Reg. ord. n. 160 del 2025 pubbl. su G.U. del 10/09/2025 n. 37
Ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna del 26/06/2025
Tra: EF Agri Società Agricola a r.l. C/ Regione Autonoma della Sardegna, Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero della Cultura ed altri 2
Oggetto:
Energia – Impianti alimentati da fonti rinnovabili – Norme della Regione Autonoma Sardegna – Disposizioni per l'individuazione di aree e superfici idonee e non idonee all'installazione di impianti a fonti di energia rinnovabile (FER) – Previsione che individua tali aree al fine di favorire la transizione ecologica, energetica e climatica nel rispetto delle disposizioni di cui all'art. 9, primo e secondo periodo, della Costituzione nonché delle disposizioni di cui all'art. 3, lettera f), m) ed n), art. 4, lettera e), dello statuto speciale per la Sardegna e delle relative norme di attuazione nonché secondo un criterio pianificatorio di sistema che tenga in considerazione la pianificazione energetica e quella di governo del territorio – Previsione che è vietata la realizzazione degli impianti ricadenti nelle rispettive aree non idonee, come individuate dagli allegati A, B, C, D, E e dai commi 9 e 11 dell'art. 1 della legge regionale n. 20 del 2024 – Previsione che tale divieto si applica anche agli impianti e agli accumuli FER la cui procedura autorizzativa e di valutazione ambientale, di competenza regionale o statale, è in corso al momento dell'entrata in vigore della medesima legge regionale – Previsione che non può essere dato corso alle istanze di autorizzazione che, pur presentate prima dell'entrata in vigore della legge regionale n. 20 del 2024, risultino in contrasto con essa e ne pregiudichino l'attuazione – Previsione che i provvedimenti autorizzatori e tutti i titoli abilitativi comunque denominati già emanati, aventi ad oggetto gli impianti ricadenti nelle aree non idonee, sono privi di efficacia – Previsione che sono fatti salvi i provvedimenti aventi ad oggetto impianti che hanno già comportato una modificazione irreversibile dello stato dei luoghi – Previsione che, qualora un progetto di impianto ricada su un areale ricompreso, sia nelle aree definite idonee, sia nelle aree definite non idonee, prevale il criterio di non idoneità – Denunciate disposizioni che contrastano con i principi stabiliti dalla legge statale di riferimento e con le norme fondamentali di riforma economico-sociale che, per espressa previsione statutaria, si impongono anche alle Regioni ad autonomia speciale – Disciplina che, nell’individuare le aree idonee e non, ha obliterato la valutazione in concreto, nella sede del procedimento amministrativo, dei diversi interessi in relazione agli impianti localizzati in tali aree non idonee, avendo posto un divieto assoluto di realizzazione di impianti FER – Violazione della riserva di procedimento amministrativo – Previsione di un divieto di realizzazione degli impianti ricadenti nelle rispettive aree individuate dalla normativa regionale come non idonee, che confligge con la normativa interposta – Lesione dei principi di massima diffusione degli impianti da fonti di energia rinnovabili e di contrasto al cambiamento climatico, evincibili dalla disciplina europea di riferimento – Contrasto con i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario – Violazione del principio di proporzionalità che, in una delle declinazioni specificata dal diritto europeo derivato, richiede agli stati membri di assicurare che le norme nazionali in materia di procedure autorizzative siano proporzionate, necessarie, trasparenti e non discriminatorie – Irragionevole sacrificio della libertà di iniziativa economica – Incondizionato sacrificio del principio dello sviluppo sostenibile, lesivo della tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi – Contrasto con il principio europeo di integrazione ambientale funzionale a ridurre le pressioni sull’ambiente derivanti dalle politiche e dalle attività di altri settori e a raggiungere gli obiettivi ambientali e climatici – Lesione dei principi di imparzialità e buon andamento, atteso l’impatto della suddetta normativa su procedimenti già definiti che osta a qualsiasi possibilità di realizzare in sede amministrativa l’opportuno bilanciamento degli interessi in gioco.
Norme impugnate:
legge della Regione autonoma Sardegna del 05/12/2024 Num. 20 Art. 1 Co. 1
legge della Regione autonoma Sardegna del 05/12/2024 Num. 20 Art. 1 Co. 5
legge della Regione autonoma Sardegna del 05/12/2024 Num. 20 Art. 1 Co. 7
legge della Regione autonoma Sardegna del 05/12/2024 Num. 20
legge della Regione autonoma Sardegna del 05/12/2024 Num. 20
legge della Regione autonoma Sardegna del 05/12/2024 Num. 20
legge della Regione autonoma Sardegna del 05/12/2024 Num. 20
legge della Regione autonoma Sardegna del 05/12/2024 Num. 20
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 3 Co.
Costituzione Art. 9 Co.
Costituzione Art. 11 Co.
Costituzione Art. 41 Co.
Costituzione Art. 97 Co.
Costituzione Art. 117 Co. 1
Costituzione Art. 117 Co. 3
Statuto speciale per la Sardegna Art. 3 Co.
Statuto speciale per la Sardegna Art. 4 Co.
decreto legislativo Art. 20 Co. 1
decreto legislativo Art. 20 Co. 7
decreto legislativo Art. 20 Co. 8
decreto ministeriale Art. Co.
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea Art. 11 Co.
regolamento UE Art. Co.
regolamento UE Art. Co.
direttiva UE Art. Co.
direttiva UE Art. Co.
Testo dell'ordinanza
N. 160 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 giugno 2025
Ordinanza del 26 giugno 2025 del Tribunale amministrativo regionale
per la Sardegna sul ricorso proposto da EF Agri Societa' Agricola a
r.l. contro la Regione autonoma della Sardegna e altri.
Energia - Impianti alimentati da fonti rinnovabili - Norme della
Regione Autonoma Sardegna - Disposizioni per l'individuazione di
aree e superfici idonee e non idonee all'installazione di impianti
a fonti di energia rinnovabile (FER) - Previsione che individua
tali aree al fine di favorire la transizione ecologica, energetica
e climatica nel rispetto delle disposizioni di cui all'art. 9,
primo e secondo periodo, della Costituzione nonche' delle
disposizioni di cui all'art. 3, lettera f), m) ed n), art. 4,
lettera e), dello statuto speciale per la Sardegna e delle relative
norme di attuazione nonche' secondo un criterio pianificatorio di
sistema che tenga in considerazione la pianificazione energetica e
quella di governo del territorio - Previsione che e' vietata la
realizzazione degli impianti ricadenti nelle rispettive aree non
idonee, come individuate dagli allegati A, B, C, D, E e dai commi 9
e 11 dell'art. 1 della legge regionale n. 20 del 2024 - Previsione
che tale divieto si applica anche agli impianti e gli accumuli FER
la cui procedura autorizzativa e di valutazione ambientale, di
competenza regionale o statale, e' in corso al momento dell'entrata
in vigore della medesima legge regionale - Previsione che non puo'
essere dato corso alle istanze di autorizzazione che, pur
presentate prima dell'entrata in vigore della legge regionale n. 20
del 2024, risultino in contrasto con essa e ne pregiudichino
l'attuazione - Previsione che i provvedimenti autorizzatori e tutti
i titoli abilitativi comunque denominati gia' emanati, aventi ad
oggetto gli impianti ricadenti nelle aree non idonee, sono privi di
efficacia - Previsione che sono fatti salvi i provvedimenti aventi
ad oggetto impianti che hanno gia' comportato una modificazione
irreversibile dello stato dei luoghi - Previsione che, qualora un
progetto di impianto ricada su un areale ricompreso, sia nelle aree
definite idonee, sia nelle aree definite non idonee, prevale il
criterio di non idoneita'.
- Legge della Regione Sardegna 5 dicembre 2024, n. 20 (Misure urgenti
per l'individuazione di aree e superfici idonee e non idonee
all'installazione e promozione di impianti a fonti di energia
rinnovabile (FER) e per la semplificazione dei procedimenti
autorizzativi) artt. 1, commi, 1, lettera a), 5, 7, e Allegati A,
B, C, D ed E.
(GU n. 37 del 10-09-2025)
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SARDEGNA
Sezione prima
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 901 del 2024, integrato da motivi aggiunti,
proposto da EF Agri Societa' Agricola a r.l., in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Andrea
Sticchi Damiani con domicilio digitale come da PEC da registri di
giustizia;
contro
Regione autonoma della Sardegna, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati
Floriana Isola e Giovanni Parisi, con domicilio digitale come da PEC
da registri di giustizia;
Regione autonoma della Sardegna - Assessorato della difesa
dell'ambiente, in persona dell'Assessore pro tempore, non costituito
in giudizio;
nonche' contro
Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica, in
persona del Ministro pro tempore, Ministero della cultura, in persona
del Ministro pro tempore, Ministero dell'agricoltura, della
sovranita' alimentare e delle foreste, in persona del Ministro pro
tempore; Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente pro tempore, tutti rappresentati e difesi per legge
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Cagliari, con domicilio
digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio fisico ex
lege presso i suoi uffici in via Nuoro, 50;
Per l'annullamento previa adozione delle idonee misure cautelari
quanto al ricorso introduttivo: della nota prot. n. 27176 del
10 settembre 2024, con la quale l'Assessorato della difesa
dell'ambiente della Regione Sardegna - Servizio valutazione impatti e
incidenze ambientali, ha comunicato la «sospensione del procedimento»
di Verifica di assoggettabilita' alla valutazione di impatto
ambientale del progetto agrivoltaico della societa' odierna
ricorrente;
della nota dell'Assessorato della difesa dell'ambiente della
Regione Sardegna - Direzione generale dell'ambiente prot. n. 26528
del 3 settembre 2024, recante in oggetto «Applicazione delle misure
di salvaguardia della legge regionale n. 5/2024 ai procedimenti di
VIA non ancora conclusi»;
il tutto previa, se del caso, disapplicazione dell'art. 3
della l.r. n. 5 del 3 luglio 2024 per contrasto con la normativa
europea, ovvero previa rimessione alla Corte costituzionale della
questione di legittimita' costituzionale del medesimo art. 3 della
l.r. n. 5 del 3 luglio 2024;
nonche' per l'accertamento
dell'illegittimita' dell'inerzia serbata dall'Amministrazione
competente alla conclusione dell'iter di verifica di
assoggettabilita' a V.I.A., avviato con l'istanza trasmessa
dall'odierna ricorrente in data 15 novembre 2023;
e per la condanna
dell'Amministrazione alla sollecita definizione del
procedimento, chiedendo sin d'ora la nomina di un commissario ad acta
in caso di perdurante o rinnovata inerzia dell'Amministrazione a
concludere il procedimento;
esteso, con ricorso per motivi aggiunti
notificati in data 14 febbraio 2025 e depositati in data 18
febbraio 2025,
all'annullamento
della nota prot. n. 37875 del 16 dicembre 2024, con la quale
l'Assessorato della difesa dell'ambiente della Regione Sardegna -
Servizio valutazione impatti e incidenze ambientali, ha comunicato il
riavvio del procedimento di screening VIA al fine di «valutare gli
effetti della l.r. n. 20/2024 sull'intervento di che trattasi»;
il tutto previa, se del caso, disapplicazione dell'art. 1,
comma 1, lettera a), comma 5 e 7, della l.r. n. 20 del 5 dicembre
2024 e relativi allegati, per contrasto con la normativa europea,
ovvero previa rimessione alla Corte costituzionale della questione di
legittimita' del medesimo art. 1, comma 1, lettera a), comma 5 e 7,
della l.r. n. 5 del 3 luglio 2024 e relativi allegati;
in via subordinata, e solo ove occorrer possa, per
l'annullamento degli articoli 1, comma 2, lettera b), 3, comma 1, e
7, comma 2, lettera c), e comma 3, del decreto ministeriale 21 giugno
2024, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 2 luglio 2024 - Serie
generale - n. 153, adottato dal Ministero dell'ambiente e della
sicurezza energetica di concerto con il Ministero della cultura e il
Ministero dell'agricoltura, della sovranita' alimentare e delle
foreste e avente ad oggetto la «Disciplina per l'individuazione di
superfici e aree idonee per l'installazione di impianti a fonti
rinnovabili», nella parte in cui prevede la possibilita' per le
regioni di individuare le superfici e le aree «non idonee
all'installazione di impianti a fonti rinnovabili», nonche' la
«possibilita' di fare salve le aree idonee di cui all'art. 20, comma
del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199»;
nonche' per l'accertamento
dell'illegittimita' della perdurante inerzia serbata
dall'Amministrazione competente alla conclusione dell'iter di
verifica di assoggettabilita' a V.I.A., avviato con l'istanza
trasmessa dall'odierna ricorrente in data 15 novembre 2023;
e per la condanna
dell'Amministrazione alla sollecita definizione del
procedimento, chiedendo sin d'ora la nomina di un commissario ad acta
in caso di perdurante o rinnovata inerzia dell'Amministrazione a
concludere il procedimento;
esteso, con ulteriore ricorso per motivi aggiunti,
all'annullamento
della nota prot. n. 4931 del 14 febbraio 2025, con la quale
l'Assessorato della difesa dell'ambiente della Regione Sardegna -
Servizio valutazione impatti e incidenze ambientali, ha comunicato
l'improcedibilita' dell'istanza di screening VIA;
di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente,
ancorche' non conosciuto dall'odierna ricorrente, ivi inclusa la nota
dell'Assessorato della difesa dell'ambiente della Regione Sardegna -
Servizio valutazione impatti e incidenze ambientali prot. n. 37875
del 16 dicembre 2024 gia' impugnata con il ricorso per motivi
aggiunti del 14 febbraio 2025;
il tutto previa, se del caso, disapplicazione dell'art. 1,
comma 1, lettera a), comma 5 e 7, della l.r. n. 20 del 5 dicembre
2024 e relativi allegati, per contrasto con la normativa europea,
ovvero previa rimessione alla Corte costituzionale della questione di
legittimita' del medesimo art. 1, comma 1, lettera a), comma 5 e 7,
della l.r. n. 5 del 3 luglio 2024 e relativi allegati;
in via subordinata, e solo ove occorrer possa, per
l'annullamento degli articoli 1, comma 2, lettera b), 3, comma 1, e
7, comma 2, lettera c), e comma 3, del decreto ministeriale 21 giugno
2024, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 2 luglio 2024 - Serie
generale - n. 153, adottato dal Ministero dell'ambiente e della
sicurezza energetica di concerto con il Ministero della cultura e il
Ministero dell'agricoltura, della sovranita' alimentare e delle
foreste e avente ad oggetto la «Disciplina per l'individuazione di
superfici e aree idonee per l'installazione di impianti a fonti
rinnovabili», nella parte in cui prevede la possibilita' per le
regioni di individuare le superfici e le aree «non idonee
all'installazione di impianti a fonti rinnovabili», nonche' la
«possibilita' di fare salve le aree idonee di cui all'art. 20, comma
del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199»;
nonche' per l'accertamento
dell'illegittimita' della perdurante inerzia serbata
dall'Amministrazione competente alla conclusione dell'iter di
verifica di assoggettabilita' a V.I.A., avviato con l'istanza
trasmessa dall'odierna ricorrente in data 21 febbraio 2024;
e per la condanna
dell'Amministrazione alla sollecita definizione del
procedimento, chiedendo sin d'ora la nomina di un commissario ad acta
in caso di perdurante o rinnovata inerzia dell'Amministrazione a
concludere il procedimento.
