Con riferimento ai rapporti di durata, e alle modificazioni peggiorative che su di essi incidono secondo il meccanismo della c.d. retroattività impropria, il legislatore dispone di ampia discrezionalità e può anche modificare in senso sfavorevole la disciplina di quei rapporti, ancorché l’oggetto sia costituito da diritti soggettivi perfetti, a condizione che la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non trasmodi in un regolamento irrazionalmente lesivo del legittimo affidamento dei cittadini. Ciò è valso particolarmente nel settore autostradale, ove le concessioni in essere – per la quasi totalità assentite da decenni e senza l’esperimento di procedure concorsuali – sono il risultato di scelte effettuate con un’ottica non attenta all’efficienza del settore e delle gestioni. (Precedente: S. 234/2020 - mass. 43234).

Le concessioni autostradali hanno natura contrattuale e trovano la loro fonte di disciplina nella relativa convenzione, che regola i rapporti tra concedente e concessionario (government by contract) nell’ambito del quale la funzione amministrativa è esercitata non per mezzo di un provvedimento, ma con l’adozione di un modulo consensuale. Sul versante dell’azione amministrativa, il principio di continuità impone di evitare ogni ritardo che non sia strettamente funzionale alla salvaguardia dell’interesse pubblico cui è finalizzato il concreto procedimento e che possa pregiudicare, in tal modo ingiustificatamente, l’interesse dei privati.

(Nel caso di specie, sono dichiarati costituzionalmente illegittimi, per violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost., l’art. 13, comma 3, del d.l. n. 162 del 2019, come conv., e nel testo vigente prima delle modifiche di cui all’art. 13, comma 5, del d.l. n. 183 del 2020, come conv., nonché il medesimo art. 13, comma 5, del d.l. n. 183 del 2020, come conv., con i quali, per i concessionari aventi il Piano economico finanziario-PEF scaduto, è stato differito il termine per l’adeguamento delle tariffe autostradali rispettivamente per l’anno 2020 e per l’anno 2021, sino alla definizione del procedimento di aggiornamento del PEF, da perfezionarsi, nel primo caso, entro il 31 luglio 2020 e, nel secondo caso, entro il 31 luglio 2021. Le disposizioni censurate dal Consiglio di Stato, sez. quinta, incidono sul quadro normativo, secondo cui la tariffa relativa a ciascun concessionario è adeguata annualmente per la durata della concessione, divisa in periodi quinquennali, disciplinati dal PEF, soggetto ad aggiornamento. A fronte di un procedimento complesso ma analiticamente disciplinato, finalizzato a garantire l’equilibrio tra le parti insito nell’adozione del modulo contrattuale, risulta del tutto distonica una disposizione che, regolando direttamente quel procedimento, incide unilateralmente su un elemento della fattispecie, in senso sfavorevole per una sola delle parti, quella privata, e a vantaggio dell’amministrazione pubblica, operando in via legislativa quell’alterazione della parità delle parti che l’adozione in via amministrativa del modulo consensuale intendeva evitare; né tale alterazione dell’equilibrio contrattuale appare sorretta, nel caso in esame, da una idonea ragione di interesse pubblico. Per converso, imponendo di non provvedere nei termini originariamente previsti sull’istanza di adeguamento tariffario e sull’aggiornamento del PEF, alla soluzione di continuità nell’esercizio dell’azione amministrativa e nell’ordinario svolgimento del rapporto contrattuale si è aggiunto l’effetto di rendere sostanzialmente inoperanti gli istituti volti a favorire la conclusione di procedimenti il cui termine ordinatorio sia scaduto, a garanzia del buon andamento di tale azione amministrativa; con la conseguenza di produrre, a detrimento di quel buon andamento, la deresponsabilizzazione dei pubblici dipendenti e, soprattutto, la copertura in via legislativa di comportamenti della p.a. astrattamente idonei a generare la sua responsabilità sul piano civilistico. L’alterazione dell’equilibrio tra le parti risulta, d’altra parte, particolarmente accentuato sul versante del rapporto contrattuale che discende dalla concessione, con conseguente lesione dell’art. 41 Cost. L’effetto sostanziale delle disposizioni censurate è così quello di “bloccare” e far ripartire daccapo il procedimento di aggiornamento dei PEF, spostando in avanti il termine per la sua conclusione, peraltro ulteriormente differito. Così facendo, il legislatore legittima il silenzio-inadempimento del concedente e contestualmente impedisce al concessionario di agire contro tale silenzio).