Reg. ord. n. 169 del 2025 pubbl. su G.U. del 17/09/2025 n. 38
Ordinanza del Corte dei conti del 01/07/2025
Tra: Procuratore regionale presso la sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti per la Liguria C/ Regione Liguria
Oggetto:
Bilancio e contabilità pubblica – Norme della Regione Liguria – Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente ligure (ARPAL) – Finanziamento – Previsione di un finanziamento ordinario annuale a valere sulle risorse del fondo regionale sanitario di parte corrente – Riferibilità del finanziamento indistintamente alle attività dell’ARPAL in assenza della correlazione al fabbisogno per le attività rientranti nei LEA – Denunciata alterazione della struttura del perimetro delle spese sanitarie – Violazione della competenza esclusiva statale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici – Violazione della competenza esclusiva statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali – Lesione del diritto alla salute – Lesione del principio di equilibrio dei bilanci pubblici e della sostenibilità della spesa.
Norme impugnate:
legge della Regione Liguria del 04/08/2006 Num. 20 Art. 26 Co. 1
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 3 Co. 2
Costituzione Art. 32 Co.
Costituzione Art. 81 Co.
Costituzione Art. 97 Co. 1
Costituzione Art. 117 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 3
Costituzione Art. 119 Co. 1
decreto legislativo Art. 20 Co.
Testo dell'ordinanza
N. 169 ORDINANZA (Atto di promovimento) 01 luglio 2025
Ordinanza del 1° luglio 2025 della Corte dei conti, sezioni riunite
in sede giurisdizionale, sul ricorso proposto dal Procuratore
regionale presso la sezione giurisdizionale regionale della Corte dei
conti per la Liguria e dal Procuratore generale presso la Corte dei
conti contro la Regione Liguria..
Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Liguria -
Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente ligure (ARPAL) -
Finanziamento - Previsione di un finanziamento ordinario annuale a
valere sulle risorse del fondo regionale sanitario di parte
corrente.
- Legge della Regione Liguria 4 agosto 2006, n. 20 (Nuovo ordinamento
dell'Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente Ligure e
riorganizzazione delle attivita' e degli organismi di
pianificazione, programmazione, gestione e controllo in campo
ambientale), art. 26, comma 1, lettera a).
(GU n. 38 del 17-09-2025)
LA CORTE DEI CONTI
Sezioni riunite in sede giurisdizionale
in speciale composizione composta dai signori magistrati:
Giovanni Coppola, Presidente;
Donatella Scandurra, consigliere;
Nicola Ruggiero, consigliere;
Daniele Bertuzzi, consigliere;
Valeria Franchi, consigliere;
Ilaria Annamaria Chesta, consigliere;
Emanuele Scatola, primo ref. (relatore);
ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
848/SR/DELC del registro di segreteria delle Sezioni riunite,
proposto - ai sensi degli articoli 11, comma 6, lettera e), e 123 e
seguenti c.g.c. - dal procuratore regionale presso la Sezione
giurisdizionale regionale della Corte dei conti per la Liguria;
Avverso
la deliberazione n. 171/2024/PARI, depositata in data 29 luglio
2024, della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la
Liguria;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto le memorie depositate dalla Regione Liguria e dalla procura
generale;
Vista la sentenza non definitiva n. 3/2025/DELC di queste Sezioni
riunite;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti l'art. 134, della Costituzione, l'art. 1, della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23, della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 aprile 2025 il Primo
referendario Emanuele Scatola e uditi il procuratore generale
aggiunto Andrea Lupi e l'avv. Riccardo Maoli per la Regione Liguria,
come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Fatto
1. Nella requisitoria svolta nell'ambito del giudizio di
parificazione del rendiconto generale della Regione Liguria per
l'esercizio 2023, la Procura regionale presso la Sezione
giurisdizionale regionale della Corte dei conti per la Liguria ha
censurato l'alterazione della struttura del perimetro sanitario del
bilancio regionale prescritto dall'art. 20 del decreto legislativo n.
118/2011, mediante l'inserimento nel predetto perimetro sanitario di
spese prive di specifica correlazione con le prestazioni afferenti ai
Livelli essenziali di assistenza (LEA). Tale inserimento sarebbe
stato consentito, ad avviso dell'Ufficio del pubblico ministero
ligure, dall'art. 26 (rubricato «Fonti di finanziamento») della legge
regionale 4 agosto 2006, n. 20 (recante il «Nuovo ordinamento
dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente Ligure e
riorganizzazione delle attivita' e degli organismi di pianificazione,
programmazione, gestione e controllo in campo ambientale»), che, al
comma 1, lettera a), annovera, tra le fonti di finanziamento
dell'ARPAL, il «finanziamento ordinario annuale a valere sulle
risorse del fondo regionale sanitario di parte corrente» (spesa
riferibile al capitolo 5296 del bilancio regionale).
Secondo la prospettazione emergente dalla suddetta requisitoria
della Procura ligure:
a) il bilancio di previsione economica 2023 dell'ARPAL
include la somma di euro 20.000.000,00, quale quota a valere sul
Fondo sanitario regionale (FSR), «largamente preponderante su quella
complessiva di euro 23.326.335,00 di finanziamenti istituzionali»,
con la precisazione che «le somme risultano esattamente replicate nel
bilancio preventivo 2024»;
b) il bilancio consuntivo relativo all'anno 2023 dell'ARPAL
reca, nel conto economico, un valore della produzione di complessivi
euro 30.871.960 e di costi per la produzione di euro 30.158.376;
pertanto «circa i due terzi sono costituiti dal contributo erogato a
valere sul FSR (voce F.210.35.50 dei componenti positivi del
reddito)».
Secondo l'organo requirente regionale, «e' evidente che le
molteplici attivita' svolte dall'Agenzia - puntualmente e
diffusamente elencate dalla stessa legge n. 29 del 2006 - non possano
essere ricondotte in cosi' ampia misura ad attivita' sanitarie.
Soprattutto, ed e' quel che piu' conta, manca un preciso riferimento
alla riconducibilita' al perimetro sanitario della spesa sostenuta
dalla Regione a mezzo del finanziamento erogato». In altri termini,
il meccanismo delineato dall'art. 26, comma 1, lettera a) della legge
regionale n. 20/2006, nell'economia del ragionamento della procura
ligure, appare riproduttivo di una dinamica di finanziamento
regionale, gia' rilevata in altra regione, oggetto di censura da
parte della Corte costituzionale, con la sentenza 10 gennaio 2024, n.
1.
Con la predetta sentenza, la Corte costituzionale ha dichiarato
incostituzionale una disposizione dettata dalla Regione Sicilia in
tema di finanziamento dell'ARPA per violazione dell'art. 117, comma
2, lettera e) della Costituzione, in materia di armonizzazione dei
bilanci pubblici, in relazione alla norma interposta sul perimetro
sanitario di cui all'art. 20 del d. lgs. n. 118/2011 (oltre che per
violazione dell'art. 117, comma 3, della Costituzione in materia di
coordinamento della finanza pubblica).
Secondo la procura regionale, la norma sicula dichiarata
incostituzionale «non distingueva tra spese necessarie a garantire le
prestazioni afferenti ai LEA e quelle destinate a prestazioni di
natura non sanitaria, come tali non finanziabili attraverso il Fondo
sanitario regionale. Analogamente, la legge regionale ligure n. 20
del 2006 non reca alcuna distinzione a proposito delle funzioni
svolte da ARPAL riconducibili al perimetro sanitario con riferimento
all'ingente finanziamento istituzionale erogato».
Sulla scorta delle suddette considerazioni, il pubblico ministero
ha formulato le proprie conclusioni nell'ambito del giudizio di
parificazione del rendiconto 2023 della Regione Liguria, chiedendo
alla Sezione regionale di controllo per la Liguria di «sollevare
questione di legittimita' costituzionale dell'articolo 26 della legge
della l.r. 4 agosto 2006, n. 20, per contrasto con l'articolo 117,
comma secondo, lettera e) - avuto riguardo alla norma interposta di
cui all'articolo 20 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 -
con l'articolo 117, comma secondo, lettera m), e 32, nonche' con gli
articoli 81, sesto comma, 97 e 119, primo comma, della Costituzione».
In alternativa, l'organo requirente, in caso di praticabilita' di una
interpretazione costituzionalmente conforme della citata disposizione
regionale, ha chiesto alla Sezione territoriale di «dichiarare
l'illegittimita' del capitolo di spesa n. 5296, inserito nel
perimetro sanitario, recante l'impegno ed il pagamento dell'importo
di euro 20.000.000,00 (euro ventimilioni/00), nonche', nel risultato
di amministrazione 2023, della quota dei vincoli da trasferimenti per
la parte in cui non registra economie vincolate riconducibili al
Fondo sanitario per l'importo di euro 20.000.000,00, con conseguente
rideterminazione del disavanzo da recuperare ex articolo 42, commi 1
e 12, del ridetto decreto legislativo n. 118 del 2011 e, per
l'effetto, negare la parificazione del rendiconto della regione
Liguria per l'anno 2023, nei termini nei quali e' stato formulato».
2. Con decisione di parifica n. 171/2024/PARI, adottata in data
18 luglio 2024, con motivazioni pubblicate il successivo 29 luglio,
la Sezione regionale di controllo per la Liguria:
ha parificato, nelle sue componenti, il rendiconto generale
della Regione Liguria per l'esercizio 2023, con esclusione delle
poste puntualmente indicate nel dispositivo della predetta pronuncia;
ha rigettato l'eccezione di incostituzionalita' dell'art. 26,
della legge regionale 4 agosto 2006, n. 20, formulata dal procuratore
regionale;
ha approvato la relazione annessa alla decisione di parifica,
elaborata ai sensi dell'art. 41 del testo unico delle leggi
sull'ordinamento della Corte dei conti, di cui al regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214 e dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge 10
ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7
dicembre 2012, n. 213.
Segnatamente, per quel che rileva in questa sede, nella decisione
n. 171/2024/PARI, la Sezione ligure ha rigettato l'eccezione di
incostituzionalita' formulata dal procuratore regionale con la
seguente motivazione: «a. in relazione alla richiesta di sollevare la
questione di legittimita' costituzionale dell'articolo 26 della l.r.
n. 20/2006, per contrasto con l'articolo 4 117, comma 2, lettera e) -
avuto riguardo alla norma interposta di cui all'art. 20 del decreto
legislativo n. 118/2011 - e con l'articolo 117, comma 2, lettera m),
e 32, nonche' con gli articoli 81, comma 6, 97 e 119, comma 1, della
Costituzione, atteso che la nota del segretario generale della
Regione Liguria, n. 1105819 del 17 luglio 2024, rappresenta che la
giunta regionale approva, nel rispetto dei LEPTA (Livelli essenziali
delle prestazioni ambientali), sulla base delle risorse
complessivamente disponibili, il programma triennale delle attivita'
di Arpal; che il direttore generale di ARPAL predispone, in
conformita' al citato programma triennale, il programma annuale dei
controlli, che costituisce il piano operativo di tutte le attivita'
di competenza di ARPAL ed individua i costi e le fonti di
finanziamento; che il finanziamento dell'Agenzia non avviene
esclusivamente con fondi perimetrati sanita', ma, altresi', tramite
ulteriori capitoli di bilancio regionale volti a finanziare attivita'
dell'ARPAL non rientranti nei LEA, elencati nella sopra citata nota;
che, allo stato degli atti, posto che i fondi provenienti dal fondo
sanitario non sono l'unica fonte di finanziamento di ARPAL, ai sensi
dell'articolo 26, l.r. n. 20/2006, non risulta dimostrato che
l'applicazione della disposizione della cui legittimita' il
procuratore regionale dubita implichi l'effettiva destinazione di
fondi afferenti al c.d. "perimetro sanitario" ad utilizzi diversi dal
finanziamento dei LEA. Pertanto, non si ritengono soddisfatte le
condizioni di ammissibilita' della questione di legittimita'
costituzionale, ossia la rilevanza e la non manifesta infondatezza
della stessa. Difatti, al fine di vagliare debitamente i requisiti di
ammissibilita' richiamati, appare indispensabile provare puntualmente
l'ammontare delle risorse finanziarie trasferite ad ARPAL e destinate
a garantire i LEA"; b) le considerazioni sopra esposte portano a
ritenere non fondata, conseguentemente, anche l'ulteriore richiesta
di "dichiarare l'illegittimita' del capitolo di spesa n. 5296
inserito nel perimetro sanitario", recante l'impegno ed il pagamento
dell'importo di euro 20.000.000, nonche', nel risultato di
amministrazione al 31 dicembre 2023, della quota dei vincoli da
trasferimenti, per la parte in cui non registra economie vincolate
riconducibili al Fondo sanitario per l'importo di euro 20.000.000,
con conseguente rideterminazione del disavanzo da recuperare ex
articolo 42, commi 1 e 12, del ridetto decreto legislativo n.
118/2011 e, per l'effetto, di negare la parificazione del rendiconto
della Regione Liguria per l'anno 2023, posto che non e' stato
dimostrato se e in che misura tale trasferimento sia destinato alle
finalita' proprie della spesa afferente al c.d. "perimetro sanitario"
o ad altre finalita'».
3. Con ricorso notificato in data 16 settembre 2024, il
procuratore regionale della Corte dei conti presso la Sezione
giurisdizionale per la Liguria ha impugnato la suddetta decisione
della Sezione regionale di controllo per la Liguria n. 171/2024/PARI
e ha chiesto a queste Sezioni riunite:
di sospendere il giudizio e sollevare questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 26 della legge della Regione
Liguria 4 agosto 2006, n. 20, per contrasto con l'art. 117, comma
secondo, lettera e) - avuto riguardo alla norma interposta di cui
all'art. 20 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 - con
l'art. 117, comma secondo, lettera m), nonche' con gli articoli 81,
sesto comma, 97 e 119, primo comma, e 32 della Costituzione,
ritenendola rilevante ai fini del decidere il giudizio medesimo e non
manifestamente infondata;
in subordine, in caso di adesione a un'interpretazione
costituzionalmente conforme della citata disposizione regionale, di
annullare la decisione della Sezione regionale di controllo della
Corte dei conti per la Liguria n. 171/2024/PARI e dichiarare
l'illegittimita' del capitolo di spesa n. 5296 del bilancio
regionale, inserito nel perimetro sanitario, recante l'impegno ed il
pagamento dell'importo di euro 20.000.000,00 (euro ventimilioni/00),
nonche', nel risultato di amministrazione 2023, della quota dei
vincoli da trasferimenti per la parte in cui non registra economie
vincolate riconducibili al Fondo sanitario per l'importo di euro
20.000.000,00, con conseguente rideterminazione del disavanzo da
recuperare ex art. 42, commi 1 e 12, del ridetto decreto legislativo
n. 118 del 2011 e, per l'effetto, negare la parificazione del
rendiconto regionale nei termini nei quali e' stato formulato.