Visti il ricorso, gli atti di motivi aggiunti e i relativi
allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione autonoma
della Sardegna, dei Ministeri e della Presidenza del Consiglio dei
ministri, con i relativi allegati;
Visti gli articoli 23, comma 3, legge 11 marzo 1953, n. 87, 79,
comma 1, c.p.a., e 295 del codice di procedura civile;
Visti tutti gli atti della causa;
Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 giugno 2025 il dott.
Roberto Montixi e uditi per le parti: l'avvocato Mattia Malinverni -
in dichiarata sostituzione dell'avvocato Andrea Sticchi Damiani - per
la societa' ricorrente, l'avvocato Floriana Isola per la Regione
Sardegna e l'avvocato dello Stato Annabella Risi per le
amministrazioni statali resistenti;
Premesso e considerato in fatto e diritto quanto segue
1. In data 15 novembre 2023 la societa' EF Agri Societa' Agricola
a r.l. ha presentato presso il Servizio valutazione impatti e
incidenze ambientali della Regione Sardegna istanza per l'avvio del
procedimento di verifica di assoggettabilita' alla valutazione di
impatto ambientale (c.d. screening VIA) ai sensi degli articoli 19 e
ss. del decreto legislativo n. 152/2006, relativamente a un progetto
di impianto agri-voltaico sito nei Comuni di Solarussa e Zarfaliu
(OR).
Ha rappresentato la ricorrente che il progetto, avente a oggetto
un intervento «di pubblica utilita'» ed «indifferibile e urgente» ai
sensi dell'art. 12, comma 1, del decreto legislativo n. 387/2003 e
dell'art. 7-bis, comma 2-bis del decreto legislativo n. 152/2006, e'
incluso nell'allegato I-bis del testo unico dell'ambiente - TUA,
approvato con decreto legislativo n. 152 del 2006, in quanto
costituente opera strategica ai fini dell'implementazione del PNIEC e
del PNRR. Il progetto, inoltre, insiste su «area idonea» ai sensi
dell'art. 20, comma 8, lettera c-quater del decreto legislativo n.
199/2021.
2. Con nota prot. n. 25176 del 10 settembre 2024 il Servizio VIA,
decorso il termine perentorio di cui all'art. 19, comma 6, decreto
legislativo n. 152/2006, ha tuttavia comunicato alla ricorrente «la
sospensione del procedimento sino al termine previsto nella
sopraccitata l.r. n. 5/2024 ... vista la nota della Direzione
generale dell'ambiente, prot. D.G.A. n. 26528 del 3 settembre 2024,
con la quale sono state date indicazioni al Servizio scrivente circa
l'applicazione della suddetta l.r. ai procedimenti in materia di
valutazione ambientale, da avviare o in corso di istruttoria».
La societa' era, inoltre, venuta a conoscenza del fatto che la
Regione autonoma della Sardegna (RAS) - Direzione generale
dell'ambiente, in seguito alla «moratoria» introdotta dalla l.r. n.
5/2024 aveva comunicato agli Uffici di sospendere i procedimenti di
valutazione di impatto ambientale di competenza regionale e relativi
agli ambiti territoriali individuati dalla medesima legge presentati
successivamente o in corso di istruttoria alla data di pubblicazione
della l.r. nel BURAS (4 luglio 2024).
3. Con il ricorso introduttivo la societa' ha chiesto
l'annullamento delle note impugnate, meglio specificate in epigrafe,
previa disapplicazione dell'art. 3 della l.r. n. 5/2024, per
contrasto con la normativa europea ovvero previa rimessione alla
Corte costituzionale della questione di legittimita' del medesimo
art. 3, e ha inoltre chiesto l'accertamento dell'inerzia serbata
dall'Amministrazione nel concludere il procedimento.
Il ricorrente, in particolare, ha dedotto - sotto un primo
profilo - il vizio di violazione e falsa applicazione della l.r. n.
5/2024 e del quadro normativo di riferimento in materia di impianti a
energia rinnovabile (FER), deducendo come la norma regionale
richiamata dal Servizio VIA fosse inapplicabile al caso di specie,
anche in virtu' di una sua interpretazione costituzionalmente
orientata, venendo in rilievo non un impianto gia' autorizzato, ma un
procedimento in corso di svolgimento per la Verifica di
assoggettabilita' a VIA.
4. Con il secondo motivo di ricorso la societa' ha dedotto
l'illegittimita' dei provvedimenti impugnati derivante
dall'illegittimita' euro-unitaria dell'art. 3 della l.r. n. 5/2024
che, pertanto, avrebbe dovuto essere disapplicata.
4.1. Il divieto di autorizzare e realizzare gli impianti FER
previsto dall'art. 3, comma 1, della l.r. n. 5/2024 avrebbe, infatti,
sottratto in modo indiscriminato il territorio regionale dal
perseguimento dei target vincolanti per lo Stato italiano. In
particolare, la direttiva UE 2018/2001, recepita dallo Stato italiano
con il decreto legislativo n. 199/2021 ha fissato l'obiettivo di
riduzione delle emissioni al 2030 pari al 32% (poi aggiornato al
42,5% con la direttiva UE 2023/2413) e, all'art. 15, ha previsto il
vincolo per gli Stati membri di adottare misure appropriate per
assicurare che «a) le procedure amministrative siano razionalizzate e
accelerate al livello amministrativo adeguato e siano fissati termini
prevedibili per le procedure di cui al primo comma; b) le norme in
materia di autorizzazione, certificazione e concessione di licenze
siano oggettive, trasparenti e proporzionate, non contengano
discriminazioni tra partecipanti e tengano pienamente conto delle
specificita' di ogni singola tecnologia per le energie rinnovabili»,
nonche' l'adozione di zone di accelerazione per uno o piu' tipi di
energie da fonti rinnovabili. Ugualmente il regolamento UE 2577/2022
ha stabilito il principio, in sede di ponderazione degli interessi
giuridici nei singoli casi, della priorita' della costruzione e
dell'esercizio degli impianti di produzione di energia da fonti
rinnovabili.
4.2. I provvedimenti impugnati, pertanto, nella misura in cui
recepiscono e danno attuazione all'art. 3 della l.r. n. 5/2024 si
pongono in contrasto con la normativa europea, frustrandone l'effetto
utile. La normativa regionale, infatti, nella parte in cui vieta
l'autorizzazione e la realizzazione di impianti FER si pone in
contrasto con il principio di massima diffusione delle fonti
rinnovabili e coi target stabiliti a livello euro-unitario, con i
principi di semplificazione dei procedimenti autorizzativi di
impianti FER, con la natura di interesse pubblico prevalente alla
realizzazione di impianti FER, con l'obiettivo di semplificare
ulteriormente le procedure autorizzative nelle c.d. aree di
accelerazione, tra cui l'area in esame che si configura come idonea
ai sensi dell'art. 20, comma 8, lettera c-quater del decreto
legislativo n. 199/2021, con l'obiettivo di ridurre al minimo le c.d.
zone di esclusione, che invece vengono estese di fatto alla totalita'
del territorio regionale.
5. Con il terzo motivo di ricorso la societa' ha dedotto
l'illegittimita' dei provvedimenti impugnati in via derivata
dall'illegittimita' costituzionale dell'art. 3 della l.r. n. 5/2024,
ove interpretabile nel senso prospettato dall'Assessorato
all'ambiente (ovvero nel senso che il divieto di realizzare nuovi
impianti comporti anche la sospensione delle procedure autorizzative
in corso).
5.1. In primo luogo, infatti, l'art. 3 della l.r. n. 5/2024 si
porrebbe in contrasto con gli articoli 3 e 117, comma 3 della
Costituzione poiche', nel prevedere la c.d. «moratoria»
contrasterebbe con la normativa statale di riferimento che pone i
principi fondamentali, vincolanti per le regioni, in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», e in
particolare con l'art. 20, comma 6, del decreto legislativo n.
199/2021 secondo cui «Nelle more dell'individuazione delle aree
idonee, non possono essere disposte moratorie ovvero sospensioni dei
termini dei procedimenti di autorizzazione». Inoltre, la previsione
impedirebbe in modo illogico e irragionevole una adeguata
ponderazione degli interessi coinvolti, trascurando l'interesse
pubblico alla realizzazione di impianti FER e imponendo la
sospensione dei procedimenti autorizzativi in base alla loro mera
pendenza e non per effetto dell'effettiva sussistenza di pregiudizi
derivanti dall'installazione degli impianti.
La stessa giurisprudenza costituzionale, secondo quanto dedotto
dalla ricorrente, ha piu' volte affermato che i principi fondamentali
in materia di impianti FER sul territorio nazionale sono, in primo
luogo, la compatibilita' ex lege degli impianti con le aree agricole
(ex art. 12, comma 7, decreto legislativo n. 387/2003) e, in secondo
luogo, che il solo potere conferito alle regioni e' quello di
individuare aree non idonee all'installazione di impianti FER con la
precisazione che si deve trattare di una indicazione di massima da
operare con un atto di pianificazione da bilanciare e ponderare nella
sede del procedimento amministrativo, stigmatizzando invece
interventi normativi volti a precludere la realizzazione di impianti
FER su ampie porzioni del territorio regionale.
Le disposizioni regionali censurate, vietando l'autorizzazione e
la realizzazione di impianti a fonti rinnovabili in aree nelle quali
il legislatore statale lo permette e prevedendo che siano le proprie
«misure di salvaguardia» a trovare applicazione nelle more
dell'approvazione della legge regionale di individuazione delle aree
idonee ex art. 20, comma 4, decreto legislativo n. 199/2021,
contrastano dunque con la normativa statale stessa che non ammette
divieti o moratorie e che, in relazione alle aree non idonee, si
limita ad attribuire alle regioni il potere di individuare tali aree
mediante strumenti di programmazione senza che cio' comporti
impedimenti assoluti alla localizzazione degli impianti FER.
In sintesi, dunque, la norma regionale eccederebbe, secondo la
ricorrente, le competenze in materia, i cui principi fondamentali
sono stabiliti dallo Stato e rispetto ai quali si porrebbe in
contrasto frontale.
5.2. Inoltre, secondo la ricorrente, poiche' la disciplina
statale e' di derivazione eurounitaria sussisterebbe altresi'
l'illegittimita' costituzionale della disposizione regionale «di
moratoria» suindicata per contrasto con l'art. 117, primo comma,
della Costituzione, dato che la legge regionale, vietando
indiscriminatamente l'autorizzazione e la realizzazione di nuovi
impianti, e' idonea a pregiudicare gli obiettivi fissati dal
legislatore nazionale in attuazione della disciplina europea.
5.3. In terzo luogo, l'art. 3 della l.r. n. 5/2024 si porrebbe in
contrasto con l'art. 9 della Costituzione e, dunque, con il principio
di tutela dell'ambiente, cui contribuiscono in misura rilevante le
energie rinnovabili, e con il principio di integrazione di cui
all'art. 11 Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (secondo
cui le esigenze di tutela dell'ambiente devono essere integrate nella
definizione e attuazione delle altre pertinenti politiche pubbliche,
al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile). Le esigenze di tutela
dell'ambiente, inoltre, impongono di operare un bilanciamento dei
vari interessi in concreto nell'ambito del procedimento
amministrativo, come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa e
costituzionale. La legge regionale e i provvedimenti impugnati,
invece, sottrarrebbero alla sede propria del procedimento
amministrativo tale attivita' di bilanciamento, introducendo un
divieto aprioristico contrastante con l'esigenza prioritaria di
incrementare la produzione di energia green al fine di tutelare
l'ambiente.
5.4. Inoltre, secondo la ricorrente, la disposizione in esame
violerebbe altresi': gli articoli 3 e 41 della Costituzione avendo
introdotto in modo inaspettato un divieto generale di autorizzazione
e realizzazione di impianti, cosi' sacrificando la liberta' di
iniziativa privata e l'affidamento della societa' ricorrente; l'art.
