Sentenza 90/2022 (ECLI:IT:COST:2022:90)
Giudizio: GIUDIZIO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE TRA ENTI
Presidente: AMATO - Redattore: SCIARRA
Udienza Pubblica del 25/01/2022;    Decisione  del 25/01/2022
Deposito del 11/04/2022;   Pubblicazione in G. U. 13/04/2022  n. 15
Norme impugnate: Sentenza della Corte dei conti, sezione terza giurisdizionale centrale di appello, 30/07/2021, n. 350, di riforma parziale della sentenza della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Valle d'Aosta, 25/10/2018, n. 5.
Massime:  44697  44698  44699  44700  44701 
Massime:  44697  44698  44699  44700  44701 
Atti decisi: confl. enti 3/2021

Massima n. 44697 Massima successiva
Titolo
Giudizio costituzionale - Contraddittorio - Intervento nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti - Esclusione - Eccezioni - Ammissibilità laddove l'oggetto del conflitto coinvolga, in modo immediato e diretto, situazioni soggettive di terzi. (Classif. 111002).

Testo
Nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti, di regola, non è ammesso l'intervento di soggetti diversi da quelli legittimati a promuovere il conflitto o a resistervi; tuttavia, non può escludersi la possibilità che l'oggetto del conflitto sia tale da coinvolgere, in modo immediato e diretto, situazioni soggettive di terzi, il cui pregiudizio o la cui salvaguardia dipendono dall'esito del conflitto. (Precedenti: S. 259/2019 - mass. 40885; S. 230/2017 - mass. 41697; S. 107/2015 - mass. 38406; O. 269/2019 - mass. 40925).
Titolo
Azione e difesa (diritti di) - Autodifesa - Possibilità, per gli organi dello Stato e delle Regioni (nel caso di specie: ammissibilità, nel giudizio per confitto di attribuzione tra enti, dell'intervento spiegato personalmente dal Procuratore generale della Corte dei conti). (Classif. 031002).

Testo
Nel giudizio per confitto di attribuzione tra enti l'intervento del Procuratore generale della Corte dei conti è ammissibile anche se spiegato personalmente, senza alcun patrocinio di avvocato legittimato alla difesa innanzi alle giurisdizioni superiori. La previsione generale di cui all'art. 20, secondo comma, della legge n. 87 del 1953 va infatti interpretata nel senso che per gli organi dello Stato e delle Regioni non è richiesta una difesa professionale, a differenza di quanto è specificamente previsto per il Governo, rappresentato dall'Avvocato generale dello Stato, e per le altre parti, che possono affidare la propria rappresentanza e difesa soltanto ad avvocati abilitati al patrocinio innanzi alla Corte di cassazione. (Precedenti: S. 43/2019 - mass. 41732; S. 252/2013 - mass. 37406).
Altri parametri e norme interposte
legge  11/03/1953  n. false  art. 20  co. 2

Titolo
Giudizio costituzionale per confitto di attribuzione tra enti - Requisito oggettivo - Possibilità, per il ricorrente, di impugnare anche gli atti preparatori o non definitivi, con esclusione di quelli meramente consequenziali. (Classif. 115005).

Testo
Nel giudizio per conflitto di attribuzione fra enti è rimesso alla Regione ricorrente scegliere contro quale atto promuovere il conflitto, entro il termine di cui all'art. 39, secondo comma, della legge n. 87 del 1953, con esclusione degli atti meramente consequenziali (esecutivi, confermativi o meramente riproduttivi). Essa ha quindi la possibilità di presentare ricorso anche avverso un atto preparatorio o non definitivo - diretto, in ogni caso, ad esprimere in modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare una data competenza -, il cui svolgimento possa determinare una invasione nella altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una menomazione altrettanto attuale delle possibilità di esercizio della medesima. (Precedenti: S. 146/2018 - mass. 41410; S. 36/2018 - mass. 39873; S. 130/2014 - mass. 37935; S. 382/2006 - mass. 30780; S. 211/1994 - mass. 20547; S. 771/1988 - mass. 13410; O. 175/2020 - mass. 42349).
Altri parametri e norme interposte
legge  11/03/1953  n. false  art. 39  co. 2

Titolo
Giudizio costituzionale per confitto di attribuzione tra enti - Requisito oggettivo - Atti di esercizio della funzione giurisdizionale - Possibilità, per il ricorrente, di impugnare anche solo la sentenza di appello, anziché quella di primo grado - Inapplicabilità dell'istituto dell'acquiescenza - Inammissibilità del confitto volto a contestare ipotetici errores in iudicando. (Classif. 115005).

Testo

Allorquando in un giudizio per conflitto di attribuzione fra enti una Regione contesti la lesività dell'esercizio della funzione giurisdizionale, la pretesa lesione non si consuma con l'adozione dei primi atti di esercizio della funzione stessa, per cui la sentenza di appello non rientra fra gli atti meramente consequenziali di altri atti (come la sentenza di primo grado). La Regione ricorrente ha quindi la possibilità di reagire alla pretesa lesione già in relazione al primo atto di esercizio della funzione giurisdizionale, senza attendere che la medesima lesione si cristallizzi, per effetto della definitività della decisione. (Precedente: S. 332/2011 - mass. 35998).

Non può costituire motivo di inammissibilità del conflitto tra enti la mancata proposizione del ricorso a seguito della sentenza di primo grado, considerato che l'istituto dell'acquiescenza non trova applicazione nei giudizi per conflitto di attribuzione, stante l'indisponibilità delle attribuzioni costituzionali di cui si controverte. (Precedente: S. 31/2019 - mass. 41726).

I conflitti di attribuzione innescati da atti giurisdizionali sono ammissibili allorquando è contestata in radice l'esistenza stessa del potere giurisdizionale nei confronti del ricorrente e non ipotetici errores in iudicando, valendo, per questi ultimi, i consueti rimedi previsti dagli ordinamenti processuali delle diverse giurisdizioni. (Precedenti: S. 22/2020 - mass. 41464; S. 224/2019 - mass. 41634; S. 2/2018 - mass. 39672; S. 195/2007 - mass. 31385).
Massima n. 44701 Massima precedente
Titolo
Regioni - Insindacabilità dei consiglieri regionali - Guarentigia estesa, oltre che alla funzione legislativa, anche a quelle di indirizzo, di controllo e regolamentari (nel caso di specie: non spettanza allo Stato, e per esso al magistrato contabile, di adottare la sentenza n. 350 del 2021, di condanna per danno erariale di alcuni consiglieri della Regione autonoma Valle d'Aosta, di approvazione, mediante delibera consiliare, della ricapitalizzazione della società a totale partecipazione pubblica Casinò de la Vallée spa; suo conseguente annullamento, nonché di tutti gli atti e i provvedimenti consequenziali o comunque connessi). (Classif. 215009).

Testo

L'esonero da responsabilità dei componenti dell'organo consiliare regionale (sulla scia di consolidate giustificazioni dell'immunità parlamentare) è funzionale alla tutela delle più elevate funzioni di rappresentanza politica, in primis la funzione legislativa, volendosi garantire da qualsiasi interferenza di altri poteri il libero processo di formazione della volontà politica; pertanto le funzioni costituzionalmente previste non si esauriscono in quella legislativa, ma si allargano a comprendere le funzioni di indirizzo, di controllo e regolamentari riservate alle Regioni, nonché le altre conferite al Consiglio regionale dalla Costituzione e dalle leggi, incluse quelle di tipo amministrativo, purché strettamente finalizzate a garantire l'autonomo funzionamento dei Consigli regionali. È dunque insufficiente la forma amministrativa dell'atto adottato per escludere la prerogativa dell'insindacabilità. (Precedenti: S. 235/2015 - mass. 38611; S. 107/2015 - mass. 38407; S. 337/2009 - mass. 34200; S. 195/2007 - mass. 31386; S. 392/1999 - mass. 24905; S. 289/1997 - mass. 23425; S. 69/1985 - mass. 10768; S. 81/1975 - mass. 7743).