In particolare, riprendendo le conclusioni gia' formulate nella
requisitoria del giudizio di parificazione del rendiconto 2023, la
procura regionale ligure articola un primo motivo di ricorso, in cui
evidenzia come l'art. 26 della legge regionale n. 20/2006 disponga,
in tema di finanziamenti istituzionali destinati alla locale Agenzia
regionale per l'ambiente (ARPAL), in modo difforme dai criteri e
limiti posti dall'art. 117, comma secondo, lettere e) ed m), degli
articoli 81, sesto comma, 97 e 119, nonche' 32, comma primo, della
Costituzione riguardati a tenore della previsione contenuta nell'art.
20 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118.
Dopo aver ricostruito il quadro normativo di riferimento,
l'organo requirente regionale ha precisato che dalle difese
articolate dalla Regione in sede di giudizio di parificazione (cfr.
nota del segretario generale della Regione Liguria n. 1105819 del 17
luglio 2024) sia emerso come «una quota largamente preponderante
(l'87%) delle risorse istituzionali assegnate dalla predetta norma
regionale all'Agenzia lo e' a valere sul Fondo sanitario regionale,
ma e' destinata alla realizzazione dei LEPTA e non dei LEA, con
violazione dei rigorosi confini di perimetro, (...), posti dal
decreto legislativo n. 118 del 2011, attuativo dell'art. 117, lettera
e), della carta fondamentale». Si configurerebbe, pertanto, anche una
mancanza sopravvenuta di conformita' alla Costituzione dell'art. 26
della legge regionale piu' volte richiamata, in quanto spetta
esclusivamente allo Stato (art. 117, lettera m) legiferare in materia
di «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale», tra i quali rientra tout court il
diritto fondamentale alla salute di cui all'art. 32 della
Costituzione.
A supporto del primo motivo di ricorso viene richiamata la
recente sentenza della Corte costituzionale n. 1/2024 e le
motivazioni su cui essa si fonda. Nel ricorso introduttivo del
presente giudizio, la procura ligure censura l'argomentazione fornita
dalla Sezione regionale di controllo, che non avrebbe colto come le
risorse istituzionali da FSR risultino destinate alla realizzazione
dei LEPTA e non dei LEA. Al riguardo, l'organo requirente affida i
propri argomenti difensivi al passaggio motivazionale in cui la Corte
costituzionale ha chiarito come il richiamo alla disciplina dettata
dalle disposizioni in materia di agenzie regionali ambientali non
esima le regioni «dall'obbligo di individuare una correlazione tra le
risorse assegnate all'ARPA e i LEA. L'armonizzazione dei bilanci
pubblici, infatti, e' materia di competenza esclusiva dello Stato che
non puo' subire deroghe territoriali». Con riferimento alla prova,
mancata ad avviso della Sezione territoriale, della violazione dei
rigorosi limiti posti dalla legge alla destinazione delle spese del
perimetro sanitario, la procura regionale sottolinea come, in
realta', tale prova risiederebbe «esattamente nella disposizione
regionale, la quale, esplicitamente, tratta di risorse istituzionali
assegnate all'ARPAL a valere sul FSR».
Oltre ai parametri costituzionali gia' scrutinati dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 1/2024, ad avviso di parte
ricorrente, la disposizione legislativa regionale si porrebbe in
contrasto anche con gli articoli 117, lettera m), 81, comma sesto,
97, primo comma e 119, primo comma della Costituzione, alla luce
anche dei principi fissati nelle sentenze n. 172/2018 e n. 169/2017
della Corte costituzionale.
A conclusione del motivo in esame, la procura evidenzia che la
distrazione di risorse destinate al perimetro sanitario, nella
stretta accezione che la locuzione assume in punto di diritto,
finisca per riverberarsi in senso negativo sulla piena erogazione
delle prestazioni che danno concreto contenuto al diritto alla
salute, che l'art. 32 della Carta fondamentale ha stabilito a favore
di tutti.
Con un secondo motivo di ricorso, nel caso in cui queste Sezioni
riunite ritengano possibile accedere a una interpretazione
costituzionalmente conforme dell'art. 26 della legge regionale n.
20/2006, la procura regionale chiede di annullare la decisione di
parifica della Sezione territoriale e dichiarare l'illegittimita' del
capitolo di spesa n. 5296 del bilancio regionale, inserito nel
perimetro sanitario, recante l'impegno ed il pagamento dell'importo
di euro 20.000.000,00 (euro ventimilioni/00), nonche', nel risultato
di amministrazione 2023, della quota dei vincoli da trasferimenti per
la parte in cui non registra economie vincolate riconducibili al
Fondo sanitario per l'importo di euro 20.000.000,00, con conseguente
rideterminazione del disavanzo da recuperare ex art. 42, commi 1 e
12, del ridetto decreto legislativo n. 118 del 2011 e, per l'effetto,
negare la parificazione del rendiconto regionale nei termini nei
quali e' stato formulato.
Secondo parte ricorrente, lo svolgimento da parte dell'Agenzia
regionale di funzioni riconducibili ai LEA, in assenza, tuttavia, di
una riconduzione della spesa in base a modalita' standardizzate
proprie della contabilita' armonizzata alle funzioni LEA, darebbe
luogo al diniego di parifica del rendiconto generale regionale, in
ragione della non corretta contabilizzazione di una spesa regionale
nell'ambito del perimetro sanitario, in violazione del ridetto art.
20 del decreto legislativo n. 118 del 2011.
4. Con memoria depositata, ai sensi dell'art. 127, comma 2,
c.g.c., in data 30 dicembre 2024, la procura generale ha formulato le
proprie conclusioni in ordine ai motivi di impugnazione proposti
dalla procura regionale ligure.
In via preliminare, la procura generale ha eccepito
l'inammissibilita' (ovvero l'improcedibilita') del ricorso «per la
patente violazione del principio dell'unicita' dell'Ufficio del
pubblico ministero». A supporto di tale eccezione, viene richiamato
l'art. 12, comma 3, c.g.c., in quanto «il presupposto del
coordinamento non puo' che essere l'unicita' dell'ufficio del PM».
Secondo la tesi prospettata nella memoria conclusionale, il
procuratore regionale per la Liguria ha errato a notificare il
ricorso alla procura generale, successivamente depositandolo
autonomamente presso queste Sezioni riunite. Cio', infatti, e'
avvenuto «nell'errata convinzione che la procura generale sia una
controparte del giudizio e non, qual e', il medesimo ufficio di cui
fa parte anche la procura regionale della Liguria»; il ricorrente
avrebbe dovuto, invece, «trasmettere il ricorso alla procura
generale, che avrebbe provveduto al suo deposito».
Sempre in via preliminare, la procura generale ha eccepito
l'inammissibilita' del ricorso per carenza di legittimazione attiva
della procura regionale ligure. A supporto di tale eccezione, la
procura generale richiama la sentenza n. 34/2024/QM, con la quale le
Sezioni Riunite in sede giurisdizionale hanno stabilito che «l'art.
40 del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 si applica alla fase della
deliberazione della parificazione dei rendiconti: la limitazione
legislativa alle sole "formalita' della sua giurisdizione
contenziosa" comporta che la deliberazione venga assunta previa
trattazione in udienza pubblica, con la partecipazione del pubblico
ministero, in contraddittorio dei rappresentanti
dell'amministrazione». Secondo gli argomenti illustrati nella memoria
conclusionale, «da tale dispositivo emergono due correlati: primo che
il contraddittorio e' con i rappresentanti dell'amministrazione e non
pure con il PM; secondo che il pubblico ministero partecipa e,
quindi, non e' parte, ma assiste ed e' in qualche maniera coinvolto
nell'udienza pubblica. Cio' non significa che gli argomenti che il
pubblico ministero esponga nella requisitoria non debbano essere
presi in esame e valutati in sede di decisione di parifica, ma
certamente egli, non essendo parte in senso sostanziale, non puo'
impugnare la decisione stessa». Tale ricostruzione, che esclude la
possibilita' per il pubblico ministero di impugnare la decisione di
parifica, sarebbe accolta anche dal codice di giustizia contabile
che, agli articoli 123 e seguenti, nel disciplinare il giudizio
dinanzi alle Sezioni riunite in speciale composizione, non contempla,
in nessuna disposizione, il procuratore generale (o regionale) quale
ricorrente.
Nel merito, la procura generale conclude per l'infondatezza del
ricorso per i seguenti motivi:
non emerge in concreto la prova del travalicamento del
perimetro sanitario, in quanto «l'asserita violazione del perimetro
sanitario ricorre qualora sia effettivamente e concretamente provato
che la destinazione all'ARPAL di fondi afferenti al c.d. perimetro
sanitario abbia comportato utilizzi diversi dal finanziamento dei
LEA»;
il finanziamento dell'ARPAL con risorse del perimetro
sanitario «non e' integrale ma soltanto parziale», in quanto tale
Agenzia «non e' finanziata esclusivamente e indiscriminatamente con
il FSR ma anche da ulteriori fonti, espressamente indicate nelle
lettere da b) a d) dell'art. 26 della l.r. n. 20/2006» (con cio'
segnando, secondo la procura generale, una differenza rispetto al
caso della Regione Siciliana, oggetto della sentenza della Corte
costituzionale n. 1 del 2024);
«LEA e LEPTA non sono due ambiti completamente distinti ma,
come insiemi che si intersecano, la zona in comune e' piuttosto
ampia, per le evidenti ricadute delle azioni di competenza
dell'Agenzia protezione ambiente sulla salute dei cittadini».
Sulla scorta delle considerazioni esposte, «poiche' il ricorso
compendia una serie di evidenti profili di improcedibilita',
inammissibilita', nonche' un sostanziale motivo di infondatezza», la
procura generale ha rinunciato al ricorso del procuratore regionale
della Liguria contro la deliberazione n. 171/2024, con la quale la
Sezione regionale di controllo per la Liguria ha adottato la
decisione di parifica sul rendiconto generale della Regione Liguria
per l'esercizio 2023.
5. Con memoria di costituzione e difesa depositata in data 8
gennaio 2025, la Regione Liguria ha chiesto a queste Sezioni riunite:
in via preliminare, di dichiarare inammissibile il ricorso
notificato dalla procura regionale per la Liguria;
in via principale (previa declaratoria di irrilevanza e/o
manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale
prospettata dalla procura regionale), di respingere, siccome
infondato, il suddetto ricorso e, per l'effetto, confermare la
deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Liguria n.
171/2024/PARI;
in via subordinata, nell'ipotesi in cui fosse ritenuta
sussistente l'illegittimita' del rendiconto nei termini indicati
dalla procura regionale, di circoscrivere la relativa declaratoria di
illegittimita' ai soli importi inerenti alle risorse destinate ad
ARPAL, anziche' all'intero capitolo di spesa n. 5296.
Con riferimento ai profili preliminari, parte resistente ha
eccepito il difetto di legittimazione e di interesse ad agire della
procura regionale ligure, richiamando a supporto di tale eccezione la
sentenza n. 34/2024/QM delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale,
con argomenti non dissimili da quelli gia' evidenziati dalla procura
generale.
La Regione Liguria ha ravvisato un ulteriore profilo di
inammissibilita' nell'omessa notificazione del ricorso introduttivo
all'ARPAL, in violazione del disposto di cui all'art. 124, comma 1,
lett. c), del c.g.c., a mente del quale, oltre che al procuratore
generale della Corte dei conti, il ricorso deve essere notificato, ai
fini conoscitivi, alla Sezione del controllo che ha emesso la
delibera impugnata e, «in ogni caso, agli eventuali ulteriori
controinteressati».
Secondo l'amministrazione resistente risulta evidente che ARPAL
rivesta la qualifica di soggetto controinteressato, «essendo titolare
di un interesse concreto e attuale ad opporsi al ricorso, il cui
accoglimento pregiudicherebbe l'ottenimento delle risorse finanziarie
destinate dalla Regione Liguria alla stessa Agenzia».
Nel merito, la memoria della Regione Liguria prende l'abbrivio da
un'approfondita ricostruzione del quadro normativo statale e
regionale in materia.
In particolare, secondo parte resistente, la legge n. 132/2016
(recante «Istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione
dell'ambiente e disciplina dell'Istituto superiore per la protezione
e la ricerca ambientale») svolge un ruolo chiave, avendo stabilito un
doppio ordine di principi:
l'integrazione tra le prestazioni rese dal sistema di
protezione ambientale e gli obiettivi di prevenzione collettiva
fissati in ambito sanitario dai LEA (Livelli essenziali di assistenza
sanitaria, previsti dal decreto legislativo n. 502/1992);
la conferma del principio dell'invarianza della spesa, al
quale consegue che il perdurante trasferimento delle funzioni e del
personale dei servizi delle USL adibiti ad attivita' di protezione
ambientale alle Agenzie (previsto dal decreto-legge n. 496/1993,
convertito nella legge n. 61/1994) debba continuare ad essere
finanziato con parte dei fondi precedentemente destinati al SSR.
Pertanto, ad avviso dell'amministrazione intimata,
«l'integrazione tra le prestazioni rese dal sistema di protezione
ambientale e gli obiettivi di prevenzione collettiva previsti dai LEA
(operata dalla legge n. 132/2016) ha fatto si' che le attivita' delle
ARPA, pur essendo connotate da una specializzazione ambientale,
abbiano una correlazione con la prevenzione sanitaria e una ricaduta
sulla qualita' della salute che giustifica la legittimita'
dell'assegnazione in parola».
Parte resistente trae ulteriore conferma del fatto che le
attivita' delle ARPA rientrano nel perimetro delle spese correlate
alla prevenzione sanitaria - che, pertanto, devono trovare copertura
con risorse destinate al Fondo sanitario nazionale - dal testo del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 12 gennaio 2017
(recante «Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di
assistenza, di cui all'art. 1, comma 7, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502»), che annovera la «prevenzione collettiva e
sanita' pubblica», tra i livelli essenziali di assistenza che il SSN
deve assicurare.