97 della Costituzione nella misura in cui, trascurando le attivita'
amministrative gia' svolte dalle autorita' competenti, pregiudica il
principio di buon andamento della pubblica amministrazione e di
doverosita' dell'azione amministrativa; l'art. 3 della Costituzione
anche sotto il profilo della manifesta sproporzionalita',
irrazionalita', irragionevolezza e arbitrarieta' della disposizione
impugnata. Infatti, l'opzione perseguita dal legislatore regionale di
porre un generale ed indiscriminato divieto di autorizzare e
realizzare iniziative FER risulta viziata, sotto il profilo della
proporzionalita' della misura adottata, in quanto destinata ad
incidere in maniera pregiudizievole sugli interessi privati e sugli
obiettivi di tutela ambientale e paesaggistica astrattamente
perseguiti.
Cio' avverrebbe in virtu' di un obiettivo di scongiurare un
rischio (l'irreversibilita' degli impatti sul territorio regionale
derivanti dalla realizzazione degli impianti FER ex art. 1, comma 2,
l.r. n. 5/2024), oltre che indimostrato, anche inesistente
soprattutto nel caso degli impianti agri-voltaici come quello in
esame.
6. Con un quarto motivo di ricorso la societa' ha dedotto
l'illegittimita' dell'inerzia serbata dall'Amministrazione
sull'istanza di verifica di assoggettabilita' a VIA.
L'art. 19 ai commi 6 e 11 del TUA prevede un termine perentorio
di quarantacinque giorni decorrente dalla scadenza del termine di
trenta giorni cui al precedente comma 4 per l'adozione del
provvedimento di verifica di assoggettabilita' a VIA, termini che,
nel caso di specie, sarebbero ampiamente decorsi in quanto
l'Amministrazione avrebbe dovuto adottare il provvedimento entro il 5
febbraio 2024.
7. Con ricorso per motivi aggiunti del 14 febbraio 2025 la
societa' ricorrente ha chiesto l'annullamento della nota prot. n.
37875 del 16 dicembre 2024 con la quale il Servizio VIA ha comunicato
il riavvio del procedimento di screening VIA al fine di «valutare gli
effetti della l.r. n. 20/2024 sull'intervento di che trattasi».
Nelle more del giudizio, infatti, la regione, con la nota
impugnata, pur comunicando il formale riavvio del procedimento di
screening VIA, ha nella sostanza reiterato la sospensione dell'iter
attivando il suindicato sub-procedimento. In data 6 dicembre 2024,
infatti, era entrata in vigore la l.r. n. 20/2024 con cui il
legislatore ha abrogato la precedente l.r. n. 5/2024 e ha introdotto
una disciplina relativa alle aree non idonee (che, invece sarebbe
riservata a un atto di programmazione amministrativa), introducendo
un divieto aprioristico all'autorizzazione e alla realizzazione di
impianti FER localizzati in tali aree, senza peraltro recepire le
indicazioni sulle aree idonee individuate dal legislatore statale e
prevedendo persino che la declaratoria di non idoneita' prevalga su
quella di idoneita'.
La regione, con la nota impugnata, avrebbe illegittimamente
aggravato il procedimento con un'attivita' istruttoria non prevista
dalla normativa statale e finalizzata a valutare gli effetti sul
progetto della ricorrente di una legge regionale manifestamente
incostituzionale e anti-comunitaria.
8. Con un ulteriore ricorso per motivi aggiunti del 3 maggio 2025
la societa' ricorrente ha, inoltre, chiesto l'annullamento della nota
prot. n. 4931 del 14 febbraio 2025 con la quale il Servizio VIA ha
comunicato gli esiti di tale asseritamente illegittimo
sub-procedimento, disponendo l'improcedibilita' dell'istanza di
screening VIA alla luce del fatto che il progetto ricadrebbe in
alcune fattispecie di aree non idonee ai sensi dell'allegato B della
l.r. n. 20/2024 per l'installazione di impianti agri-voltaici, con
conseguente applicazione del divieto di cui all'art. 1, comma 5,
della medesima legge regionale.
9. Con un primo motivo, la societa' ricorrente ha dedotto
l'illegittimita' degli atti impugnati in via derivata dalla
illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera a), comma
5 e 7 l.r. n. 20/2024 (e dei relativi allegati), nella parte in cui -
disciplinando in carenza di potere con atto normativo le aree non
idonee, prevedendo un divieto aprioristico all'autorizzazione e
all'installazione di impianti FER nelle aree qualificate dalla
medesima legge come «non idonee» e sancendone la prevalenza perfino
rispetto alla disciplina delle aree c.d. «idonee» - violerebbe
apertamente la normativa primaria di riferimento.
9.1. La regione, innanzitutto, con legge regionale (art. 1, comma
1, lettera a) avrebbe proceduto in via principale e prioritaria
all'individuazione delle aree non idonee (peraltro configurandole
come divieti preventivi), per poi individuare anche quelle idonee,
residuali sia nella loro entita' che negli effetti del loro
riconoscimento. Cosi' facendo, l'art. 1 della legge regionale si
sarebbe posto in contrasto con i principi fondamentali della materia,
desumibili dal combinato disposto dell'art. 12 del decreto
legislativo n. 387/2003 e delle Linee guida nazionali approvate con
decreto ministeriale 10 settembre 2010 (che configurano le aree non
idonee come strumento di accelerazione, dal contenuto non vincolante
e pongono una riserva di procedimento amministrativo sul punto),
nonche' con il decreto legislativo n. 199/2021, il quale: 1) all'art.
20, comma 4, accorda priorita' e prevalenza all'individuazione delle
aree idonee, assegnando alla regione il compito di provvedere con
fonte legislativa esclusivamente in merito a tale tipologia di aree;
2) all'art. 18, rinvia a un momento successivo all'individuazione
delle aree idonee, a valle dell'aggiornamento delle Linee guida
nazionali, l'aggiornamento della disciplina delle aree non idonee,
confermando la riserva di procedimento.
9.1.1. In particolare, l'art. 12 del decreto legislativo n.
387/2003 ha fissato il principio di generale utilizzabilita' di tutti
i terreni per la realizzazione di impianti FER, salvo il potere delle
regioni di individuare, nei limiti di quanto previsto dalle Linee
guida nazionali emanate a completamento della disciplina primaria, le
aree non idonee. Queste ultime non si configurano come divieti
preventivi, ma costituiscono uno strumento di accelerazione, non
vincolante (paragrafo 17 e allegato 3 del decreto ministeriale 10
settembre 2010) e la cui individuazione deve avvenire previa apposita
istruttoria e confluire in un atto di pianificazione (a carattere
amministrativo, dunque, e non normativo), dovendosi motivare la
incompatibilita' in relazione a specifiche tipologie e/o dimensioni
di impianti con riferimento agli obiettivi di protezione perseguiti.
L'individuazione delle aree non idonee dovrebbe avvenire, dunque, con
uno strumento amministrativo flessibile, in modo da garantire
l'opportuno bilanciamento degli interessi in gioco nella concreta
sede procedimentale.
9.1.2. Tale generale impianto normativo ha trovato piena conferma
anche nel decreto legislativo n. 199/2021. Ed infatti, l'art. 20 del
decreto legislativo n. 199/2021 stabilisce espressamente che i
decreti ministeriali recanti principi e criteri in materia di aree
idonee e non idonee devono prioritariamente individuare i criteri per
l'individuazione delle aree idonee, assegnando alle regioni il
compito di procedere alla piena attuazione della norma con atto di
fonte legislativa limitatamente alle aree idonee (comma 4). L'art.
20, invece, non attribuirebbe alle regioni il potere legislativo in
merito alle aree non idonee, cosi' come confermato anche dall'art.
18, comma 3, il quale prevede che solo a seguito dell'individuazione
delle aree idonee si potra' porre in essere la valutazione di cui
all'art. 17 delle Linee guida che impone alle regioni di operare un
congruo bilanciamento degli interessi.
9.1.3. Di qui, prosegue la societa' ricorrente, la evidente
incostituzionalita' della l.r. n. 20/2024, che si pone in contrasto
coi principi fondamentali della materia stabiliti dall'art. 12 del
decreto legislativo n. 387/2003, dal decreto ministeriale 10
settembre 2010 e dal decreto legislativo n. 199/2021, per violazione
dell'art. 117 della Costituzione.
9.2. Deduce la ricorrente che la violazione dei principi
fondamentali della materia e la conseguente incostituzionalita' della
l.r. n. 20 deriverebbero anche dal divieto aprioristico di
autorizzare e realizzare impianti FER in aree non idonee posto
dall'art. 1, comma 5 e 7 della l.r. n. 20/2024.
I principi fondamentali della materia fissati dalla legislazione
dello Stato, infatti, costituiscono attuazione delle direttive
comunitarie che manifestano un favor per le fonti energetiche
rinnovabili. Tali principi fondamentali, secondo la giurisprudenza
amministrativa e costituzionale, sono costituiti in particolare dalla
compatibilita' ex lege degli impianti con le aree agricole (ex art.
12, comma 7, decreto legislativo n. 387/2003), e si concretizzano nel
potere delle regioni di individuare aree non idonee all'installazione
di impianti FER, mediante pero' una indicazione di massima da operare
con un atto di pianificazione da bilanciare e ponderare nella sede
del procedimento amministrativo, dovendosi stigmatizzare, invece,
interventi normativi volti a precludere la realizzazione di impianti
FER su porzioni amplissime del territorio regionale.
L'art. 1 della l.r. n. 20/2024, nell'introdurre il suddetto
divieto aprioristico si pone in contrasto con tali principi
fondamentali, eccedendo le proprie competenze in materia. Peraltro,
gli allegati, A, B, C, D ed E alla legge regionale n. 20 individuano
una serie di aree non idonee che corrispondono alla quasi totalita'
del territorio sardo, introducendo di fatto un divieto generalizzato.
La ricorrente, pertanto, ha chiesto la rimessione alla Corte
costituzionale della questione di legittimita' costituzionale della
l.r. n. 20/2024 e, in particolare, degli articoli 1, commi 5 e 7, in
relazione agli articoli 117, comma 3, della Costituzione (per
violazione dei suindicati principi fondamentali della materia
stabiliti dallo Stato) e all'art. 3 della Costituzione in quanto le
previsioni in questione impedirebbero, in modo illogico e
irragionevole, una adeguata ponderazione di tutti gli interessi
coinvolti, trascurando l'interesse pubblico alla realizzazione di
impianti FER e imponendo l'inefficacia dei provvedimenti
autorizzativi gia' conseguiti.
Inoltre, poiche' la disciplina di riferimento e' di derivazione
euro-unitaria, la ricorrente ha dedotto altresi' la violazione
dell'art. 117, comma 1, della Costituzione, essendo la disciplina
regionale idonea a pregiudicare gli obiettivi fissati dal legislatore
nazionale in attuazione della disciplina unionale sul c.d. Green Deal
europeo.
9.2.1. Sotto altro profilo, l'art. 1, comma 5, sopra citato
sarebbe incostituzionale in quanto l'inidoneita' dell'area, a
differenza di quanto previsto dalla legge regionale, non comporta
tout court il divieto di installazione di impianti FER, gravando
sull'Amministrazione l'onere di effettuare una puntuale istruttoria
al fine di bilanciare gli interessi coinvolti.
Cio' e' stabilito dalle linee guida di cui al decreto
ministeriale 10 settembre 2010 (allegato 3, lettera d) ed e' stato
chiarito dalla giurisprudenza amministrativa e costituzionale secondo
cui anche nel caso di aree non idonee opera una riserva di
procedimento amministrativo, sussistendo il dovere
dell'amministrazione procedente di verificare in concreto, caso per
caso, se il singolo progetto sia o meno realizzabile in
considerazione delle sue caratteristiche e delle caratteristiche del
sito interessato.
Lo stesso decreto del Ministro dell'ambiente e della sicurezza
energetica del 21 giugno 2024 (recante «Disciplina per
l'individuazione di superfici e aree idonee per l'installazione di
impianti a fonti rinnovabili»), sulla cui base e' stata emanata la
l.r. n. 20/2024, non abilita in alcun modo le regioni a introdurre
divieti aprioristici di autorizzare e realizzare impianti FER nelle
aree individuate come «non idonee».
9.3. La ricorrente deduce, poi, l'illegittimita' costituzionale
degli articoli 1, comma 5 e 7 della l.r. n. 20/2024 e dei relativi
allegati per violazione dei principi fondamentali della materia anche
sotto il profilo della violazione della disciplina delle aree idonee
ex art. 20, comma 8, decreto legislativo n. 199/2021.
9.3.1. Con specifico riferimento alle fattispecie di non
idoneita' di cui alla nota regionale impugnata che ha disposto
l'improcedibilita' dell'istanza della ricorrente, le lettera t) e w),
punto 12, allegato B prevedono che sono aree non idonee per
l'installazione di impianti agri-voltaici di grande taglia «i beni
culturali (immobili e aree) sottoposti a tutela ai sensi della Parte
II del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio
2002, n. 137), ed aree circostanti che distano meno di 7 chilometri
da essi, in linea d'aria da essi» nonche' «aree e immobili
caratterizzati da edifici e manufatti di valenza storico-culturale,
architettonica, archeologica, di cui all'art. 48 delle NTA del PPR,
ed aree circostanti che distano meno di 3 chilometri, in linea
d'aria, calcolati a partire dal perimetro della fascia di tutela
condizionata».
Tali norme contrasterebbero, secondo la ricorrente, con l'art.
20, comma 8, lettera c-quater del decreto legislativo n. 199/2021
secondo cui sono considerate aree idonee ex lege quelle che non sono
«ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 ne' ricadono nella fascia
di rispetto dei beni sottoposti a tutela ai sensi della parte seconda
oppure dell'art. 136 del medesimo decreto legislativo. La fascia di
rispetto e' determinata considerando una distanza dal perimetro dei
beni sottoposti a tutela di [...] 500 m per gli impianti
fotovoltaici».
