Sentenza 234/2005 (ECLI:IT:COST:2005:234)
Massima numero 29458
Giudizio GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE
Presidente CONTRI - Redattore GALLO F.
Udienza Pubblica del
08/06/2005; Decisione del
08/06/2005
Deposito del 16/06/2005; Pubblicazione in G. U. 22/06/2005
Massime associate alla pronuncia:
Titolo
SENT. 234/05. LAVORO E OCCUPAZIONE - LAVORO IRREGOLARE - PROCEDURA DI EMERSIONE PROGRESSIVA - COMITATI PER IL LAVORO E L’EMERSIONE DEL SOMMERSO (CLES) - ISTITUZIONE E ATTIVITÀ - RICORSI DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI BOLZANO E DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO - DENUNCIATA VIOLAZIONE DELLE COMPETENZE LEGISLATIVE E AMMINISTRATIVE DELLE PROVINCE, E DEL PRINCIPIO DI LEALE COLLABORAZIONE - NON FONDATEZZA DELLA QUESTIONE.
SENT. 234/05. LAVORO E OCCUPAZIONE - LAVORO IRREGOLARE - PROCEDURA DI EMERSIONE PROGRESSIVA - COMITATI PER IL LAVORO E L’EMERSIONE DEL SOMMERSO (CLES) - ISTITUZIONE E ATTIVITÀ - RICORSI DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI BOLZANO E DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO - DENUNCIATA VIOLAZIONE DELLE COMPETENZE LEGISLATIVE E AMMINISTRATIVE DELLE PROVINCE, E DEL PRINCIPIO DI LEALE COLLABORAZIONE - NON FONDATEZZA DELLA QUESTIONE.
Testo
E’ infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1-bis della legge 18 ottobre 2001, n. 383, come sostituito dall'art. 1, comma 2, del decreto-legge 25 settembre 2002, n. 210, convertito con modificazioni dalla legge 22 novembre 2002, n. 266, che, nell’ambito della disciplina in materia di emersione progressiva del “lavoro sommerso”, prevede: a) l'istituzione presso le direzioni provinciali del lavoro di “Comitati per il lavoro e l'emersione del sommerso” (CLES), i cui componenti sono nominati dal prefetto (comma 1); b) la presentazione ai CLES da parte degli imprenditori dei “piani individuali di emersione” (comma 2); c) la verifica, valutazione ed eventuale approvazione o reiezione di tali piani da parte dei CLES, nell'àmbito delle linee generali definite dal CIPE (commi da 5 a 9); d) le attività dell'amministrazione conseguenti all'approvazione dei piani (comma 10); e) la sospensione, nei confronti degli imprenditori che abbiano presentato i piani, delle ispezioni e verifiche degli organi di vigilanza, per le violazioni oggetto della procedura di regolarizzazione (comma 15), questione sollevata, in riferimento agli articoli 8, numeri 1, 5, 6, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 21; 9, numeri 4, 5, 9 e 10; 10 e 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige - al d. P.R. 22 marzo 1974, n. 280; all'art. 1, comma 2, del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; al d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197; all'art. 15, comma 2, del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526; agli articoli 2 e 4 del d. lgs. 16 marzo 1992, n. 266; all'art. 117, commi terzo e quarto, Cost., in relazione all'art. 10 della legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3; al principio di leale collaborazione e all'art. 2 del d. lgs. 28 agosto 1997, n. 281, dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Provincia autonoma di Bolzano. La normativa denunciata, avente ad oggetto l'istituzione e l'attività dei “Comitati per il lavoro e l'emersione del sommerso” (CLES) con i correlativi effetti e, quindi, solo la prima delle due fasi che compongono la procedura di emersione progressiva del lavoro irregolare disciplinata dall’art. 1-bis, regola il progressivo adeguamento, da parte degli imprenditori, agli obblighi di legge relativi a “materie diverse da quella fiscale e contributiva” e agli obblighi previsti dai contratti collettivi di lavoro in materia di trattamento economico, adeguamento da realizzarsi con la presentazione, entro il 28 febbraio 2003, di “piani individuali di emersione”, contenenti proposte dirette alla graduale regolarizzazione di detti obblighi, da approvarsi dai CLES nel termine indicato dall'art. 1-bis, comma 2, lettera a): si tratta della prima fase del procedimento, la quale sfocia necessariamente nella seconda fase, introdotta dall'obbligatoria presentazione, sempre da parte degli imprenditori, di apposite “dichiarazioni di emersione” degli inadempimenti agli