In particolare, l'allegato 1 al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 12 gennaio 2017 (riferito all'ambito della
«Prevenzione collettiva e sanita' pubblica») include le attivita' e
le prestazioni volte a tutelare la salute e la sicurezza della
comunita' da rischi infettivi, ambientali, legati alle condizioni di
lavoro, correlati agli stili di vita. Tale livello si articola in
sette aree di intervento, tra le quali figura, alla lettera B), la
«Tutela della salute e della sicurezza degli ambienti aperti e
confinati». L'allegato 1 precisa che «i programmi inclusi nell'area
di intervento B e le relative prestazioni sono erogati in forma
integrata tra sistema sanitario e agenzie per la protezione
ambientale, in accordo con le indicazioni normative regionali nel
rispetto dell'art. 7-quinquies del decreto legislativo n. 502/1992».
Secondo il percorso argomentativo tracciato dall'amministrazione,
la disciplina dettata dal decreto legislativo n. 118/2011 deve essere
«necessariamente inquadrata e interpretata, ai fini dell'odierno
giudizio, in relazione al quadro normativo come sopra delineato».
Da queste premesse si dipana il ragionamento che porta la regione
a concludere nel senso che «le funzioni svolte dalle Agenzie, seppur
differenziate secondo le specifiche discipline regionali, risultano
(...) afferenti a programmi inclusi nelle aree di intervento
dell'ambito della "Prevenzione collettiva e sanita' pubblica" di cui
al punto a) dei livelli essenziali di assistenza definiti con il
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 12 gennaio
2017».
Con riferimento alla normativa regionale, l'amministrazione
resistente sottolinea come la materia sia stata regolata dalla legge
regionale n. 20/2006. Segnatamente, per i motivi esposti nella
comparsa di costituzione, il sistema delineato dagli articoli 26 e 27
della predetta legge regionale n. 20/2006 dimostra, ad avviso della
regione, che le attivita' svolte dall'ARPAL sono, per la quasi
totalita', correlate ai LEA. Inoltre, sempre secondo
l'amministrazione intimata, il sistema di rendicontazione da parte
del direttore generale delle attivita' svolte dall'ARPAL, previsto
dal combinato disposto degli articoli 14, comma 1, e 27 della legge
regionale in rassegna, consente di fornire evidenza della
correlazione tra le risorse regionali trasferite all'ARPAL e i LEA.
Con riferimento alla questione di legittimita' costituzionale
prospettata dalla procura regionale, parte resistente ritiene che
essa sia non rilevante e infondata.
Il difetto di rilevanza deriverebbe dal fatto che, «come
correttamente evidenziato dalla Sezione regionale di controllo, nella
presente fattispecie e' mancata, da parte della procura, la puntuale
e circostanziata dimostrazione in ordine all'ammontare delle risorse
di cui al rendiconto generale della regione per l'esercizio 2023, che
sarebbero state effettivamente distratte dal perimetro sanitario e
dall'attuazione dei LEA (dovendosi anche tenere conto della stretta
interazione tra questi ultimi e i LEPTA ...)».
L'infondatezza della questione sarebbe, in primo luogo,
confermata dalla citata sentenza n. 1/2024 relativa alla normativa
siciliana in materia di ARPA, nella quale la Corte costituzionale non
ha fatto applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
a mente del quale, quando accoglie una questione di legittimita'
costituzionale, «dichiara, nei limiti dell'impugnazione, quali sono
le disposizioni legislative illegittime» e dichiara, altresi', «quali
sono le altre disposizioni legislative, la cui illegittimita' deriva
come conseguenza dalla decisione adottata». Secondo la regione, la
circostanza che, in quella sede, la Corte costituzionale non abbia
esteso la declaratoria di illegittimita' costituzionale anche alla
legge regionale ligure n. 20/2006 dimostra che «le considerazioni
svolte (...) con tale sentenza relativamente alla legislazione
regionale siciliana non possono essere automaticamente e
acriticamente estese (come pretenderebbe invece la procura) alla
normativa della Regione Liguria».
Cio' premesso, sempre con riferimento all'infondatezza della
questione di legittimita' costituzionale prospettata dalla procura
regionale ligure, l'amministrazione intimata ha evidenziato una serie
di argomenti volti a dimostrare la diversita' tra la normativa
siciliana oggetto di declaratoria di incostituzionalita' e quella
ligure. Al riguardo, la Regione Liguria sottolinea che «la sentenza
della Corte costituzionale n. 1/2024 ha avuto ad oggetto
esclusivamente la situazione del tutto peculiare della Regione
Siciliana, la cui normativa aveva posto a carico del FSR tutte le
spese di funzionamento dell'ARPA, per di piu' in maniera del tutto
indistinta (...). Per contro, la situazione della Regione Liguria si
discosta nettamente dalla casistica analizzata dalla sentenza della
Corte costituzionale n. 1/2024, in quanto la normativa ligure prevede
un sistema di finanziamento diversificato per l'attivita' di ARPAL
(coerente con gli assetti di cui al decreto-legge n. 496/1993 e alla
legge n. 132/2016), nonche' una preventiva attivita' di
programmazione circa le prestazioni da rendere e una successiva
rendicontazione annuale».
L'amministrazione intimata soggiunge, inoltre, che la questione
di legittimita' costituzionale prospettata dalla procura sarebbe
manifestamente infondata, in quanto essa scaturisce «da una non
corretta interpretazione della disciplina in materia (segnatamente in
ordine alle competenze istituzionali di ARPAL nonche' ai rapporti tra
i LEPTA e i LEA)».
L'amministrazione intimata esclude che possa configurarsi, nel
caso di specie, un contrasto della suddetta normativa regionale con
il parametro di cui all'art. 117, comma secondo, lettera e) in tema
di «armonizzazione dei bilanci pubblici», avuto riguardo alla norma
interposta di cui all'art. 20 del decreto legislativo n. 118/2011.
La prospettazione della procura regionale, infatti, non tiene
conto, secondo parte resistente, che, in data successiva al decreto
legislativo n. 118/2011, «lo Stato ha legiferato in materia
nell'esercizio delle proprie competenze (ai sensi dell'art. 117,
comma 2, lettera m) della Costituzione) sia con la legge n. 132/2016,
sia con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 12
gennaio 2017 (v. l'allegato n. 1 in tema di "Prevenzione collettiva e
sanita' pubblica"), emanato in attuazione dell'art. 1, comma 554,
della legge n. 208/2015».
Da tali norme, secondo parte resistente, si ricava che il decreto
legislativo n. 118/2011, avendo ad oggetto unicamente
l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle regioni, non puo' assumere rilievo dirimente ai fini della
definizione dei LEA e/o dei LEPTA; d'altronde, si legge nella
comparsa di costituzione della regione, «il decreto legislativo n.
118/2011 e' antecedente al sistema normativo settoriale delineato
dalla legge n. 132/2016, che si incentra sul principio
dell'invarianza finanziaria (...)». Pertanto, dal principio
dell'invarianza della spesa, l'amministrazione ricava, «quale
necessaria conseguenza, che le funzioni svolte dalle ARPA devono
continuare a essere finanziate con parte dei fondi precedentemente
destinati al SSR (per l'esercizio delle medesime funzioni);
diversamente, si addiverrebbe all'illogica e paradossale conseguenza
di ritenere che lo Stato non abbia dato copertura finanziaria ai
LEPTA».
A cio' si aggiunga che, secondo la Regione Liguria, dalla
necessaria integrazione (prevista dalla legge n. 132/2016) tra le
prestazioni rese dal sistema di protezione ambientale (definite dai
LEPTA) e gli obiettivi di prevenzione collettiva previsti dai LEA
discende che le attivita' dell'Agenzia, pur essendo connotate da una
specializzazione ambientale, abbiano necessariamente una stretta e
diretta correlazione con la prevenzione sanitaria e una ricaduta
sulla qualita' della salute, che giustifica la legittimita'
dell'assegnazione alle ARPAL delle risorse del perimetro sanitario
del bilancio regionale.
Secondo parte resistente, sarebbero destituite di fondamento
anche le ulteriori considerazioni svolte dalla procura in merito ai
presunti profili di illegittimita' costituzionale dell'art. 26, legge
regionale n. 20/2006.
La presunta violazione dell'art. 117, comma 2, lettera m) della
Costituzione (in tema di competenza esclusiva dello Stato per la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale) si fonda, secondo la regione, sull'assunto -
del tutto erroneo - secondo cui la legislazione regionale ligure
avrebbe dato luogo a una «surrettizia sottrazione di risorse dal
perimetro sanitario».
Anche la violazione degli articoli 81, comma sesto, 97, primo
comma, e 119, primo comma, in tema di rispetto degli equilibri di
bilancio e di sostenibilita' finanziaria, sarebbe insussistente
secondo parte resistente, in quanto la legge regionale n. 20/2006 non
comporta affatto la diminuzione delle risorse destinate ai LEA, che
viene genericamente paventata dalla procura. Sul punto,
l'amministrazione richiama le osservazioni relative, da un lato,
all'invarianza della spesa relativa alle funzioni demandate all'ARPAL
(alla quale sono state attribuite le stesse competenze e risorse a
suo tempo destinate alle U.S.L. per lo svolgimento delle medesime
attivita') e, dall'altro lato, alla stretta connessione tra LEA e
LEPTA.
Con riferimento, infine, alla presunta violazione dell'art. 32,
primo comma, della Costituzione, in ragione dell'asserita
«distrazione di risorse destinate al perimetro sanitario», parte
resistente evidenzia come la procura regionale muova dall'erroneo
presupposto della estraneita' delle funzioni svolte dall'ARPAL al
settore sanitario, mentre le attivita' demandate all'Agenzia, pur
essendo connotate da una specializzazione in campo ambientale, hanno
una diretta correlazione con il settore sanitario e una ricaduta
sulla qualita' della salute.
Cio' chiarito in ordine ai possibili profili di illegittimita'
costituzionale della normativa regionale, l'amministrazione intimata
eccepisce, inoltre, l'infondatezza della domanda formulata in via
subordinata dalla procura regionale ligure, in quanto quest'ultima ha
omesso di individuare con precisione quali sarebbero le somme (in
ipotesi) «distratte» dal perimetro sanitario. Al riguardo, l'Ente
regionale ribadisce, comunque, che il capitolo n. 5296 e' stato
correttamente perimetrato in conformita' all'art. 20 del decreto
legislativo n. 118/2011, in quanto allocato al programma 1
«SSR-finanziamento ordinario corrente per la garanzia dei LEA» della
Missione 13.
Peraltro, secondo parte resistente, la domanda dell'organo
requirente volta a ottenere la declaratoria di illegittimita'
dell'intero capitolo di spesa in questione «difetta di
proporzionalita' in rapporto alla assai limitata incidenza dei fondi
ARPAL sul totale delle risorse destinate ai LEA, rischiando quindi di
comportare conseguenze pregiudizievoli sul corretto e regolare
svolgimento delle attivita' del Servizio sanitario regionale».
In via del tutto subordinata, pertanto, la regione chiede che la
eventuale declaratoria di illegittimita' del rendiconto generale
della regione per l'esercizio 2023 venga limitata (anche in ossequio
ai sopra richiamati canoni di proporzionalita') ai soli importi
inerenti alle risorse destinate ad ARPAL, anziche' all'intero
capitolo di spesa n. 5296.
6. All'udienza del 22 gennaio 2025, il procuratore generale
aggiunto ha preliminarmente ribadito la volonta' di rinunciare al
ricorso in esame. La difesa della Regione Liguria ha preso atto di
tale richiesta e ha dichiarato di aderirvi, evidenziando che la
regione ha interesse all'estinzione del giudizio. Conseguentemente,
avendo la discussione avuto ad oggetto soltanto la manifestazione
della volonta' di rinunciare al ricorso e non avendo le parti
ritenuto di affrontare il merito, la causa e' stata trattenuta in
decisione al solo fine di risolvere le questioni preliminari
sollevate dalla procura generale e dall'amministrazione intimata.
7. Con sentenza non definitiva n. 3/2025/DELC, depositata in
Segreteria in data 17 febbraio 2025, queste Sezioni riunite, come
chiarito nell'esordio della parte in «diritto», si sono pronunciate
«in ordine alle questioni preliminari concernenti il ricorso in
epigrafe».
Nel rispetto della struttura logica per «gradi», prescritta al
giudice dall'art. 101 c.g.c. per la formulazione del giudizio, il
Collegio ha proceduto a esaminare, in primo luogo, l'eccezione di
inammissibilita' ormulata dalla Regione Liguria per omessa notifica
del ricorso all'ARPAL, che rivestirebbe - ai sensi dell'art. 124,
comma 1, lettera c), c.g.c. - la qualifica di soggetto
controinteressato.
Facendo applicazione dei criteri ermeneutici gia' declinati da
queste Sezioni riunite da ultimo nelle sentenze n. 5, 6, 7/2023/DELC,
tale eccezione e' stata rigettata sulla scorta della seguente
motivazione: «nessuna evidenziazione e' stata fornita di un
pregiudizio immediato, che deriverebbe in automatico ad ARPAL,
dall'accoglimento del ricorso all'odierno esame, concernendo la
delibera impugnata, come e' noto, il rendiconto della Regione Liguria
e non essendovi, comunque, evidenza che i trasferimenti finanziari,
di cui si discute, non possano essere diversamente
compensati/corrisposti».
Con riferimento alla rinuncia al ricorso da parte della procura
generale, queste Sezioni riunite hanno affermato che «la valutazione
in ordine agli effetti della rinuncia agli atti del presente giudizio
operata dalla procura generale presuppone che venga preliminarmente
accertata l'ammissibilita' e la procedibilita' del ricorso proposto
dal procuratore regionale rappresentante il pubblico ministero presso
la Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti per la
Liguria, questione che ne costituisce il presupposto
logico-giuridico».