9.3.2. Sarebbero illegittime anche le ipotesi di non idoneita'
previste dalle lettere y) e bb) dell'allegato B alla l.r. n. 20/2024,
riferite agli «ulteriori elementi con valenza storico-culturale, di
natura archeologica, architettonica e identitaria, quali beni
potenziali non ricompresi nel Piano paesaggistico... ed aree
circostanti che distano meno di 3 chilometri, in linea d'aria» e alle
«zone urbanistiche omogenee e "Agricole", in quanto, con riguardo
alla prima fattispecie, non esiste alcuna norma di rango primario che
preveda la possibilita' di qualificare come non idonee tali aree e,
con riguardo alla seconda, sussiste una compatibilita' ex lege delle
aree agricole, riconosciuta dalla giurisprudenza amministrativa e
costituzionale.
9.3.3. Rappresenta la ricorrente, inoltre, come lo stesso
Consiglio di Stato, con ordinanze cautelari nn. 4297, 4298, 4299,
4300, 4301, 4302 del 2024 (peraltro prima dell'entrata in vigore
della l.r. n. 20/2024) abbia sospeso l'efficacia dell'art. 7, comma
2, lettera c) del decreto ministeriale 21 giugno 2024 che, nel
prevedere la «possibilita' di fare salve le aree idonee di cui
all'art. 20, comma 8» del decreto legislativo n. 199/2021, consentiva
in astratto alle regioni di derogare alla disciplina primaria sulle
aree idonee.
9.4. La societa' ricorrente ha, inoltre, dedotto l'illegittimita'
costituzionale del divieto introdotto dall'art. 1, comma 5 e 7, della
l.r. n. 20/2024 per violazione degli articoli 3, 9 e 41 della
Costituzione.
9.4.1. Sotto un primo profilo, infatti, la legge regionale si
porrebbe in contrasto con il principio di tutela dell'ambiente, cui
contribuiscono in maniera rilevante le energie rinnovabili. Anche il
regolamento UE n. 2577/2022 ha previsto che la realizzazione degli
impianti FER debba essere considerata di «interesse pubblico
prevalente ... in sede di ponderazione degli interessi giuridici nei
singoli casi» (art. 3). Pertanto, il divieto previsto dalla norma
regionale si porrebbe in contrasto con il principio di integrazione
delle tutele, riconosciuto anche a livello europeo dall'art. 11
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (secondo cui le
esigenze di tutela dell'ambiente devono essere integrate nella
definizione e attuazione delle altre pertinenti politiche pubbliche,
al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile). Tali esigenze di
tutela, inoltre, impongono di operare un bilanciamento dei vari
interessi in concreto nell'ambito del procedimento amministrativo,
come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa e costituzionale.
La legge regionale e i provvedimenti impugnati, invece,
sottrarrebbero alla sede propria del procedimento amministrativo tale
attivita' di bilanciamento, introducendo un divieto aprioristico
contrastante con l'esigenza prioritaria di incrementare la produzione
di energia green al fine di tutelare l'ambiente.
9.4.2. Inoltre, secondo la ricorrente, la disposizione in esame
violerebbe altresi' l'art. 41 della Costituzione, avendo introdotto
in modo inaspettato un divieto generale di autorizzazione e
realizzazione di impianti, cosi' sacrificando la liberta' di
iniziativa privata e l'affidamento della societa' ricorrente; l'art.
97 della Costituzione nella misura in cui, trascurando le attivita'
amministrative gia' svolte dalle autorita' competenti, pregiudica il
principio di buon andamento della pubblica amministrazione e di
doverosita' dell'azione amministrativa; l'art. 3 della Costituzione
sotto il profilo della proporzionalita', non sussistendo i
presupposti di necessita' e idoneita' della misura adottata rispetto
all'obiettivo asseritamente perseguito di tutela del territorio
agrario.
Infatti, l'opzione perseguita dal legislatore regionale di porre,
sostanzialmente, un generale e indiscriminato divieto di autorizzare
e realizzare iniziative FER risulta viziata, sotto il profilo della
proporzionalita' della misura adottata, in quanto destinata ad
incidere in maniera significativamente pregiudizievole sugli
interessi privati e sugli obiettivi di tutela ambientale e
paesaggistica astrattamente perseguiti. Cio' avverrebbe in virtu' di
un obiettivo (quello di scongiurare l'irreversibilita' degli impatti
sul territorio regionale derivanti dalla realizzazione degli impianti
FER ex art. 1, comma 1, lettera c) e d) della l.r. n. 20/2024) oltre
che indimostrato, anche in concreto inesistente, soprattutto nel caso
degli impianti agri-voltaici come quello in esame.
10. Con il secondo dei motivi aggiunti la societa' ricorrente ha
censurato gli atti impugnati anche in via autonoma e derivata dalla
contrarieta' al diritto euro-unitario della l.r. n. 20/2024.
10.1. La disciplina regionale, infatti, avrebbe dovuto essere
disapplicata dall'Amministrazione in quanto contraria al principio di
massima diffusione delle forme di produzione di energia rinnovabile
sancito dalle norme eurounitarie e, in particolare, dalle direttive
2001/77/CE e 2009/28/CE nonche' dalle piu' recenti direttive UE
2018/2001 e 2023/2413, come completate dal regolamento UE 2577/2022 e
dalla recente raccomandazione UE 2024/1343.
La nota impugnata, pertanto, sarebbe illegittima in via autonoma
avendo violato l'obbligo giuridico di disapplicare le norme interne
incompatibili con quelle euro-unitarie.
10.2. In secondo luogo, la nota impugnata risulterebbe
illegittima anche in via derivata dalla legge regionale, contrastante
con la normativa europea.
Il divieto posto dalla l.r., infatti, finisce con il sottrarre in
modo indiscriminato il territorio regionale dalla localizzazione
degli impianti FER, cosi' impedendo il raggiungimento degli obiettivi
vincolanti per lo Stato italiano fissati dalla normativa europea,
oltre a porsi in contrasto coi principi di derivazione europea di
massima diffusione delle fonti rinnovabili e di semplificazione dei
procedimenti autorizzativi; con la natura di interesse pubblico
prevalente dell'installazione di impianti FER rispetto ad altri
interessi in potenziale conflitto, con l'obiettivo di semplificare
ulteriormente le procedure autorizzative nelle c.d. zone di
accelerazione, quali le aree idonee ex art. 20, comma 8, decreto
legislativo n. 199/2021 e con l'obiettivo di ridurre al minimo le
c.d. zone di esclusione.
11. Con la terza censura la societa' ha inoltre dedotto
l'illegittimita' in parte qua del decreto ministeriale 21 giugno 2024
che, nel combinato disposto degli articoli 1, comma 2, lettera b) e
3, comma 1, prevede che le regioni con propria legge individuino sul
rispettivo territorio superfici e aree non idonee.
In realta', evidenzia la ricorrente che, in via principale,
il decreto ministeriale costituisce esso stesso parametro di
incostituzionalita' della normativa regionale in quanto, a differenza
della l.r. n. 20/2024, non prevede in alcun modo l'espresso divieto
generale e aprioristico di autorizzare e realizzare impianti
fotovoltaici ed eolici in aree c.d. «non idonee», ne' tantomeno
prevede la prevalenza della disciplina delle aree non idonee su
quella delle aree c.d. idonee ai sensi dell'art. 20 del decreto
legislativo n. 199/2021.
Inoltre, posto anche che il Consiglio di Stato ha sospeso
l'efficacia di disposizioni del decreto ministeriale, «solo
formalmente il decreto costituisce il parametro sulla cui base e'
stata adottata la legge regionale, dal momento che l'efficacia delle
disposizioni che in astratto potevano consentire alla regione di
derogare in peius alla normativa statale era stata (ed e' tuttora)
sospesa in data anteriore all'emanazione della nuova legge
regionale».
Solo in via ulteriormente subordinata dunque, id est laddove si
ritenesse di interpretare il decreto ministeriale nel senso di
abilitare la regione ad intervenire con disposizioni quali quelle
della cui legittimita' costituzionale si dubita, la ricorrente lo
impugna per i seguenti motivi.
11.1. Il decreto ministeriale contrasterebbe, in primo luogo, con
l'art. 20 del decreto legislativo n. 199/2021 e, in particolare, con
il comma 4, il quale limiterebbe la potesta' normativa della regione
all'individuazione delle sole aree idonee.
11.2. In secondo luogo, il decreto sarebbe illegittimo in
relazione a quanto previsto dall'art. 7, comma 2, lettera c), che
conferisce alle regioni la possibilita' di far salve le aree idonee
di cui all'art. 20, comma 8, decreto legislativo n. 199/2021.
L'efficacia di tale disposizione, peraltro, e' stata sospesa dal
Consiglio di Stato, che ha negato spazio per una piu' restrittiva
disciplina regionale rispetto a quella di cui all'art. 20, comma 8.
La disposizione regolamentare, dunque, nel consentire in astratto
alle regioni di derogare in peius alla legislazione statale in
materia di aree idonee, si pone in contrasto con la normativa
primaria di riferimento.
11.3. La ricorrente deduce, infine, l'illegittimita' del decreto
anche la' dove lo stesso, anziche' limitarsi a dettare criteri
uniformi per i legislatori regionali ai fini dell'individuazione
delle aree idonee (come prescritto all' art. 20, comma 1, decreto
legislativo n. 199/2021), ha direttamente dichiarato la non idoneita'
di alcune aree del territorio nazionale, disponendo all'art. 7, comma
3 che «sono considerate non idonee le superfici e le aree che sono
ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi
dell'art. 10 e dell'art. 136, comma 1, lettere a) e b) del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42».
11.4. Tale disposizione, inoltre, laddove letta nel senso di
vietare l'installazione di impianti FER nelle aree non idonee,
risulterebbe illegittima anche per contrasto con i principi
fondamentali in materia come sopra richiamati.
12. Col quarto motivo, infine, la societa' ricorrente ha ribadito
l'illegittimita' dell'inerzia serbata dall'Amministrazione procedente
sull'istanza di verifica di assoggettabilita' a VIA.
13. Si e' costituita in giudizio per resistere la Regione
autonoma della Sardegna rilevando, innanzitutto, come con le
ordinanze del Tribunale amministrativo regionale Lazio nn. 9164 e
9168 del 2025 siano state rimesse in via incidentale alla Corte
costituzionale le questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
1, commi 2, 5, 7, 8 e dell'art. 3, nonche' degli allegati della l.r.
n. 20/2024.
13.1. La difesa regionale ha, inoltre, dedotto che la RAS sarebbe
dotata ai sensi dell'art. 117, comma 6, della Costituzione e
dell'art. 6 dello Statuto speciale, di competenza legislativa (e
amministrativa) esclusive nella materia della tutela e pianificazione
paesaggistica e nelle materie dell'urbanistica e dell'agricoltura e
foreste (v. art. 3 dello Statuto speciale), nonche' di potesta'
legislativa concorrente nella materia della «produzione e
distribuzione dell'energia elettrica» ai sensi dell'art. 4 dello
Statuto speciale.
13.1.1. In detto contesto, la legge regionale n. 20/2024 e' stata
adottata dalla regione nell'esercizio della competenza legislativa
esclusiva spettantele.
Tale prospettiva troverebbe conferma anche nella recente sentenza
della Corte costituzionale n. 28/2025 laddove si e' affermato che le
regioni, fermi restando i limiti imposti dallo Stato in termini di
classificazione e obiettivi annui (cosi' come stabilito dal decreto
ministeriale 21 giugno 2024) fino al 2030, possono esercitare la piu'
ampia discrezionalita' nel selezionare in quali aree consentire
l'installazione agevolata di impianti FER.
13.1.2. La legge regionale, inoltre, avrebbe operato nei limiti
della potesta' legislativa concorrente nella materia della
«produzione e distribuzione dell'energia elettrica». Il decreto
legislativo n. 199/2021, all'art. 20, comma 1, rimanda a un decreto
ministeriale la determinazione dei criteri per l'individuazione sia
delle aree idonee che di quelle non idonee. Tale decreto
ministeriale, adottato il 21 giugno 2024 avrebbe disposto che le
regioni definiscano con legge non solo quali sono le aree idonee, ma
anche quali quelle non idonee e ordinarie (v. art. 3, mai impugnato).
13.1.3. La regione, poi, in applicazione dello stesso decreto
legislativo n. 199/2021, che peraltro salvaguarda esplicitamente
all'art. 49 le competenze delle regioni a statuto speciale, tenuto
conto dell'obiettivo concordato con lo Stato (su cui v. l'art. 2
decreto ministeriale 2024), avrebbe svolto una istruttoria basata
sulle condizioni specifiche del territorio individuando le aree
idonee in modo tale da garantire non solo il raggiungimento, ma anche
il superamento degli obiettivi di potenza da raggiungere al 2030.
13.1.4. Con l'individuazione delle aree idonee la regione
avrebbe, dunque, garantito il rispetto degli obiettivi di potenza
complessiva introducendo una disciplina atta a preservare al massimo
il patrimonio paesaggistico, archeologico, storico-culturale,
ambientale, senza tuttavia escludere del tutto la possibilita' di
installare nelle aree e superfici non idonee impianti FER, e cio' in
ossequio al principio della massima diffusione delle fonti di energia
rinnovabile e fermo restando che ogni altra area (in cui non viga il
divieto di realizzare impianti fotovoltaici con moduli a terra) deve
ritenersi residualmente soggetta al regime autorizzatorio ordinario e
potrebbe, quindi, ospitare l'installazione di impianti.