obblighi stabiliti dalla normativa vigente “in materia fiscale e previdenziale” (comma 2, lettera d, dell'art. 1-bis). Le dichiarazioni in parola hanno le stesse finalità e producono gli stessi effetti delle analoghe “dichiarazioni di emersione” richieste dall'art. 1 quale titolo di accesso al particolare regime di incentivo fiscale e previdenziale previsto, nell'àmbito dei generali piani o programmi di emersione approvati dal CIPE, a favore dei dichiaranti e dei lavoratori. Per la seconda fase della procedura non si pone alcun problema di riparto di competenze, in quanto, attenendo essa alle violazioni di obblighi di legge in “materia fiscale e previdenziale”, e prevedendo una serie di provvidenze ed agevolazioni nelle stesse materie, è espressione della competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e) (“sistema tributario dello Stato”) e lettera o) (“previdenza sociale”), Cost. Anche le norme relative all'attività dei CLES, al pari di quelle disciplinanti il regime agevolato fiscale e previdenziale dell'emersione, vanno ricondotte alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ed, in particolare, ricomprese, in applicazione del criterio della prevalenza, nella materia dell'“ordinamento civile” di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., inducendo a tale conclusione sia la 'ratio' e l'inquadramento sistematico della normativa, sia la connessione funzionale tra la fase di emersione progressiva basata sui piani individuali, oggetto di censura, e quella fondata sulla dichiarazione di emersione, di cui all’art. 1. Quanto alla 'ratio', essa va convenientemente apprezzata solo se riferita all'obiettivo generale del rilancio dell'economia, desumibile anche dal titolo della legge, obiettivo che il legislatore intende raggiungere favorendo “l'emersione dall'economia sommersa”, attraverso una disciplina transitoria che mantenga inalterata la funzionalità economica delle imprese emergenti, utilizzando lo strumento di un appropriato regime di incentivo fiscale e previdenziale e quello dell’attribuzione agli imprenditori della facoltà di ritardare l'adeguamento agli obblighi rimasti inadempiuti, secondo le modalità previste da piani individuali di emersione: in questo contesto, i CLES svolgono l'importante funzione di modulare l'intervento pubblico nella delicata materia della progressiva regolarizzazione dei rapporti irregolari di lavoro, al fine di realizzare gradualmente l'uniforme adempimento degli obblighi degli imprenditori, sicché l'attività da essi svolta a livello decentrato si inserisce in una procedura idonea ad integrare il contratto individuale di lavoro secondo il contenuto dei piani individuali di emersione approvati e, quindi, ad incidere sui tempi e sulle modalità di adempimento degli obblighi previsti dalla legge e dalla contrattazione collettiva, nonché specificamente sul trattamento economico pattuito con il contratto individuale di lavoro, di modo che i contratti individuali di lavoro, originariamente irregolari, si trasformano gradualmente in contratti conformi agli obblighi e alle prescrizioni, generando nuovi impegni degli imprenditori, che valgono, da un lato, a modificare la precedente regolamentazione convenzionale e, dall'altro, a garantire ulteriormente l'adempimento degli obblighi di legge in materie diverse da quella fiscale e previdenziale. La speciale disciplina contenuta nelle norme denunciate, essendo idonea a modificare a fini di uniformità l'originario regolamento contrattuale, attiene dunque, in modo caratterizzante, all'esercizio dell'autonomia negoziale in tema di contratti di lavoro: deve perciò essere ricondotta, secondo un criterio di prevalenza, alla materia dell'“ordinamento civile”, e annoverata tra quelle che pongono alla potestà legislativa regionale «il limite cosiddetto del diritto privato, fondato sull'esigenza, connessa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformità nel territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra privati>>.
- Sul limite cosiddetto del diritto privato alla potestà legislativa regionale, si vedano, fra le molte decisioni, sia anteriori che posteriori alla modifica del Titolo V della parte seconda della Costituzione, le sentenze n. 50/2005, n. 282/2004, n. 352/2001 e n. 82/1998.