(Nel caso di specie, è dichiarato che non spettava allo Stato, e per esso alla Corte dei conti, terza sez. giurisd. centrale di appello, adottare la sentenza 30 luglio 2021, n. 350, che, in parziale riforma della sentenza della Corte dei conti, sez. giurisd. per la Valle d'Aosta, 25 ottobre 2018, n. 5, ha accertato la responsabilità amministrativa, con conseguente condanna per danno erariale, dei consiglieri regionali della Regione autonoma Valle d'Aosta che hanno votato per l'approvazione della deliberazione del Consiglio regionale del 23 ottobre 2014, n. 823/XIV, di ricapitalizzazione della spa a totale partecipazione pubblica Casinò de la Vallée spa; ed è annullata, per l'effetto, la medesima sentenza n. 350 del 2021, nonché tutti gli atti e i provvedimenti consequenziali o comunque connessi. L'approvazione, mediante la delibera indicata, del piano di rafforzamento patrimoniale del Resort e Casinò di Saint-Vincent, consistente in un aumento di capitale fino a 60.000.000 di euro della Casinò de la Vallée spa, costituisce, pur rivestendo la forma di atto amministrativo, esercizio delle funzioni proprie del Consiglio, essendo la stessa un atto di indirizzo politico, espressivo di una scelta di ordine strategico della Regione. L'approvazione della delibera costituisce quindi una espressione di voto che, è, sotto ogni profilo, riconducibile all'esercizio di funzioni inerenti al nucleo caratterizzante delle funzioni consiliari, rispetto al quale l'art. 24 dello statuto speciale, al pari dell'art. 122, quarto comma, Cost., esclude la responsabilità - penale, civile e amministrativa - dei consiglieri regionali per le opinioni espresse e i voti dati).
Atti oggetto del giudizio
 30/07/2021  n. 350

Parametri costituzionali
Costituzione  art. 122  co. 4
statuto regione Valle d'Aosta  art. 24


Pronuncia

SENTENZA N. 90

ANNO 2022


REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Giuliano AMATO; Giudici : Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,


ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito della sentenza della Corte dei conti, sezione terza giurisdizionale centrale di appello, 30 luglio 2021, n. 350, di riforma parziale della sentenza della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Valle d’Aosta, 25 ottobre 2018, n. 5, promosso dalla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste con ricorso notificato il 1° ottobre 2021, depositato in cancelleria il 14 ottobre 2021, iscritto al n. 3 del registro conflitti tra enti 2021 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima serie speciale, dell’anno 2021.

Visti l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, gli atti di intervento di A. F., S. B. e L. L.T., nonché quello del Procuratore generale della Corte dei conti;

udito nell’udienza pubblica del 25 gennaio 2022 il Giudice relatore Silvana Sciarra;

uditi gli avvocati Giovanni Guzzetta per la Regione autonoma Valle d’Aosta/ Valleé d’Aoste, Federico Sorrentino per A. F., S. B. e L. L.T., gli avvocati dello Stato Emanuele Feola e Leonello Mariani per il Presidente del Consiglio dei ministri e il Procuratore generale della Corte dei conti Angelo Canale per la Procura generale presso la Corte dei conti;

deliberato nella camera di consiglio del 25 gennaio 2022.


Ritenuto in fatto

1.– Con ricorso notificato il 1° ottobre 2021 e depositato il successivo 14 ottobre, la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, in persona del Presidente pro tempore, ha promosso conflitto di attribuzione fra enti nei confronti della Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per la dichiarazione che non spetta allo Stato esercitare la funzione giurisdizionale in relazione ad atti insindacabili dei consiglieri regionali.

In particolare, la ricorrente chiede alla Corte di dichiarare che non spettava allo Stato, e per esso alla Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale centrale di appello, il potere di adottare la sentenza 30 luglio 2021, n. 350, che, in parziale riforma della sentenza della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Valle d’Aosta, 25 ottobre 2018, n. 5, ha accertato la responsabilità amministrativa, con conseguente condanna per danno erariale, di alcuni consiglieri regionali della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, che avevano votato a favore dell’adozione della delibera del Consiglio regionale n. 823/XIV, del 23 ottobre 2014, di approvazione del piano di rafforzamento patrimoniale del Resort e Casinò di Saint-Vincent, consistente in un aumento di capitale della Casinò de la Vallée spa, società a totale partecipazione pubblica.

La sentenza impugnata sarebbe lesiva delle attribuzioni costituzionali della Regione medesima, avuto riguardo all’insindacabilità dei consiglieri regionali per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni, in base all’art. 24 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta).

La ricorrente chiede, di conseguenza, l’annullamento «della sentenza della Corte dei conti, Sezione Terza Giurisdizionale Centrale di Appello, n. 350/2021, depositata in data 30 luglio 2021, nonché di tutti gli atti e provvedimenti antecedenti, consequenziali o comunque connessi, e, in particolare, per quanto occorrer possa, della sentenza della Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Valle d’Aosta, n. 5/2018, depositata in data 25 ottobre 2018».

La Regione chiede, infine, a questa Corte di voler disporre la sospensione dell’esecuzione della indicata sentenza n. 350 del 2021, ai sensi e per gli effetti dell’art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), ritenuto sussistente, accanto al fumus boni iuris, anche il periculum in mora.

1.1.– La Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste premette, in fatto, che la delibera che è all’origine della condanna dei consiglieri regionali per danno erariale era stata approvata nella seduta del Consiglio regionale del 23 ottobre 2014, all’esito di una discussione generale congiunta relativa alla Relazione annuale al Consiglio regionale sull’andamento della gestione della Casinò de la Vallée spa, ai sensi dell’art. 8 della legge della Regione Valle d’Aosta 30 novembre 2001, n. 36 (Costituzione di una società per azioni per la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent), e sulla proposta di atto avente a oggetto il «Rafforzamento finanziario del Resort e Casinò di Saint-Vincent. Incarico alla Finaosta S.P.A. di sottoscrivere, in nome e per conto della Regione, l’Aumento di capitale della Casinò de la Vallée S.p.a.».

La ricorrente riferisce che, all’esito del dibattito, era stato dapprima approvato all’unanimità un ordine del giorno che impegnava la Giunta regionale a procedere alla costituzione di una “Task Force politica” che, in via straordinaria, affiancasse e monitorasse l’azione di rilancio della casa da gioco Casinò de la Vallée spa, attraverso l’adozione di misure di valorizzazione degli investimenti e di miglioramento della gestione della stessa casa da gioco (come, ad esempio, la revoca del premio per l’amministratore unico anche per il 2014, la predisposizione di un piano di crescita degli introiti dettagliato e supportato da valutazioni credibili e sostenibili a livello finanziario, la definizione di azioni concrete da porre in atto immediatamente per garantire un raccordo continuo e costante con il territorio circostante). Subito dopo, il Consiglio aveva approvato il piano di rafforzamento patrimoniale del Resort e Casinò di Saint-Vincent, consistente nell’aumento di capitale di 60.000.000 di euro della Casinò de la Vallée spa.

La Regione sottolinea che, sebbene dalla connessione fra le due citate delibere emergesse chiaramente la natura di atto di indirizzo politico anche della seconda, la Procura regionale della Corte dei conti aveva dato avvio, dinanzi alla sezione giurisdizionale per la Valle d’Aosta, a un giudizio di responsabilità nei confronti di una pluralità di amministratori e funzionari regionali, ivi compresi i consiglieri regionali che avevano approvato l’indicata delibera regionale n. 823/XIV. Tale giudizio si era concluso con la sentenza n. 5 del 2018, di condanna dei consiglieri regionali al risarcimento del danno erariale, per aver ignorato i «segnali di debolezza finanziaria della Società (gestore del Casinò), al limite della decozione», «già ampiamente conosciuti sia dal decisore politico che dalla struttura amministrativa della Regione», e aver posto in essere scelte di finanziamento in contrasto con i principi di economicità, efficienza ed efficacia dell’azione pubblica.

