Sentenza 252/2016 (ECLI:IT:COST:2016:252)
Massima numero 39263
Giudizio GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE
Presidente GROSSI - Redattore ZANON
Udienza Pubblica del
18/10/2016; Decisione del
18/10/2016
Deposito del 25/11/2016; Pubblicazione in G. U. 30/11/2016
Titolo
Protezione civile - Norme della Regione autonoma Sardegna - Istituzione di uffici decentrati regionali di protezione civile e trasferimento ad essi di compiti sottratti alle province sarde - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con i principi fondamentali in materia di protezione civile (che allocano funzioni anche a livello provinciale) e mancanza di disciplina transitoria - Insussistenza della denunciata lesione del riparto di competenza legislativa - Non fondatezza delle questioni.
Protezione civile - Norme della Regione autonoma Sardegna - Istituzione di uffici decentrati regionali di protezione civile e trasferimento ad essi di compiti sottratti alle province sarde - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con i principi fondamentali in materia di protezione civile (che allocano funzioni anche a livello provinciale) e mancanza di disciplina transitoria - Insussistenza della denunciata lesione del riparto di competenza legislativa - Non fondatezza delle questioni.
Testo
Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale - promosse dal Governo in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost. ed in relazione all'art. 108, comma 1, lett. a) e b), del d.lgs. n. 112 del 1998 - degli artt. 1 e 4 della legge della Regione Sardegna n. 36 del 2013, che sottraggono alle Province alcuni compiti in materia di protezione civile per trasferirli ad uffici decentrati regionali di nuova istituzione. Nella materia "protezione civile" - cui le disposizioni impugnate sono riconducibili - la Regione Sardegna ha acquisito potestà legislativa concorrente identica a quella attribuita alle Regioni ordinarie dall'art. 117, terzo comma, Cost., in virtù del silenzio dello statuto speciale sul punto e della conseguente applicazione della clausola di maggior favore di cui all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001. Il legislatore sardo può dunque - esercitando il potere di allocazione delle funzioni amministrative, spettante in linea di principio alle Regioni nelle materie di legislazione concorrente - riallocare le funzioni di protezione civile tra gli enti locali della Regione e (come fanno le norme impugnate) "spostare" dal livello provinciale a quello regionale e/o comunale funzioni precedentemente esercitate dalle Province in base all'evocato art. 108 del d.lgs. n. 112, tenuto conto che la specifica allocazione di funzioni di protezione civile tra gli enti del sistema regionale, definita da tale articolo, non è "cristallizzata" né resa immodificabile dalla norma di attuazione statutaria (art. 1 del d.lgs. n. 234 del 2001) che, prima della riforma del Titolo V della Costituzione, ha conferito alla Regione Sardegna e ai suoi enti locali, genericamente, le funzioni amministrative già conferite alle Regioni ordinarie e ai loro enti locali dal d.lgs. n. 112 del 1998. Ciò non preclude allo Stato la possibilità - di cui il ricorrente non si è avvalso nel caso in esame - di censurare l'eliminazione del livello provinciale (e, in specie, dei piani provinciali di emergenza) per violazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza enunciati dal (non evocato) art. 118, primo comma, Cost. Neppure l'omessa previsione di una disciplina transitoria è lesiva dell'art. 117, terzo comma, Cost., poiché, in ossequio al principio generale di continuità dell'azione amministrativa, fino alla costituzione dei nuovi uffici regionali le funzioni ad essi attribuite continuano ad essere esercitate dall'ente che in precedenza ne era titolare (come chiarito dalla deliberazione di Giunta regionale n. 1/43 del 2014). Né rileva, infine, la circostanza, nota alla Corte, che, in concreto, l'esercizio nella Regione Sardegna delle funzioni amministrative in materia di protezione civile sia attualmente affidato ad organi diversi e non corrisponda al quadro normativo oggetto del giudizio di costituzionalità. (Precedenti citati: sentenze n. 199 del 2014, n. 287 del 2012, n. 165 del 2011 e n. 236 del 2004, sull'applicazione alle autonomie speciali della clausola di maggior favore di cui all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001; sentenze n. 10 del 2016, n. 188 del 2015, n. 384 del 2005 e n. 50 del 2005 e n. 13 del 2004, sul principio di continuità dell'azione amministrativa).