Cio' emergerebbe dall'analisi degli allegati in cui, tenendo
conto della rilevanza paesaggistica, culturale, etc., si e' proceduto
a classificare le aree come non idonee, dopo aver individuato quelle
idonee, prevedendo una distinzione tra tipologie e tagli di impianti
FER e consentendone la realizzazione in seguito a un puntuale
bilanciamento.
13.2. Anche gli assunti della ricorrente in merito alla
previsione per legge di divieti assoluti di installazione di
impianti, secondo l'Amministrazione regionale, sarebbero infondati,
in quanto sarebbero stati previsti in realta' elementi normativi di
flessibilita', da valutare caso per caso anche nelle aree non idonee,
tra cui in particolare quelli ricavabili dagli articoli 1, commi 4, 5
e 7, ultimo capoverso, 3, comma 4, allegato G, comma 2 (che peraltro
alla lettera c prevederebbe misure di incentivo per la realizzazione
degli impianti agri-voltaici). Inoltre, negli allegati (lett. b, c, e
allegati A, B, C) sarebbero consentiti impianti in aree definite non
idonee.
13.3. La legge regionale sarebbe conforme anche all'art. 20,
comma 8, del decreto legislativo 199/2021 che si limiterebbe ad
elencare una serie di aree da ritenere idonee nelle more della loro
concreta individuazione da parte delle Regioni, sulla scorta dei
criteri elencati nel decreto ministeriale 21 giugno 2024. Si
tratterebbe, dunque, di una disposizione transitoria, che non
individuerebbe un minimum immodificabile di aree idonee.
13.4. Privi di rilievo sarebbero poi i richiami effettuati dalla
ricorrente all'art. 12 del decreto legislativo n. 387/2003 e al
decreto ministeriale del 10 settembre 2010, in quanto superati dalla
piu' recente normativa statale che, prevedendo come inderogabile il
raggiungimento di predefiniti livelli di energia da fonti
rinnovabili, salvaguarderebbe, al contempo, le prerogative regionali
in materia paesaggistica, mediante la definizione delle aree idonee
con legge regionale.
13.5. In relazione all'affidamento della ricorrente (e alla
presunta violazione degli articoli 3, 41 e 97 della Costituzione), la
regione ha dedotto che i commi 2 e 5 dell'art. 1 della l.r. n.
20/2024 darebbero applicazione al principio generale del tempus regit
actum e non prevederebbero un regolamento irrazionale che
frustrerebbe situazioni consolidate e certe, e cio' anche alla luce
della natura precaria dello stesso regime autorizzatorio (e ancor
piu' nella fase di screening).
Neanche il decreto ministeriale del 21 giugno 2024 prevederebbe,
peraltro, una norma di salvaguardia per i procedimenti autorizzatori
in corso al momento della sua entrata in vigore: pertanto, alcun
affidamento poteva essersi consolidato sul tenore delle disposizioni
previgenti, in ragione del carattere transitorio della normativa
sottoposta a scrutinio e della evoluzione del quadro normativo di
riferimento.
13.6. Quanto alla dedotta violazione delle norme euro-unitarie,
con conseguente asserita illegittimita' costituzionale della l.r. n.
20/2024 per violazione dell'art. 117, comma 1, della Costituzione,
secondo la regione non sarebbero stati evidenziati i profili
specifici di contrasto con il diritto dell'Unione europea ne'
indicato in che modo la normativa regionale impedirebbe di rispettare
l'obiettivo di potenza alla stessa attribuito.
14. Si sono costituiti in giudizio altresi' il Ministero
dell'ambiente e della sicurezza energetica, il Ministero della
cultura, il Ministero dell'agricoltura, della sovranita' alimentare e
delle foreste e la Presidenza del Consiglio dei ministri, eccependo
l'incompetenza territoriale del Tribunale amministrativo regionale
Sardegna in favore del Tribunale amministrativo regionale Lazio in
relazione alle censure sollevate avverso il decreto ministeriale 21
giugno 2024, nonche' il difetto di legittimazione passiva della
Presidenza del Consiglio dei ministri.
15. All'udienza dell'11 giugno 2025 la causa e' stata discussa e
quindi trattenuta in decisione.
16. Ritiene il Collegio rilevanti e non manifestamente infondate
le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 5 e 7,
della l.r. n. 20/2024 per contrasto con gli articoli 3, 9, 41, 97 e
117, commi 1 e 3 della Costituzione dedotte dalla ricorrente con i
due ricorsi per motivi aggiunti. Pertanto, si reputa necessario
sospendere il giudizio per consentire il controllo incidentale di
costituzionalita' sulle questioni di seguito indicate.
17. Ricorre, innanzitutto, il presupposto della rilevanza della
questione, ai sensi dell'art. 23, comma 2, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, secondo il quale e' necessario che «il giudizio non possa
essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione
di legittimita' costituzionale» della disposizione contestata.
17.1. In via preliminare, il Collegio deve evidenziare come sia
infondata e da respingere l'eccezione di incompetenza territoriale di
questo Tribunale, in favore del Tribunale amministrativo regionale
per il Lazio, sollevata dalle amministrazioni statali.
In senso contrario infatti, si rileva come i provvedimenti
impugnati, in particolare quelli contestati con i motivi aggiunti
proposti e, segnatamente, la dichiarazione regionale di
«improcedibilita'» della «istanza di screening VIA», si fondino
esclusivamente sulla l.r. n. 20 del 2024 e non gia' sul decreto
ministeriale 21 giugno 2024, sicche' tale decreto non rientra nel
perimetro delle questioni giuridiche rilevanti nel caso che occupa.
Invero, la l.r. n. 20 del 2024 e' un atto di fonte legislativa
espressione della potesta' legislativa attribuita alla Regione
Sardegna dalle disposizioni di cui agli articoli 3 e 4 dello Statuto
speciale, approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3,
e cio' lasciando momentaneamente in disparte la questione del
superamento dei limiti da rispettare indicati in Costituzione,
oggetto della verifica di non manifesta infondatezza della questione
di legittimita' costituzionale della l.r. stessa, senza che percio'
rilevi in via decisiva l'esistenza del decreto ministeriale 21 giugno
2024.
D'altronde, a conferma dell'autonomia delle due fonti - l.r. n.
20 del 2024 e decreto ministeriale 21 giugno 2024 - , come ha
rilevato il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio
nell'ordinanza n. 9164 del 13 maggio 2025, con la quale sono state
rimesse al giudizio della Corte costituzionale alcune questioni di
legittimita' costituzionale della medesima l.r. n. 20 del 2024 (su
cui v. infra), «l'eventuale annullamento del decreto [decreto
ministeriale 21 giugno 2024] sul punto sarebbe peraltro, allo stato e
in presenza delle disposizioni recate dalla legge regionale n.
20/2024, privo di ogni utilita' per la parte ricorrente. Essa,
infatti, non potrebbe comunque ulteriormente coltivare i progetti
sopra citati, in quanto la disciplina legislativa regionale
costituirebbe a tal riguardo un ostacolo assoluto».
Peraltro, come rilevato dalla difesa della parte ricorrente in
sede di discussione orale all'udienza pubblica dell'11 giugno 2025,
EF Agri non ha piu' neppure interesse alle censure inerenti
direttamente il decreto ministeriale 21 giugno 2024, proposte in via
subordinata, essendo intervenuto l'annullamento, almeno in parte qua,
del decreto ministeriale stesso per via giurisdizionale, ad opera
della sentenza Tribunale amministrativo regionale Lazio, sez. III, 13
maggio 2025, n. 9155.
17.2. Cio' posto, e passando adesso al merito, le note impugnate
con i due ricorsi per motivi aggiunti e, in particolare, la nota
dell'Assessorato regionale della difesa dell'ambiente prot. n. 4931
del 14 febbraio 2025, con la quale e' stata comunicata alla societa'
ricorrente l'improcedibilita' dell'istanza di Verifica di
assoggettabilita' a VIA, fondano, in via esclusiva, le ragioni del
diniego sull'istanza facendo riferimento all'entrata in vigore della
disciplina recata dalla legge regionale n. 20/2024 e, nella specie,
all'introdotto divieto di realizzare impianti FER sulle aree
classificate dalla medesima legge come non idonee; divieto di
realizzazione degli impianti che si applica anche con riferimento
alle istanze di autorizzazione presentate prima dell'entrata in
vigore della legge «de qua» (v. art. 1, comma 5, l.r. n. 20/2024).
Di conseguenza, l'eventuale accertamento dell'illegittimita'
costituzionale della l.r. n. 20/2024 determinerebbe un automatico
travolgimento, per illegittimita' derivata, degli atti adottati
dall'Amministrazione regionale.
In particolare, la nota impugnata con il ricorso per motivi
aggiunti proposti il 7 marzo 2025 ha disposto l'improcedibilita'
dell'istanza di c.d. screening VIA della ricorrente alla luce del
fatto che l'impianto agrivoltaico in progetto ricadrebbe in aree non
idonee, cosi' come individuate dall'allegato B, lett. t), w), y) e
bb) della l.r. n. 20/2024, arre su cui, pertanto, ai sensi del
predetto art. 1, comma 5, vige il divieto di realizzare impianti FER
anche per progetti - come nel caso in esame - presentati prima
dell'entrata in vigore della medesima legge regionale.
Di qui l'evidente rilevanza, nel caso di specie, della questione
di legittimita' costituzionale.
18. In secondo luogo, il prospettato conflitto dell'art. 1, commi
5 e 7 della l.r. n. 20/2024 con i principi radicati negli articoli 3,
9, 41, 97 e, soprattutto, con l'art. 117, commi 1 e 3 della
Costituzione, nonche' con l'art. 3, comma 1, dello Statuto speciale
per la Regione Sardegna, approvato con legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3, si presenta, ad avviso del Collegio, «non
manifestamente infondato» ai sensi del medesimo art. 23 della legge
n. 87/1953.
19. Preliminarmente, occorre rilevare come l'intervento normativo
di cui alla l.r. n. 20/2024 e' stato posto in essere, secondo quanto
riportato all'art. 1, comma 1, lett. a) della medesima legge, al fine
di individuare le «aree idonee e le superfici idonee, non idonee e
ordinarie al fine di favorire la transizione ecologica, energetica e
climatica nel rispetto delle disposizioni di cui all'art. 9, primo e
secondo periodo, della Costituzione nonche' delle disposizioni di cui
all'art. 3, lettera f), m) e n), art. 4, lettera e), della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna) e delle disposizioni di cui al decreto del Presidente della
Repubblica del 22 maggio 1975, n. 480 (Nuove norme di attuazione
dello statuto speciale della Regione autonoma della Sardegna), e
secondo un criterio pianificatorio di sistema che tenga in
considerazione la pianificazione energetica e quella di governo del
territorio».
19.1. Quanto all'ambito di competenza legislativa interessato
dalla legge regionale, vengono dunque in rilievo, nel caso di specie,
la potesta' legislativa primaria in materia di «edilizia e
urbanistica» riconosciuta dallo Statuto speciale della Regione
Autonoma della Sardegna all'art. 3, comma 1, lettera f) - e la
correlata «competenza paesaggistica» ai sensi dell'art. 6 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 480 del 1975, recante norme di
attuazione dello Statuto speciale anzidetto -, nonche' la potesta'
legislativa di cui alla lettera m) («esercizio dei diritti demaniali
e patrimoniali della Regione relativi alle miniere, cave e saline») e
n) («usi civici») del medesimo art. 4. Va richiamata altresi' la
potesta' legislativa concorrente nella materia «produzione trasporto
e distribuzione nazionale dell'energia elettrica», da esercitarsi nel
limite dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato e prevista
anche dall'art. 4, lettera e), dello Statuto - produzione e
distribuzione dell'energia elettrica.
19.2. L'oggetto della legge regionale in discorso (recante
«Misure urgenti per l'individuazione di aree e superfici idonee e non
idonee all'installazione e promozione di impianti a fonti di energia
rinnovabile (FER) e per la semplificazione dei procedimenti
autorizzativi») e la ratio perseguita (di attuazione e comunque di
osservanza della disciplina statale sull'individuazione delle aree e
dei siti sui quali possono essere installati gli impianti di
produzione di energia rinnovabile di cui al decreto legislativo n.
199/2021) rendono, tuttavia, evidente come il prioritario ambito di
potesta' legislativa autonoma attinto sia quello statutario in
materia di «produzione e distribuzione dell'energia elettrica» (art.
4, lettera e, dello Statuto speciale).
19.3. Come osservato, infatti, dalla Corte costituzionale in
relazione all'abrogata l.r. n. 5/2024 di c.d. «moratoria» (che aveva
previsto «misure di salvaguardia comportanti il divieto di realizzare
nuovi impianti di produzione e accumulo di energia elettrica da fonti
rinnovabili», e sulla cui base era stato adottato il provvedimento di
sospensione del procedimento di screening impugnato con il ricorso
principale), essa, «pur conseguendo, come detto, la finalita' di
tutelare il paesaggio, incide in modo significativo sulla disciplina
relativa agli «impianti di produzione e accumulo di energia elettrica
da fonti rinnovabili». Pertanto, la legge regionale afferisce in modo
prevalente alla competenza statutaria in materia di «produzione e
distribuzione dell'energia elettrica» (art. 4, lettera e, dello
statuto speciale).
In ogni caso, anche laddove non si consideri prevalente uno dei
due ambiti statutari, ma si ritenga che ci si trovi di fronte a un
intreccio di competenze, nessuna delle quali prevalente, cio'
nondimeno entrambe tali competenze - quella primaria di tutela del
paesaggio e quella concorrente in materia di energia elettrica piu'
volte richiamata - devono esercitarsi «[i]n armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali, nonche' delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica», oltre che, solo per la seconda,
nel piu' volte ricordato limite «dei principi stabiliti dalle leggi
dello Stato», ai sensi dei medesimi articoli 3 e 4 dello statuto di
autonomia».