Contro tale decisione veniva proposto appello dinanzi alla Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale centrale d’appello, che, riformando la decisione di primo grado solo in ordine alla quantificazione del danno, confermava l’impianto motivazionale della medesima e i presupposti della condanna, sia sotto il profilo oggettivo che soggettivo.

In essa si precisava che, sebbene la situazione di grave difficoltà finanziaria della società fosse nota a tutti i membri del Consiglio regionale, quest’ultimo aveva scelto la via della ricapitalizzazione, mentre avrebbe potuto e dovuto valutare altre soluzioni e possibilità, come la messa in liquidazione della società, la cessione del ramo aziendale o la concessione della gestione a terzi.

La ricorrente richiama, inoltre, la circostanza che la casa da gioco in questione, a seguito della delibera citata, era stata poi ammessa dal Tribunale ordinario di Aosta a una procedura di concordato preventivo, a dimostrazione del fatto che essa non versava nella situazione di “decozione” adombrata dalla Corte dei conti.

1.2.– L’assunto della Regione è che nella delibera fossero condensate «valutazioni tipicamente ascrivibili ad atti di indirizzo politico», cosicché essa, «ancorché atto formalmente “amministrativo”, e, comunque, “non legislativo”, [era], in virtù del suo concreto contenuto decisionale, ragionevolmente imputabile a quell’ambito funzionale certamente assistito dalla prerogativa fissata dall’art. 24 dello Statuto».

Tale delibera costituirebbe, quindi, un atto di indirizzo politico, espressivo di una scelta di ordine politico-strategico della Regione relativa alla sopravvivenza della casa da gioco (Casinò de la Vallée spa), le cui entrate costituivano e costituiscono entrate regionali.

A tal proposito la ricorrente ricorda che l’autorizzazione ad aprire la citata casa da gioco nel territorio regionale e a gestirla da parte della Regione, in deroga al divieto penalmente sanzionato del gioco d’azzardo, aveva trovato fondamento nella legislazione statale, che, sin dall’avvio dell’ordinamento autonomo, aveva inteso promuovere il turismo (attribuito dallo Statuto speciale alla competenza primaria regionale), ma soprattutto aveva sempre annoverato, fra le entrate proprie della Regione, corrispondenti alle «entrate di diritto pubblico, comunque denominate, derivanti da concessioni od appalti», quelle derivanti dalla gestione del Casinò (come affermato anche dall’art. 2 della legge della Regione Valle d’Aosta 6 dicembre 1971, n. 1065, recante «Revisione dell’ordinamento finanziario della Regione Valle d’Aosta»).

Il particolare ruolo assegnato alla casa da gioco in questione dall’ordinamento autonomo della Valle d’Aosta sarebbe, infatti, confermato dagli interventi normativi relativi alla stessa. Essa è stata istituita con decreto del Consiglio regionale, adottato il 4 aprile 1946, in attuazione dell’art. 12 del decreto legislativo luogotenenziale 7 settembre 1945, n. 545 (Ordinamento amministrativo della Valle d’Aosta), con cui era stato avviato l’ordinamento autonomo regionale, e affidata in gestione, dapprima a un concessionario, in seguito a una amministrazione straordinaria appositamente istituita (con la legge della Regione Valle d’Aosta 21 dicembre 1993, n. 88, recante l’«Istituzione della Gestione straordinaria per l’esercizio della Casa da gioco di Saint-Vincent») e dal 2001 (con la legge reg. Valle d’Aosta n. 36 del 2001) alla società Casinò de la Vallée spa, a totale capitale pubblico, con la previsione che solo la Regione e i Comuni ubicati al suo interno potessero acquisire la qualità di soci.

Con legge della Regione Valle d’Aosta 23 dicembre 2009, n. 49, recante «Linee-guida per l’ottimizzazione ed il rilancio delle strategie di sviluppo della Casa da gioco e del complesso aziendale Grand Hôtel Billia di Saint-Vincent. Modificazioni alla legge regionale 30 novembre 2001, n. 36 (Costituzione di una società per azioni per la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent)», sono stati definiti compiti, attività e modalità di intervento della Regione nella gestione della casa da gioco e dell’annesso complesso immobiliare e si è disposto, all’art. 2, per l’anno 2010, un aumento di capitale, mentre si è affidata alla legge finanziaria annuale la determinazione dell’entità dei trasferimenti per il finanziamento dei successivi investimenti disposti da un apposito piano di sviluppo (art. 3).

Di recente – segnala ancora la ricorrente – il legislatore regionale è nuovamente intervenuto sulla materia, con la legge della Regione Valle d’Aosta 4 luglio 2019, n. 8 (Disposizioni urgenti per Casinò de la Vallée spa), al fine di consentire, a seguito dell’apertura di una procedura di concordato preventivo da parte del Tribunale di Aosta, la conversione dei crediti derivanti dai contratti di mutuo, stipulati in favore della predetta società per il finanziamento del piano di investimenti relativi alla ristrutturazione della casa da gioco, in apporto patrimoniale, condizionatamente all’omologazione del concordato preventivo.

Da tale quadro normativo emergerebbe chiaramente la connessione tra il Casinò di Saint Vincent e le vicende dell’autonomia valdostana, in considerazione dell’incidenza delle attività svolte dalla citata casa da gioco sia sulla realizzazione «dell’interesse pubblico prioritario dello sviluppo economico, turistico ed occupazionale della Valle d’Aosta» (ai sensi dell’art. 3 legge della Regione Valle d’Aosta n. 36 del 2001), sia quanto al procacciamento di entrate pubbliche al di fuori degli ordinari meccanismi impositivi previsti dalla legislazione generale.

In tale contesto si spiegherebbe anche l’assoluta fungibilità delle forme decisionali – legislativa, da un lato, amministrativa, dall’altro – nella disponibilità del Consiglio medesimo per intervenire sull’assetto della casa da gioco e la conseguente impossibilità di escludere la prerogativa dell’insindacabilità dei voti espressi dai consiglieri regionali in ordine all’approvazione della delibera del 2014, con cui si è decisa la sopravvivenza e il rilancio della casa da gioco mediante la ricapitalizzazione.

A sostegno della qualificazione della delibera in esame come atto di indirizzo politico, per la cui approvazione i consiglieri regionali sarebbero assistiti dalla prerogativa dell’insindacabilità, starebbe, inoltre, la circostanza che essa è stata adottata contestualmente all’ordine del giorno con cui si impegnava la Giunta regionale a procedere alla costituzione di una “Task Force politica” che, in via straordinaria, affiancasse e monitorasse l’azione di rilancio della casa da gioco Casinò de la Vallée spa, attraverso l’adozione di misure che valorizzassero gli investimenti e migliorassero la sua gestione.

Tale delibera, pertanto, si inscriverebbe all’interno di una complessa e articolata iniziativa di policy pubblica svolta dal massimo organo politico-rappresentativo della Regione, per fronteggiare una situazione che richiedeva scelte rilevanti sul piano della responsabilità politica.

La natura di atto di indirizzo politico della delibera in esame si desumerebbe, infine, dagli stessi argomenti svolti dalla Corte dei conti nella sentenza impugnata, in cui si contesta ai consiglieri regionali di aver scelto, pur dinanzi a una situazione di grave crisi finanziaria, la via della ricapitalizzazione senza valutare altre possibili alternative. Anche le altre soluzioni, ad avviso della ricorrente, difficilmente sarebbero state riconducibili ad atti di mera gestione, implicando piuttosto valutazioni di ordine eminentemente politico-strategico, in rapporto al contingente indirizzo politico, riguardo al soddisfacimento dell’interesse pubblico.

