5. del Considerato in
diritto; n. 67 del 2023, punto 6 del Considerato in diritto).
A parte la mancanza di qualsiasi ragione che potesse
giustificare, sotto il profilo del perseguimento di esigenze di
rilievo costituzionale, lo spostamento di competenza in esame, deve
osservarsi come in tale modo l'intervento legislativo ha inciso sul
carattere unitario e inscindibile delle questioni attinenti al
diritto di asilo e delle relative procedure, operando una sorta di
assimilazione tra le diverse ipotesi di trattenimento dei richiedenti
asilo e le ipotesi di limitazione della liberta' personale derivanti
dall'accertamento giurisdizionale, in corso o definitivo, della
commissione di reati da parte di cittadini comunitari o
extracomunitari, assimilazione che non vi puo' essere, riguardando le
convalide dei provvedimenti di trattenimento o di proroga dei
trattenimenti appunto convalide di provvedimenti amministrativi, di
per se' estranei ai fatti-reato. Si e' operata una scissione tra il
giudice competente a giudicare nel merito i provvedimenti relativi al
riconoscimento del diritto di asilo (le Sezioni specializzate dei
Tribunali distrettuali) e il giudice competente a giudicare sulla
legittimita' dei trattenimenti disposti nell'ambito delle medesime
procedure di riconoscimento di tale diritto, benche' la decisione sul
trattenimento abbia natura incidentale nell'ambito del complesso
procedimento di riconoscimento del diritto di asilo e per tale
ragione essa e' stata da sempre attribuita alla competenza dei
medesimi giudici che sono chiamati a decidere nel merito in ordine
alla sussistenza o meno del diritto suddetto, tanto in via cautelare
(istanze di sospensiva) quanto in via definitiva. La comune
appartenenza di ciascuno di tali profili (trattenimenti, sospensive,
merito) alla complessa materia della protezione internazionale ha,
sino ad oggi, indotto il legislatore e il CSM a ritenere opportuna,
rectius necessaria, l'individuazione di un giudice specializzato,
tabellarmente pre-definito, dotato di specifiche competenze e
soggetto a stringenti obblighi formativi.
L'intervento normativo in questione ha frustrato l'esigenza di
specializzazione dei giudici chiamati a pronunciarsi sulla
legittimita' dei trattenimenti, con un significativo cambio di
prospettiva, difficilmente comprensibile in presenza di un quadro
ordinamentale e processuale che non aveva sollevato criticita',
dimostrando di potere offrire risposte adeguate alle esigenze di
celerita' proprie delle procedure de quibus e che ha comportato la
necessita' di ripensare il funzionamento delle Corti di appello.
Peraltro, la non felice formulazione delle nuove norme, come
visto, ha determinato finora sul piano organizzativo l'attribuzione
di questa materia in maniera disorganica ora alle Sezioni civili
delle Corti di appello, ora alle Sezioni penali delle stesse.
Tuttavia, non e' stato modificato il procedimento della convalida del
provvedimento questorile che ha disposto il trattenimento o la
proroga del trattenimento del richiedente asilo, che continua,
quindi, ad instaurarsi seguendo il PCT, mentre in Cassazione, in
virtu' di un provvedimento organizzativo adottato in data 16 gennaio
2025 dalla Prima Presidente, i ricorsi per cassazione proposti
avverso i decreti di convalida o non convalida, peraltro potendo fare
valere solo i motivi di ricorso di cui all'art. 606, lettere a), b) e
c) del c.p.p., risultano assegnati alla Prima sezione penale, con la
conseguente necessita' di prevedere forme di raccordo operativo con
le Corti di appello che consentisse la trasmissione degli atti a
mezzo di una casella ad hoc di PEC.
La normativa modificata ha assegnato alle Corti di appello
(individuate ai sensi dell'art. 5-bis del decreto-legge n. 13/2017,
convertito, con modifiche, dalla legge n. 46/2017) la competenza a
provvedere sulla convalida dei provvedimenti questorili che
dispongono i trattenimenti o le proroghe dei trattenimenti dei
richiedenti asilo, ma nulla ha previsto rispetto ai procedimenti di
«riesame», che, come visto, secondo la giurisprudenza di
legittimita', vanno introdotti e decisi nelle forme del procedimento
camerale ex art. 737 c.p.c., e per il principio della concentrazione
delle tutele la competenza deve essere riferita al giudice della
convalida e delle proroghe (Cass. civ., sez. I, 3 febbraio 2021, n.
2457). Ma tale procedimento sarebbe di competenza di un giudice
collegiale (vedi art. 50-bis, ultimo comma, c.p.c., non essendo
diversamente disposto), sicche' non e' chiaro se e come vada
introdotto dinanzi alle Corti di appello, che giudicano
monocraticamente, attualmente individuate quali Autorita' giudiziarie
competenti sulle convalide e sulle proroghe.
3.3. Rispetto agli artt. 3, 10, comma 3, e 24 della Costituzione,
nonche' agli artt. 11 e 117, comma 1, della Costituzione in relazione
all'art. 5, §§ 1, lettera f) e 4, CEDU, e agli artt. 9 della
direttiva 2013/33/UE, 26 della direttiva 2013/32/UE, 6, 18 e 47 della
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.
Gli artt. 18 e 18-bis del decreto-legge n. 145/2024, come
modificati o introdotti dalla legge di conversione n. 187/2024, come
visto, modificando il comma 5 e inserendo il comma 5-bis dell'art. 6
del decreto legislativo n. 142/2015, nonche' modificando il comma 6
dell'art. 14 decreto legislativo n. 286/1998, hanno sostanzialmente
previsto che avverso i decreti di convalida dei provvedimenti che
dispongono il trattenimento o la proroga del trattenimento del
richiedente protezione internazionale e' ammesso ricorso per
cassazione entro cinque giorni dalla comunicazione solo per i motivi
di cui alle lettere a), b) e c) dell'art. 606 c.p.p. Per effetto
della sentenza della Corte costituzionale n. 39/2025, per il giudizio
di cassazione si osservano, in quanto compatibili, le disposizioni
dell'art. 22, commi 3 e 4, della legge n. 69/2005.