E’ infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1-bis della legge 18 ottobre 2001, n. 383, come sostituito dall'art. 1, comma 2, del decreto-legge 25 settembre 2002, n. 210, convertito con modificazioni dalla legge 22 novembre 2002, n. 266, che, nell’ambito della disciplina in materia di emersione progressiva del “lavoro sommerso”, prevede: a) l'istituzione presso le direzioni provinciali del lavoro di “Comitati per il lavoro e l'emersione del sommerso” (CLES), i cui componenti sono nominati dal prefetto (comma 1); b) la presentazione ai CLES da parte degli imprenditori dei “piani individuali di emersione” (comma 2); c) la verifica, valutazione ed eventuale approvazione o reiezione di tali piani da parte dei CLES, nell'àmbito delle linee generali definite dal CIPE (commi da 5 a 9); d) le attività dell'amministrazione conseguenti all'approvazione dei piani (comma 10); e) la sospensione, nei confronti degli imprenditori che abbiano presentato i piani, delle ispezioni e verifiche degli organi di vigilanza, per le violazioni oggetto della procedura di regolarizzazione (comma 15), questione sollevata, in riferimento agli articoli 8, numeri 1, 5, 6, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 21; 9, numeri 4, 5, 9 e 10; 10 e 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige - al d. P.R. 22 marzo 1974, n. 280; all'art. 1, comma 2, del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474; al d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197; all'art. 15, comma 2, del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526; agli articoli 2 e 4 del d. lgs. 16 marzo 1992, n. 266; all'art. 117, commi terzo e quarto, Cost., in relazione all'art. 10 della legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3; al principio di leale collaborazione e all'art. 2 del d. lgs. 28 agosto 1997, n. 281, dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Provincia autonoma di Bolzano. La normativa denunciata, avente ad oggetto l'istituzione e l'attività dei “Comitati per il lavoro e l'emersione del sommerso” (CLES) con i correlativi effetti e, quindi, solo la prima delle due fasi che compongono la procedura di emersione progressiva del lavoro irregolare disciplinata dall’art. 1-bis, regola il progressivo adeguamento, da parte degli imprenditori, agli obblighi di legge relativi a “materie diverse da quella fiscale e contributiva” e agli obblighi previsti dai contratti collettivi di lavoro in materia di trattamento economico, adeguamento da realizzarsi con la presentazione, entro il 28 febbraio 2003, di “piani individuali di emersione”, contenenti proposte dirette alla graduale regolarizzazione di detti obblighi, da approvarsi dai CLES nel termine indicato dall'art. 1-bis, comma 2, lettera a): si tratta della prima fase del procedimento, la quale sfocia necessariamente nella seconda fase, introdotta dall'obbligatoria presentazione, sempre da parte degli imprenditori, di apposite “dichiarazioni di emersione” degli inadempimenti agli obblighi stabiliti dalla normativa vigente “in materia fiscale e previdenziale” (comma 2, lettera d, dell'art. 1-bis). Le dichiarazioni in parola hanno le stesse finalità e producono gli stessi effetti delle analoghe “dichiarazioni di emersione” richieste dall'art. 1 quale titolo di accesso al particolare regime di incentivo fiscale e previdenziale previsto, nell'àmbito dei generali piani o programmi di emersione approvati dal CIPE, a favore dei dichiaranti e dei lavoratori. Per la seconda fase della procedura non si pone alcun problema di riparto di competenze, in quanto, attenendo essa alle violazioni di obblighi di legge in “materia fiscale e previdenziale”, e prevedendo una serie di provvidenze ed agevolazioni nelle stesse materie, è espressione della competenza legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e) (“sistema tributario dello Stato”) e lettera o) (“previdenza sociale”), Cost. Anche le norme relative all'attività dei CLES, al pari di quelle disciplinanti il regime agevolato fiscale e previdenziale dell'emersione, vanno ricondotte alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ed, in particolare, ricomprese, in applicazione del criterio della prevalenza, nella materia dell'“ordinamento civile” di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., inducendo a tale conclusione