2.– Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che chiede che il ricorso sia dichiarato manifestamente inammissibile e/o infondato.

La difesa statale eccepisce, preliminarmente, l’inammissibilità per tardività del ricorso proposto avverso gli atti e i provvedimenti antecedenti alla sentenza n. 350 del 2021, oggetto del conflitto, e, in particolare, avverso l’atto di citazione e la sentenza di primo grado (n. 5 del 2018), essendo ampiamente decorso il termine di 60 giorni dalla notificazione o pubblicazione, ovvero dall’avvenuta conoscenza dell’atto impugnato.

Sarebbe, inoltre, inammissibile, per difetto di interesse a ricorrere della Regione, anche l’impugnativa della stessa sentenza n. 350 del 2021, nonché degli atti conseguenziali o connessi. In relazione a questi ultimi, non ancora adottati, infatti, difetterebbe il requisito dell’attualità della lesione. Quanto alla sentenza n. 350 del 2021, di mera conferma della decisione di primo grado, il ricorso regionale non sarebbe in grado di rimuovere il pregiudizio che si assume subìto e quindi di ripristinare l’assetto costituzionale delle attribuzioni, in quanto rimarrebbe comunque valida ed efficace la decisione di primo grado.

È, inoltre, eccepita l’inammissibilità del ricorso per conflitto, in quanto improprio mezzo di censura del modo di esercizio della funzione giurisdizionale, considerata la sostanziale identità delle causae petendi del giudizio instaurato per effetto del ricorso per conflitto di attribuzione e del giudizio instaurato per effetto del ricorso in Cassazione, per motivi inerenti alla giurisdizione.

Nel merito il conflitto sarebbe privo di fondamento.

La delibera n. 823/XIV del 2014 (all’origine della responsabilità contabile dei consiglieri regionali) sarebbe un atto amministrativo, adottato in attuazione dell’art. 32 della legge della Regione Valle d’Aosta 10 aprile 1997, n. 12 (Regime dei beni della Regione autonoma Valle d’Aosta), espressione di una funzione amministrativa assegnata al Consiglio da una legge regionale e, quindi, non riconducibile – secondo la giurisprudenza costituzionale – alle funzioni tipiche del medesimo Consiglio, per il cui esercizio è garantita l’insindacabilità dei consiglieri regionali. Tale delibera sarebbe un atto di concreta gestione amministrativa della società partecipata Casinò de la Vallée spa, adottato in attuazione degli indirizzi e delle linee guida già stabiliti dalla legge regionale e, talora, addirittura in contrasto con le stesse linee guida. In specie, essa sarebbe in contrasto con l’art. 3 della legge reg. Valle d’Aosta n. 49 del 2009, che stabiliva che i trasferimenti da erogare alla società avrebbero dovuto essere previsti nella legge finanziaria annuale regionale.

3.– I consiglieri regionali A. F., S. B. e L. L.T., condannati per effetto delle sentenze contabili impugnate dalla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, hanno chiesto di intervenire nel giudizio dinanzi a questa Corte per svolgere argomenti a sostegno della fondatezza del ricorso.

In linea preliminare, a sostegno dell’ammissibilità dell’intervento, hanno richiamato la giurisprudenza costituzionale costante, secondo cui nei giudizi per conflitto di attribuzione fra enti è ammissibile l’intervento di coloro che sono parti di un giudizio comune il cui esito risulti condizionato dalla pronuncia di questa Corte. Nel caso di specie, la decisione attesa, riguardando la spettanza alla Corte dei conti del potere di esercitare la giurisdizione contabile nei loro confronti, sarebbe suscettibile di condizionare sia l’esecuzione a loro carico della sentenza impugnata, sia il giudizio attualmente pendente dinanzi alla Corte di cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione.

Nel merito, gli stessi consiglieri regionali ritengono che il ricorso sia fondato.

La delibera n. 823/XIV del 2014 non sarebbe, infatti, un mero atto amministrativo, bensì espressione della funzione di indirizzo politico spettante al Consiglio regionale nell’ambito della sua autonomia costituzionalmente garantita, sicché il voto espresso su di essa sarebbe stato sicuramente coperto dalla guarentigia dell’irresponsabilità.

La natura politica della delibera in esame si ricaverebbe sia dall’importanza che riveste la casa da gioco di Saint-Vincent nell’ambito dello speciale ordinamento della Valle d’Aosta, sia dalla gravità della crisi finanziaria e patrimoniale in cui versava, all’epoca della delibera, la società, tale per cui il Consiglio regionale avrebbe avuto solo due possibilità: ricapitalizzare o dismettere la società e/o l’azienda. Premesso, infatti, che, come dimostrato dall’evoluzione normativa, la casa da gioco di Saint-Vincent costituisce uno dei simboli dell’autonomia speciale valdostana e una fonte di entrate di diritto pubblico per la Regione, la decisione dei consiglieri regionali di ricapitalizzare la società, a fronte della carenza di liquidità e delle perdite della stessa, costituirebbe una scelta di politica finanziaria regionale, con ricadute sull’attrattività turistica e quindi sull’economia della Regione, nell’esercizio di una funzione di indirizzo politico riservata all’autonomia del decisore politico.

Peraltro, la Corte dei conti – prosegue la difesa degli intervenienti – avrebbe addebitato ai consiglieri regionali di aver operato una scelta non illegittima, ma solo non conveniente, escludendo a priori altre opzioni, contrastanti con quella di salvaguardare il Casinò quale bene patrimoniale e finanziario pubblico. Il che costituirebbe una gravissima invasione del potere giudiziario nell’ambito riservato al processo di formazione della volontà politica in seno al Consiglio regionale.

Inoltre, la circostanza che la scelta operata dal Consiglio con la delibera in esame fosse in continuità sia con precedenti, sia con successive decisioni del Consiglio regionale, tutte adottate con legge regionale nell’esercizio della competenza primaria in materia di turismo (art. 2, lettera q, dello statuto speciale) e della competenza concorrente in materia di finanze regionali (art. 3, lettera f, del medesimo statuto), rivelerebbe che, in materia di scelte strategiche inerenti al Casinò, delibera consiliare e legge regionale siano pienamente fungibili ed equivalenti, anche ai fini dell’operatività della guarentigia dell’insindacabilità dei voti espressi per la loro approvazione.

Nessun rilievo, infine, avrebbero, nella specie, i precedenti di cui alle sentenze n. 69 del 1985 e n. 337 del 2009 di questa Corte, inerenti a vicende amministrative di dettaglio, prive di interesse generale per la Regione.

4.– Anche il Procuratore generale della Corte dei conti ha chiesto di intervenire nel giudizio per ottenere che questa Corte dichiari inammissibile o comunque infondato il ricorso promosso dalla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste.

In punto di ammissibilità dell’intervento, la difesa dell’interveniente sostiene che, secondo la giurisprudenza costituzionale, sia ammissibile l’intervento personale del Procuratore generale della Corte dei conti quale rappresentante del pubblico ministero innanzi alle sezioni giurisdizionali d’appello della Corte dei conti e quindi parte del giudizio la cui decisione è oggetto del conflitto.

Il ricorso sarebbe inammissibile per tardività, quanto all’impugnativa dell’atto di citazione dinanzi al giudice di primo grado e della sentenza di primo grado, essendo stato proposto oltre il termine di sessanta giorni dalla notificazione o pubblicazione, ovvero dall’avvenuta conoscenza dell’atto con cui si sarebbe manifestata la volontà di ledere l’altrui competenza. Esso sarebbe, comunque, inammissibile in quanto utilizzato per dirimere questioni di giurisdizione, in violazione di quanto statuito all’art. 37, comma 2, della legge n. 87 del 1953.