Dunque, avverso l'emanando provvedimento da parte di questo
consigliere, alle parti, e, in particolare, al trattenuto, e'
attribuita, come in precedenza, la possibilita' di presentare ricorso
per cassazione. Tuttavia, i termini per presentare il ricorso si
riducono sensibilmente, passando dagli ordinari termini di
presentazione del ricorso per cassazione civile - previsto in
precedenza - di cui all'art. 360 c.p.c. (sessanta giorni, se il
provvedimento e' notificato: art. 325 c.p.c.; sei mesi, se non e'
notificato: art. 327 c.p.c.) ad appena cinque giorni dalla
comunicazione del provvedimento. Inoltre, si modificano e riducono
sensibilmente anche i motivi di ricorso, che non sono piu' quelli
previsti dall'art. 360 c.p.c., ma quelli di cui all'art. 606, lettere
a), b) e c) c.p.p.
E' evidente l'intenzione del legislatore di applicare, anche, e
soprattutto, in fase di impugnazione, al procedimento riguardante la
convalida del provvedimento questorile che dispone o proroga il
trattenimento del richiedente protezione internazionale lo schema
procedimentale proprio del MAE, benche', come visto, si tratti di
procedimenti aventi presupposti e scopi del tutto diversi, miranti a
tutelare diritti fondamentali solo in minima parte coincidenti.
Come ha chiarito la Corte costituzionale nella sentenza n. 39 del
2025, il legislatore, come e' noto, dispone di un'ampia
discrezionalita' nella conformazione degli istituti processuali,
incontrando il solo limite della manifesta irragionevolezza o
arbitrarieta' delle scelte compiute. Nella materia processuale,
quindi, il metro del giudizio di ragionevolezza deve essere
particolarmente rispettoso della discrezionalita' legislativa, in
quanto la disciplina del processo e' frutto di delicati bilanciamenti
tra principi e interessi in naturale conflitto reciproco, sicche'
ogni intervento correttivo su una singola disposizione, volto ad
assicurare una piu' ampia tutela a uno di tali principi o interessi,
rischia di alterare gli equilibri complessivi del sistema. Ed e'
innegabile che la scelta legislativa di rimodulare forme e tempi del
giudizio di legittimita' sul trattenimento dello straniero risponda
ad opzioni assiologiche di significativa complessita', essendo il
legislatore chiamato a compiere una ponderazione tra l'esigenza di
assicurare la sollecita definizione di un giudizio sulla liberta'
della persona e la necessita' che il processo si dipani secondo
cadenze temporali idonee a garantire un compiuto confronto tra le
parti. Tuttavia, la Corte ha precisato che il superamento del limite
al sindacato della discrezionalita' del legislatore in materia
processuale e' senz'altro ravvisabile quando emerga
un'ingiustificabile compressione del diritto di difesa e del
contraddittorio, quale «momento fondamentale del giudizio» e «cardine
della ricerca dialettica della verita' processuale, condotta dal
giudice con la collaborazione delle parti, volta alla pronuncia di
una decisione che sia il piu' possibile "giusta"» (vedi anche
sentenza n. 96 del 2024).
Orbene, la disciplina che e' scaturita dalle modifiche apportate
dal decreto-legge n. 145/2024, convertito, con modifiche, dalla legge
n. 187/2024, premesso quanto rappresentato in precedenza circa la
mancanza di qualsiasi motivazione a sostegno dell'intervento
riformatore, attuato con decretazione di urgenza, comprime
irragionevolmente ed eccessivamente il diritto di difesa, minando la
concretezza del diritto ad un ricorso effettivo, che, anche sulla
base del diritto europeo (convenzionale ed eurounitario), deve essere
assicurato alle parti, e, in particolare, al richiedente protezione
internazionale trattenuto.
Al riguardo, occorre rappresentare che ne' la direttiva
2013/33/UE, ne' l'art. 5, § 4, CEDU impongono di istituire un secondo
livello di giurisdizione per esaminare la legittimita' del
trattenimento. Laddove, pero', il diritto nazionale preveda un
giudizio di impugnazione, questo deve soddisfare i medesimi requisiti
di cui all'art. 5, § 4, CEDU (cfr. Corte EDU, 17 aprile 2014,
Gayratbek Saliyev c. Russia, punti 76-79).
In forza dell'art. 9 della direttiva 2013/33/UE e dell'art. 26
della direttiva 2013/32/UE, letti in combinato disposto con gli artt.
6, 18 e 47 CDFUE, gli Stati membri devono assicurare una tutela
rapida ed effettiva dei diritti individuali derivanti dal diritto
dell'Unione.
Invero, come chiarito dalla giurisprudenza della Corte del
Lussemburgo (vedi la gia' citata Corte di giustizia UE, grande
sezione, 8 novembre 2022, cause riunite C-704/20 e C-39/21), come
risulta dall'insieme delle disposizioni in parola, il legislatore
dell'Unione non si e' limitato a stabilire norme comuni sostanziali,
ma ha altresi' introdotto norme comuni procedurali, al fine di
garantire l'esistenza, in ogni Stato membro, di un regime che
consenta all'autorita' giudiziaria competente di liberare
l'interessato, se del caso dopo un esame d'ufficio, non appena
risulti che il suo trattenimento non e', o non e' piu', legittimo.