sia la 'ratio' e l'inquadramento sistematico della normativa, sia la connessione funzionale tra la fase di emersione progressiva basata sui piani individuali, oggetto di censura, e quella fondata sulla dichiarazione di emersione, di cui all’art. 1. Quanto alla 'ratio', essa va convenientemente apprezzata solo se riferita all'obiettivo generale del rilancio dell'economia, desumibile anche dal titolo della legge, obiettivo che il legislatore intende raggiungere favorendo “l'emersione dall'economia sommersa”, attraverso una disciplina transitoria che mantenga inalterata la funzionalità economica delle imprese emergenti, utilizzando lo strumento di un appropriato regime di incentivo fiscale e previdenziale e quello dell’attribuzione agli imprenditori della facoltà di ritardare l'adeguamento agli obblighi rimasti inadempiuti, secondo le modalità previste da piani individuali di emersione: in questo contesto, i CLES svolgono l'importante funzione di modulare l'intervento pubblico nella delicata materia della progressiva regolarizzazione dei rapporti irregolari di lavoro, al fine di realizzare gradualmente l'uniforme adempimento degli obblighi degli imprenditori, sicché l'attività da essi svolta a livello decentrato si inserisce in una procedura idonea ad integrare il contratto individuale di lavoro secondo il contenuto dei piani individuali di emersione approvati e, quindi, ad incidere sui tempi e sulle modalità di adempimento degli obblighi previsti dalla legge e dalla contrattazione collettiva, nonché specificamente sul trattamento economico pattuito con il contratto individuale di lavoro, di modo che i contratti individuali di lavoro, originariamente irregolari, si trasformano gradualmente in contratti conformi agli obblighi e alle prescrizioni, generando nuovi impegni degli imprenditori, che valgono, da un lato, a modificare la precedente regolamentazione convenzionale e, dall'altro, a garantire ulteriormente l'adempimento degli obblighi di legge in materie diverse da quella fiscale e previdenziale. La speciale disciplina contenuta nelle norme denunciate, essendo idonea a modificare a fini di uniformità l'originario regolamento contrattuale, attiene dunque, in modo caratterizzante, all'esercizio dell'autonomia negoziale in tema di contratti di lavoro: deve perciò essere ricondotta, secondo un criterio di prevalenza, alla materia dell'“ordinamento civile”, e annoverata tra quelle che pongono alla potestà legislativa regionale «il limite cosiddetto del diritto privato, fondato sull'esigenza, connessa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformità nel territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra privati>>.
- Sul limite cosiddetto del diritto privato alla potestà legislativa regionale, si vedano, fra le molte decisioni, sia anteriori che posteriori alla modifica del Titolo V della parte seconda della Costituzione, le sentenze n. 50/2005, n. 282/2004, n. 352/2001 e n. 82/1998.
Atti oggetto del giudizio
legge
18/10/2001
n. 383
art. 1
co.
decreto-legge
25/09/2002
n. 210
art. 1
co. 2
legge
22/11/2002
n. 266
art.
co.
Parametri costituzionali
statuto regione Trentino Alto Adige
art. 8
statuto regione Trentino Alto Adige
art. 8
statuto regione Trentino Alto Adige
art. 8
statuto regione Trentino Alto Adige
art. 8
statuto regione Trentino Alto Adige
art. 8
statuto regione Trentino Alto Adige
art. 8
statuto regione Trentino Alto Adige
art. 8
statuto regione Trentino Alto Adige
art. 8
statuto regione Trentino Alto Adige
art. 8
statuto regione Trentino Alto Adige
art. 8
statuto regione Trentino Alto Adige
art. 9
statuto regione Trentino Alto Adige
art. 9
statuto regione Trentino Alto Adige
art. 9
statuto regione Trentino Alto Adige
art. 9
statuto regione Trentino Alto Adige
art. 10
statuto regione Trentino Alto Adige
art. 16
Costituzione
art. 117
co. 3
Costituzione
art. 117
co. 4
legge costituzionale
art. 10
Altri parametri e norme interposte
decreto del Presidente della Repubblica 22/03/1974
n. 280
art.
decreto del Presidente della Repubblica 28/03/1975
n. 474
art. 1
co. 2
decreto del Presidente della Repubblica 26/01/1980
n. 197
art.
decreto del Presidente della Repubblica 19/11/1987
n. 526
art. 15
co. 2
decreto legislativo 16/03/1992
n. 266
art. 2
decreto legislativo 16/03/1992
n. 266
art. 4
decreto legislativo 28/08/1997
n. 281
art. 2