Nel merito, il ricorso sarebbe infondato.

Premesso che, secondo la giurisprudenza costituzionale, l’insindacabilità copre l’attività dei Consigli regionali solo ove tale attività costituisca esercizio della funzione amministrativa conferita dalla Costituzione, dallo statuto o dalle leggi dello Stato, nella specie la delibera n. 823/XIV del 23 ottobre 2014 sarebbe stata adottata dal Consiglio in attuazione di una legge regionale, in specie dell’art. 32, comma 3, della legge n. 12 del 1997, che attribuisce al Consiglio regionale la competenza amministrativa a disporre la sottoscrizione di aumenti di capitale di società in misura superiore al 50 per cento, radicandola in capo alla Giunta per quelli di entità inferiore alla soglia indicata.

La stessa legge regionale qualificherebbe l’atto in parola come amministrativo, là dove riconduce la sua adozione alle competenze dell’organo esecutivo della Regione, ossia la Giunta. La configurazione di una competenza eccezionale in capo al Consiglio, per le sole sottoscrizioni maggioritarie, si giustificherebbe in ragione della particolare incidenza di tali operazioni sulla struttura della società e sui rapporti fra questa e l’amministrazione (oltre che sulle finanze regionali), ma non escluderebbe la natura amministrativa dell’attività.

5.– Con memoria depositata nell’imminenza dell’udienza pubblica, la ricorrente ha dichiarato di rinunciare all’istanza di sospensione ex art. 40 della legge n. 87 del 1953, anche in considerazione della tempestività della fissazione dell’udienza pubblica.

6.– All’udienza pubblica le parti hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni contenute nelle memorie scritte.


Considerato in diritto

1.– La Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione alla sentenza 30 luglio 2021, n. 350, con cui la Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale centrale di appello, in parziale riforma della sentenza 25 ottobre 2018, n. 5, della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Valle d’Aosta, ha accertato la responsabilità amministrativa, con conseguente condanna per danno erariale, di alcuni consiglieri regionali della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, per aver votato a favore della delibera del Consiglio regionale del 23 ottobre 2014, n. 823/XIV, di approvazione del piano di rafforzamento patrimoniale del Resort e Casinò di Saint- Vincent, consistente in un aumento di capitale fino a 60.000.000 di euro della Casinò de la Vallée spa, società a totale partecipazione pubblica.

Con la pronuncia oggetto del conflitto, la Corte dei conti avrebbe esercitato la funzione giurisdizionale in violazione della prerogativa dell’insindacabilità dei consiglieri regionali, che l’art. 24 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta) riconosce per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni.

L’approvazione della delibera n. 823/XIV del 23 ottobre 2014 costituirebbe, infatti, esercizio delle funzioni proprie del Consiglio, essendo la stessa un atto di indirizzo politico, espressivo di una scelta di ordine strategico della Regione, relativa alla sopravvivenza della casa da gioco (Casinò de la Vallée).

Pertanto, la Regione chiede l’annullamento della sentenza della Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale centrale d’appello, 30 luglio 2021, n. 350, nonché «di tutti gli atti e provvedimenti antecedenti, consequenziali o comunque connessi», e, in particolare, «per quanto occorrer possa», della sentenza di primo grado della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Valle d’Aosta, n. 5 del 2018, già di condanna per danno erariale, riformata in appello solo riguardo al quantum.

2.– Come deciso con ordinanza dibattimentale letta all’udienza pubblica del 25 gennaio 2022, devono essere dichiarati ammissibili gli interventi spiegati nel giudizio da A. F., S. B. e L. L.T., componenti del Consiglio regionale della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste negli anni 2013/2018, nonché l’intervento del Procuratore generale della Corte dei conti.

Nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti, di regola, non è ammesso l’intervento di soggetti diversi da quelli legittimati a promuovere il conflitto o a resistervi (ordinanza n. 269 del 2019; ordinanza allegata alla sentenza n. 230 del 2017). Tuttavia, secondo la giurisprudenza di questa Corte, non può escludersi la possibilità che l’oggetto del conflitto sia tale da coinvolgere, in modo immediato e diretto, situazioni soggettive di terzi, il cui pregiudizio o la cui salvaguardia dipendono dall’esito del conflitto (sentenze n. 259 del 2019 e n. 107 del 2015; ordinanza n. 269 del 2019).

Nel caso di specie, A. F. e altri, in qualità di ex consiglieri regionali, rivestono la qualità di parti del giudizio definito con la sentenza n. 350 del 2021 della Corte dei conti, terza sezione centrale d’appello, che è oggetto del presente conflitto di attribuzione ed è stata impugnata dinanzi alla Corte di cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione. Pertanto, considerato che il giudizio in esame verte sulla spettanza o meno alla Corte dei conti del potere di esercitare la giurisdizione contabile nei confronti dei citati consiglieri regionali, la decisione di questa Corte è suscettibile di condizionare sia l’esecuzione della sentenza impugnata, sia il giudizio pendente dinanzi alla Corte di cassazione, incidendo in maniera immediata e diretta sulla situazione soggettiva dei medesimi consiglieri.

Anche il Procuratore generale della Corte dei conti è parte del giudizio ordinario, la cui decisione è oggetto del conflitto. Pertanto, l’esito del presente conflitto è suscettibile di incidere sulla definitiva affermazione o negazione del diritto del PM contabile di agire in giudizio per la tutela degli interessi erariali al risarcimento del danno, asseritamente patito dalle finanze pubbliche.

L’intervento del Procuratore generale della Corte dei conti, inoltre, è ammissibile anche se spiegato personalmente, senza alcun patrocinio di avvocato legittimato alla difesa innanzi alle giurisdizioni superiori. La previsione generale di cui all’art. 20, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), va, infatti, interpretata nel senso che per gli organi dello Stato e delle Regioni non è richiesta una difesa professionale, a differenza di quanto è specificamente previsto per il Governo, rappresentato dall’Avvocato generale dello Stato, e per le altre parti, che possono affidare la propria rappresentanza e difesa soltanto ad avvocati abilitati al patrocinio innanzi alla Corte di cassazione (sentenze n. 43 del 2019 e n. 252 del 2013; ordinanza n. 136 del 2018).

3.– In linea preliminare, occorre esaminare le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri e dalla Procura generale della Corte dei conti interveniente.

3.1.– È eccepita, in primo luogo, l’inammissibilità del ricorso per tardività, in considerazione della mancata proposizione del conflitto, a seguito dell’atto di citazione e della sentenza di primo grado della Corte dei conti, sezione giurisdizionale della Regione Valle d’Aosta (n. 5 del 2018), con cui si sarebbe realizzata la lesione e di cui la sentenza di appello n. 350 del 2021, oggetto del presente giudizio, sarebbe una mera conferma.

Anche il ricorso promosso avverso la sentenza n. 350 del 2021 e gli atti conseguenziali o connessi sarebbe inammissibile, per difetto dell’interesse a ricorrere della Regione. Quanto agli atti consequenziali e connessi, difetterebbe il requisito dell’attualità della lesione, trattandosi di atti non ancora adottati, per cui non sarebbe configurabile alcuna violazione delle attribuzioni regionali. Quanto alla sentenza n. 350 del 2021, l’iniziativa regionale non sarebbe idonea a rimuovere il pregiudizio che si assume subìto e a ripristinare l’assetto costituzionale delle attribuzioni, in quanto rimarrebbe comunque valida ed efficace la decisione di primo grado.

3.1.1.– L’eccezione è priva di fondamento.