Affinche' un siffatto regime di tutela assicuri in modo effettivo il
rispetto dei rigorosi presupposti che la legittimita' di una misura
di trattenimento prevista dalla direttiva 2013/33/UE deve soddisfare,
l'autorita' giudiziaria competente deve essere in grado di deliberare
su tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti ai fini della
verifica di detta legittimita'. A tal fine, essa deve poter prendere
in considerazione gli elementi di fatto e le prove assunti
dall'autorita' amministrativa che ha disposto il trattenimento
iniziale. Essa deve altresi' poter prendere in considerazione i
fatti, le prove e le osservazioni che le vengono eventualmente
sottoposti dall'interessato. Inoltre, essa deve poter ricercare,
laddove lo ritenga necessario, tutti gli altri elementi rilevanti ai
fini della propria decisione. I poteri di cui essa dispone
nell'ambito di un controllo non possono, in alcun caso, essere
circoscritti ai soli elementi dedotti dall'autorita' amministrativa
(v., in tal senso, anche sentenza del 5 giugno 2014, Mahdi, C-146/14,
punti 62 e 64, nonche' del 10 marzo 2022, Landkreis Gifhorn,
C-519/20, punto 65). In sostanza, precisavano i giudici europei, in
considerazione dell'importanza del diritto alla liberta', della
gravita' dell'ingerenza in detto diritto costituita dal trattenimento
di persone per motivi diversi dal perseguimento o dalla repressione
di reati e del requisito, evidenziato dalle norme comuni stabilite
dal legislatore dell'Unione, di una tutela giurisdizionale di livello
elevato che consenta di conformarsi alla necessita' imperativa di
liberare una tale persona laddove i presupposti di legittimita' del
trattenimento non siano, o non siano piu', soddisfatti, l'autorita'
giudiziaria competente deve prendere in considerazione tutti gli
elementi, in particolare fattuali, portati a sua conoscenza, come
integrati o chiariti nell'ambito di misure procedurali che essa
ritenga necessario adottare in base al suo diritto nazionale, e,
sulla base degli elementi in parola, rilevare, se del caso, la
violazione di un presupposto di legittimita' derivante dal diritto
dell'Unione, anche qualora una simile violazione non sia stata
dedotta dall'interessato. Tale obbligo lascia impregiudicato quello
consistente, per l'autorita' giudiziaria che e' cosi' indotta a
rilevare d'ufficio un siffatto presupposto di legittimita',
nell'invitare ciascuna delle parti a prendere posizione sul
presupposto in parola, in conformita' al principio del
contraddittorio. A tal riguardo, non si puo', in particolare,
ammettere che, negli Stati membri in cui le decisioni di
trattenimento sono adottate da un'autorita' amministrativa, il
sindacato giurisdizionale non comprenda la verifica, da parte
dell'autorita' giudiziaria, sulla base degli elementi sopra
evidenziati, del rispetto di un presupposto di legittimita' la cui
violazione non sia stata sollevata dall'interessato. Orbene,
aggiungeva ancora la Corte, questa interpretazione assicura che la
tutela giurisdizionale del diritto fondamentale alla liberta' sia
garantita in modo efficace in tutti gli Stati membri, che essi
prevedano un sistema in cui la decisione di trattenimento e' adottata
da un'autorita' amministrativa con sindacato giurisdizionale o un
sistema nel quale tale decisione e' adottata direttamente da
un'autorita' giudiziaria.
Gia' la Corte costituzionale (sentenza n. 39/2025) ha rilevato
l'inidoneita' del modello processuale del MAE (in particolare quello
consensuale) ad assicurare alle parti un nucleo minimo di
contraddittorio e di difesa, tenuto conto della eterogeneita',
oggettiva e funzionale, tra il giudizio in materia di mandato
d'arresto europeo e il giudizio concernente la convalida del
trattenimento dello straniero, al quale la stessa procedura e' stata
sostanzialmente estesa, tanto che, anche dopo essere intervenuta in
via di urgente supplenza, ha auspicato, in sostanza, un nuovo
intervento del legislatore rispettoso dei principi costituzionali
(vedi punto 7 del Considerato in diritto). D'altra parte, la
particolare concentrazione del rito in materia di mandato di arresto
europeo e' fortemente condizionata dal rispetto dei rigidi termini
imposti dalla decisione-quadro 2002/584/GAI e dall'art. 22-bis della
legge n. 69/2005 in sua attuazione, sia per il MAE consensuale che
per quello ordinario.
Nel giudizio di legittimita' sulla convalida del trattenimento e'
certamente necessario assumere decisioni giudiziarie rapide nel
rispetto dell'art. 5, § 4, CEDU; e tuttavia, come precisato dalla
Corte europea dei diritti dell'uomo (vedi la gia' citata Corte EDU 17
aprile 2014, Gayratbek Saliyev c. Russia, punto 76), lo standard di
«rapidita'» e' meno rigoroso nei giudizi di impugnazione. Cio' che
conta, come visto, e' che sia assicurato il pieno esercizio dei
diritti che l'ordinamento europeo conferisce ai richiedenti asilo
(vedi Corte di giustizia UE, 31 gennaio 2013, causa C-175/11, punto
75, dove si precisa che i richiedenti asilo devono beneficiare di un
termine sufficiente per raccogliere e presentare gli elementi
necessari a suffragare le loro domande).
Sotto questo profilo, dunque, appare evidente come il minimo
termine di giorni cinque dalla comunicazione del provvedimento (a
fronte dei precedenti piu' lunghi termini) per presentare ricorso per
cassazione avverso il decreto di convalida o non convalida del
trattenimento o della proroga del trattenimento costituisce
un'eccessiva e irragionevole compressione del diritto di difesa, tale
da frustrare l'effettivita' del diritto all'impugnazione.
Ma anche sotto il profilo dei motivi di ricorso per cassazione
esperibili, il diritto di difesa appare concretamente ed
irragionevolmente compresso rispetto al passato.
Come gia' osservato dalla Corte costituzionale (vedi sempre
sentenza n. 39 del 2025) «non solo al giudizio di legittimita' sulla
convalida del trattenimento e' connaturale la contestazione del
potere amministrativo che ne forma oggetto e, quindi, la
contrapposizione tra le parti - oltre che il coinvolgimento di
diritti inviolabili di rango costituzionale -, ma il sindacato della
Corte di cassazione puo' estendersi alla verifica di profili che
eccedono la regolarita' della adozione della misura restrittiva in
se' considerata. Come confermato dalla giurisprudenza di legittimita'
formatasi anteriormente alla novella processuale in scrutinio, la
decisione sulla convalida puo', infatti, involgere, sia pure
incidentalmente, anche la "manifesta illegittimita'" del
provvedimento presupposto dal trattenimento, ossia l'espulsione o il
respingimento (ex multis, Corte di cassazione, Sezione prima civile,
ordinanza 28 giugno 2023, n. 18404). Anche questa Corte ha confermato
la possibilita' che il giudizio di convalida assuma una simile
ampiezza, evidenziando che "[i]l trattenimento costituisce la
modalita' organizzativa prescelta dal legislatore per rendere
possibile, nei casi tassativamente previsti dall'art. 14, comma 1,
che lo straniero, destinatario di un provvedimento di espulsione, sia
accompagnato alla frontiera ed allontanato dal territorio nazionale.
Il decreto di espulsione con accompagnamento, che, giova ribadire, ai
sensi dell'art. 13, comma 3, deve essere motivato, rappresenta quindi
il presupposto indefettibile della misura restrittiva, e in quanto
tale non puo' restare estraneo al controllo dell'autorita'
giudiziaria" (sentenza n. 105 del 2001).»
Attualmente, il provvedimento di convalida (o non convalida) del
trattenimento o di proroga (o meno) del trattenimento del richiedente
asilo e' impugnabile con ricorso per cassazione per i motivi di cui
all'art. 606, lettere a), b) e c) c.p.p. Come rilevato nella
relazione del Massimario della Cassazione n. 1 del 2 gennaio 2025
(vedi pag. 27), rispetto al passato, quando il provvedimento era
impugnabile per tutti i motivi di ricorso previsti dall'art. 360
c.p.c., vi e' stata una significativa contrazione dei casi di
ricorribilita' in cassazione.