Al riguardo, la sentenza non definitiva n. 3/2025/DELC, alle cui
motivazioni per esigenze di sinteticita' si rinvia, richiama
l'orientamento espresso nella precedente pronuncia n. 44/2017 di
queste Sezioni riunite, nella quale e' stato affermato che «non puo'
escludersi una legittimazione in astratto del pubblico ministero,
presente nel giudizio di parifica regionale, di proporre ricorso
avverso la decisione di parifica dinanzi a queste Sezioni riunite in
sede giurisdizionale in speciale composizione».
A conferma di tale legittimazione della procura regionale, queste
Sezioni riunite hanno richiamato la sentenza n. 184/2022 della Corte
costituzionale, che contiene un espresso riferimento al «potere del
pubblico ministero contabile di agire in giudizio per la tutela degli
interessi dell'intera collettivita' alla corretta gestione delle
risorse pubbliche e, in specie, ... [al] potere di impugnare la
decisione di parificazione del rendiconto generale regionale,
adottata dalla Sezione regionale di controllo, che si ritenga lesiva
dei citati interessi». parimenti, il Collegio ha evidenziato come «la
Corte costituzionale, in diverse pronunce (sentenze n. 1/2024, n.
39/2024, n. 59/2024 e correlate ordinanze a verbale allegate alle
predette decisioni), abbia posto l'accento (...) sulla peculiare
autonomia e legittimazione processuale dei procuratori regionali, che
vengono qualificati come parti nei giudizi di parifica a quibus».
Secondo le motivazioni emergenti dalla sentenza non definitiva n.
3/2025/DELC, anche l'art. 12, commi 1 e 2, c.g.c. avvalora le
suddette conclusioni, considerato che esso distingue «le funzioni
esercitate dal procuratore generale rispetto a quelle del pubblico
ministero innanzi alle sezioni giurisdizionali regionali, che sono
esercitate dal procuratore regionale».
Alla luce dei principi ora richiamati, queste Sezioni riunite
hanno disatteso le eccezioni al riguardo formulate dalla difesa
regionale e dalla procura generale, «dovendo affermarsi
l'ammissibilita' e la procedibilita' del ricorso presentato dal
procuratore regionale rappresentante il pubblico ministero presso la
Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti per la
Liguria, nel rispetto di quanto previsto dagli art. 123 e 124 c.g.c..
Secondo le motivazioni sulle quali si fonda la suddetta sentenza
non definitiva, il procuratore regionale risulta «soggetto
autonomamente legittimato a ricorrere, nello specifico e particolare
ambito del giudizio di parifica, nell'interesse della legge, a
salvaguardia del bene protetto in concreto tutelato, sostanziantesi
nella veridicita' e nell'attendibilita' dei bilanci, essendo lo
stesso titolare di uno specifico interesse alla corretta verifica
degli equilibri di bilancio, ai sensi degli articoli 81, 97 e 119
della Costituzione, ovvero dell'interesse - come di recente ribadito
dalla gia' citata sentenza n. 34/2024 delle SS.RR. in sede
giurisdizionale - alla legalita' finanziaria, che, in assenza della
affermata legittimazione, rischierebbe di essere illegittimamente
sacrificato».
Queste Sezioni riunite hanno preliminarmente qualificato la
rinuncia presentata dalla procura generale come rinuncia all'azione e
hanno, poi, escluso la sua ammissibilita'. Cio' in quanto con essa
«si verrebbe a disporre - peraltro da parte di soggetto diverso
rispetto a quello che e' "parte" nel giudizio di parifica (Corte
costituzionale sentenze n. 1/2024, n. 39/2024, n. 59/2024 e correlate
ordinanze a verbale allegate alle predette decisioni) - in modo
definitivo, stante la non riproponibilita' del ricorso da parte del
soggetto legittimato all'impugnazione, dell'interesse generale
oggettivo della regolarita' della gestione finanziaria e patrimoniale
dell'ente territoriale, la cui tutela e' intestata al procuratore
regionale, il cui coinvolgimento nel giudizio di parifica e'
necessario (cfr., SS.RR. in sede giurisdizionale, sentenza n.
34/2024)».
Per tali motivi, con la suddetta sentenza non definitiva n.
3/2025/DELC, queste Sezioni riunite in speciale composizione hanno
respinto l'istanza di rinuncia presentata dalla procura generale,
demandando a separata ordinanza la fissazione dell'udienza pubblica
per la discussione del ricorso nel merito.
8. A seguito della sentenza non definitiva n. 3/2025/DELC, che ha
definito nei suddetti termini le questioni preliminari, con ordinanza
presidenziale n. 1/2025/DELC e' stata fissata l'odierna udienza
pubblica per la trattazione del ricorso nel merito.
Nell'odierna udienza pubblica, in sede di discussione orale, il
procuratore generale aggiunto ha insistito sull'inammissibilita' e
sull'improcedibilita' del ricorso per le ragioni gia' esposte nella
memoria conclusionale e risultanti dal verbale, oltre che
sull'infondatezza nel merito. Analogamente, la difesa regionale ha
ribadito le ragioni a sostegno dell'infondatezza del ricorso.
Diritto
1. Sulle questioni preliminari.
Giova, preliminarmente, precisare che le eccezioni di
inammissibilita' e improcedibilita' del ricorso formulate dalla
procura generale e dall'amministrazione intimata, cosi' come
l'ammissibilita' della rinuncia al ricorso formulata dalla procura
generale, sono state esaminate e decise da queste Sezioni riunite con
la sentenza non definitiva n. 3/2025/DELC, alla quale si rinvia.
Come emerge dalla ricostruzione della vicenda processuale esposta
nella parte in «fatto» della presente ordinanza, infatti, le
eccezioni inerenti all'inammissibilita' e all'improcedibilita' del
ricorso per violazione del principio dell'unicita' dell'Ufficio del
pubblico ministero, per carenza di legittimazione attiva dell'organo
requirente e per omessa notifica al controinteressato (identificato
nell'ARPAL), cosi' come la dichiarazione di rinuncia al ricorso
formulata dalla procura generale, sono state scrutinate e decise dal
Collegio con la predetta sentenza non definitiva n. 3/2025/DELC.
A conferma di cio', e' sufficiente richiamare il punto 3 della
parte in «diritto» della sentenza non definitiva n. 3/2025/DELC,
nella quale queste Sezioni riunite affermano che «la valutazione in
ordine agli effetti della rinuncia (...) operata dalla procura
generale presuppone che venga preliminarmente accertata
l'ammissibilita' e la procedibilita' del ricorso proposto dal
procuratore regionale (...), questione che ne costituisce il
presupposto logico-giuridico». Parimenti, la predetta sentenza ha
escluso (punto 2. e 2.1. della parte in «diritto») l'inammissibilita'
del ricorso per omessa notifica all'ARPAL.
Non puo' ammettersi, pertanto, un nuovo pronunciamento del
Collegio sulle questioni che hanno gia' costituito oggetto di
statuizione nella predetta sentenza non definitiva.
Muovendo da tali premesse, l'odierna udienza pubblica e' stata
fissata, con ordinanza presidenziale n. 1/2025/DELC, per la
trattazione del ricorso nel merito.
Nel merito, ad avviso del Collegio, la questione di diritto
devoluta con il mezzo in esame postula che venga sollevata questione
incidentale di legittimita' costituzionale dell'art. 26, comma 1,
lettera a) della legge della Regione Liguria 4 agosto 2006, n. 20 -
che annovera, tra le fonti di finanziamento dell'ARPAL, il
«finanziamento ordinario annuale a valere sulle risorse del fondo
regionale sanitario di parte corrente» (spesa riferibile al capitolo
5296 del bilancio regionale).
Al riguardo, queste Sezioni riunite condividono i dubbi sulla
legittimita' costituzionale della suddetta disposizione, manifestati
nel ricorso introduttivo del giudizio dalla procura regionale per la
Liguria, per le ragioni di seguito esposte.
2. Il quadro normativo di riferimento in materia di protezione
ambientale.
Le agenzie regionali per la protezione dell'ambiente sono state
istituite a seguito del referendum del 18 aprile 1993, che ha
abrogato alcune disposizioni della legge 23 dicembre 1978, n. 833
(Istituzione del Servizio sanitario nazionale), eliminando le
competenze ambientali della vigilanza e controllo locali del Servizio
sanitario nazionale, esercitate tramite i presidi multizonali di
prevenzione delle unita' sanitarie locali.
Tali competenze, a seguito della legge 21 gennaio 1994, n. 61
(conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4
dicembre 1993, n. 496, recante disposizioni urgenti sulla
riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione dell'Agenzia
nazionale per la protezione dell'ambiente), sono state affidate alle
agenzie regionali per la protezione dell'ambiente (ARPA),
appositamente istituite assieme all'Agenzia nazionale per la
protezione dell'ambiente (ANPA), divenuta poi APAT e, nel 2008,
confluita nell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca
ambientale (ISPRA).
In particolare, l'art. 3 del richiamato decreto-legge ha previsto
l'attribuzione ai nuovi organismi delle funzioni, del personale, dei
beni mobili e immobili, delle attrezzature e della dotazione
finanziaria dei presidi multizonali di prevenzione, nonche' del
personale, dell'attrezzatura e della dotazione finanziaria dei
servizi delle unita' sanitarie locali adibiti alle attivita'
tecnico-scientifiche per la protezione ambientale.
L'istituzione delle agenzie, peraltro, non ha comportato la
sottrazione alle ASL delle funzioni in materia di prevenzione
collettiva ma solo di quelle in materia ambientale affidate ora alle
ARPA. L'art. 7-quinquies del decreto legislativo n. 502/1992, in
particolare, ha demandato alle regioni l'individuazione di strumenti
per l'esercizio coordinato delle politiche sanitarie con quelle
ambientali attraverso la stipula di accordi di programma tra le arpa
e le aziende sanitarie».
In modo coerente, il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 12 gennaio 2017 di «Definizione e aggiornamento dei livelli
essenziali di assistenza», all'allegato 1, ha previsto che «il
livello della Prevenzione collettiva e sanita' pubblica include le
attivita' e le prestazioni volte a tutelare la salute e la sicurezza
della comunita' da rischi infettivi, ambientali, legati alle
condizioni di lavoro, correlati agli stili di vita». L'area di
intervento appena descritta e' indicata con la lettera B) «Tutela
della salute e della sicurezza degli ambienti aperti e confinati» e
per la stessa il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
prevede espressamente che «i programmi inclusi nell'area di
intervento B e le relative prestazioni sono erogati in forma
integrata tra sistema sanitario e agenzie per la protezione
ambientale, in accordo con le indicazioni normative regionali nel
rispetto dell'art. 7-quinquies del decreto legislativo n. 502/1992».
Da tale ordito normativo emerge con nitore come l'istituzione
delle Agenzie, in coerenza con le risultanze del referendum, ha
comportato il passaggio delle sole competenze in materia ambientale
dalle aziende sanitarie (gia' UU.SS.LL.) alle predette agenzie
regionali per la protezione dell'ambiente, ma non anche delle
funzioni relative alla prevenzione collettiva, rientranti nei LEA,
che restano comunque affidate alle ASL, sebbene le stesse debbano
essere svolte in modo integrato con le agenzie competenti in materia
ambientale.
Con la legge n. 132 del 28 giugno 2016 (recante «Istituzione del
Sistema nazionale a rete per la 12 protezione dell'ambiente e
disciplina dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca
ambientale»), il legislatore statale e' intervenuto a definire il
ruolo e le funzioni delle agenzie regionali nell'ambito del sistema
nazionale a rete, affidando alla regolazione regionale la definizione
della struttura, del finanziamento e della programmazione delle
attivita' (cfr. art. 7, legge 28 giugno 2016, n. 132). Le agenzie
regionali in quanto parte del «Sistema nazionale a rete per la
protezione dell'ambiente» unitamente all'ISPRA, ai sensi del comma 2
dell'art. 1 della legge n. 132/2016 concorrono «al perseguimento
degli obiettivi dello sviluppo sostenibile, della riduzione del
consumo di suolo, della salvaguardia e della promozione della
qualita' dell'ambiente e della tutela delle risorse naturali e della
piena realizzazione del principio "chi inquina paga", anche in
relazione agli obiettivi nazionali e regionali di promozione della
salute umana, mediante lo svolgimento delle attivita'
tecnico-scientifiche di cui alla presente legge».
In particolare, le agenzie sono chiamate a svolgere le attivita'
istituzionali tecniche e di controllo obbligatorie necessarie a
garantire il raggiungimento nei territori di rispettiva competenza
dei livelli essenziali delle prestazioni tecniche ambientali (c.d.
LEPTA), che costituiscono il livello minimo omogeneo in tutto il
territorio nazionale per le attivita' del Sistema nazionale (v. art.
3 della legge n. 132/2016) che quest'ultimo e' tenuto a garantire
«anche ai fini del perseguimento degli obiettivi di prevenzione
collettiva previsti dai livelli essenziali di assistenza sanitaria»
(v. art. 9 della legge n. 132/2016). La definizione dei LEPTA e dei
criteri di finanziamento per il raggiungimento dei medesimi e' stata
demandata ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da
adottarsi entro un anno dalla entrata in vigore della legge e che
tuttavia, allo stato, non e' stato ancora approvato.
3. La spesa sanitaria e la perimetrazione nel bilancio regionale.
La trasparenza dei conti del bilancio sanitario e' assicurata
mediante la chiara e specifica individuazione, all'interno del
bilancio regionale, delle relative entrate e spese finalizzate. Il
principio che regola il c.d. «perimetro sanitario», previsto
dall'art. 20 del decreto legislativo n. 118 del 2011 (recante
«Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42»), individua una precisa area del bilancio regionale, nel quale
sono ricomprese le entrate destinate (vincolate) al finanziamento
della spesa sanitaria, la cui disciplina e' riservata alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato, in quanto finalizzate a garantire
l'erogazione dei LEA.
A tal fine, l'art. 20, comma 1, del decreto legislativo n. 118
del 2011 dispone che «nell'ambito del bilancio regionale le regioni
garantiscono un'esatta perimetrazione delle entrate e delle uscite
relative al finanziamento del proprio servizio sanitario regionale,
al fine di consentire la confrontabilita' immediata fra le entrate e
le spese sanitarie iscritte nel bilancio regionale e le risorse
indicate negli atti di determinazione del fabbisogno sanitario
regionale standard e di individuazione delle correlate fonti di
finanziamento, nonche' un'agevole verifica delle ulteriori risorse
rese disponibili dalle regioni per il finanziamento del medesimo
servizio sanitario regionale per l'esercizio in corso».