Essa muove dalla convinzione che, allorquando in un giudizio per conflitto di attribuzione fra enti una Regione contesti la lesività dell’esercizio della funzione giurisdizionale, la pretesa lesione si consumi con l’adozione dei primi atti di esercizio della funzione stessa, e che la sentenza di appello rientri fra gli atti meramente consequenziali (esecutivi, confermativi o meramente riproduttivi) di altri atti (in questo caso, della sentenza di primo grado), la cui mancata impugnazione, secondo la costante giurisprudenza costituzionale (fra le tante, sentenze n. 17 del 2020, n. 146 e n. 36 del 2018, n. 198 del 2017), determina l’inammissibilità del ricorso.

Entrambi gli assunti sono erronei.

Questa Corte ha esteso al conflitto intersoggettivo da atto giurisdizionale la possibilità, da parte della Regione, di presentare ricorso avverso qualsiasi atto, «anche se preparatorio o non definitivo – diretto, in ogni caso, “ad esprimere in modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare una data competenza, il cui svolgimento possa determinare una invasione nella altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una menomazione altrettanto attuale delle possibilità di esercizio della medesima” (sentenza n. 332 del 2011; nello stesso senso, sentenze n. 382 del 2006, n. 211 del 1994 e n. 771 del 1988)» (così sentenza n. 22 del 2020)» (ordinanza n. 175 del 2020). Ciò al fine di consentire alla Regione di reagire alla pretesa lesione già in relazione al primo atto di esercizio della funzione giurisdizionale, senza attendere che la medesima lesione si cristallizzi, per effetto della definitività della decisione. Pertanto, è rimesso alla Regione scegliere contro quale atto promuovere il conflitto, entro il termine di cui all’art. 39 secondo comma, della legge n. 87 del 1953.

Né può ritenersi che l’eventuale annullamento della sentenza di appello, che consegua all’accoglimento del ricorso per conflitto di attribuzione, sia inidoneo a rimuovere il pregiudizio che si assume subìto, rimanendo comunque valida ed efficace la decisione di primo grado.

La sentenza di appello, anche ove sia confermativa di quella di primo grado, sostituisce quest’ultima, sotto ogni profilo (da ultimo, Cassazione, sezione prima civile, ordinanza 5 maggio 2021, n. 11816), determinandone la cessazione di efficacia e, conseguentemente, innovando la pretesa lesione delle attribuzioni costituzionali in contestazione. Non ricorrono, dunque, le condizioni che, secondo questa Corte, conducono alla declaratoria di inammissibilità del ricorso per conflitto fra enti, poiché la pronuncia di appello non si configura come atto meramente consequenziale di atti precedentemente non impugnati (sentenza n. 146 del 2018). Né può costituire motivo di inammissibilità del conflitto la mancata proposizione del conflitto a seguito della sentenza di primo grado per acquiescenza della Regione, considerato che – per costante giurisprudenza di questa Corte – tale istituto non trova applicazione nei giudizi per conflitto di attribuzione, «stante l’indisponibilità delle attribuzioni costituzionali di cui si controverte» (sentenza n. 31 del 2019 e n. 36 del 2018; nello stesso senso, fra le tante, sentenza n. 130 del 2014).

3.2.– È, inoltre, eccepita l’inammissibilità del ricorso per conflitto in quanto esso sarebbe impiegato quale improprio mezzo di censura del modo di esercizio della funzione giurisdizionale, in contrasto con la costante giurisprudenza costituzionale (fra le tante, sentenze n. 22 del 2020, n. 224 del 2019 e n. 107 del 2015).

Sia la difesa statale, sia il Procuratore generale della Corte dei conti contestano che, con il presente ricorso, la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste abbia inteso censurare la statuizione in materia di giurisdizione contenuta nella sentenza adottata dalla Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale centrale di appello – dinanzi a cui era stato già contestato il difetto di giurisdizione, così come dinanzi al giudice di primo grado – con argomenti non diversi da quelli svolti nel ricorso per Cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, proposto dai consiglieri regionali condannati.

3.2.1.– Anche tale eccezione è priva di fondamento.

Secondo il costante orientamento di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 22 del 2020, n. 2 del 2018, n. 235 e n 107 del 2015), i conflitti di attribuzione innescati da atti giurisdizionali sono ammissibili allorquando è contestata in radice l’esistenza stessa del potere giurisdizionale nei confronti del ricorrente e non ipotetici errores in iudicando, valendo, per questi ultimi, «i consueti rimedi previsti dagli ordinamenti processuali delle diverse giurisdizioni» (sentenza n. 224 del 2019).

Nella specie, la ricorrente contesta che la Corte dei conti – dapprima instaurando il procedimento e poi pronunciando la condanna erariale nei confronti dei consiglieri regionali che avevano votato a favore dell’adozione della delibera del Consiglio regionale del 23 ottobre 2014, n. 823/XIV – abbia agito in carenza assoluta di giurisdizione, in violazione delle attribuzioni costituzionalmente garantite alla Regione stessa dall’art 24 dello statuto, che esclude che i consiglieri regionali possano essere perseguiti per le opinioni espresse o i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni.

Dal tenore delle censure emerge chiaramente che ciò che la Regione contesta non è il modo di esercizio della funzione da parte della Corte dei conti, ma la sussistenza stessa, in capo a quest’ultimo, del potere giurisdizionale.

3.2.2.– Questa Corte ha costantemente ritenuto che il tono costituzionale del conflitto sussiste quando il ricorrente lamenti una lesione delle proprie attribuzioni costituzionali (ex plurimis, sentenze n. 22 del 2020, n. 28 del 2018 e n. 87 del 2015), per effetto di un atto o di un comportamento significante, imputabile allo Stato o alla Regione, dotato di efficacia e rilevanza esterna e diretto a esprimere, in modo chiaro e inequivoco, la pretesa di esercitare una data competenza (ordinanza n. 175 del 2020), in modo tale da determinare la menomazione della sfera di attribuzione costituzionale del ricorrente (sentenza n. 259 del 2019).

Tali requisiti sono soddisfatti nel caso di specie.

La Regione lamenta la menomazione della propria sfera di attribuzione, con riguardo all’insindacabilità dei consiglieri regionali per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni, di cui all’art. 24 dello statuto speciale, per effetto dell’illegittimo esercizio del potere giurisdizionale da parte della Corte dei conti in ordine ad atti compiuti da soggetti che rivestivano il ruolo di consiglieri regionali al momento della loro adozione e quindi da considerarsi coperti dalla richiamata guarentigia (sentenza n. 43 del 2019). Si tratta dunque di una contestazione relativa alla sussistenza del potere giurisdizionale, che incide sull’assetto costituzionale dei poteri, non già di un conflitto di giurisdizione.

4.– Nel merito, il ricorso è fondato.

4.1.– L’assunto da cui muove la ricorrente è che la delibera del Consiglio regionale del 23 ottobre 2014, n. 823/XIV, con cui si è disposto l’aumento di capitale della società per azioni Casinò de la Vallée spa – all’origine della condanna di alcuni consiglieri regionali per danno erariale – sia espressiva di una scelta di ordine politico-strategico della Regione, orientata a garantire la sopravvivenza della casa da gioco (Casinò de la Vallée spa), le cui entrate costituivano e costituiscono entrate regionali.

Tale delibera – a suo avviso – conteneva «valutazioni tipicamente ascrivibili ad atti di indirizzo politico, cosicché essa, ancorché atto formalmente “amministrativo”, e, comunque, “non legislativo”, [era], in virtù del suo concreto contenuto decisionale, ragionevolmente imputabile a quell’ambito funzionale certamente assistito dalla prerogativa fissata dall’art. 24 dello Statuto».