Invero, tralasciando il primo motivo (che attiene all'ipotesi
dell'eccesso o straripamento dei poteri), quello previsto dalla
lettera b) dell'art. 606 c.p.p. si riferisce all'inosservanza o
erronea applicazione della legge penale o di altre norme giuridiche,
di cui si deve tenere conto nell'applicazione della legge penale. Il
vizio in questione riguarda l'erronea interpretazione della legge
penale sostanziale (ossia la sua inosservanza), ovvero l'erronea
applicazione della stessa al caso concreto (e, dunque, l'erronea
qualificazione giuridica del fatto o la sussunzione del caso concreto
sotto fattispecie astratta), e va tenuto distinto dalla deduzione di
un'erronea applicazione della legge in ragione di una carente o
contraddittoria ricostruzione della fattispecie concreta,
denunciabile sotto l'aspetto del vizio di motivazione (Cass. pen.
sez. V, 7 ottobre 2016, n. 47575). E' evidente che trattasi di vizio
non deducibile nel caso di specie, non essendo coinvolta la legge
penale sostanziale nella materia dei trattenimenti (sicche', sotto
questo profilo e' opinabile la decisione assunta in una prima
pronuncia della Cassazione penale - vedi Cass. pen. sez. I, 7 marzo
2025, n. 9556 - che ha ritenuto che il richiamo all'inosservanza o
erronea applicazione della legge penale denunciabile in sede di
legittimita' impone di dare rilievo alle disposizioni che comportano
una restrizione analoga alla liberta' personale, ancorche' non
espressamente definite come «penali» dal legislatore, tali essendo
quelle sui trattenimenti derivanti in via provvisoria dal
provvedimento questorile impositivo o da sua proposta di proroga, la
cui stabile legittimita' si ricollega al provvedimento
giurisdizionale richiesto dall'art. 13 della Costituzione: in
motivazione, la Corte ha precisato che la decisione di convalida del
trattenimento o della proroga produce un effetto dispositivo duplice
che la rende assimilabile all'ordinanza di convalida dell'arresto o
del fermo emessa all'esito dell'udienza di cui all'art. 391 cod.
proc. pen. e, al contempo, all'ordinanza applicativa di una misura
cautelare personale. Invero, il vizio in esame attiene
all'inosservanza della legge penale sostanziale, mentre e' quello di
cui alla lettera c) dell'art. 606 c.p.p. che riguarda l'inosservanza
della legge processuale penale; peraltro, non si tiene conto che in
materia di impugnazione vige il principio di tassativita', sicche' e'
legittimo dubitare della possibilita' di interpretazioni estensive o
analogiche).
L'art. 606 lettera c) c.p.p. allude alla violazione delle norme
processuali penali, tenuto conto del chiaro riferimento a vizi
riguardanti atti o prove penali (nullita', inutilizzabilita',
inammissibilita', decadenza). Ancora una volta, dunque, non sembra
possibile denunciare con questo motivo di ricorso vizi che attengono
al procedimento di convalida del trattenimento o della sua proroga,
che, come detto, segue un rito civile. La Cassazione penale, in una
prima pronuncia, ha ritenuto possibile denunciare ai sensi dell'art.
606, lettera c) c.p.p. (in combinato disposto con l'art. 111, comma
7, della Costituzione) la nullita' del provvedimento di convalida per
motivazione mancante o apparente (Cass. pen. sez. I, 24 gennaio 2025,
n. 2967). Sostanzialmente, come osservato anche dalla Corte
costituzionale (sentenza n. 39/2025, punto 3.7.1. del Considerato in
diritto), in questa prima pronuncia si e' concretamente fatta
applicazione dell'art. 111, comma 7, della Costituzione («Peraltro,
le prime pronunce di legittimita' che hanno fatto applicazione del
nuovo rito hanno affermato che l'art. 111, settimo comma, della
Costituzione garantisce in ogni caso la possibilita' di ricorrere
contro i provvedimenti restrittivi della liberta' personale "per
violazione di legge": nozione nella quale "va ricompresa la
motivazione inesistente o meramente apparente del provvedimento [...]
intesa quest'ultima come motivazione 'del tutto priva dei requisiti
minimi di coerenza e completezza, al punto da risultare inidonea a
rendere comprensibile l'iter logico seguito dal giudice di merito
[...]'" (Cass., n. 2967 del 2025; in senso conforme Corte di
cassazione, Sezione prima penale, ordinanza 7 marzo 2025, n. 9556,
depositata in pari data)»).
In buona sostanza, quello che emerge e' la possibilita' di
censurare il provvedimento di convalida (o non convalida) e di
proroga o meno del trattenimento esclusivamente per violazione di
legge, che, con riferimento, in particolare, alla motivazione del
provvedimento, si traduce nella doglianza circa l'assenza o la mera
apparenza della motivazione, non essendo ricompreso anche il vizio
della motivazione manifestamente illogica, contraddittoria, ovvero
ancora perplessa o obbiettivamente incomprensibile.
Tutto cio' a fronte degli ampi poteri che la giurisprudenza, in
ossequio anche alle norme europee, come interpretate dalle rispettive
Corti (di Strasburgo e del Lussemburgo), riconosce al giudice della
convalida o della proroga del trattenimento, che puo' spingersi,
anche di ufficio, a verificare le condizioni di manifesta
illegittimita' della revoca del titolo di protezione, in quanto
indefettibile presupposto della disposta privazione della liberta'
personale dello straniero attraverso il trattenimento finalizzato
all'espulsione (Cass. civ. sez. I, 20 marzo 2019, n. 7841); ovvero,
puo' spingersi, oltre che all'esistenza ed efficacia del
provvedimento espulsivo, anche alla verifica delle condizioni di
manifesta illegittimita' del medesimo, in quanto indefettibile
presupposto della disposta privazione della liberta' personale (Cass.
civ., 30 luglio 2014, n. 17407); ovvero puo' spingersi a rilevare
incidentalmente, per la decisione di sua competenza, la manifesta
illegittimita' del provvedimento espulsivo, che puo' consistere anche
nella situazione di inespellibilita' dello straniero (Cass. civ., 7
marzo 2017, n. 5750), e cio', alla luce di un'interpretazione
costituzionalmente orientata dell'art. 14 del decreto legislativo n.