Ai sensi dell'art. 39, comma 13, del decreto legislativo n.
118/2011, il prospetto contenente le previsioni di entrata e spesa,
di competenza e di cassa, del perimetro sanitario deve essere
allegato al bilancio di previsione, articolato in capitoli, con la
relativa classificazione di bilancio.
Analoga previsione e' contenuta nel successivo art. 63, comma 4,
con riferimento agli allegati al rendiconto della gestione.
Il citato art. 20 del decreto legislativo n. 118 del 2011 offre,
dunque, la duplice garanzia di consentire alle regioni di essere in
grado di assicurare i livelli essenziali di assistenza (LEA) e di
rispondere «in modo trasparente dei risultati della gestione
sanitaria, senza confusione con quella ordinaria».
La materia e' stata oggetto di plurime pronunce della Corte
costituzionale, oramai consolidata in merito ai LEA (sentenze n.
233/2022, n. 142/2021 e 132/2021, n. 62/2020 e n. 57/2020, n.
169/2017). Come affermato dal Giudice delle leggi, con recente
sentenza n. 233 del 21 novembre 2022, l'art. 20 del decreto
legislativo n. 118 del 2011 in materia di armonizzazione dei bilanci
pubblici «e' specificamente funzionale, coerentemente con la rubrica
della stessa (Trasparenza dei conti sanitari e finalizzazione delle
risorse al finanziamento dei singoli servizi sanitari regionali), a
evitare opacita' contabili e indebite distrazioni dei fondi destinati
alla garanzia dei LEA, ovvero proprio quei fenomeni che hanno
concorso al determinarsi delle gravissime situazioni prima
descritte».
Dopo aver messo in luce come le prescrizioni dell'art. 20 del
decreto legislativo n. 118 del 2011 si sviluppano in attuazione di un
preciso criterio direttivo della legge di delega n. 42 del 2009,
volto a prescrivere l'introduzione di classificazioni di bilancio
connesse, tra le altre, alle «spese riconducibili al vincolo
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione» (art.
8, comma 1, lettera a, numero 1, della legge n. 42 del 2009), la
stessa sentenza costituzionale ha affermato che «e' in questo senso
che l'art. 20, al comma 1, richiede alle regioni di garantire,
nell'ambito del bilancio, "un'esatta perimetrazione delle entrate e
delle uscite relative al finanziamento del proprio servizio sanitario
regionale", al dichiarato "fine di consentire la confrontabilita'
immediata fra le entrate e le spese sanitarie iscritte nel bilancio
regionale e le risorse indicate negli atti" di programmazione
finanziaria sanitaria. Per conseguire tale obiettivo nello stesso
comma 1 si prescrive l'adozione di un'articolazione di capitoli di
bilancio che consenta di garantire «separata evidenza» delle
grandezze ivi tipizzate, la prima delle quali, nella sezione A)
"[e]ntrate" (lettera a), indica il "finanziamento sanitario"
ordinario corrente quale derivante» dalle richiamate fonti di
programmazione, cui corrisponde, alla lettera a) della sezione B)
"[s]pesa", la "spesa sanitaria corrente per il finanziamento dei LEA
[...]". Per il perimetro sanitario cosi' portato ad evidenza, sono
poi fissate specifiche regole contabili che, come enuncia il
successivo comma 2, sono volte a "garantire effettivita' al
finanziamento dei livelli di assistenza sanitaria"».
Gia' in precedenza, peraltro, la Corte costituzionale aveva
puntualizzato come il citato art. 20 «stabilisce condizioni
indefettibili nella individuazione e allocazione delle risorse
inerenti ai livelli essenziali delle prestazioni» (sentenza n. 197
del 2019), con «l'impossibilita' di destinare risorse correnti,
specificamente allocate in bilancio per il finanziamento dei LEA, a
spese, pur sempre di natura sanitaria, ma diverse da quelle
quantificate per la copertura di questi ultimi» (sentenza n. 132 del
2021), rimarcando sostanzialmente la netta separazione funzionale tra
le prestazioni sanitarie per i LEA e le altre prestazioni sanitarie,
al fine di evitare il rischio di distrazione delle somme incluse nel
perimetro sanitario.
Su tale separazione funzionale, la giurisprudenza della Corte
costituzionale (sentenza n. 142 del 2021) afferma che il sistema
italiano di tutela della salute si sviluppa su due livelli di
Governo: «quello statale, il quale definisce i livelli essenziali di
assistenza che il Servizio sanitario nazionale e' tenuto a fornire ai
cittadini e l'ammontare complessivo delle risorse economiche
necessarie al loro finanziamento; quello regionale, cui pertiene il
compito di organizzare sul territorio il rispettivo servizio e
garantire l'erogazione delle prestazioni nel rispetto dei suddetti
LEA. La presenza di due livelli di Governo rende necessaria la
definizione di un sistema di regole che ne disciplini i rapporti di
collaborazione, nel rispetto delle reciproche competenze. Cio' al
fine di realizzare una gestione del sistema sanitario efficiente e
capace di rispondere alle istanze dei cittadini coerentemente con le
regole di bilancio, le quali prevedono la separazione dei costi
«necessari», inerenti alla prestazione dei LEA, dalle altre spese
sanitarie, assoggettate invece al principio della sostenibilita'
economica (sentenza n. 62 del 2020)».
In sintesi, la perimetrazione delle entrate e delle spese
sanitarie nei bilanci regionali si colloca nell'ambito
dell'armonizzazione contabile, costituendo lo specifico strumento che
il legislatore statale appronta per garantire la copertura di spese
vincolate attinenti ai livelli essenziali di assistenza. Cio'
consente, in particolare, di individuare le fonti di finanziamento e
la spesa corrente erogata per la copertura dell'attivita' sanitaria
relativa al raggiungimento dei livelli essenziali di assistenza.
4. La normativa regionale in materia di protezione ambientale.
La Regione Liguria ha dato seguito alla riorganizzazione delle
attivita' in campo ambientale con la legge regionale 4 agosto 2006,
n. 20, recante «Nuovo ordinamento dell'Agenzia regionale per la
protezione dell'ambiente ligure e riorganizzazione delle attivita' e
degli organismi di pianificazione, programmazione, gestione e
controllo in campo ambientale». Nell'attuale versione, risultante
dalle modifiche apportate nel corso del tempo, l'art. 1 stabilisce
che la legge regionale in rassegna, «nel rispetto di quanto stabilito
dall'art. 117 della Costituzione e delle norme comunitarie e
nazionali e, in particolare, della legge 28 giugno 2016, n. 132
(Istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione
dell'ambiente e disciplina dell'Istituto superiore per la protezione
e la ricerca ambientale), disciplina il nuovo ordinamento
dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente ligure
(ARPAL), stabilisce il riparto delle competenze e riorganizza le
procedure di pianificazione e programmazione in materia ambientale,
nonche' le strutture e gli organismi preposti alla programmazione,
gestione e controllo in campo ambientale ed alla prevenzione e
promozione della salute e della sicurezza collettiva, perseguendo
l'obiettivo della massima integrazione programmatica e
tecnico-operativa nell'individuazione e nella rimozione dei fattori
di rischio per l'uomo e per l'ambiente, nonche' per la promozione
della qualita' ambientale del territorio».
Per il raggiungimento di tali obiettivi, ai sensi del comma 2
dell'art. 1, si provvede in particolare a disciplinare:
l'attribuzione ad ARPAL di nuove funzioni in materia
ambientale, di gestione reti osservative, previsione
meteoidrogeologica e di allertamento, tramite il Centro funzionale
meteoidrogeologico della Regione Liguria - Protezione civile (CFMI -
PC), ferma restando la competenza prioritaria alla vigilanza e al
controllo sul territorio;
le diverse modalita' di programmazione dei controlli
ambientali;
i contenuti e le modalita' di approvazione di una serie di
piani (piano di tutela dell'acqua; piano di tutela della qualita'
dell'aria; piano di tutela dell'ambiente marino e costiero);
l'organizzazione del sistema dell'educazione ambientale;
l'organizzazione del Sistema informativo ambientale ligure
(SIRAL);
il sistema di Governo e gestione del servizio idrico
integrato e del servizio di gestione dei rifiuti urbani nel rispetto
dei principi stabiliti dalle norme comunitarie e da quelle nazionali;
l'organizzazione del sistema di valutazione e gestione della
qualita' dell'aria;
l'organizzazione di un sistema di monitoraggio dei fenomeni
di dissesto di versante - Rete monitoraggio dei versanti regionali
(REMOVER);
le attivita' di gestione del CFMI-PC e di integrazione
operativa con le strutture regionali che concorrono al sistema
regionale di protezione civile;
l'attivita' di vigilanza sulle attivita' estrattive, secondo
quanto previsto dall'art. 25, della legge regionale 5 aprile 2012, n.
12 (Testo unico sulla disciplina dell'attivita' estrattiva), verifica
e controllo in materia ambientale, le attivita' tecniche di analisi,
con particolare riferimento ai siti estrattivi con potenziale rischio
amianto.
Ai sensi dell'art. 4 della legge regionale n. 20/2006, l'ARPAL
svolge i compiti e le attivita' tecnico-scientifiche di interesse
regionale di cui all'art. 1 della legge 21 gennaio 1994, n. 61 (che
ha convertito in legge, con modificazioni, il decreto-legge 4
dicembre 1993 n. 496) e a supporto della regione e degli Enti locali
per la protezione dell'ambiente e della natura, per la tutela delle
risorse idriche, della difesa del suolo, per la protezione civile,
nonche' per la prevenzione e promozione della salute collettiva e
della sicurezza.
Segnatamente, il suddetto art. 4 affida all'ARPAL le seguenti
funzioni: a) controllo e vigilanza ambientale; b) supporto tecnico
alle emergenze ambientali e sanitarie e partecipazione ai piani di
emergenza; c) gestione dei catasti e delle reti di monitoraggio
ambientale; d) gestione della rete laboratoristica per la tutela
dell'ambiente; e) istruttorie tecniche a supporto dei procedimenti e
delle attivita' della regione, come individuati con provvedimento
della giunta regionale, nonche' di altre amministrazioni pubbliche
con oneri a carico delle stesse; f) supporto tecnico-scientifico ai
livelli istituzionali competenti; g) supporto per l'espletamento
delle attivita' connesse alle funzioni di prevenzione collettiva
proprie del Servizio Sanitario; g-bis) verifiche periodiche di cui
all'art. 71 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 in materia
di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro; h)
attivita' relativa alla sicurezza impiantistica in ambiente di vita e
di lavoro; i) attivita' relative a programmi di formazione in materia
ambientale e nelle ulteriori materie in cui ha maturato competenza
tecnica.
Il comma 2-bis, dell'art. 4, precisa che l'ARPAL svolge le
predette funzioni tecniche e di controllo «nel rispetto dei LEPTA di
cui all'art. 9 della legge n. 132/2016».
Dalla ricostruzione del quadro normativo regionale emerge il
carattere estremamente eterogeneo delle funzioni e dei compiti
attribuiti all'ARPAL in materia ambientale.
In ragione di cio', non tutte le attivita' intestate all'ARPAL,
sebbene esse possano avere riflessi positivi sulla tutela della
salute, solo per questo rientrano nella materia sanitaria e sono
riconducibili ai LEA. Un conto, infatti, e' affermare che una
determinata attivita' in materia di protezione ambientale possa avere
riflessi positivi e, quindi giovare alla tutela della salute, altra
cosa e' sostenere che essa attenga ai livelli essenziali di
assistenza e come tale possa beneficiare delle risorse del perimetro
sanitario.
D'altra parte, la Corte costituzionale, nell'escludere dalla
perimetrazione soggettiva degli enti sanitari (di cui all'art. 19 del
decreto legislativo n. 118/2011) l'Agenzia per la tutela
dell'ambiente siciliana ha apertis verbis affermato che «le funzioni
spettanti all'ARPA sono solo in minima parte riconducibili a funzioni
sanitarie stricto sensu e che, anche alla luce dei principi posti
dalla recente legge 28 giugno 2016, n. 132 (Istituzione del Sistema
nazionale a rete per la protezione dell'ambiente e disciplina
dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale),
il sistema di finanziamento, di qualificazione e di controllo delle
agenzie ambientali deve considerarsi nettamente distinto da quello
degli enti del settore sanitario» (v. Corte costituzionale sentenza
n. 172/2018).
In coerenza con quanto appena osservato, d'altronde sia il
legislatore nazionale che quello regionale hanno previsto la
necessita' di forme di coordinamento tra gli enti sanitari e le
agenzie de quibus nell'esercizio delle attivita' rientranti nella
«prevenzione collettiva» come nel caso degli articoli 7-bis, ter e
quater della legge di riordino del sistema sanitario (decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502), che ha affidato alle regioni
il compito di disciplinare l'istituzione e l'organizzazione del
dipartimento della prevenzione come «struttura operativa dell'unita'
sanitaria locale che garantisce la tutela della salute collettiva,
perseguendo obiettivi di promozione della salute, prevenzione delle
malattie e delle disabilita', miglioramento della qualita' della
vita» (v. art. 7-bis, comma II). Lo stesso si osserva nel caso della
legge regionale n. 20/2006, che all'art. 7 disciplina i rapporti tra
ARPA e ASL, prevedendo che esse esercitino in modo integrato e
coordinato le funzioni e le attivita' di protezione e controllo
ambientale, nonche' di prevenzione collettiva di rispettiva
competenza.
4.1. La disposizione oggetto della questione di legittimita'
costituzionale.
Le fonti di finanziamento dell'agenzia ligure sono indicate
dall'art. 26 della legge regionale in esame, secondo cui «al
finanziamento delle attivita' dell'ARPAL si provvede mediante:
a) finanziamento ordinario annuale a valere sulle risorse del
fondo regionale sanitario di parte corrente;
b) trasferimenti dal bilancio regionale per la realizzazione
di programmi regionali in materia ambientale;
c) finanziamenti delle province e dei comuni per attivita'
ulteriori non ricomprese nei programmi regionali;
d) i proventi dei privati a fronte di prestazioni dell'ARPAL;
e) le entrate poste a carico dei titolari di impianti o
attivita' soggette ad autorizzazioni e procedure di bonifica o di
via».