Posto che, in linea con la giurisprudenza costituzionale, l’insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti dati dai consiglieri regionali non riguarda solo la funzione legislativa, ma anche quelle di indirizzo, di controllo e regolamentari riservate al Consiglio e tutte le altre che ad esso conferiscono la Costituzione e le leggi, oltre che lo statuto speciale, l’accertamento da compiere implicherebbe, secondo la ricorrente, non una disamina formale, ma un esame sostanziale sulla riconducibilità delle funzioni esercitate a quelle coperte dall’insindacabilità.

4.1.1.– Preliminarmente, per una corretta valutazione della natura della delibera in questione, occorre tener conto della peculiare collocazione della casa da gioco in esame (Casinò di Saint-Vincent spa) nell’ambito dell’ordinamento autonomo della Valle d’Aosta.

L’istituzione della casa da gioco è stata autorizzata, con decreto del Presidente del Consiglio della Valle 4 aprile 1946, n. 241 (Istituzione del Casinò di Saint Vincent), in attuazione dell’art. 12 del decreto luogotenenziale del 7 settembre 1945, n. 545 (Ordinamento amministrativo della Valle d’Aosta). Si deve a tale fonte, nonché al decreto luogotenenziale del 7 settembre 1945, n. 546 (Agevolazioni di ordine economico e tributario a favore della Valle d’Aosta), il primo ordinamento autonomo della Valle, che ha anticipato quanto successivamente stabilito dallo statuto speciale, approvato con la legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta).

La possibilità, prevista per la Regione autonoma Valle d’Aosta, di istituire e gestire una casa da gioco in deroga al divieto penale del gioco d’azzardo è stata fondata sull’attribuzione, che lo statuto speciale ha riconosciuto alla stessa, della competenza in materia di turismo. I ricavi derivanti dall’attività della casa da gioco, in linea con quanto disposto dal legislatore statale a partire dal 1949, in armonia con lo Statuto, hanno contribuito alle entrate regionali, al fine – come rilevato da questa Corte in una pronuncia risalente – di «sovvenire alle finanze di comuni o regioni ritenute dal legislatore particolarmente qualificate dal punto di vista turistico e dalla situazione di dissesto finanziario» (sentenza n. 152 del 1985).

La scelta del legislatore regionale di dare vita, con la legge regionale 30 novembre 2001, n. 36 (Costituzione di una società per azioni per la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent), alla società per azioni Casinò de la Vallée, a totale partecipazione pubblica, per la gestione della casa da gioco, risponde alla «realizzazione dell’interesse pubblico prioritario dello sviluppo economico, turistico ed occupazionale della Valle d’Aosta» (art. 3).

A fronte delle prime difficoltà di gestione, il Consiglio regionale è intervenuto con la legge della Regione Valle d’Aosta 23 dicembre 2009, n. 49, recante «Linee-guida per l’ottimizzazione ed il rilancio delle strategie di sviluppo della Casa da gioco e del complesso aziendale Grand Hôtel Billia di Saint-Vincent. Modificazioni alla legge regionale 30 novembre 2001, n. 36 (Costituzione di una società per azioni per la gestione della Casa da gioco di Saint-Vincent)», al fine di agevolare il rilancio della casa da gioco, anzitutto disponendo – all’art. 2 – la ricapitalizzazione della società. La medesima legge regionale, peraltro, prescriveva che il Consiglio regionale approvasse un piano di interventi per lo sviluppo della casa da gioco, da finanziare annualmente mediante trasferimenti alla società Casinò de la Vallée spa, nell’ambito della generale programmazione contenuta nella legge finanziaria annuale (art. 3).

4.1.2.– In questo contesto si colloca la delibera del Consiglio regionale del 23 ottobre 2014, n. 823/XIV, la cui approvazione è stata all’origine della condanna per danno erariale pronunciata dalla Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale centrale di appello, con la sentenza n. 350 del 2021, impugnata nel presente giudizio.

Dal resoconto dei lavori consiliari emerge che, nonostante i vari finanziamenti adottati, con delibere di Giunta, in deroga al meccanismo previsto dall’art. 3 della legge reg. Valle d’Aosta n. 49 del 2009, la situazione del Casinò restava critica. All’esito di un’istruttoria promossa dal Consiglio regionale, nella seduta del 23 ottobre 2014, si era svolta una discussione generale congiunta sulla relazione annuale sull’andamento della gestione della Casinò de la Vallée spa, ai sensi dell’art. 8 della legge regionale n. 36 del 2001, e sulla proposta di atto intitolato «Rafforzamento finanziario del Resort e Casinò di Saint-Vincent. Incarico alla Finaosta S.P.A. di sottoscrivere, in nome e per conto della Regione, l’Aumento di capitale della Casinò de la Vallée S.p.a.».

Al centro del dibattito – di cui i lavori consiliari danno conto – si pose la necessità di operare una scelta che presupponesse una valutazione di carattere politico fra fallimento e rilancio del Casinò. Si trattava, in altri termini, di decidere se salvare la proprietà e la gestione pubblica del Casinò e del connesso complesso alberghiero o, all’opposto, dismettere, totalmente o parzialmente, tale complesso patrimoniale e finanziario.

All’esito di tale dibattito, fu sottoposto a votazione un ordine del giorno, con cui si impegnava la Giunta regionale a procedere alla costituzione di una “Task Force politica” che, in via straordinaria, affiancasse e monitorasse l’azione di rilancio della casa da gioco Casinò de la Vallée spa, con l’adozione di misure per valorizzare gli investimenti e per migliorarne la gestione, tramite risparmi di spesa e azioni volte a favorirne l’interazione con il territorio. Approvato all’unanimità tale ordine del giorno, fu anche adottato l’atto “amministrativo” inerente alla ricapitalizzazione della società Casinò de la Vallée spa.

4.1.3.– Le vicende che hanno portato all’approvazione della delibera, da cui ha tratto origine la sentenza di condanna dei consiglieri regionali per danno erariale, impugnata nel presente giudizio, confermano il rilievo centrale e, per molti aspetti, strategico assegnato all’attività del Casinò di Saint-Vincent, fin dalla sua istituzione, strettamente connessa al riconoscimento del regime speciale di autonomia regionale. Verso questa peculiare società a partecipazione pubblica sono state indirizzate risorse, in ragione di una sua acquisita tipicità territoriale, cui si collega l’attrattiva turistica e con essa il sostegno all’economia.

Il preminente orientamento volto, per l’appunto, ad agevolare, attraverso azioni mirate, lo sviluppo economico, turistico e occupazionale della Regione, è confermato dai più recenti interventi del legislatore regionale (di cui alla legge regionale 4 luglio 2019, n. 8, recante «Disposizioni urgenti per Casinò de la Vallée spa»), che incidono nuovamente sull’assetto finanziario della società di gestione della casa da gioco, in vista, tra l’altro, dell’omologazione del concordato preventivo con continuità aziendale, disposta con decreto del 26 maggio 2021 del Tribunale ordinario di Aosta.

Tutto quanto detto contribuisce a far emergere con contorni sempre più netti la natura della delibera in esame, quale atto di indirizzo politico-strategico, espressivo della stessa politicità della legge. La decisione relativa all’aumento di capitale della società di gestione della casa da gioco – altre volte operata con una legge, come era accaduto con l’art. 2 della legge regionale n. 49 del 2009 – è coessenziale alla decisione di rilanciare la casa da gioco, fatta oggetto dell’ordine del giorno approvato all’unanimità, con un consenso trasversale fra maggioranza e opposizione, quasi contestualmente alla delibera di ricapitalizzazione. Essa si delinea, quindi, come un aspetto della scelta di politica finanziaria regionale, operata dal Consiglio regionale, nell’esercizio delle sue prerogative di decisore politico, chiamato a scegliere fra più opzioni alternative.