286 del 1998 in relazione all'art. 5 par. 1 della CEDU (che consente
la detenzione di una persona, a fini di espulsione, a condizione che
la procedura sia regolare). In buona sostanza, in sede di convalida o
proroga del trattenimento dello straniero, il controllo del giudice,
compatibilmente con i tempi ridotti della procedura, deve compiersi
in modo completo ed esaustivo, anche mediante l'acquisizione
officiosa degli elementi di prova documentale relativi a
provvedimenti presupposti che, anche in via derivata, hanno inciso
sulla legittimita' del decreto di espulsione e, quindi, del decreto
di trattenimento (Cass. civ., sez. I, 15 febbraio 2025, n. 3843).
Rispetto al passato, cio' costituisce un indubbio e, si
ribadisce, irragionevole restringimento dei diritti difensivi, ove si
consideri che in precedenza, ai sensi dell'art. 360 c.p.c. il
provvedimento di convalida era censurabile in cassazione sulla base
di una piu' ampia sfera di motivi.
Soffermandoci soltanto sulla possibilita' di censurare la
motivazione del provvedimento, deve rilevarsi che, secondo la
Cassazione, la riformulazione dell'art. 360, primo comma, n. 5,
c.p.c., disposta dall'art. 54 del decreto-legge 22 giugno 2012, n.
83, convertito in legge 7 agosto 2012, n. 134, deve essere
interpretata, alla luce dei canoni ermeneutici dettati dall'art. 12
delle preleggi, come riduzione al «minimo costituzionale» del
sindacato di legittimita' sulla motivazione. Pertanto, e'
denunciabile in cassazione solo l'anomalia motivazionale che si
tramuta in violazione di legge costituzionalmente rilevante, in
quanto attinente all'esistenza della motivazione in se', purche' il
vizio risulti dal testo della sentenza impugnata, a prescindere dal
confronto con le risultanze processuali. Tale anomalia si esaurisce
nella «mancanza assoluta di motivi sotto l'aspetto materiale e
grafico», nella «motivazione apparente», nel «contrasto irriducibile
tra affermazioni inconciliabili» e nella «motivazione perplessa ed
obiettivamente incomprensibile», esclusa qualunque rilevanza del
semplice difetto di «sufficienza» della motivazione (Cass. civ. sez.
un., 7 aprile 2014, n. 8053). Dunque, secondo la giurisprudenza, nel
vizio denunciabile ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 5) c.p.c. vi
rientrano anche vizi della motivazione (quali «il contrasto
irriducibile tra affermazioni inconciliabili», ovvero la «motivazione
perplessa ed obiettivamente incomprensibile») che nel processo penale
sono denunciabili in Cassazione non ai sensi dell'art. 606, lettera
c) c.p.p., ma ai sensi dell'art. 606 lettera e) c.p.p. - vedi Cass.
pen. sez. V, 20 gennaio 2021, n. 19318, Cass. pen. sez. II, 4 marzo
2010, n. 12329 -, ipotesi non richiamata.
D'altra parte, la Cassazione ha affermato che in tema di
trattenimento amministrativo delle persone straniere nel regime
processuale conseguente al decreto-legge 11 ottobre 2024, n. 145,
convertito, con modificazioni, dalla legge 9 dicembre 2024, n. 187, i
provvedimenti di convalida o proroga non possono essere impugnati per
motivi afferenti a violazioni di norme del codice di procedura
civile, in quanto il novellato art. 14, comma 6, decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286, pur riferendosi al solo giudizio di
legittimita', richiama espressamente il solo art. 606, comma 1,
lettere a), b), e c), c.p.p., dispiegando una chiara influenza
retrospettiva sulle norme processuali applicabili al rito nel
precedente grado di giudizio (Cass. pen. sez. I, 28 aprile 2025, n.
16441: in motivazione, la Corte ha precisato che, in applicazione del
principio generale del «favor impugnationis», le doglianze
civilistiche possono essere comunque prese in considerazione laddove
compatibili con i parametri di cui all'art. 606 c.p.p.).
Quest'ultima questione di legittimita' costituzionale
(tralasciando gli altri rilievi, benche' sussiste fra tutte le
questioni un identico filo conduttore che e' rappresentato, in buona
sostanza, dalla irragionevolezza del complessivo intervento
riformatore normativo, assunto, con decretazione di urgenza, senza
alcuna giustificazione e senza alcuna evidente esigenza
costituzionale) assume rilievo nell'ambito del presente procedimento
poiche', come detto, l'emanando provvedimento di proroga (o meno) del
trattenimento e' impugnabile soltanto in questo modo, sicche', una
volta emesso il decreto, le parti sono obbligate ad impugnarlo
adeguandosi ad una normativa che, per le ragioni descritte, si espone
a rilievi di incostituzionalita'. E' noto che la Corte di
legittimita' ha ritenuto infondate analoghe questioni sollevate in
sede di giudizio di cassazione (vedi ad esempio Cass. pen. sez. I, 22
aprile 2025, n. 15748). Tuttavia, a parte il rilievo della
discrezionalita' legislativa in materia processuale, che la Corte
(contrariamente a quanto finora argomentato) ritiene esercitata nel
caso di specie in maniera non manifestamente irragionevole e/o
arbitraria, la Cassazione e' giunta a valutare l'infondatezza delle
eccezioni sulla base della valutazione postuma dell'esercizio del
potere di impugnazione, e cioe' sulla base della considerazione che
il ricorso per cassazione era stato comunque presentato e su una
valutazione in concreto delle ragioni difensive esposte, ritenute
esaustive e complete. Tuttavia, una questione di legittimita' che
attiene all'irragionevole ed eccessiva compressione delle garanzie
difensive legate al diritto di impugnazione non puo' essere valutata
che in astratto, tenendo presente il ricorrente «medio» (il termine
di cinque giorni puo' essere sufficiente per un ricorrente per
articolare in maniera compiuta i propri motivi di ricorso, ma non per
un altro, specie ove si consideri la peculiarita' del giudizio di
legittimita' e la restrizione dei motivi di impugnazione), nel
confronto con la disciplina precedente, e, pertanto, assume rilevanza
proprio in questa sede.