20. Premesso, dunque, che nel caso di specie viene in rilievo una
competenza legislativa regionale «di autonomia» che deve essere
esercitata, in ogni caso, nel rispetto dei principi fondamentali e
delle «norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica» di cui e' espressione la disciplina statale di cui al
decreto legislativo n. 199/2021, ritiene il Collegio che le
disposizioni della l.r. n. 20/2024 e, segnatamente, le disposizioni
di cui all'art. 1, comma 1, lettera a) e commi 5 e 7, e di cui agli
allegati da A a E della legge della Regione Sardegna n. 20/2024
contrastino coi principi stabiliti dalla normativa statale e con le
norme fondamentali di riforma economico-sociale che si impongono
anche alla Regione autonoma della Sardegna per espressa previsione
statutaria.
21. Piu' in particolare, e in primo luogo, ritiene il Collegio
non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale della l.r. n. 20/2024, con riferimento specifico alle
disposizioni suindicate, per violazione dell'art. 117, primo comma,
della Costituzione, in relazione alla previsione, con legge
regionale, delle aree non idonee (che, come si dira' anche piu'
avanti, riguardano aree vastissime del territorio isolano).
Da questo punto di vista, infatti, la disciplina regionale sembra
porsi in conflitto con i principi fondamentali della materia
individuati nell'art. 20, comma 4 del decreto legislativo n.
199/2021.
21.1. Osserva, infatti, il Collegio che l'art. 20, comma 4, del
decreto legislativo n. 199/2021 limita la potesta' legislativa delle
regioni soltanto alla individuazione puntuale delle aree idonee:
«conformemente ai principi e criteri stabiliti dai decreti di cui al
comma 1, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore dei
medesimi decreti, le regioni individuano con legge le aree idonee,
anche con il supporto della piattaforma di cui all'art. 21».
Su tale base normativa questo Tribunale, nel rimettere alla Corte
costituzionale una questione di legittimita' costituzionale analoga
alla presente, dopo avere riepilogato il quadro di riferimento
normativo europeo e statale in materia, ha gia' ritenuto che «la
legge della Regione Sardegna n. 20/2024 ha (...) introdotto una
disciplina, sulla quale si fondano gli atti impugnati nel presente
giudizio, che - ad avviso del Collegio - non pare proprio conformarsi
al sopra descritto quadro normativo europeo e nazionale, avendo la
suddetta legge regionale:
individuato molteplici aree inidonee all'installazione degli
impianti, mentre, come si e' detto, il compito del legislatore
regionale e' (soltanto) quello di individuare puntualmente le «aree
idonee» quali beneficiarie di apposita accelerazione autorizzativa,
senza intaccare l'elenco categoriale di cui all'art. 20, comma 8, del
decreto legislativo n. 199/2021 (...)» (T.a.r. Sardegna, sez. II,
ordinanza 9 giugno 2025, n. 146).
21.2. Ritiene poi il Collegio che non conduca a un diverso esito
neppure quanto previsto dal decreto ministeriale 21 giugno 2024,
emanato in attuazione dell'art. 20, comma 1, del medesimo decreto
legislativo n. 199/2021: ed e' per questo, infatti, che non si
pongono nel presente giudizio questioni inerenti alla
(il)legittimita' del decreto in parola.
Tale decreto ha espressamente previsto al comma 1, comma 2,
lettera b) che «In esito al processo definitorio di cui al presente
decreto, le regioni, garantendo l'opportuno coinvolgimento degli enti
locali, individuano sul rispettivo territorio ... b) superfici e aree
non idonee: aree e siti le cui caratteristiche sono incompatibili con
l'installazione di specifiche tipologie di impianti secondo le
modalita' stabilite dal paragrafo 17 e dall'allegato 3 delle linee
guida emanate con decreto del Ministero dello sviluppo economico 10
settembre 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 18 settembre
2010, n. 219 e successive modifiche e integrazioni» e, all'art. 3, ha
previsto che «Per il conseguimento delle finalita' di cui all'art. 1,
comma 1 del presente decreto, le regioni individuano ai sensi
dell'art. 20, comma 4 del decreto legislativo 8 novembre 2021, n.
199, con propria legge, entro centottanta giorni dalla data di
entrata in vigore del presente decreto, le aree di cui all'art. 1,
comma 2, secondo i principi e criteri previsti dal titolo II del
presente decreto».
La disposizione da ultimo trascritta non e' in effetti stata
oggetto dell'annullamento giurisdizionale parziale che ha interessato
il decreto ministeriale ad opera della sentenza del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, Roma, n. 9155 del 2025, che ha
ritenuto l'art. 3 del decreto ministeriale legittimo pur
interpretandolo nel senso di consentire alle regioni di individuare
con legge le aree non idonee.
Ritiene invece il Collegio che l'art. 3 in esame possa - e
debba - ben essere interpretato nel senso di limitare l'intervento
legislativo delle regioni all'individuazione delle aree idonee,
nonostante la sua non perspicua formulazione letterale.
Ed infatti, se e' pur vero che l'art. 3 cit. fa riferimento
all'individuazione, da parte delle regioni, delle aree di cui
all'art. 1, comma 2 del medesimo decreto, nel cui ambito sono
definite non solo le aree idonee, ma anche quelle non idonee (e in
realta' anche quelle ordinarie e quelle in cui e' vietata la
realizzazione di impianti FER), e' vero anche che il medesimo art. 3,
al comma 1, espressamente limita tale individuazione «ai sensi
dell'art. 20, comma 4 del decreto legislativo 8 novembre 2021, n.
199», il quale, come visto, prevede che le regioni individuino con
propria legge le sole aree idonee.
D'altronde, la stessa definizione di aree inidonee di cui
all'art. 1, comma 2 del decreto ministeriale in parola, rimanda alle
«modalita' stabilite dal paragrafo 17 e dall'allegato 3 delle linee
guida emanate con decreto del Ministero dello sviluppo economico 10
settembre 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 18 settembre
2010, n. 219 e successive modifiche e integrazioni».
Ed infatti, come peraltro efficacemente evidenziato dalla parte
ricorrente, l'art. 18, comma 3, del decreto legislativo n. 199/2021,
nel testo vigente alla data di entrata in vigore della l.r. n.
20/2024, dispone che «a seguito dell'entrata in vigore della
disciplina statale e regionale per l'individuazione di superfici e
aree idonee ai sensi dell'art. 20, con decreto del Ministero della
transizione ecologica, di concerto con il Ministero della cultura,
previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all'art. 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 sono aggiornate le linee
guida per l'autorizzazione degli impianti a fonti rinnovabili di cui
all'art. 12, comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n.
387».
Non pare dunque al Collegio che le regioni possano individuare
con lo strumento legislativo le aree non idonee all'installazione di
impianti FER - inverandosi percio' i, quantomeno, non manifestamente
infondati profili di illegittimita' costituzionale della l.r. n. 20
del 2024 - poiche', dal quadro normativo descritto, pare che tali
aree non idonee debbano essere successivamente individuate, sulla
base delle aggiornate linee guida, approvate con il decreto
ministeriale 10 settembre 2010, che prevede, come dedotto dalla
ricorrente, che «l'individuazione delle aree "non idonee" deve essere
preceduta da "un'apposita istruttoria, avente ad oggetto la
ricognizione delle disposizioni volte alla tutela dell'ambiente, del
paesaggio, del patrimonio storico e artistico, delle tradizioni
agroalimentari locali, della biodiversita' e del paesaggio rurale"
(paragrafo 17.1 del decreto ministeriale 10 settembre 2010) e deve
confluire nell'"atto di programmazione con cui sono definite le
misure e gli interventi necessari al raggiungimento degli obiettivi
di burden sharing fissati in attuazione delle suddette norme".
Sotto questo angolo prospettico, possono dunque valere, anche, le
considerazioni che di seguito si vanno ad esporre in ordine alla
violazione della riserva di procedimento amministrativo (in part. ,
infra par. 22.4.).
22. La disciplina introdotta dal legislatore regionale presenta,
infatti, in ogni caso ulteriori profili di illegittimita'
costituzionale nella parte in cui - non solo non si e' limitata ad
individuare le aree idonee e ha individuato anche (o solo) le aree
non idonee -, ma ha vieppiu' impedito la valutazione in concreto,
nella sede del procedimento amministrativo, dei diversi interessi in
relazione agli impianti localizzati in tali aree non idonee, avendo
posto un divieto assoluto di realizzazione di impianti FER.
La prospettata incostituzionalita' della legge regionale n.
20/2024 risulta a giudizio del Collegio fondata, in particolare, con
riferimento alla previsione di cui all'art. 1, comma 5 ove si dispone
che «E' vietata la realizzazione degli impianti ricadenti nelle
rispettive aree non idonee cosi' come individuate dagli allegati A,
B, C, D, E e dai commi 9 e 11».
In tal modo il legislatore regionale ha stabilito un divieto
assoluto di autorizzare e realizzare impianti FER localizzati in aree
definite «non idonee», e cio' in contrasto con gli articoli 117,
primo e terzo comma della Costituzione, in relazione all'art. 20 del
decreto legislativo n. 199/2021, alle disposizioni del decreto
ministeriale 21 giugno 2024 (di cui la disciplina regionale e'
attuazione), nonche' con riferimento al principio di massima
diffusione degli impianti da fonti di energia rinnovabile come
emergente dalla disciplina unionale.
22.1. Infatti, e' proprio per raggiungere gli obiettivi di
contrasto al cambiamento climatico e di uso dell'energia da fonte
rinnovabile fissati a livello europeo sino al 2030, che lo Stato
italiano ha adottato il decreto legislativo n. 199 del 2021.
Tale intervento normativo costituisce attuazione della direttiva
UE 2018/2001 sulla promozione dell'uso da fonti rinnovabili e si pone
(art. 1) «l'obiettivo di accelerare il percorso di crescita
sostenibile del Paese, recando disposizioni in materia di energia da
fonti rinnovabili, in coerenza con gli obiettivi europei di
decarbonizzazione del sistema energetico al 2030 e di completa
decarbonizzazione al 2050», definendo «gli strumenti, i meccanismi,
gli incentivi e il quadro istituzionale, finanziario e giuridico,
necessari per il raggiungimento degli obiettivi di incremento della
quota di energia da fonti rinnovabili al 2030, in attuazione della
direttiva (UE) 2018/2001 e nel rispetto dei criteri fissati dalla
legge 22 aprile 2021, n. 53», prevedendo «disposizioni necessarie
all' attuazione delle misure del Piano nazionale di ripresa e
resilienza (di seguito anche: PNRR) in materia di energia da fonti
rinnovabili, conformemente al Piano nazionale integrato per l'energia
e il clima (di seguito anche: PNIEC), con la finalita' di individuare
un insieme di misure e strumenti coordinati, gia' orientati
all'aggiornamento degli obiettivi nazionali da stabilire ai sensi del
regolamento (UE) n. 2021/1119, con il quale si prevede, per l'Unione
europea, un obiettivo vincolante di riduzione delle emissioni di gas
a effetto serra di almeno il 55 percento rispetto ai livelli del 1990
entro il 2030».
22.2. In particolare, all'art. 20 il decreto legislativo n.
199/2021 ha previsto un'apposita disciplina per l'individuazione di
superfici e aree idonee per l'installazione di impianti a fonti
rinnovabili stabilendo per quanto piu' interessa in questa sede che:
con uno o piu' decreti del Ministro della transizione
ecologica di concerto con il Ministro della cultura, e il Ministro
delle politiche agricole, alimentari e forestali, previa intesa in
sede di Conferenza unificata, sono stabiliti principi e criteri
omogenei per l'individuazione delle superfici e delle aree idonee (e
non idonee) all'installazione di impianti a fonti rinnovabili aventi
una potenza complessiva almeno pari a quella individuata come
necessaria dal PNIEC per il raggiungimento degli obiettivi di
sviluppo delle fonti rinnovabili, tenuto conto delle aree idonee ai
sensi del comma 8;
tali decreti definiscono altresi' la ripartizione della
potenza installata fra regioni e province autonome;
nel dettare la disciplina delle aree idonee si tiene conto
delle esigenze di tutela del patrimonio culturale e del paesaggio,
delle aree agricole e forestali, della qualita' dell'aria e dei corpi
idrici, privilegiando l'utilizzo di superfici di strutture edificate,
quali capannoni industriali e parcheggi, nonche' di aree a
destinazione industriale, artigianale, per servizi e logistica, e
verificando l'idoneita' di aree non utilizzabili per altri scopi, ivi
incluse le superfici agricole non utilizzabili, compatibilmente con
le caratteristiche e le disponibilita' delle risorse rinnovabili,
delle infrastrutture di rete e della domanda elettrica, nonche'
tenendo in considerazione la dislocazione della domanda, gli
eventuali vincoli di rete e il potenziale di sviluppo della rete
stessa;
conformemente ai principi e criteri stabiliti dai decreti di
cui al comma 1, entro centottanta giorni dalla data di entrata in
vigore dei medesimi decreti, le Regioni individuano con legge le aree
idonee;
in sede di individuazione delle superfici e delle aree idonee
per l'installazione di impianti a fonti rinnovabili sono rispettati i
principi della minimizzazione degli impatti sull'ambiente, sul
territorio, sul patrimonio culturale e sul paesaggio, fermo restando
il vincolo del raggiungimento degli obiettivi di decarbonizzazione al
2030 e tenendo conto della sostenibilita' dei costi correlati al
raggiungimento di tale obiettivo;
le aree non incluse tra le aree idonee non possono essere
dichiarate non idonee all'installazione di impianti di produzione di
energia rinnovabile, in sede di pianificazione territoriale ovvero
nell'ambito di singoli procedimenti, in ragione della sola mancata
inclusione nel novero delle aree idonee.