In disparte le ipotesi di cui alle lettere d) ed e), consistenti
in proventi per prestazioni a privati e in entrate a carico di
titolari di impianti, l'assetto del sistema di finanziamento
delineato dalla legge regionale e' incentrato sul finanziamento
ordinario annuale a valere sulle risorse del fondo regionale
sanitario di parte corrente (ferma restando la possibilita' di
trasferimenti dal bilancio regionale per la realizzazione di
programmi regionali in materia ambientale o di finanziamenti a carico
di comuni e province per attivita' ulteriori non rientranti nei
programmi regionali).
Dalla piana lettura della norma sulle fonti di finanziamento
emerge con nitore come essa consenta di finanziare con le risorse del
fondo sanitario le spese di funzionamento dell'ARPAL, senza alcun
riferimento diretto e letterale, oppure indiretto e implicito, a
prestazioni rientranti nei LEA.
Detta norma innova l'assetto contabile del bilancio regionale
attraverso l'allocazione della spesa di finanziamento dell'ARPAL
nell'area del perimetro sanitario.
In tal modo, l'art. 26 della legge regionale n. 20/2006 qualifica
la spesa per il finanziamento dell'Agenzia alla stregua di una spesa
«sanitaria», mediante inclusione nel perimetro di cui all'art. 20 del
decreto legislativo n. 118/2011 e, per altro verso, non ricollega
tale quantificazione a prestazioni effettivamente afferenti ai LEA.
La norma regionale prevede, infatti, un finanziamento ordinario
annuale a valere sulle risorse del perimetro sanitario, e non anche
criteri di determinazione delle prestazioni afferenti ai LEA, con
distinzione delle altre prestazioni rientranti nei compiti
dell'Agenzia e come tale non finanziabili con le risorse destinate ai
LEA.
L'indifferenza della norma regionale in esame verso un meccanismo
di correlazione immediata e diretta tra il quantum del trasferimento
e il fabbisogno per le attivita' rientranti nei LEA e, allo stesso
tempo, la mancanza di un sistema di registrazione di contabilita'
analitica - al fine di rilevare esclusivamente i costi associati ai
processi relativi alla tutela della salute stricto sensu intesa -
apre al rischio di un uso promiscuo di risorse ontologicamente
funzionali alle prestazioni essenziali di assistenza, per finanziare
anche attivita' che non vi rientrano, in contrasto con l'art. 20 del
decreto legislativo n. 118/2011.
Quest'ultima disposizione destina le risorse rientranti nel
perimetro sanitario al finanziamento esclusivo delle prestazioni
afferenti ai livelli essenziali di assistenza da cui scaturisce
«l'impossibilita' di destinare risorse correnti, specificamente
allocate in bilancio per il finanziamento dei LEA, a spese, pur
sempre di natura sanitaria, ma diverse da quelle quantificate per la
copertura di questi ultimi» (v. sentenza Corte costituzionale n.
132/2021).
Manca, pertanto, nella norma regionale sulle fonti di
finanziamento dell'ARPAL, la previsione di un meccanismo di
correlazione immediata e diretta tra il quantum del trasferimento a
valere sulle risorse del perimetro sanitario e il fabbisogno per le
attivita' rientranti nei LEA; cio' consente che tale trasferimento
ordinario annuale sia volto genericamente e indistintamente «al
finanziamento delle attivita' dell'ARPAL» (art. 26).
Per le considerazioni appena esposte e tenuto conto di quanto
affermato dalla Consulta nella gia' richiamata sentenza n. 172/2018,
secondo la quale le funzioni esercitate dalle Agenzie sono solo in
minima parte «riconducibili a funzioni sanitarie stricto sensu» e che
il sistema di finanziamento e' da ritenersi «distinto da quello degli
enti del settore sanitario», ad avviso del Collegio non e'
ragionevole che - come risulta dagli atti del presente giudizio,
peraltro non contestati dalla Regione Liguria - una parte
preponderante del fabbisogno complessivo dell'Agenzia ligure sia
soddisfatto attraverso il sistematico impiego delle risorse vincolate
derivanti dal fondo sanitario regionale, in assenza della previa
individuazione puntuale delle attivita' svolte dalla stessa Agenzia e
riconducibili ai LEA.
La centralita' del finanziamento ordinario annuale a valere sulle
risorse del fondo regionale sanitario di parte corrente nel sistema
di finanziamento indistinto delle attivita' dell'ARPAL trova piena
conferma anche nell'esercizio finanziario che rileva ai fini del
presente giudizio.
Al riguardo, e' appena il caso di sottolineare che dagli atti di
causa, emergano i seguenti dati, non contestati dalla Regione
Liguria:
il bilancio di previsione economica 2023 dell'Agenzia per la
protezione ambientale ligure include la somma di euro 20.000.000,00,
quale quota a valere sul Fondo sanitario regionale, largamente
preponderante su quella complessiva di euro 23.326.335,00 di
finanziamenti istituzionali (le somme, secondo quanto riferisce la
procura regionale, risultano esattamente replicate nel bilancio
preventivo 2024);
il bilancio consuntivo relativo all'anno 2023 dell'ARPAL
reca, nel conto economico, «contributi per costi dell'esercizio da
Alisa 20.000.000,00» (voce F.210.35.50, dei componenti positivi della
gestione);
il bilancio consuntivo relativo all'anno 2023 dell'ARPAL
reca, nel conto economico, un valore della produzione di complessivi
euro 30.871.960 e di costi per la produzione di euro 30.158.376,
sicche' circa i due terzi del valore della produzione sono costituiti
dal contributo erogato a valere sul fondo sanitario regionale (voce
F.210.35.50 dei componenti positivi di risultato);
il capitolo di spesa n. 5296 inserito nel perimetro di
sanitario del bilancio regionale, che disciplina nel suo complesso la
quota di FRS di parte corrente per trasferimenti ad enti delle
amministrazioni locali, reca l'impegno e il pagamento dell'importo di
euro 20.000.000,00 a favore di ARPAL;
in continuita' agli esercizi pregressi, anche per l'esercizio
2023, le competenze per l'erogazione della quota di finanziamento a
valere sulle risorse del Fondo sanitario regionale di parte corrente
a favore di ARPAL sono state affidate all'Agenzia Sanitaria Ligure
(ALISA), di qui la voce F.210.35.50 - «Contributi per costi
dell'esercizio da Alisa 20.000.000,00» delle componenti positive del
Conto Economico del bilancio d'esercizio 2023 di ARPAL.
E' evidente che, stante il carattere estremamente variegato delle
funzioni intestate ad ARPAL di cui si e' dato conto in precedenza,
appare arduo giustificare un finanziamento cosi' ingente dell'Agenzia
a carico delle risorse del perimetro sanitario riservate ai LEA,
tenuto conto dell'insegnamento della Corte costituzionale, secondo la
quale le funzioni esercitate dalle Agenzie sono solo in minima parte
«riconducibili a funzioni sanitarie stricto sensu».
L'attribuzione, nel 2023, all'Agenzia di un finanziamento di 20
milioni di euro, pari a circa i due terzi del valore della
produzione, altera la struttura del perimetro delle spese sanitarie
di cui all'art. 20 del decreto legislativo n. 118/2011, cosi'
eludendo le finalita' di armonizzazione contabile in punto di rigida
perimetrazione della spesa sanitaria.
A tal proposito, e' noto come la Corte costituzionale abbia
chiarito che l'art. 20 «stabilisce condizioni indefettibili nella
individuazione e allocazione delle risorse inerenti ai livelli
essenziali delle prestazioni» (sentenza n. 197 del 2019), con
«l'impossibilita' di destinare risorse correnti, specificamente
allocate in bilancio per il finanziamento dei LEA, a spese, pur
sempre di natura sanitaria, ma diverse da quelle quantificate per la
copertura di questi ultimi» (sentenza n. 132 del 2021), rimarcando
sostanzialmente la netta separazione funzionale tra le prestazioni
sanitarie per i LEA e le altre prestazioni sanitarie, al fine di
evitare il rischio di distrazione delle somme incluse nel perimetro
sanitario.
In assenza di tali cautele, il rilevato rischio e' piu' che
fondato e non arginabile nemmeno dalla circostanza che accanto alle
risorse del fondo sanitario indistinto, vi siano ulteriori fonti di
finanziamento (come peraltro accaduto anche per la Sicilia, v. legge
regionale n. 6/2001, art. 90, comma 9 e 12, nella fattispecie decisa
dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 1/2024), comunque
marginali in termini quantitativi.
La presenza di ulteriori forme di finanziamento rispetto a quelle
relative al fondo sanitario indistinto, infatti, non ha alcun rilievo
sul profilo normativo in esame e dunque non e' pertinente rispetto
alle questioni di legittimita' costituzionale oggetto della presente
ordinanza.
Sul punto, dunque, il Collegio non condivide le motivazioni alla
cui stregua la Sezione regionale di controllo per la Liguria ha
ritenuto non soddisfatte le condizioni di ammissibilita' della
questione di legittimita' costituzionale.
Nella decisione di parifica n. 171/2024/PARI, la Sezione
territoriale si e' espressa nei seguenti termini: «il finanziamento
dell'Agenzia non avviene esclusivamente con fondi perimetrati
sanita', ma, altresi', tramite ulteriori capitoli di bilancio
regionale volti a finanziare attivita' dell'ARPAL non rientranti nei
LEA, elencati nella sopra citata nota (cfr. nota del segretario
generale della Regione Liguria, n. 1105819 del 17 luglio 2024); che,
allo stato degli atti, posto che i fondi provenienti dal fondo
sanitario non sono l'unica fonte di finanziamento di ARPAL, ai sensi
dell'art. 26, l.r. 20/2006, non risulta dimostrato che l'applicazione
della disposizione della cui legittimita' il procuratore regionale
dubita implichi l'effettiva destinazione di fondi afferenti al c.d.
perimetro sanitario ad utilizzi diversi dal finanziamento dei LEA».
Si tratta di motivazioni riprese anche nelle memorie della
procura generale e della Regione Liguria, al fine di escludere la
fondatezza e la rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale.
Ad avviso del Collegio, tuttavia, non e' il carattere integrale o
prevalente del finanziamento con risorse perimetrate ad assumere
rilievo dirimente ai fini della questione di legittimita'
costituzionale. Cio' che rileva, invece, ai fini della violazione
dell'art. 20 del d. lgs. n. 118/2011, e' la circostanza che la
normativa regionale non imponga di distinguere tra risorse necessarie
a garantire le prestazioni afferenti ai LEA e le altre, numerose ed
eterogenee, attivita' affidate all'Agenzia, come tali non
finanziabili a valere sul Fondo sanitario regionale.
E' appena il caso di sottolineare che, nelle regioni in cui e'
stata rimessa alla Corte costituzionale la questione della
legittimita' di disposizioni regionali che prevedono il finanziamento
dell'ARPA a carico del perimetro sanitario, il finanziamento con
risorse di tale perimetro non risulta mai integrale (al riguardo, v.
Sezioni riunite per la Regione Siciliana, ordinanza di rimessione n.
2/2023/PARI, questione decisa dalla Corte costituzionale con la piu'
volte citata sentenza n. 1/2024; Sezione regionale di controllo per
l'Umbria, ordinanza di rimessione n. 3/2025/PARI e Sezione regionale
di controllo per la Campania, ordinanza di rimessione n.
103/2025/PARI, entrambe le questioni sono pendenti dinanzi alla Corte
costituzionale). Si tratta sempre di un finanziamento ingente e
prevalente ma non integrale, in quanto accanto a tale fonte di
finanziamento concorrono altre fonti meno rilevanti sotto il profilo
quantitativo.
Come e' stato chiarito dalla Consulta nell'analogo caso della
legge siciliana, sussiste il generale obbligo delle regioni di
«individuare una correlazione tra risorse [sanitarie] assegnate
all'ARPA e i LEA», indipendentemente dal fatto che vi sia il concorso
tra piu' risorse (come previsto nella l.r. siciliana n. 6/2001, art.
90, comma 9 e 12) o che le ARPA svolgano anche funzioni di
prevenzione in materia sanitaria, venendo in rilievo, per l'assenza
nella previsione regionale del descritto meccanismo, il divieto di
utilizzare in modo indiscriminato risorse vincolate per la
realizzazione dei LEA.
Un ulteriore argomento, con il quale la procura generale ha
tentato di rimarcare la diversita' del caso ligure rispetto a quello
siciliano, consiste nel richiamo all'art. 90, comma 10, della legge
regionale siciliana, nel testo emendato a seguito della sentenza
della Corte costituzionale n. 1/2024 con l'art. 3, comma 1, della
l.r. 9 maggio 2024, n. 17.
In disparte ogni considerazione in ordine alla idoneita' del
testo emendato dalla Regione Sicilia a superare i profili di
incostituzionalita' derivanti dalla pronuncia n. 1/2024, atteso che
tale sindacato non spetta a queste Sezioni riunite, cio' che emerge
con nitore e' che il testo emendato prevede, ora, una specifica
correlazione tra determinati obiettivi di prevenzione primaria
assegnati all'ARPA Sicilia ed erogazione dei LEA: proprio tale
correlazione mancava nella precedente versione della disposizione
dichiarata incostituzionale dal Giudice delle leggi e manca nella
disposizione della Regione Liguria di cui all'art. 26 della l.r. n.
20/2006, oggetto della presente pronuncia di rimessione.
Appare arduo, ad avviso del Collegio, trarre da questa modifica
argomenti a sostegno della legittimita' della normativa ligure. Anzi,
le modifiche apportate dal legislatore siciliano confermano e
avvalorano i dubbi sulla legittimita' costituzionale del predetto
art. 26, che disciplina il sistema di finanziamento dell'ARPAL.
Parimenti, queste Sezioni riunite non condividono l'affermazione
contenuta nella decisione di parifica oggetto di gravame, secondo cui
«non risulta dimostrato che l'applicazione della disposizione della
cui legittimita' il Procuratore Regionale dubita implichi l'effettiva
destinazione di fondi afferenti al c.d. perimetro sanitario ad
utilizzi diversi dal finanziamento dei LEA».