La questione, essendo sollevata nell'ambito di un giudizio di
proroga del trattenimento di un richiedente protezione
internazionale, disposto ai sensi dell'art. 6, comma 3, decreto
legislativo n. 142/2015, e' limitata a verificare la conformita' a
costituzione di questo procedimento, affidato, per effetto delle
norme censurate, alla Corte di appello in composizione monocratica, e
non piu' alle Sezioni specializzate in materia di immigrazione,
protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini
dell'Unione europea, istituite presso i Tribunali distrettuali.
Valutera' la Corte, in caso di ritenuta fondatezza della questione,
se estenderla ai sensi dell'art. 27 della legge n. 87/1953 in via
derivata a tutte le norme che hanno modificato il giudizio di
convalida del provvedimento questorile di trattenimento o di proroga
del richiedente protezione internazionale in tutti i casi previsti
dal decreto-legge n. 145/2024, convertito, con modifiche, dalla legge
n. 187/2024.
Giova, infine, rilevare che questo consigliere non ignora che
altri consiglieri di questa Corte (pervero, solo quelli addetti
ordinariamente al settore civile), assegnati tabellarmente alla
trattazione dei procedimenti di convalida dei provvedimenti
questorili che dispongono o prorogano i trattenimenti dei richiedenti
protezione internazionale, hanno ritenuto di respingere le eccezioni
di illegittimita' costituzionale prospettate dai difensori dei
trattenuti sulla base delle argomentazioni sopra esposte, ovvero,
comunque, di non sollevare di ufficio analoghe questioni.
Le motivazioni variamente prospettate per affermare
l'infondatezza delle censure di incostituzionalita' non sono
condivisibili.
Occorre premettere che il giudice a quo non solleva questione di
legittimita' costituzionale solo se ritiene la questione non
rilevante nel giudizio e/o manifestamente infondata. Non e'
sufficiente che la questione sia infondata, ma occorre che sia
manifestamente infondata. In presenza di un dubbio, che puo' esservi
anche a fronte dell'impossibilita' di prospettare interpretazioni
costituzionalmente conformi, la questione andrebbe sollevata.
I provvedimenti che si andranno ad esaminare non dubitano della
rilevanza delle questioni proposte, con esclusione della sola
questione che attiene all'ingiustificata compressione del diritto di
difesa, sotto il profilo del diritto di impugnazione, in relazione
alle modifiche legislative che hanno riguardato il ricorso per
cassazione proponibile avverso il provvedimento di convalida.
Dubitano, come detto, della fondatezza delle ulteriori questioni
proposte.
Quanto al primo profilo (la violazione dell'art. 77, comma 2,
della Costituzione), in alcuni decreti (vedi decreti emessi nei
procedimenti n. 681/2025 R.G. - trattenuto ... - e n. 721/2025 R.G. -
trattenuto ... -, rispettivamente nelle date del ... e dell'...) si
allude ad una sorta di assiomatica sussistenza dei caratteri di
necessita' ed urgenza nella materia della protezione internazionale
che renderebbe legittima la scelta dell'utilizzo del decreto-legge da
parte dell'Esecutivo («parimenti anche la scelta di utilizzare il
meccanismo del decreto-legge non appare al di fuori dei limiti che la
Costituzione pone alla possibilita' di legiferare dell'Esecutivo, non
potendo dubitarsi prima facie che la materia della protezione
internazionale rivesta, per tutte le implicazioni sociali che assume
e per la dimensione del fenomeno -- quel carattere di necessita' ed
urgenza, imposto dall'art. 77 della Costituzione che giustifica
l'adozione di un provvedimento legislativo che in ogni caso e' gia'
passato al vaglio del Parlamento»). In altro provvedimento (decreto
emesso in data ... nel procedimento a carico del trattenuto ...),
riprendendo solo l'accenno contenuto nella precedente argomentazione,
si sostiene che, essendo lo spostamento della competenza introdotto
con emendamento apportato al decreto-legge dalla legge di
conversione, atto del Parlamento, tenuto conto dei rapporti di mera
interrelazione funzionale intercorrenti fra decreto-legge e legge di
conversione (e si cita Corte costituzionale n. 22/2012), parrebbe
rappresentare una circostanza ostativa alla rilevazione immediata,
nella norma introdotta con la legge di conversione, di una violazione
dell'art. 77, comma 2, della Costituzione.
Cio' detto, va innanzitutto ribadito che la legge di conversione
non sana il vizio in procedendo costituito dalla mancanza dei
presupposti previsti dall'art. 77, comma 2, della Costituzione.
Inoltre, se e' vero che, in passato, la Corte costituzionale ha
affermato che, con riferimento alla adozione di nuove norme da parte
del Parlamento nel corso dell'esame di un disegno di legge di
conversione di un decreto-legge, non e' pertinente il richiamo
all'art. 77 della Costituzione, cio' in quanto «la valutazione
preliminare dei presupposti della necessita' e dell'urgenza investe
(...), secondo il disposto costituzionale, soltanto la fase della
decretazione di urgenza esercitata dal Governo, ne' puo' estendersi
alle norme che le Camere, in sede di conversione del decreto-legge,
possano avere introdotto come disciplina «aggiunta» a quella dello
stesso decreto: disciplina imputabile esclusivamente al Parlamento e
che - a differenza di quella espressa con la decretazione d'urgenza
del Governo - non dispone di una forza provvisoria, ma viene ad
assumere la propria efficacia solo al momento dell'entrata in vigore
della legge di conversione» (sentenza n. 391 del 1995); tuttavia,
successivamente, lo stesso giudice delle leggi, con la sentenza n.
171 del 2007, ha mutato orientamento sul punto, precisando - dopo
aver ribadito che la legge di conversione non ha efficacia sanante di
eventuali vizi del decreto-legge - che «le disposizioni della legge
di conversione in quanto tali» - nei limiti, cioe', in cui «non
incidono in modo sostanziale sul contenuto normativo delle
disposizioni del decreto», come nel caso (allora) in esame - «non
possono essere valutate, sotto il profilo della legittimita'
costituzionale, autonomamente da quelle del decreto stesso». La Corte
ha aggiunto che «a conferma di cio', si puo' notare che la legge di
conversione e' caratterizzata nel suo percorso parlamentare da una
situazione tutta particolare, al punto che la presentazione del
decreto per la conversione comporta che le Camere vengano convocate
ancorche' sciolte (art. 77, secondo comma, della Costituzione) e il
suo percorso di formazione ha una disciplina diversa da quella che
regola l'iter dei disegni di legge proposti dal Governo». Seguendo il
suddetto piu' recente orientamento, la Corte (sentenza n. 355/2010)
ha ulteriormente precisato che la valutazione in termini di
necessita' e di urgenza deve essere indirettamente effettuata per
quelle norme, aggiunte dalla legge di conversione del decreto-legge,
che non siano del tutto estranee rispetto al contenuto della
decretazione d'urgenza; mentre tale valutazione non e' richiesta
quando la norma aggiunta sia eterogenea rispetto a tale contenuto.