In particolare, l'individuazione delle aree idonee da parte delle
regioni con un intervento legislativo persegue il duplice obiettivo
di consentire, da un lato, agli operatori di conoscere in modo chiaro
e trasparente le aree in cui e' possibile installare impianti FER
seguendo una procedura semplificata; dall'altro, di garantire il
rispetto delle prerogative regionali che, nel selezionare in quali
aree consentire l'installazione agevolata di FER, possono esercitare
la piu' ampia discrezionalita', fermi restando i limiti imposti dallo
Stato in termini di classificazione e obiettivi annui di MW da
raggiungere, cosi' come stabilito dal decreto ministeriale 21 giugno
2024, fino al 2030 (in questi termini, Corte costituzionale n.
28/2025).
22.3. Come gia' antcipato sopra, le aree non idonee sono
definite, poi, dal decreto ministeriale 21 giugno 2024 quali «aree e
siti le cui caratteristiche sono incompatibili con l'installazione di
specifiche tipologie di impianti secondo le modalita' stabilite dal
paragrafo 17 e dall'allegato 3 delle linee guida emanate con decreto
del Ministero dello sviluppo economico 10 settembre 2010, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale 18 settembre 2010, n. 219 e successive
modifiche e integrazioni».
22.4. Come rilevato, da ultimo, dal Tribunale amministrativo
regionale Lazio con l'ordinanza n. 9164 del 2025 «il decreto
ministeriale 21 giugno 2024 non ha innovato il concetto di area non
idonea contenuto nelle linee guida di cui al decreto ministeriale 10
settembre 2010. Queste, infatti, continuano a configurarsi come aree
con «obiettivi di protezione non compatibili con l'insediamento [...]
di specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti. Detta
incompatibilita', tuttavia, non si traduce in una preclusione
assoluta, bensi' in "una elevata probabilita' di esito negativo delle
valutazioni, in sede di autorizzazione" (paragrafo 17 delle linee
guida del 10 settembre 2010), "che dovra' comunque risultare
all'esito di specifica istruttoria. Ne consegue che, sotto tale
profilo, la definizione contenuta nel decreto ... non innova in alcun
modo il concetto di area non idonea quale gia' enucleato dalle linee
guida».
22.4.1. Anche sotto il vigente regime normativo, dunque,
l'effetto della qualificazione di una superficie in termini di area
non idonea e' unicamente quello di precludere l'accesso al beneficio
dell'accelerazione ed agevolazione procedimentale di cui all'art. 22
del decreto legislativo n. 199/2021, segnalando la necessita' di un
piu' approfondito apprezzamento delle amministrazioni competenti,
strumentale a garantire una tutela piu' rafforzata del paesaggio,
dell'ambiente e del territorio nell'ambito dei singoli procedimenti
amministrativi di autorizzazione degli impianti FER.
Le aree non idonee, pertanto, non possono costituire divieti
aprioristici e assoluti alla installazione degli impianti FER, ma
come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale, rappresentano
«meri indici rivelatori di possibili esigenze di tutela del
paesaggio» (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 121/2022, par.
5.1.).
22.4.2. Le aree non idonee svolgono tale funzione anche nel
rinnovato assetto normativo e regolamentare della materia,
indipendentemente dal fatto che l'art. 1, comma 2, lettera b), del
decreto ministeriale del 21 giugno 2024 definisca tali superfici come
«incompatibili con l'installazione di specifiche tipologie di
impianti», poiche' a cio', come detto, non risulta correlato un
espresso divieto generalizzato di installazione degli impianti FER
(cfr. Tribunale amministrativo regionale Lazio, ordinanza n.
9155/2025).
22.4.3. Infatti, il mero utilizzo del termine «incompatibile» non
accompagnato da un correlato divieto aprioristico e generalizzato non
vale a contemplare l'ipotesi di un divieto assoluto e generalizzato,
come quello previsto dalla Regione Sardegna.
22.4.4. L'inidoneita' di una determinata area non puo', dunque,
derivare da una qualificazione aprioristica, generale ed astratta, ma
puo' soltanto conseguire all'esito di un procedimento amministrativo
che consenta una valutazione in concreto, in ragione delle relative
specificita', della inattitudine del luogo prescelto.
La stessa giurisprudenza costituzionale ha gia' affermato come
anche nel caso di aree non idonee operi una riserva di procedimento
amministrativo, sussistendo il dovere dell'amministrazione procedente
di verificare in concreto, caso per caso, se il singolo progetto sia
o meno realizzabile in considerazione delle sue caratteristiche e
delle caratteristiche del sito interessato (cosi', da ultimo, Corte
costituzionale, sentenza n. 177 del 30 luglio 2021 in relazione al
precedente quadro normativo che, tuttavia, come detto, non ha mutato
il concetto di «area non idonea»).
Ancora, come rammentato dalla ricorrente, la Corte costituzionale
ha statuito che «il margine di intervento riconosciuto al legislatore
regionale non permette che le regioni prescrivano limiti generali,
perche' cio' contrasta con il principio fondamentale di massima
diffusione delle fonti di energia rinnovabili, stabilito dal
legislatore statale in conformita' alla normativa dell'Unione
europea» (Corte costituzionale, 2 dicembre 2020, n. 258, ma anche
sentenze nn. 177 del 2018, 86, 148, 286 del 2019, 106 del 2020).
22.5. In contrasto rispetto a tali indicazioni l'art. 1, comma 5,
della l.r. n. 20/2024, stabilisce, invece, un divieto tout court di
realizzazione di impianti FER in aree qualificate come non idonee ai
sensi della medesima legge regionale. In tal modo, vengono sia
violati i principi fondamentali stabiliti dal decreto legislativo n.
199/2021 all'art. 20 (come integrato dal decreto ministeriale 21
giugno 2024), e sia pregiudicati gli obiettivi vincolanti fissati
dalla normativa europea, con conseguente violazione dei commi 1 e 3
dell'art. 117 della Costituzione.
22.6. Peraltro, le previsioni dell'art. 1, comma 5, l.r. n.
20/2024, lette in combinato disposto con gli allegati alla legge
regionale stessa, come dedotto dalla parte ricorrente, non smentita
sul punto dall'Amministrazione regionale, determinano che le aree non
idonee previste dalla legge regionale comprendono la quasi totalita'
del territorio regionale.
22.7. Come gia' rilevato dalla citata ordinanza n. 146 del 2025
di questo Tribunale, «lo Statuto Sardo, all'art. 3, comma 2, lettera
f), assegna alla Regione Sardegna competenza legislativa esclusiva in
materia di «edilizia e urbanistica» (che comprende, come noto, anche
la «componente paesaggistica»), nonche' competenza legislativa
concorrente in materia di «e) produzione e distribuzione dell'energia
elettrica».
L'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, dal canto
suo, attribuisce allo Stato competenza legislativa esclusiva in
materia di «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali», cosi' come il comma 3 dello stesso art. 117 include tra
le materie di competenza concorrente quella relativa «a produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia».
Non vi e' dubbio, quindi, che, in base a tali criteri di riparto
delle competenze su materie oggettivamente «interferenti», lo Stato
disponga di significativi spazi di intervento, potendo dettare i
principi quadro in materia produzione energetica, trattandosi di una
materia oggetto di competenza concorrente, nonche' i principi
fondamentali e le norme di riforma economico-sociale ordinariamente
capaci di limitare la stessa competenza legislativa regionale
esclusiva (art. 3, comma 1, dello Statuto sardo: vedi supra). Inoltre
lo stesso legislatore nazionale puo' interferire in subiecta materia
attraverso la propria potesta' esclusiva e trasversale a tutela
dell'ambiente, sulla quale gli impianti energetici da fonti
rinnovabili hanno evidenti ricadute.
Orbene tali criteri per la composizione di competenze legislative
cosi' «incrociate» tra Stato e regione non sembrano essere stati
rispettati dalla legge regionale ora in esame.
Difatti la l.r. n. 20/2024, al dichiarato scopo di tutelare il
paesaggio regionale, ha dettato una disciplina che, come si e' visto,
appare sotto diversi aspetti in contrasto con quella nazionale di
riferimento anche per profili sui quali il legislatore nazionale,
intervenendo a garanzia della massima diffusione degli impianti
energetici da fonti rinnovabili:
ha introdotto «principi quadro» in materia di produzione
energetica, cui il legislatore regionale e' tenuto ad attenersi
nell'esercitare la relativa competenza concorrente;
ha dettato regole finalizzate alla tutela dell'ambiente,
sulla quale dispone di una competenza esclusiva e «trasversale»;
ha prescritto principi fondamentali e norme di riforma
economico-sociale che vincolano il legislatore regionale anche nelle
materie di sua competenza esclusiva (T.a.r. Sardegna, sez. II,
ordinanza 9 giugno 2025, n. 146).
22.8. La disposizione regionale di cui al citato art. 1, comma 5,
in definitiva, pur finalizzata tra l'altro alla tutela del paesaggio,
nello stabilire il divieto di realizzare impianti alimentati da fonti
rinnovabili nelle aree non idonee, si pone in contrasto con la
richiamata normativa statale che, all'art. 20 del decreto legislativo
n. 199 del 2021, reca principi fondamentali che, in quanto tali, si
impongono anche alle competenze statutarie in materia di produzione
dell'energia, e si pone in contrasto inoltre con la disciplina
euro-unitaria che pone in risalto il principio di massima diffusione
delle fonti rinnovabili (perseguito sia dalla direttiva 2009/28/CE, e
gia' prima da quella 2001/77/CE, sia dalla direttiva 2018/2001/UE) e
stabilisce dei target vincolanti per lo Stato italiano.
22.8.1. Peraltro, come detto, anche prima dell'entrata in vigore
del decreto legislativo n. 199/2021, l'orientamento della
giurisprudenza costituzionale era nel senso di ritenere illegittime
norme regionali volte a sancire, in via generale e astratta, la non
idoneita' di intere aree di territorio o a imporre, in maniera
generalizzata ed aprioristica, limitazioni nella realizzazione di
impianti FER (Corte costituzionale, sentenza n. 69 del 2018). Per
costante giurisprudenza della Corte, infatti, le regioni e le
province autonome sono tenute a rispettare i principi fondamentali
contemplati dal legislatore statale (v., ex multis, sentenze n. 11
del 2022, n. 177 del 2021 e n. 106 del 2020), principi, nel caso di
specie, racchiusi nel citato decreto legislativo n. 199 del 2021 e
nella disciplina di attuazione (quale il decreto ministeriale sulle
aree idonee).
22.9. Il divieto di realizzare impianti ricadenti in aree non
idonee posto dall'art. 1, comma 5, della l.r. n. 20/2024 risulta,
poi, contrastare anche con l'art. 3 della Costituzione e, in
particolare, con il principio di proporzionalita' che in esso trova
fondamento, nonche' con il principio desumibile dall'art. 15 della
direttiva UE 2018/2001 che richiede agli Stati membri di assicurare
che le norme nazionali in materia di procedure autorizzative «siano
proporzionate e necessarie». La medesima disposizione vincola inoltre
gli Stati membri ad adottare «misure appropriate per assicurare che:
a) ...; b) le norme in materia di autorizzazione, certificazione e
concessione di licenze siano oggettive, trasparenti e proporzionate,
non contengano discriminazioni tra partecipanti e tengano pienamente
conto delle specificita' di ogni singola tecnologia per le energie
rinnovabili».
22.9.1. Il sindacato di proporzionalita' costituisce, infatti, un
«aspetto del controllo di ragionevolezza delle leggi condotto dalla
giurisprudenza costituzionale, onde verificare che il bilanciamento
degli interessi costituzionalmente rilevanti non sia stato realizzato
con modalita' tali da determinare il sacrificio o la compressione di
uno di essi in misura eccessiva e pertanto incompatibile con il
dettato costituzionale» (TAR Lazio, ordinanza n. 9164/2025, cit.). In
particolare, secondo la giurisprudenza costituzionale «il test di
proporzionalita' richiede di valutare se la norma oggetto di
scrutinio, con la misura e le modalita' di applicazione stabilite,
sia necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente
perseguiti, in quanto, tra piu' misure appropriate, prescriva quella
meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non
sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi (ex
plurimis, sentenze n. 137 del 2018 e n. 272 del 2015)» (Corte
costituzionale n. 56/2020).
22.9.2. La previsione di un divieto di natura generalizzata
viola, dunque, il principio di necessaria proporzionalita',
sacrificando in modo irragionevole la liberta' di iniziativa
economica e la tutela dell'ambiente (cui la produzione di energia da
fonti rinnovabili contribuisce).
Tra l'altro, come rilevato da questo Tribunale nella piu' volte
citata ordinanza n. 146 del 2025, la l.r. n. 20 del 2024 ha
«individuato tali nuove aree inidonee in misura molto ampia, pari a
quasi al 95% dell'intero territorio regionale (si veda, in
particolare, il comma 5 dell'art. 1 della l.r. n. 20/2024 in
relazione agli allegati da A a G alla stessa legge), anche qui in
diretto contrasto con l'elenco categoriale di aree idonee dettato
dall'art. 20, comma 8, lettera c ter), n. 1 del decreto legislativo
n. 199/2021; per comprendere la portata ostativa di tale disciplina
regionale basti pensare che essa impedisce la realizzazione di
impianti energetici da fonti rinnovabili sulla quasi totalita' delle
aree agricole sarde».