Secondo la giurisprudenza costituzionale, nelle materie di potestà legislativa concorrente l'allocazione delle funzioni amministrative non spetta, in linea di principio - in assenza, cioè, di specifiche ragioni che rendano evidente la necessità di considerare l'attribuzione della funzione ad un determinato ente locale come rispondente ad un principio fondamentale - allo Stato, bensì alla Regione, la quale può, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, trattenere a sé la funzione ovvero attribuirla ad un diverso livello di governo. (Precedenti citati: n. 32 del 2006, n. 384 del 2005, n. 378 del 2005 e n. 336 del 2005).
In materie spettanti alla legislazione concorrente delle Regioni ad autonomia speciale non già in base allo statuto, ma in virtù della clausola di maggior favore di cui all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, ben potrebbe il Governo lamentare la lesione non dell'art. 117, terzo comma, Cost., ma dell'art. 118, primo comma Cost., ove ritenga che la scelta del livello di governo a cui la legge regionale affida le funzioni amministrative non risponda ai principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione. (Precedenti citati: sentenze n. 144 del 2014, n. 235 del 2009, n. 238 del 2007, n. 196 del 2004 e n. 43 del 2004).
Come più volte affermato dalla giurisprudenza costituzionale (anche prima della riforma del Titolo V della Costituzione), il legislatore statale ha rinunciato, con la legge n. 225 del 1992, ad un modello centralizzato di protezione civile, optando per una "organizzazione diffusa a carattere policentrico". (Precedenti citati: sentenze n. 323 del 2006, n. 32 del 2006, n. 327 del 2003 e n. 418 del 1992).
In un giudizio di legittimità costituzionale in via principale in cui sia lamentata la violazione del solo riparto delle competenze legislative ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., le disposizioni legislative impugnate vanno valutate in se stesse, senza che assumano rilievo le modalità con le quali esse vengono (o non vengono) attuate sul piano amministrativo. (Precedenti citati: sentenze n. 144 del 2012, n. 50 del 2008 e n. 134 del 2005).
Sono dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale - promosse dal Governo in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost. ed in relazione all'art. 108, comma 1, lett. a) e b), del d.lgs. n. 112 del 1998 - degli artt. 1 e 4 della legge della Regione Sardegna n. 36 del 2013, che sottraggono alle Province alcuni compiti in materia di protezione civile per trasferirli ad uffici decentrati regionali di nuova istituzione. Nella materia "protezione civile" - cui le disposizioni impugnate sono riconducibili - la Regione Sardegna ha acquisito potestà legislativa concorrente identica a quella attribuita alle Regioni ordinarie dall'art. 117, terzo comma, Cost., in virtù del silenzio dello statuto speciale sul punto e della conseguente applicazione della clausola di maggior favore di cui all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001. Il legislatore sardo può dunque - esercitando il potere di allocazione delle funzioni amministrative, spettante in linea di principio alle Regioni nelle materie di legislazione concorrente - riallocare le funzioni di protezione civile tra gli enti locali della Regione e (come fanno le norme impugnate) "spostare" dal livello provinciale a quello regionale e/o comunale funzioni precedentemente esercitate dalle Province in base all'evocato art. 108 del d.lgs. n. 112, tenuto conto che la specifica allocazione di funzioni di protezione civile tra gli enti del sistema regionale, definita da tale articolo, non è "cristallizzata" né resa immodificabile dalla norma di attuazione statutaria (art. 1 del d.lgs. n. 234 del 2001) che, prima della riforma del Titolo V della Costituzione, ha conferito alla Regione Sardegna e ai suoi enti locali, genericamente, le funzioni amministrative già conferite alle Regioni ordinarie e ai loro enti locali dal