Orbene, nel caso di specie, le norme oggetto di censura (gli
artt. 16, 18, 18-bis e 19 del decreto-legge n. 145/2024, convertito,
con modifiche, dalla legge n. 187/2024) sono state introdotte dal
decreto-legge (salvo l'art. 18-bis, che costituisce norma di
coordinamento rispetto alle modifiche apportate dalla legge di
conversione all'art. 16) e modificate dalla legge di conversione.
Tuttavia, non si e' trattato di modifiche eterogenee o estranee
rispetto al contenuto del decreto di urgenza, ma hanno riguardato le
disposizioni processuali introdotte dal decreto-legge. Dunque, anche
rispetto ad esse va effettuata la verifica costituzionale dei
presupposti legittimanti la decretazione di urgenza.
Quanto, poi, alla ritenuta implicita sussistenza di un caso
straordinario di necessita' ed urgenza che di per se' va rinvenuto
nella materia della protezione internazionale per tutte le
implicazioni sociali che assume e per la dimensione del fenomeno, si
omette di considerare che la Corte esclude che siano sufficienti
apodittiche enunciazioni dell'esistenza di ragioni di necessita' ed
urgenza per legittimare l'uso della decretazione di urgenza, ed il
dettato costituzionale non prevede l'attribuzione di tale natura, di
per se', a particolari materie. Pertanto, anche con riguardo alla
materia della protezione internazionale l'intervento legislativo
dell'Esecutivo deve trovare legittimazione in un caso straordinario
di necessita' ed urgenza, che deve pure sempre essere esplicitato
nell'atto legislativo, sebbene sulla base di quegli indici intrinseci
ed estrinseci alla disposizione censurata di cui si e' detto.
Passando all'esame del secondo profilo (la violazione degli artt.
3, 25, comma 1, e 102, comma 2, della Costituzione), nei decreti n.
681/2025 R.G. e n. 721/2025 R.G. si legge testualmente: «le
disposizioni censurate, che prevedono una competenza della Corte di
appello, derogatoria rispetto alla competenza civile delle Sezioni
specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e
libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea, istituite
presso i Tribunali, se pure vanificando - in parte - l'esigenza di
specializzazione in detta materia danno luogo ad un sistema confuso,
con un intreccio e una sovrapposizione di competenze tra i diversi
organi giurisdizionali e il concreto rischio di interferenze e
contrasti delle decisioni assunte in riferimento allo stesso
soggetto, tuttavia non presentano, al di la' della discutibilita' di
dette scelte, profili di manifesta irragionevolezza; la scelta di
individuare una competenza della Corte di appello, se pure appare
discutibile ed inopportuna nell'ottica dei principi di economia
processuale e di una corretta ed oculata gestione delle risorse
disponibili, al fine di contenere i tempi di definizione di processi,
non appare tuttavia privare il soggetto trattenuto di adeguata tutela
giurisdizionale, considerata la residua competenza della Corte di
appello come giudice di secondo grado in materia di proiezione
[rectius protezione], sicche' non appare in contrasto con i principi
della Costituzione, rientrando detta scelta nell'ambito delle opzioni
del legislatore, entro il perimetro dei principi costituzionali»).
Nel decreto che riguarda il trattenuto ..., si pone, invece,
l'accento sulla circostanza che lo spostamento di competenza alle
Corti di appello ha riguardato provvedimenti di convalida di misure
amministrative di trattenimento che incidono sulla liberta' personale
e che non evidenziano una funzione cautelare rispetto al merito delle
decisioni che le Sezioni specializzate sono chiamate ad adottare
nelle materie rientranti nella loro competenza, con cui non
interferirebbero, risultando tipicamente strumentali rispetto ad
esigenze procedimentali (correlate alla definzione della domanda di
protezione internazionale), e cio' potrebbe consentire di cogliere
una loro specificita', peraltro connotata da delicate ricadute sul
piano dei diritti di liberta' personale, che escluderebbe il profilo
di irrazionalita' paventato; per altro aspetto, la delimitazione
dell'ambito operativo del giudice specializzato non sembra presidiata
da garanzie costituzionali, essendo per lo piu' ricondotta al tema
della distribuzione degli affari.
Con riguardo agli argomenti esposti nei decreti nn. 681/2025 e
721/2025 R.G., si sono sottolineati i passi della motivazione di tali
provvedimenti che evidenziano (taluni) profili di irragionevolezza
dell'intervento normativo oggetto di censura, che, sia pure ritenuti
non manifesti, tuttavia risultano ben presenti e messi in risalto.