22.10. Le suindicate disposizioni della l.r. n. 20/2024 si
pongono in contrasto, inoltre, con il principio di tutela
dell'ambiente di cui all'art. 9 della Costituzione, secondo cui la
Repubblica tutela l'ambiente, la biodiversita' e gli ecosistemi
«anche nell'interesse delle future generazioni».
22.10.1. Il sacrificio incondizionato di tale principio in
relazione alle aree classificate come non idonee dalla legge
regionale, infatti, dal che consegue il divieto radicale di
realizzare impianti FER appare al Collegio del tutto evidente e
contrasta oltre che con l'art. 3 della Costituzione anche con l'art.
9, ponendosi in conflitto con l'orientamento della Corte
costituzionale consolidatosi a partire dalla nota sentenza n. 85/2013
secondo cui «Tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione
si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non e' possibile
pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta
sugli altri. La tutela deve essere sempre «sistemica e non frazionata
in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra
loro» (sentenza n. 264 del 2012). Se cosi' non fosse, si
verificherebbe l'illimitata espansione di uno dei diritti, che
diverrebbe «tiranno» nei confronti delle altre situazioni giuridiche
costituzionalmente riconosciute e protette [...]. La Costituzione
italiana, come le altre Costituzioni democratiche e pluraliste
contemporanee, richiede un continuo e vicendevole bilanciamento tra
principi e diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza per
nessuno di essi. [...] Il punto di equilibrio, proprio perche'
dinamico e non prefissato in anticipo, deve essere valutato - dal
legislatore nella statuizione delle norme e dal giudice delle leggi
in sede di controllo - secondo criteri di proporzionalita' e di
ragionevolezza, tali da non consentire un sacrificio del loro nucleo
essenziale».
22.10.2. In tale contesto, il divieto previsto dalla norma
regionale si pone in contrasto anche con il principio di integrazione
delle tutele riconosciuto anche a livello europeo dall'art. 11 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea secondo cui «le
esigenze di tutela dell'ambiente devono essere integrate nella
definizione e nell'attuazione delle altre pertinenti politiche
pubbliche, in particolare al fine di promuovere lo sviluppo
sostenibile» (cfr. Cons. Stato, sentenza n. 8167/2022).
La previsione in generale delle aree non idonee come zone
vietate, infatti, solleva sul punto notevoli perplessita', in quanto
non istituisce alcuna forma di possibile bilanciamento tra i valori
in gioco, sancendo un'indefettibile prevalenza dell'interesse alla
conservazione dello stato dei luoghi, in contrasto con l'obiettivo di
promuovere l'uso dell'energia da fonti rinnovabili (in termini,
Tribunale amministrativo regionale Lazio, ordinanza di rimessione n.
9164/2025).
22.10.3. Pertanto, il divieto posto dalla Regione Sardegna e, in
particolare, l'art. 1, comma 5, della l.r. n. 20/2024 e i relativi
allegati che individuano le aree non idonee, si pongono in contrasto
anche con gli articoli 3 e 9 della Costituzione.
22.11. Da cio' discende anche la violazione dei principi di
imparzialita' e buon andamento dell'amministrazione, e quindi
dell'art. 97 della Costituzione, in quanto la disciplina legislativa
regionale in questione osta a qualsivoglia possibilita' di
realizzare, in sede amministrativa, il piu' opportuno bilanciamento
degli interessi in gioco.
A tale riguardo, appare opportuno ribadire che, ai sensi
dell'art. 20, comma 7, decreto legislativo n. 199/2021, «Le aree non
incluse tra le aree idonee non possono essere dichiarate non idonee
all'installazione di impianti di produzione di energia rinnovabile,
in sede di pianificazione territoriale ovvero nell'ambito di singoli
procedimenti, in ragione della sola mancata inclusione nel novero
delle aree idonee».
Il riferimento specifico alla valutazione operata «in sede di
pianificazione territoriale ovvero nell'ambito di singoli
procedimenti», come osservato anche dal Tribunale amministrativo
regionale Lazio nelle piu' volte ricordate ordinanze di rimessione
della questione di legittimita' della medesima l.r. n. 20/2024,
«attesta che la riserva di procedimento amministrativo per la
dichiarazione di non idoneita', oltre che prevista dalle linee guida,
e' sancita a livello di normazione primaria anche nel regime di cui
ai decreti ministeriali adottati ai sensi dell'art. 20, comma 1, del
decreto, con conseguente impossibilita' per le regioni di impedire
che tale valutazione si compia mediante il divieto, stabilito in via
generale e astratta per legge, di realizzare gli impianti nelle aree
non idonee».
22.12. I medesimi profili di incostituzionalita' suesposti vanno
ravvisati, per identici motivi, anche nella disposizione di cui
all'art. 1, comma 7, della l.r. n. 20/2024, ove si dispone che
«Qualora un progetto di impianto ricada su un areale ricompreso sia
nelle aree definite idonee, di cui all'allegato F, sia nelle aree
definite non idonee, di cui agli allegati A, B, C, D ed E, prevale il
criterio di non idoneita'», e cio' sia in relazione agli articoli
117, primo e terzo comma (non essendo tale criterio di prevalenza
previsto dalla legislazione statale, e determinando esso un vulnus
ulteriore ai principi fissati dalla normativa euro-unitaria), sia in
relazione agli articoli 3, 9 e 97 della Costituzione.
22.13. Profili di incostituzionalita' sussistono, infine, anche
in relazione alla violazione della disciplina in materia di aree
idonee di cui all'art. 20, comma 8, del decreto legislativo n.
199/2021.
22.13.1. In particolare, secondo la ricorrente, la legge
regionale non avrebbe potuto in alcun modo prevedere, pena la sua
incostituzionalita', un divieto assoluto di realizzare impianti FER
in un'area idonea ai sensi dell'art. 20, comma 8, del decreto
legislativo n. 199/2021, ne' tantomeno ipotesi di non idoneita' in
aree che sono invece idonee ai sensi della normativa nazionale (come,
invece, avvenuto rispetto alle aree previste negli allegati A, B, C,
D, E ed F e, in particolare, per quanto rileva nel presente giudizio
per le lettere t, w, u e bb dell'allegato B).
Anche in relazione a tale profilo, infatti, risultano violati i
principi fondamentali della materia posti dal decreto legislativo n.
199/2021.
22.13.2. L'art. 20, comma 8, individua dalla lettera a) alla
lettera c-quater) una serie di fattispecie che «nelle more
dell'individuazione delle aree idonee sulla base dei criteri e delle
modalita' stabiliti dai decreti di cui al comma 1, sono considerate
aree idonee».
Sebbene tali aree siano definite «idonee ex lege» apparentemente
soltanto in relazione alla fase transitoria fino all'emanazione del
decreto ministeriale di cui all'art. 20, comma 1, al tempo stesso
quest'ultima disposizione prevede che il suddetto decreto
ministeriale nello stabilire i principi e i criteri omogenei per
l'individuazione delle superfici e aree idonee e non idonee
all'installazione di impianti a fonti rinnovabili debba tenere conto
delle aree idonee di cui al comma 8 del medesimo art. 20.
22.13.3. Il decreto ministeriale 21 giugno 2024 aveva, peraltro,
previsto all'art. 7, comma, 2 lettera c) la possibilita' per le
regioni, nell'individuazione delle aree idonee, di «fare salve le
aree idonee di cui all'art. 20, comma 8 del decreto legislativo 8
novembre 2021, n. 199 vigente alla data di entrata in vigore del
presente decreto». Tuttavia, la IV sezione del Consiglio di Stato,
con le ordinanze cautelari n. 4297, 4298, 4299, 4300, 4301, 4302 e
4304 del 2024 aveva sospeso l'efficacia di tale disposizione, gia'
prima dell'entrata in vigore della l.r. n. 20/2024, rilevando che «la
norma appare [...] non pienamente conforme all'art. 20, comma 8, del
decreto legislativo n. 199/2021, il quale gia' elenca le aree
contemplate come idonee: in tale disciplina di livello primario non
sembra possa rinvenirsi spazio per una piu' restrittiva disciplina
regionale».
Da ultimo, con la sentenza n. 9155/2025, il Tribunale
amministrativo regionale Lazio ha annullato l'art. 7, comma 2,
lettera c) del decreto ministeriale 21 giugno 2024 proprio nella
parte in cui non aveva introdotto una disciplina di salvaguardia
delle aree idonee per i progetti in corso di autorizzazione.
22.13.4. Su tali basi, ha evidenziato questo Tribunale, con la
gia' citata ordinanza n. 146 del 2025, che «il compito attribuito
dalla disciplina statale sopra descritta al legislatore regionale e'
limitato all'individuazione puntuale delle singole aree idonee, ma
questo pur sempre, nel rispetto dell'elenco categoriale di cui
all'art. 20, comma 8, del decreto legislativo n. 199/2021, con la
conseguenza concreta che lo stesso legislatore regionale non puo'
legittimamente vietare l'installazione di impianti produttivi da
fonti rinnovabili su aree rientranti nell'elenco categoriale previsto
dallo stesso art. 20, comma 8. Limite, questo, che costituisce un
indispensabile strumento di attuazione dei sopra descritti obblighi
assunti dall'Italia a livello unionale, certamente vanificati se
ciascuna regione potesse liberamente ridurre le aree idonee
all'installazione degli impianti, mettendo cosi' in dubbio la tenuta
complessiva del «sistema» preordinato alla realizzazione degli
obiettivi unionali.
Tale impostazione ha, poi, trovato conferma normativa espressa
all'art. 47 del decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13, convertito
dalla legge 21 aprile 2023, n. 41, con cui e' stato espressamente
precisato, modificando il tenore testuale dell'art. 20, comma 1, del
decreto legislativo n. 199/2021, che l'individuazione puntuale delle
aree idonee mediante i decreti ministeriali previsti al medesimo
comma 1 deve avvenire «tenuto conto delle aree idonee ai sensi del
comma 8»: poiche' il legislatore regionale, a sua volta, e' tenuto a
individuare le aree idonee «Conformemente ai principi e criteri
stabiliti dai decreti di cui al comma 1» (cosi' l'incipit dell'art.
20, comma 4, dello stesso decreto legislativo n. 199/2021), anche la
sfera decisionale del legislatore regionale non puo' che trovare un
limite invalicabile nello stesso elenco categoriale di cui all'art.
20, comma 8, del decreto legislativo n. 199/2021» (T.a.r. Sardegna,
sez. II, ordinanza 9 giugno 2025, n. 146).
Nel richiamare la sentenza Corte costituzionale 12 marzo 2025, n.
28, la citata ordinanza ha altresi' messo in luce come «anche tale
pronuncia della Consulta conferma che il legislatore regionale -
nell'individuare le aree idonee alla realizzazione degli impianti per
cui e' causa - e' vincolato al minimum legale fissato da quello
statale all'art. 20, comma 8, del decreto legislativo n. 199/2021,
con cui gia' e' stato operato un bilanciamento «a monte» tra
l'interesse pubblico sotteso alla realizzazione degli impianti e le
esigenze di tutela dell'ambiente e del paesaggio direttamente incisi
dalla realizzazione dei nuovi impianti; cio' comporta, altresi', che
la competenza legislativa esclusiva in materia di paesaggio di cui la
Regione Sardegna trovi un limite nelle norme nazionali espressive,
oltre che dei sopra descritti impegni internazionali, anche dei
«principi fondamentali che, in quanto tali, si impongono anche alle
competenze statutarie» della Regione Sardegna (cosi' la citata
sentenza n. 28/2025 della Consulta)» (ancora T.ar. Sardegna,
ordinanza n. 146 del 2025, cit.)
23. In definitiva, per tutto quanto sopra, va sollevata questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera a) e
commi 5 e 7, nonche' dei relativi allegati A, B, C, D ed E, della
Regione autonoma della Sardegna n. 20/2024, per violazione degli
articoli 3, 9, 11, 41, 97 e 117, comma 1 e 3, della Costituzione,
anche in relazione ai principi espressi dalla direttiva (UE)
2018/2001 come modificata dalla direttiva (UE) 2023/2413, e per
violazione altresi' degli articoli 3 e 4 della legge costituzionale
n. 3/1948.
P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Sezione
prima) cosi' dispone:
a) dichiara rilevanti e non manifestamente infondate, nei
termini espressi in motivazione, le questioni di legittimita'
costituzionale degli articoli 1, comma 1, lettera a) e commi 5 e 7,
nonche' dei relativi allegati A, B, C, D ed E, della Regione autonoma
della Sardegna n. 20/2024, per violazione degli articoli 3, 9, 11,
41, 97 e 117, comma 1 e 3, della Costituzione, anche in relazione ai
principi espressi dalla direttiva (UE) 2018/2001 come modificata
dalla direttiva (UE) 2023/2413, e altresi' degli articoli 3 e 4 della
legge costituzionale n. 3/1948;
b) sospende il giudizio per le determinazioni conseguenti
alla definizione dell'incidente di costituzionalita' e, ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dispone la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
c) dispone la comunicazione della presente ordinanza alle
parti in causa, nonche' la sua notificazione al Presidente della
Regione autonoma della Sardegna e al Presidente del Consiglio
regionale sardo;
d) rinvia ogni ulteriore statuizione all'esito del giudizio
incidentale promosso con la presente ordinanza.
Cosi' deciso in Cagliari nelle camere di consiglio dei giorni 11
giugno 2025 e 25 giugno 2025, con l'intervento dei magistrati:
Marco Buricelli, Presidente;
Gabriele Serra, primo referendario;
Roberto Montixi, referendario, estensore.
Il Presidente: Buricelli
L'estensore: Montixi