Tale motivazione e' stata ripresa anche nelle memorie depositate
dalla procura generale e dell'amministrazione. In particolare, la
difesa regionale ha ribadito come sia mancata, da parte della Procura
regionale, «la puntuale e circostanziata dimostrazione in ordine
all'ammontare delle risorse di cui al rendiconto generale della
Regione per l'esercizio 2023, che sarebbero state effettivamente
distratte dal perimetro sanitario e dall'attuazione dei LEA
(dovendosi anche tenere conto della stretta interazione tra questi
ultimi e i LEPTA)». Parimenti, la procura generale ha dedotto la
mancata emersione «in concreto della prova del travalicamento del
perimetro sanitario».
Ad avviso del Collegio, tale argomento non coglie nel segno,
nella misura in cui appare fondato su un'inversione logico-giuridica.
Spetta, infatti, alla Regione Liguria dimostrare una puntuale
correlazione tra risorse sanitarie assegnate all'ARPAL e i LEA, al
fine di giustificarne il finanziamento a carico del perimetro
sanitario. Tale correlazione, tuttavia, non e' prevista (e, quindi,
non e' imposta) dalla norma regionale sulle fonti di finanziamento
dell'attivita' dell'ARPAL, che ammette il finanziamento
indiscriminato delle attivita' dell'ARPAL con risorse sanitarie. E'
proprio l'assenza di uno specifico vincolo di correlazione tra
risorse vincolate del FSR di parte corrente e LEA a non impedire, e
financo a favorire, un uso disfunzionale delle risorse in esame. E
per tale ragione, queste Sezioni riunite dubitano della sua
legittimita' costituzionale.
Dalla normativa regionale e' derivato, infatti, un meccanismo di
finanziamento dell'ARPAL essenzialmente affidato al trasferimento di
risorse del fondo sanitario regionale per sostenere indistintamente e
genericamente le funzioni intestate alla stessa Agenzia ai sensi
dell'art. 4 della legge regionale.
Anche l'argomento emergente dagli scritti della Regione (pag.
34-36 della memoria di costituzione e difesa) e della procura
generale (pag. 15), che fa leva sulla «stretta interazione» tra LEA e
LEPTA non appare condivisibile.
Il Collegio non ritiene persuasive le argomentazioni che puntano
sulla stretta connessione tra il perseguimento istituzionale dei
LEPTA - peraltro, allo stato, ancora in attesa di definizione da
parte della Presidenza del Consiglio dei ministri (v. art. 9, comma
3, della legge n. 132/2016) - e la realizzazione dei LEA, attraverso
la valorizzazione delle funzioni di prevenzione della salute
collettiva che ARPAL si vede intestate, che giustificherebbero
l'assegnazione delle risorse del FSR.
Pur non sfuggendo al Collegio le possibili interazioni tra LEA e
LEPTA (comunque, da dimostrare in concreto), non appare revocabile in
dubbio che si tratta di due ambiti distinti.
Al riguardo appare sufficiente citare la sentenza n. 1/2024, in
cui la Corte costituzionale ha chiarito che, ai fini
dell'utilizzazione delle risorse del perimetro sanitario, «non e'
neppure dirimente l'analisi, svolta nelle difese della Regione, delle
numerose funzioni assegnate dalla legislazione statale all'ARPA, al
fine di dimostrare che l'Agenzia svolge talune attivita' afferenti al
settore sanitario, comprese quelle necessarie per il raggiungimento
dei LEA, come tali finanziabili attraverso il FSR. Infatti,
l'assegnazione all'ARPA di funzioni non riferibili esclusivamente
alla protezione dell'ambiente e riguardanti anche l'ambito sanitario
non puo' giustificare il mancato rispetto della citata disciplina
statale sul perimetro sanitario, che impone di individuare
puntualmente le risorse destinate a garantire i LEA, a pena di
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici».
Nella stessa direzione milita, in maniera inequivocabile, anche
la sentenza n. 178/2018, in cui la Corte costituzionale ha chiarito
come «le funzioni spettanti all'ARPA sono solo in minima parte
riconducibili a funzioni sanitarie stricto sensu e che, anche alla
luce dei principi posti dalla recente legge 28 giugno 2016, n. 132
(Istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione
dell'ambiente e disciplina dell'Istituto superiore per la protezione
e la ricerca ambientale), il sistema di finanziamento, di
qualificazione e di controllo delle agenzie ambientali deve
considerarsi nettamente distinto da quello degli enti del settore
sanitario».
Parimenti, il richiamo contenuto nelle difese regionali al
principio dell'invarianza della spesa non rileva ai fini della
questione di legittimita' costituzionale.
Al riguardo, la Regione sottolinea come, «per assicurare la
continuita' in materia di controlli ambientali venne istituito il
sistema delle suddette Agenzie, che trova origine e disciplina nelle
disposizioni del decreto-legge n. 496/1993, convertito in legge n.
61/1994 (...). I finanziamenti fino ad allora erogati ai (...)
Presidi Multizonali di Prevenzione, gia' incardinati nelle USL, ed i
cui costi di funzionamento erano totalmente sostenuti dal Servizio
Sanitario Regionale, sono stati integralmente trasferiti alle ARPA,
nel rispetto del principio di invarianza della spesa (ossia, mediante
l'utilizzo di fondi gia' destinati al SSR)». L'Amministrazione ha poi
evidenziato come la legge n. 132/2016 abbia «confermato il sopra
accennato principio dell'invarianza della spesa relativa alle
funzioni demandate alle ARPA (mediante l'attribuzione alle Agenzie
delle funzioni, del personale, dei beni mobili e immobili, delle
attrezzature e della dotazione finanziaria inerenti alle competenze
in materia ambientale precedentemente svolte dal Servizio Sanitario
Regionale, senza oneri aggiuntivi per le regioni), gia' enunciato
dall'art. 3 del decreto-legge n. 496/1993 (istitutivo delle medesime
Agenzie); pertanto, dal principio dell'invarianza della spesa deriva,
quale necessaria conseguenza, che le funzioni svolte dalle ARPA
devono continuare a essere finanziate con parte dei fondi
precedentemente destinati al SSR (per l'esercizio delle medesime
funzioni)».
Tali argomentazioni sono gia' state esaminate e disattese dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 1/2024. Con riferimento ad
analoghe obiezioni mosse dalla Regione Sicilia, infatti, nella
predetta pronuncia, il Giudice delle leggi si e' espresso nei
seguenti termini: «tale circostanza (ossia la circostanza che, in
base al decreto-legge n. 496/1993, confermato sul punto dalla legge
n. 132/2016, le risorse economiche assegnate all'ARPA
rappresenterebbero un semplice trasferimento di risorse, gia'
destinate a coprire spese riguardanti il settore sanitario) non e'
conferente rispetto alle questioni di legittimita' costituzionale
sollevate dal giudice contabile, poiche' non esime la Regione
Siciliana dall'obbligo di individuare una correlazione tra le risorse
assegnate all'ARPA e i LEA. L'armonizzazione dei bilanci pubblici,
infatti, e' materia di competenza esclusiva dello Stato che non puo'
subire deroghe territoriali, neppure all'interno delle autonomie
speciali costituzionalmente garantite (tra le molte, sentenza n. 80
del 2017)».
Il chiaro tenore del passaggio motivazionale della sentenza n.
1/2024 esime il Collegio dallo svolgimento di ulteriori
considerazioni sul punto.
Un ultimo profilo emergente dalle difese regionali consiste nel
richiamo agli articoli 27 e 14, comma 1, della legge regionale n.
20/2006, che disciplinano, rispettivamente, il programma regionale
triennale ed annuale dei controlli e dei monitoraggi ambientali e
l'obbligo del direttore generale dell'ARPAL di inviare alla Regione
un rapporto contenente, tra l'altro, informazioni circa la
realizzazione del predetto programma annuale.
Si tratta di norme che disciplinano, in termini generali, la
programmazione dei controlli e dei monitoraggi ambientali e gli oneri
informativi del direttore generale - peraltro presenti, con varie
formulazioni, in tutti gli ordinamenti regionali - mentre manca
qualsiasi riferimento, nella normativa regionale, all'obbligo di
individuare una puntuale correlazione tra le risorse sanitarie
assegnate all'ARPAL e i LEA.
In particolare, la normativa ligure difetta di una chiara
previsione che subordini la misura del trasferimento, da un lato, ad
una preventiva attivita' di programmazione delle prestazioni
riconducibili ai LEA che l'Agenzia e' chiamata a svolgere durante
l'esercizio e, dall'altro, ad una successiva rendicontazione
dell'effettivo impiego delle risorse destinate all'erogazione di
servizi sanitari, fondata su criteri di rilevazione analitica dei
fatti di gestione.
5. La rilevanza della questione nel presente giudizio.
La questione del finanziamento dell'ARPAL mediante assegnazione
di quote del Fondo sanitario ha rilevanza nel presente giudizio di
parificazione in forza dell'effetto contabile prodotto dalla norma
regionale censurata, che altera il risultato di amministrazione, in
quanto essa consente, nell'ambito delle regole di cui all'art. 20 del
decreto legislativo n. 118 del 2011, di ascrivere le risorse del
settore sanitario a spese che il legislatore regionale non pone in
rapporto di immediata e diretta con i LEA.
Nel caso in esame, la decisione del ricorso presentato dalla
Procura regionale ligure non puo' prescindere dall'applicazione
dell'art. 26, comma 1, lettera a) della legge regionale n. 20/2006,
della cui legittimita' costituzionale queste Sezioni riunite
dubitano.
La suddetta disposizione ha consentito alla Regione Liguria di
impiegare risorse del fondo sanitario indistinto per il finanziamento
delle attivita' dell'ARPAL in mancanza della definizione preventiva
del fabbisogno esclusivamente collegato alle «attivita' LEA» e in
assenza di meccanismi di registrazione di contabilita' analitica, al
fine di rilevare esclusivamente i costi associati ai processi
relativi alla tutela della salute stricto sensu intesa.
Se non fosse sollevata questione di legittimita' costituzionale,
queste Sezioni riunite finirebbero per validare risultanze contabili
(in primis, il risultato di amministrazione) derivanti dall'indebito
impiego di risorse vincolate e dall'allargamento degli spazi di spesa
della parte «ordinaria» del bilancio, alleggerita dall'assenza degli
oneri relativi al finanziamento dell'ARPAL.
Qualora le norme sospettate di incostituzionalita' dovessero
essere espunte dall'ordinamento giuridico ne conseguirebbe
l'illegittimita' delle spese concernenti il finanziamento
dell'Agenzia nell'anno 2023 (registrate sul capitolo di spesa 5296
del bilancio regionale, recante l'impegno e il pagamento dell'importo
di 20.000.000,00), con la contestuale esclusione, dalle poste passive
del perimetro sanitario dell'esercizio, quantomeno della parte di
esse non effettivamente correlate all'erogazione di prestazioni
afferenti ai LEA, e la conseguente rideterminazione del totale delle
entrate vincolate rispetto al totale delle spese legittimamente in
esso computabili, con la conseguente necessita' di ricalcolare in
aumento la parte vincolata del risultato di amministrazione, ai sensi
dell'art. 42, comma 1, del decreto legislativo n. 118 del 2011 (v.
Corte costituzionale, sentenza n. 233 del 2022, punto 4.1 del
considerato in diritto), stante la necessita' di prevedere a carico
della parte «ordinaria» del bilancio l'obbligo di restituzione in
favore del perimetro sanitario delle risorse sanitarie
illegittimamente impiegate per finalita' non LEA.
Per questi motivi, il Collegio ritiene la questione «rilevante»
ai sensi e per gli effetti degli articoli 23 e 24 della legge n. 87
del 1953.
6. La non manifesta infondatezza della questione.
E' appena il caso di premettere che non appare condivisibile
l'argomento prospettato dalla Regione Liguria, che fa leva sull'art.
27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (recante «Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale»).
Segnatamente, nella memoria di costituzione, la difesa regionale,
richiamando l'art. 27, afferma quanto segue: «nel contesto della
sentenza n. 1/2024, la Corte costituzionale, pur essendosi
pronunciata sulla materia di cui trattasi, non ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale anche della l.r. ligure n. 20/2006.
Pertanto, le considerazioni svolte dalla Corte costituzionale con
tale sentenza relativamente alla legislazione regionale siciliana non
possono essere automaticamente e acriticamente estese (come
pretenderebbe invece la Procura) alla normativa della Regione
Liguria».
E' evidente che l'istituto della c.d. illegittimita'
conseguenziale non possa essere interpretato nel senso di imporre
alla Consulta di esaminare a tappeto tutte le leggi regionali in
materia di protezione ambientale, al fine di rintracciare nei singoli
ordinamenti regionali disposizioni simili a quelle oggetto di
rimessione. E' del tutto normale che, in quella occasione, la Corte
abbia limitato la propria pronuncia alla normativa siciliana. Alcun
argomento a sostegno della legittimita' costituzionale della
normativa ligure puo' trarsi, pertanto, dalla mancata estensione
della declaratoria di incostituzionalita' alle disposizioni dettate
nella materia de qua dalle altre regioni italiane.
Cio' premesso, giova rammentare che, con la sentenza 4 gennaio
2024, n. 1, la Corte costituzionale - nel dichiarare l'illegittimita'
dell'art. 90, comma 10, della legge della Regione Sicilia n. 6/2001,
come sostituito dall'art. 58, comma 2, della legge regionale n.
9/2015, che prevedeva che le spese per il funzionamento dell'Agenzia
per la protezione ambientale potessero trovare copertura, in maniera
indistinta, nel fondo sanitario regionale - ha ritenuto la
disposizione censurata lesiva dei principi fondamentali in materia di
armonizzazione dei bilanci pubblici, in relazione alla norma
interposta di cui all'art. 20 del decreto legislativo n. 118 del
2011, ribadendo al contempo che quest'ultima disposizione impone alle
regioni di garantire, nell'ambito del bilancio, una chiara e separata
evidenza contabile delle entrate e delle spese destinate al
finanziamento dei livelli essenziali di assistenza e alla loro
erogazione al fine di evitare opacita' contabili e indebite
distrazioni dei fondi a cio' destinati (v. sentenza n. 233 del 2022).
Proprio al fine di garantire l'effettivita' di tutela ed
erogazione delle c.d. prestazioni LEA, peraltro, non e' sufficiente
separare la gestione ordinaria da quella sanitaria, ma, all'interno
di quest'ultima, e' fondamentale garantire una costante
identificazione e separazione tra prestazioni sanitarie per i LEA e
le altre prestazioni sanitarie, in modo da scongiurare il rischio di
destinare «risorse correnti, specificamente allocate in bilancio per
il finanziamento dei LEA, a spese, pur sempre di natura sanitaria, ma
diverse da quelle quantificate per la copertura di questi ultimi» (v.
sentenza n. 132 del 2021).