Occorre ribadire ancora una volta che non va sollevata la questione
di legittimita' costituzionale solo in presenza di manifesta
infondatezza delle censure. Nel caso di specie, l'avere individuato e
segnalato plurimi profili di irragionevolezza della normativa
censurata, sia pure non ritenuti manifesti, costituisce sufficiente
ragione per sottoporre al giudice delle leggi la questione, in quanto
non la rende manifestamente infondata. Peraltro, i profili messi in
evidenza nei citati provvedimenti (l'intreccio e la sovrapposizione
di competenze tra diversi organi giurisdizionali e il concreto
rischio di interferenze e contrasti delle decisioni assunte in
riferimento allo stesso soggetto) sono stati ritenuti dalla Corte
costituzionale alla base della declaratoria di incostituzionalita'
pronunciata con la sentenza n. 39 del 2025, a dimostrazione di come
la questione non risulti affatto manifestamente infondata. Va ancora
aggiunto che la Corte di appello, dopo la riforma del 2017, aveva
perso una specifica competenza nella materia della protezione
internazionale stricto sensu intesa (salvo i residui giudizi di
impugnazione relativi a procedimenti iscritti in primo grado fino al
18 agosto 2017), sicche' la Corte di appello ha riacquistato
competenza in materia proprio per effetto della normativa sospettata
di incostituzionalita', e, a parte, i procedimenti di convalida,
residua competenza della Corte solo in materia di reclamo avverso i
decreti che decidono sull'istanza di sospensione del provvedimento
impugnato adottato dalla Commissione territoriale. Sicche', ritenere
giustificata l'attribuzione della competenza alla Corte di appello
nei procedimenti di convalida dei provvedimenti che dispongono o
prorogano i trattenimenti dei richiedenti protezione internazionale
sola sulla base di questa residua e marginale competenza attribuita
in materia alla Corte di appello appare francamente argomento privo
di ragionevolezza, tenuto conto che, in un caso, la Corte
giudicherebbe quale organo monocratico di primo grado, e nell'altro
quale organo collegiale di secondo grado, peraltro rispetto ad
aspetti della protezione internazionale del tutto diversi. Passando
ad esaminare le argomentazioni dell'altro provvedimento, anche in
questo caso l'uso del condizionale («potrebbe consentire di cogliere
una loro specificita'» [...] «parrebbe non giustificare una censura
di irrazionalita'») risulta gia' di per se' significativo di un
profilo di dubbio, che renderebbe la questione proposta non
manifestamente infondata. In ogni caso, i procedimenti di convalida
dei provvedimenti che dispongono o prorogano i trattenimenti di
richiedenti protezione internazionale non hanno nulla a che vedere
con procedimenti di convalida di misure aventi carattere
sanzionatorio, come ancora recentemente ribadito dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 96/2025 (vedi punto 11 del
Considerato in diritto, laddove ha affermato l'estraneita' della
detenzione amministrativa presso il CPR ad ogni connotazione di
carattere sanzionatorio). Quanto alla «incidentalita'» di tali
procedimenti nell'ambito del complesso procedimento di riconoscimento
del diritto di asilo o alla protezione internazionale sussidiaria,
non possono che richiamarsi le considerazioni esposte autorevolmente
dal CSM nel gia' menzionato parere consultivo reso con delibera del 4
dicembre 2024. D'altra parte, proprio il caso del trattenuto
richiedente protezione sussidiaria (cioe' dello straniero irregolare
gia' trattenuto in attesa di rimpatrio che chieda protezione
internazionale e che, quindi, diviene destinatario di un nuovo
provvedimento di trattenimento ai sensi dell'art. 6, comma 3, decreto
legislativo n. 142/2015 per la asserita strumentalita' della sua
domanda di protezione internazionale) evidenzia plasticamente
l'incidentalita' del procedimento di convalida del trattenimento e la
stretta connessione esistente tra lo stesso e il procedimento di
merito riguardante la decisione sulla domanda di protezione
internazionale. Lo stesso puo' dirsi con riguardo al caso oggi in
esame, e cioe' all'ipotesi di un trattenimento giustificato ai sensi
dell'art. 6, comma 2, lettera d), del decreto legislativo n.
142/2015, e cioe' perche' «e' necessario determinare gli elementi su
cui si basa la domanda di protezione internazionale che non
potrebbero essere acqusiti senza il trattenimento e sussite rischio
di fuga, ai sensi dell'art. 13, comma 4-bis, lettere a), c), d) ed
e), del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 [...]», rispetto
al quale il trattenimento viene giustificato perche' e' necessario
per determinare gli elementi su cui si basa la domanda di protezione
internazionale, che non potrebbero essere acquisiti senza trattenere
il richiedente asilo, il quale, essendo a rischio fuga, va
necessariamente trattenuto. E' evidente come in questo caso il
trattenimento e' strettamente connesso al procedimento che riguarda
la decisione nel merito sulla richiesta di protezione internazionale,
poiche' senza trattenere il richiedente asilo a rischio fuga non si
possono acquisire quegli elementi necessari per decidere nel merito
la domanda di protezione internazionale.
In conclusione, non emergono ragioni per non continuare a
sottoporre alla Corte costituzionale i dubbi di legittimita'
costituzionale gia' prospettati in precedenti casi.
P.Q.M.
La Corte nella persona del consigliere di turno,
Visto l'art. 23 della legge n. 87/1953;
Solleva, anche di ufficio, questione di legittimita'
costituzionale, in relazione all'art. 77, comma 2, della
Costituzione, agli artt. 3, 25 e 102, comma 2, della Costituzione,
agli artt. 3, 10, comma 3, e 24 della Costituzione, nonche' agli
artt. 11 e 117, comma 1, della Costituzione questi ultimi
relativamente all'art. 5, §§ 1, lettera f) e 4, CEDU, e agli artt. 9
della direttiva 2013/33/UE, 26 della direttiva 2013/32/UE, 6, 18 e 47
della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, con
riferimento agli artt. 16, 18, 18-bis e 19 del decreto-legge n.
145/2024, convertito, con modifiche, dalla legge n. 187/2024, nella
parte in cui attribuiscono la competenza giurisdizionale in tema di
procedimenti aventi ad oggetto la richiesta, avanzata dal Questore,
ai sensi dell'art. 6, comma 5, decreto legislativo n. 142/2015, di
proroga del trattenimento del richiedente protezione internazionale,
disposto a norma dell'art. 6, comma 2, lettera d), del decreto
legislativo n. 142/2015, alla Corte di appello di cui all'art. 5-bis,
decreto-legge n. 13/2017, convertito, con modifiche, dalla legge n.
46/2017, e cioe' alla Corte di appello di cui all'art. 5, comma 2,
della legge n. 69/2005, nel cui distretto ha sede il Questore che ha
adottato il provvedimento oggetto di convalida, che giudica,
peraltro, in composizione monocratica, in luogo della Sezione
specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e
libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea, istituita
presso il Tribunale distrettuale, nonche' nella parte in cui
prevedono che, ai sensi del comma 5-bis dell'art. 6 del decreto
legislativo n. 142/2015, il provvedimento emesso dalla Corte di
appello e' impugnabile con ricorso per cassazione a norma dell'art.
14, comma 6, decreto legislativo n. 286/1998, proponibile, quindi,
entro cinque giorni dalla comunicazione, solo per i motivi di cui
alle lettere a), b) e c) del c.p.p. e si osservano, in quanto
compatibili, le disposizioni dell'art. 22, commi 3 e 4, della legge
n. 69/2005 (come attualmente previsto per effetto della sentenza
della Corte costituzionale n. 39/2025), e non come in precedenza
semplicemente con ricorso per cassazione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio.
Dispone che la presente ordinanza sia notificata al sig.
Presidente del Consiglio dei ministri, nonche' comunicata al sig.
Presidente della Camera dei deputati ed al sig. Presidente del
Senato.
Manda alla cancelleria per gli adempimenti.
Cosi' deciso in Lecce all'esito della Camera di consiglio del
7 agosto 2025.
Il consigliere di turno: Biondi