Nel quadro così delineato, l’approvazione della delibera di cui qui si discute costituisce una espressione di voto che, pur rivestendo la forma di atto amministrativo, è, sotto ogni profilo, riconducibile all’esercizio di funzioni inerenti al «nucleo caratterizzante delle funzioni consiliari» (sentenza n. 69 del 1985), rispetto al quale l’art. 24 dello statuto speciale della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, al pari dell’art. 122, quarto comma, Cost., esclude la responsabilità (penale, civile e amministrativa) dei consiglieri regionali per le opinioni espresse e i voti dati.

Se, infatti, «l’esonero da responsabilità dei componenti dell’organo (sulla scia di consolidate giustificazioni dell’immunità parlamentare) è […] funzionale alla tutela delle più elevate funzioni di rappresentanza politica, in primis la funzione legislativa, volendosi garantire da qualsiasi interferenza di altri poteri il libero processo di formazione della volontà politica» (sentenza n. 69 del 1985), le funzioni costituzionalmente previste non si esauriscono in quella legislativa, ma si allargano a comprendere le funzioni di indirizzo, di controllo e regolamentari riservate alle Regioni, nonché le altre conferite al Consiglio regionale dalla Costituzione e dalle leggi, incluse quelle «di tipo amministrativo purché strettamente finalizzate a garantire l’autonomo funzionamento dei Consigli regionali» (sentenza n. 337 del 2009).

Pertanto, per poter «preservare da interferenze e condizionamenti esterni le determinazioni inerenti alla sfera di autonomia costituzionalmente riservata al Consiglio regionale» (sentenza n. 235 del 2015, nonché, in precedenza, sentenze n. 195 del 2007, n. 392 del 1999 e n. 289 del 1997), la guarentigia dell’insindacabilità di sicuro concerne le funzioni conferite ai Consigli regionali dalla Costituzione e dalle fonti normative cui essa rinvia e che possono essere esercitate in forma legislativa o anche amministrativa. Ciò conferma quanto questa Corte ha, fin da tempo risalente, affermato circa l’insufficienza della forma amministrativa dell’atto per escludere la prerogativa dell’insindacabilità (sentenze n. 69 del 1985 e n. 81 del 1975).

Risulta, pertanto, evidente che l’approvazione della delibera consiliare del 23 ottobre 2014, n. 823/XIV, contenente la ricapitalizzazione della società a totale partecipazione pubblica che gestisce il Casinò di Saint-Vincent, pur dando vita a un atto formalmente amministrativo, costituisce, da parte dei consiglieri regionali, esercizio di una funzione riconducibile a valutazioni di ordine eminentemente politico-strategico, inerenti all’autonomia decisionale dell’organo politico della Regione Valle d’Aosta, in quanto tali esenti da responsabilità, in base all’art. 24 dello statuto.

5.– Il ricorso, pertanto, deve essere accolto.

Non spettava, pertanto, allo Stato, e per esso alla Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale centrale di appello, adottare la sentenza 30 luglio 2021, n. 350, che, in parziale riforma della sentenza della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Valle d’Aosta, 25 ottobre 2018, n. 5, ha accertato la responsabilità amministrativa, con conseguente condanna, per danno erariale, dei consiglieri regionali della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, che hanno votato a favore dell’approvazione della deliberazione del Consiglio regionale del 23 ottobre 2014, n. 823/XIV, di ricapitalizzazione della società per azioni a totale partecipazione pubblica Casinò de la Vallée spa.

Va, conseguentemente, annullata la citata sentenza della Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale centrale di appello, n. 350 del 2021, nonché tutti gli atti e i provvedimenti consequenziali o comunque a essa connessi.


per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara che non spettava allo Stato, e per esso alla Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale centrale di appello, adottare la sentenza 30 luglio 2021, n. 350, che, in parziale riforma della sentenza della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Valle d’Aosta, 25 ottobre 2018, n. 5, ha accertato la responsabilità amministrativa, con conseguente condanna per danno erariale, dei consiglieri regionali della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste che hanno votato per l’approvazione della deliberazione del Consiglio regionale del 23 ottobre 2014, n. 823/XIV, di ricapitalizzazione della società per azioni a totale partecipazione pubblica Casinò de la Vallée spa;

2) annulla per l’effetto la sentenza della Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale centrale di appello, 30 luglio 2021, n. 350, nonché tutti gli atti e i provvedimenti consequenziali o comunque connessi.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 25 gennaio 2022.

F.to:

Giuliano AMATO, Presidente

Silvana SCIARRA, Redattore

Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria l'11 aprile 2022.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Allegato:

Ordinanza letta all'udienza del 25 gennaio 2022

ORDINANZA

Visto l'intervento spiegato in giudizio da A. F., S. B. e L. L.T., componenti del Consiglio regionale della Regione Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste nella consiliatura 2013/2018, nonché l'intervento del Procuratore generale presso la Corte dei conti;

considerato che nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti, di regola, non è ammesso l'intervento di soggetti diversi da quelli legittimati a promuovere il conflitto o a resistervi (ordinanza n. 269 del 2019; ordinanza allegata alla sentenza n. 230 del 2017);

che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, non può tuttavia escludersi la possibilità che l'oggetto del conflitto sia tale da coinvolgere, in modo immediato e diretto, situazioni soggettive di terzi, il cui pregiudizio o la cui salvaguardia dipendono dall'esito del conflitto (ordinanza n. 269 del 2019; sentenze n. 259 del 2019 e n. 107 del 2015);

che, nel caso di specie, A. F. ed altri, in qualità di ex consiglieri regionali, rivestono la qualità di parti del giudizio definito con la sentenza n. 350 del 2021 della Corte dei conti, terza sezione centrale d'appello, oggetto del presente conflitto di attribuzione, impugnata dinanzi alla Corte di cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione;

che il giudizio in esame verte sulla spettanza alla Corte dei conti del potere di esercitare la giurisdizione contabile nei confronti dei citati consiglieri regionali ed è pertanto suscettibile di condizionare sia l'esecuzione della sentenza di appello impugnata, sia il giudizio pendente dinanzi alla Corte di cassazione, incidendo in maniera immediata e diretta sulla situazione soggettiva dei medesimi consiglieri;

che anche il Procuratore generale presso la Corte dei conti è parte del giudizio ordinario, la cui decisione è oggetto del conflitto;

che l'esito del presente conflitto è, quindi, suscettibile di incidere sulla definitiva affermazione o negazione del diritto del PM contabile di agire in giudizio per la tutela degli interessi erariali al risarcimento del danno asseritamente patito dalle finanze pubbliche;

che, pertanto, devono essere dichiarati ammissibili gli interventi di A. F. ed altri, in qualità di ex consiglieri regionali, nonché del Procuratore generale presso la Corte dei conti, al fine di consentire loro di far valere le proprie ragioni nel giudizio di fronte a questa Corte;

che deve, inoltre, essere consentito l'intervento del Procuratore generale presso la Corte dei conti, anche ove spiegato personalmente, senza alcun patrocinio di avvocato legittimato alla difesa innanzi a questa Corte, in quanto la previsione generale di cui all'art. 20, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), va interpretata nel senso che per gli organi dello Stato e delle Regioni non è richiesta una difesa professionale, a differenza di quanto è specificamente previsto per il Governo, rappresentato dall'Avvocato generale dello Stato, e per le altre parti, che possono affidare la propria rappresentanza e difesa soltanto ad avvocati abilitati al patrocinio innanzi alla Corte di cassazione (sentenze n. 43 del 2019 e n. 252 del 2013; ordinanza n. 136 del 2018).

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara ammissibile l'intervento spiegato in giudizio da A. F., S. B. e L. L.T., in qualità di ex componenti del Consiglio regionale della Regione Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste, nonché l'intervento del Procuratore generale presso la Corte dei conti, spiegato personalmente, nel giudizio per conflitto di attribuzione promosso dalla Regione Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri.

F.to: Giuliano Amato, Presidente