d.lgs. n. 112 del 1998. Ciò non preclude allo Stato la possibilità - di cui il ricorrente non si è avvalso nel caso in esame - di censurare l'eliminazione del livello provinciale (e, in specie, dei piani provinciali di emergenza) per violazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza enunciati dal (non evocato) art. 118, primo comma, Cost. Neppure l'omessa previsione di una disciplina transitoria è lesiva dell'art. 117, terzo comma, Cost., poiché, in ossequio al principio generale di continuità dell'azione amministrativa, fino alla costituzione dei nuovi uffici regionali le funzioni ad essi attribuite continuano ad essere esercitate dall'ente che in precedenza ne era titolare (come chiarito dalla deliberazione di Giunta regionale n. 1/43 del 2014). Né rileva, infine, la circostanza, nota alla Corte, che, in concreto, l'esercizio nella Regione Sardegna delle funzioni amministrative in materia di protezione civile sia attualmente affidato ad organi diversi e non corrisponda al quadro normativo oggetto del giudizio di costituzionalità. (Precedenti citati: sentenze n. 199 del 2014, n. 287 del 2012, n. 165 del 2011 e n. 236 del 2004, sull'applicazione alle autonomie speciali della clausola di maggior favore di cui all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001; sentenze n. 10 del 2016, n. 188 del 2015, n. 384 del 2005 e n. 50 del 2005 e n. 13 del 2004, sul principio di continuità dell'azione amministrativa).
Secondo la giurisprudenza costituzionale, nelle materie di potestà legislativa concorrente l'allocazione delle funzioni amministrative non spetta, in linea di principio - in assenza, cioè, di specifiche ragioni che rendano evidente la necessità di considerare l'attribuzione della funzione ad un determinato ente locale come rispondente ad un principio fondamentale - allo Stato, bensì alla Regione, la quale può, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, trattenere a sé la funzione ovvero attribuirla ad un diverso livello di governo. (Precedenti citati: n. 32 del 2006, n. 384 del 2005, n. 378 del 2005 e n. 336 del 2005).
In materie spettanti alla legislazione concorrente delle Regioni ad autonomia speciale non già in base allo statuto, ma in virtù della clausola di maggior favore di cui all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, ben potrebbe il Governo lamentare la lesione non dell'art. 117, terzo comma, Cost., ma dell'art. 118, primo comma Cost., ove ritenga che la scelta del livello di governo a cui la legge regionale affida le funzioni amministrative non risponda ai principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione. (Precedenti citati: sentenze n. 144 del 2014, n. 235 del 2009, n. 238 del 2007, n. 196 del 2004 e n. 43 del 2004).
Come più volte affermato dalla giurisprudenza costituzionale (anche prima della riforma del Titolo V della Costituzione), il legislatore statale ha rinunciato, con la legge n. 225 del 1992, ad un modello centralizzato di protezione civile, optando per una "organizzazione diffusa a carattere policentrico". (Precedenti citati: sentenze n. 323 del 2006, n. 32 del 2006, n. 327 del 2003 e n. 418 del 1992).
In un giudizio di legittimità costituzionale in via principale in cui sia lamentata la violazione del solo riparto delle competenze legislative ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., le disposizioni legislative impugnate vanno valutate in se stesse, senza che assumano rilievo le modalità con le quali esse vengono (o non vengono) attuate sul piano amministrativo. (Precedenti citati: sentenze n. 144 del 2012, n. 50 del 2008 e n. 134 del 2005).
Atti oggetto del giudizio
legge della Regione autonoma Sardegna
20/12/2013
n. 36
art. 1
co.
legge della Regione autonoma Sardegna
20/12/2013
n. 36
art. 4
co.
Parametri costituzionali
Costituzione
art. 117
co. 3
legge costituzionale
art. 10
Altri parametri e norme interposte
decreto legislativo 01/03/1998
n. 112
art. 108
decreto legislativo 17/04/2001
n. 234
art. 1