In questo senso, la separazione contabile prevista dall'art. 20
del decreto legislativo n. 118 del 2011 rappresenta «il presidio
contabile al punto di equilibrio raggiunto sulla definizione e
finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni, che in
ragione del principio di priorita' della spesa costituzionalmente
necessaria, deve essere assicurat[o] con prevalenza rispetto alla
spesa e gestione ordinaria» (sono richiamate le sentenze n. 6 del
2019 e n. 169 del 2017).
Per realizzare tale nucleo incomprimibile di diritti e'
strumentale la trasparenza dei bilanci pubblici mediante la
contabilizzazione separata delle risorse impiegate e delle spese
sostenute per il soddisfacimento di tali valori primari (v. articoli
19 e 20 del decreto legislativo n. 118/2011), in quanto «la
sostenibilita' della spesa non puo' essere verificata all'interno
delle risorse promiscuamente stanziate attraverso complessivi
riferimenti numerici» (v. Corte costituzionale sentenza n. 275/16).
E', dunque, necessario operare un collegamento intimo e
trasparente tra strutture del bilancio e soddisfacimento dei diritti:
solo cosi' si puo' verificare la legittimita' delle scelte compiute.
Analogamente alla legge siciliana, anche l'art. 26 della legge
regionale ligure n. 20/2006 non distingue tra spese necessarie a
garantire le prestazioni afferenti ai LEA e quelle destinate a
prestazioni di natura non sanitaria, come tali non finanziabili
attraverso il fondo sanitario regionale.
Conseguentemente, ritiene il Collegio che, proprio come per la
norma siciliana, anche l'art. 26, comma 1, lettera a) della legge
della Regione Liguria n. 20/2006 si ponga in contrasto con l'art.
117, secondo comma, lettera e), della Costituzione (che riserva la
materia «armonizzazione dei bilanci pubblici» alla potesta'
legislativa esclusiva dello Stato), in relazione alla norma
interposta di cui all'art. 20 del decreto legislativo, n. 118/2011,
in quanto la predetta disposizione regionale altera la struttura del
perimetro delle spese sanitarie, cosi' eludendo le finalita' di
armonizzazione contabile in punto di rigida perimetrazione della
spesa sanitaria.
La norma regionale non prevede alcuna correlazione tra il
trasferimento all'ARPAL di risorse del fondo sanitario e l'erogazione
di servizi afferenti ai LEA e, pertanto, altera la struttura del
perimetro sanitario prescritto dal citato art. 20, vanificando in tal
modo gli obiettivi di armonizzazione contabile e di effettivita' del
diritto alla salute che la disposizione normativa statale persegue,
inverando il parametro costituzionale.
L'inserimento nel perimetro sanitario del finanziamento delle
funzioni dell'ARPAL - consentito dall'art. 26, comma 1, lettera a)
della legge regionale n. 20/2006 - ad avviso del Collegio - determina
a prescindere dall'inerenza ai LEA, un trattamento contabile
derogatorio del principio generale della cd. «competenza finanziaria
potenziata» e quindi un'immediata disponibilita' di risorse
indipendentemente dalla loro esigibilita' nell'esercizio considerato,
con un evidente beneficio per l'Agenzia di poter contare su certezza
ed immediata disponibilita' di risorse finanziarie indipendentemente
dalla loro destinazione ai LEA.
Ne' il Collegio ha ritenuto persuasive le argomentazioni fornite
dall'amministrazione regionale, volte a dimostrare una sostanziale
coincidenza tra il perseguimento istituzionale dei LEPTA - peraltro,
allo stato, ancora in attesa di definizione da parte della Presidenza
del Consiglio dei ministri (v. art. 9, comma 3, legge n. 132/2016) -
e la realizzazione dei LEA, attraverso la valorizzazione delle
funzioni di prevenzione della salute collettiva che le ARPA si vedono
intestate, che giustificherebbero l'assegnazione delle risorse del
FSR.
Questo Collegio non intende negare che l'ARPAL possa svolgere
anche attivita' rilevanti ai fini della tutela della salute, come e'
il caso delle attivita' rientranti nell'ambito della «Prevenzione
collettiva e sanita' pubblica» di cui all'allegato B al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017, ma, al
contempo, ritiene non revocabile in dubbio che la garanzia delle
predette attivita' di prevenzione rimanga pur sempre compito del
Servizio sanitario nazionale, come d'altronde chiaramente indicato
dal gia' richiamato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
12 gennaio 2017 e, ancor prima, desumibile dagli articoli 7-bis e ss.
del decreto legislativo n. 502/1992, anch'essi gia' richiamati, che
non a caso prevedono forme di coordinamento tra le ARPA e i servizi
di prevenzione delle AA.SS.LL. (v. art. 7-quinquies) per
l'integrazione tra politiche sanitarie e politiche ambientali,
proprio con riferimento agli interventi di tutela della salute e
della sicurezza degli ambienti aperti e confinati.
Conseguentemente, ritiene il Collegio che il possibile
coinvolgimento dell'ARPAL nelle funzioni di prevenzione collettiva e
di sanita' pubblica, nei termini sopra riferiti, non sia tale da
pervadere tutto il lavoro dell'Agenzia, al punto da legittimare un
finanziamento indistinto delle sue funzioni attraverso risorse
vincolate ai LEA, comprendendo anche quelle attivita' non riferibili
ai medesimi.
Infatti, secondo l'insegnamento della Corte costituzionale
«l'assegnazione all'ARPA di funzioni non riferibili esclusivamente
alla protezione dell'ambiente e riguardanti anche l'ambito sanitario
non puo' giustificare il mancato rispetto della citata disciplina
statale sul perimetro sanitario, che impone di individuare
puntualmente le risorse destinate a garantire i LEA, a pena di
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici» (v.
sentenza n. 1 del 2024, 4.6 considerato in diritto).
Al sopra descritto profilo di non conformita' alla Costituzione
della norma di finanziamento dell'ARPAL - che pur potrebbe, di per
se' solo, assorbire ogni valutazione in ordine alla non manifesta
infondatezza dei dubbi di costituzionalita' sorti al Collegio
rimettente, in quanto gia' positivamente scrutinato dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 1/2024 sopra richiamata, per una
fattispecie che si ritiene sostanzialmente coincidente - si
affiancano, a giudizio di queste Sezioni riunite, ulteriori censure
di incostituzionalita', intrinsecamente connesse alle considerazioni
gia' esposte, in una lettura d'insieme delle norme costituzionali e
interposte che sostanziano la tutela e la garanzia del diritto alla
salute ed il principio di equilibrio di bilancio. Si tratta di
profili segnalati in sede di rimessione, da parte delle Sezioni
riunite siciliane (v. ordinanza n. 2/2023), delle questioni esitate
nella piu' volte richiamata pronuncia n. 1/2024 e considerate
assorbite dalla Consulta, che qui pero' si intendono comunque
valorizzare e riproporre a corredo degli argomenti gia' sviluppati.
Ad avviso del Collegio, infatti, l'art. 26 della legge regionale
in esame integra, per il tramite della stessa norma interposta di cui
all'art. 20, anche la violazione della lettera m), secondo comma,
dell'art. 117, che attribuisce esclusivamente allo Stato la
definizione del «livello essenziale delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali» - tra i quali rientra anche il diritto alla
salute, presidiato dall'art. 32 della Costituzione da assicurarsi su
tutto il territorio nazionale a garanzia dell'eguaglianza sostanziale
dei cittadini (art. 3 della Costituzione).
La norma regionale, della cui costituzionalita' questa Sezione
dubita, consente di destinare risorse del perimetro sanitario
destinate ai LEA al finanziamento generico e indistinto delle
attivita' dell'ARPAL, che, come si e' detto, abbracciano ambiti assai
vasti ed eterogenei.
Cio' emerge chiaramente dal tenore letterale dell'art. 26, comma
1, della legge regionale n. 20/2006, che annovera tra le fonti di
«finanziamento delle attivita' dell'ARPAL, di cui alla presente
legge» (quindi, di tutte le numerose ed eterogenee attivita'
intestate all'Agenzia) il «finanziamento ordinario annuale a valere
sulle risorse del fondo regionale sanitario di parte corrente».
E' appena il caso di soggiungere che, proprio in forza di tale
formulazione letterale, nell'esercizio preso in considerazione
(2023), l'attivita' dell'ARPAL e' stata finanziata, in misura
nettamente prevalente, con risorse del fondo regionale sanitario di
parte corrente. In questo modo, il legislatore regionale altera la
struttura del perimetro sanitario, incidendo, sulle modalita' e
sull'entita' del finanziamento dei livelli essenziali di assistenza.
Cio' rischia di pregiudicare l'effettiva erogazione dei LEA e,
quindi, mina la stessa tutela del diritto fondamentale alla salute
(v. Corte costituzionale sentenza n. 195/2024), distraendo ad altri
fini risorse destinate alla sua garanzia, con cio' integrando la
violazione dell'art. 32 e dell'art. 3 della Costituzione.
Il Collegio ritiene integrata altresi' la violazione degli
articoli 81, 97 primo comma e 119 primo comma, della Costituzione,
posti a garanzia dell'equilibrio di bilancio e della sostenibilita'
della spesa, avendo la regione destinato risorse riservate ai LEA per
finalita' ad essi estranee e con cio' determinato l'ampliamento della
capacita' di spesa ordinaria del bilancio, sul quale non vengono a
gravare gli oneri delle spese derivanti dalle funzioni «trasferite»
all'Agenzia stessa.
Peraltro, trattando alla stregua di spese per i LEA quelle
relative al funzionamento dell'ARPAL, il meccanismo delineato sottrae
queste ultime alla previa e necessaria verifica di sostenibilita' cui
sarebbero, invece, sottoposte al pari delle altre spese «ordinarie»,
estendendovi il regime previsto per le spese «costituzionalmente
necessarie» che, essendo destinate alla tutela di beni primari
incomprimibili, non soggiacciono al previo giudizio di sostenibilita'
(v. sentenze nn. 275 del 2016, 169 del 2017).
7. La carenza dei presupposti per un'interpretazione adeguatrice.
Per le considerazioni sopra esposte, il chiaro tenore letterale
del precetto normativo della cui legittimita' si dubita non consente
un'interpretazione compatibile con il quadro costituzionale di
riferimento.
Questo Collegio non ha rinvenuto alcuna opzione ermeneutica
idonea a correlare la quota di finanziamento annuale determinata
nell'importo di euro 20.000.000,00 ed iscritta nel capitolo 5296 del
bilancio regionale all'effettivo svolgimento di prestazioni LEA, se
non forzando la formulazione letterale e univoca della disposizione,
che e' sprovvista della necessaria correlazione espressa dal binomio
«risorse del perimetro sanitario - LEA».
Del resto, la stessa Corte costituzionale ha avuto modo di
affermare che l'interpretazione costituzionalmente orientata deve
essere in ogni caso compatibile con il portato semantico della
disposizione, in quanto la lettera della disposizione costituisce «il
confine, in presenza del quale il tentativo interpretativo deve
cedere il passo al sindacato di legittimita' costituzionale» (v.
sentenza n. 42/2017). Conclusivamente, ad avviso del Collegio, la
correlazione tra risorse destinate ex lege ai LEA e l'impiego
coerente con tale finalita', nonche' la previsione di strumenti di
rilevazione analitica per la verifica a consuntivo del loro corretto
impiego rappresenta un'esigenza ineludibile per la garanzia del bene
primario «salute» e si impone anche alle Agenzie per la protezione
dell'ambiente che, come rimarcato dalla Corte costituzionale,
svolgono attivita' «solo in minima parte riconducibili a funzioni
sanitarie stricto sensu [e cioe' "essenziali" e quindi
"indefettibili"] e che, anche alla luce dei principi posti dalla
recente legge 28 giugno 2016, n. 132 (...) il sistema di
finanziamento, di qualificazione e di controllo delle agenzie
ambientali deve considerarsi nettamente distinto da quello degli enti
del settore sanitario» (v. Corte costituzionale sentenze nn. 1 del
2024 e 172 27 del 2018).
La riferita esigenza risulta ancor piu' avvertita nel caso di
specie, in cui le risorse sanitarie LEA sono trasferite a soggetti
che si collocano al di fuori del perimetro degli enti sanitari
(definito dall'art. 19 del decreto legislativo n. 118/2011) e che
svolgono anche attivita' non sanitarie.
Tenuto conto delle considerazioni che precedono, il Collegio
ritiene non manifestamente infondata la questione relativa alla
illegittimita' costituzionale della previsione di cui all'art. 26,
primo comma, lettera a) della legge regionale n. 20/2006, e allo
stesso tempo rilevante nel giudizio in esame, in quanto, ove accolta
determinerebbe la necessita' di prevedere a carico del bilancio
«ordinario» l'obbligo di restituzione in favore del perimetro
sanitario delle risorse sanitarie illegittimamente impiegate per
finalita' non rientranti nei LEA.
P.Q.M.
La Corte dei conti, a Sezioni riunite in sede giurisdizionale in
speciale composizione:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 26, comma 1,
lettera a) della legge della Regione Liguria 4 agosto 2006, n. 20, in
relazione ai seguenti articoli della Costituzione: 117, secondo
comma, lettera e); 117, secondo comma, lettera m), 32 e 3, secondo
comma; 117, terzo comma; 81, 97, primo comma, e 119, primo comma;
sospende il giudizio in corso, ai sensi dell'art. 23 della
legge n. 87 del 1953, e dispone la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la risoluzione del suindicato incidente di
costituzionalita';
riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione
in merito e sulle spese.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al Procuratore generale della Corte dei conti, al
Presidente della Giunta regionale della Regione Liguria e al
Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale regionale
della Corte dei conti per la Liguria, nonche' comunicata al
Presidente del Consiglio regionale della Regione Liguria.
Dispositivo letto in udienza ai sensi dell'art. 128, comma 3, del
codice di giustizia contabile.
Cosi' deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 9 aprile
2025.
Il Presidente: Coppola
L'estensore: Scatola