Sentenza 24/2009 (ECLI:IT:COST:2009:24)
Giudizio: GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA INCIDENTALE
Presidente: FLICK - Redattore: FINOCCHIARO
Udienza Pubblica del 02/12/2008;    Decisione  del 26/01/2009
Deposito del 30/01/2009;   Pubblicazione in G. U. 04/02/2009  n. 5
Norme impugnate: Art. 3, c. 3°, del decreto legge 28/12/2006, n. 300, convertito con modificazioni in legge 26/02/2007, n. 17.
Massime:  33143  33144 
Massime:  33143  33144 
Atti decisi: ord. 209 e 210/2008

Massima n. 33143 Massima successiva
Titolo
Espropriazione per pubblica utilità - Interventi nelle zone terremotate di cui alla legge n. 219 del 1981 - Verbali di concordamento dell'indennità di espropriazione e rinuncia a qualunque pretesa indennitaria - Caducazione per la mancata conclusione del procedimento espropriativo - Sopravvenuta previsione legislativa della perdurante efficacia dei verbali indipendentemente dall'emanazione del decreto di espropriazione - Eccezione di inammissibilità per difetto di rilevanza - Reiezione.

Testo

Deve essere rigettata l'eccezione di inammissibilità per difetto di rilevanza della questione di legittimità costituzionale dell'art. dell'art. 3, comma 3, del decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17, fondata sul rilievo dell'inapplicabilità all'accordo sull'indennità di espropriazione della condizione di efficacia, costituita dall'emanazione del decreto di esproprio nei termini. Invero, pur essendo corretto l'assunto da cui muove la parte costituita, per cui l'emanazione del decreto di espropriazione è condizione di efficacia dell'accordo indennitario solo per l'indennità di espropriazione, ma non per l'indennità di occupazione, che è comunque dovuta, anche se la procedura espropriativa degeneri e si concluda con l'occupazione appropriativa, nella specie, risulta che le parti, in sede di concordamento, avevano previsto un'indennità onnicomprensiva, senza distinzioni, e dunque, essendo inefficace l'accordo riguardo alla parte di essa concernente l'espropriazione del bene, la somma, forfetariamente concordata nel suo intero ammontare, rimarrebbe comunque priva di giustificazione. Con la conseguenza che la recuperata azionabilità della complessiva pretesa indennitaria dei proprietari, che conseguirebbe alla dichiarazione di illegittimità costituzionale della disposizione censurata che ha reso efficaci gli accordi in cui gli stessi proprietari avevano rinunciato ad azionare tali pretese, rende rilevante la questione sollevata.

Atti oggetto del giudizio
decreto legge  28/12/2006  n. 300  art. 3  co. 3
legge  26/02/2007  n. 17

Parametri costituzionali
Costituzione  art. 3  co. 2
Costituzione  art. 42  co. 2
Costituzione  art. 42  co. 3
Costituzione  art. 111  co. 1
Costituzione  art. 111  co. 2

Altri parametri e norme interposte
convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (Roma 04/11/1950)  art. 6  co. 1
protocollo alla Convenzione diritti dell'uomo  art. 1

Massima n. 33144 Massima precedente
Titolo
Espropriazione per pubblica utilità - Interventi nelle zone terremotate di cui alla legge n. 219 del 1981 - Verbali di concordamento dell'indennità di espropriazione e rinuncia a qualunque pretesa indennitaria - Caducazione per la mancata conclusione del procedimento espropriativo - Sopravvenuta previsione legislativa della perdurante efficacia dei verbali indipendentemente dall'emanazione del decreto di espropriazione - Violazione del principio di ragionevolezza - Illegittimità costituzionale - Assorbimento di ulteriori profili.

Testo

E' costituzionalmente illegittimo l'art. 3, comma 3, del decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17, per violazione del principio di ragionevolezza, assorbiti gli altri profili di censura. Ed invero, l'intervento legislativo, determinando la reviviscenza degli effetti dei verbali di concordamento dell'indennità di espropriazione e rinuncia a qualunque pretesa indennitaria, indipendentemente dall'emanazione del decreto di espropriazione, risulta palesemente irragionevole ove si consideri che, nella specie, i proprietari degli immobili assoggettati al procedimento espropriativo furono indotti a concordare l'indennità, peraltro cumulativamente determinata, da una valutazione di convenienza riferita a quel momento specifico della procedura. Nella valutazione dei motivi per la stipulazione dell'accordo, infatti, non poteva non essere presente la consapevolezza della disciplina vigente in tema di accordi, ivi compresa l'eventualità di una loro inefficacia ove la procedura non fosse pervenuta a compimento. La norma censurata, intervenendo su situazioni in cui si è consolidato l'affidamento del privato riguardo alla regolamentazione giuridica del rapporto, detta una disciplina con esso contrastante, sbilanciandone l'equilibrio a favore di una parte (quella pubblica, o del privato assuntore dell'opera, comunque tenuto a sopportare le conseguenze economiche dell'espropriazione) e a svantaggio dell'altra (il proprietario).

- In merito all'affermazione che il legislatore può regolare situazioni pregresse, sempre che vengano rispettati i canoni costituzionali di ragionevolezza e i principi generali di tutela del legittimo affidamento e di certezza delle situazioni giuridiche, vedi, citate, sentenze n. 74 del 2008 e n. 376 del 1995.

- In merito all'affermazione che il legislatore può intervenire a disciplinare situazioni pregresse, anche al fine di assegnare a determinate disposizioni un significato riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario, vedi, citate, sentenze n. 234 del 2007 e n. 224 del 2006.

- In merito all'affermazione che la norma successiva non può tradire l'affidamento del privato sull'avvenuto consolidamento di situazioni sostanziali, vedi, citate, sentenze n. 156 del 2007 e n. 416 del 1999; se dettata dalla necessità di riduzione del contenzioso o di contenimento della spesa pubblica, vedi citate, sentenza n. 374 del 2002; per far fronte ad evenienze eccezionali, vedi, citata, sentenza n. 419 del 2000.

Atti oggetto del giudizio
decreto legge  28/12/2006  n. 300  art. 3  co. 3
legge  26/02/2007  n. 17

Parametri costituzionali
Costituzione  art. 3  co. 2
Costituzione  art. 42  co. 2
Costituzione  art. 42  co. 3
Costituzione  art. 111  co. 1
Costituzione  art. 111  co. 2

Altri parametri e norme interposte
convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (Roma 04/11/1950)  art. 6  co. 1
protocollo alla Convenzione diritti dell'uomo  art. 1


Pronuncia

SENTENZA N. 24 ANNO 2009


LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai Signori: Presidente: Giovanni Maria FLICK; Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO,


ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3, del decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni diverse), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17, promossi con ordinanze del 28 giugno e del 10 maggio 2007 dal Tribunale di Napoli nei procedimenti civili vertenti tra Di Lorenzo Carmine ed altra e Paduano Michele ed altre e il Consorzio Cooperative Costruzioni ed altri, iscritte ai nn. 209 e 210 del registro ordinanze 2008 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima serie speciale, dell'anno 2008.

Visti gli atti di costituzione di Di Lorenzo Carmine ed altra e di Paduano Michele ed altre e del Consorzio Cooperative Costruzioni nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 2 dicembre 2008 il Giudice relatore Alfio Finocchiaro;

uditi gli avvocati Raffaele Fattoruso per Di Lorenzo Carmine ed altra e per Paduano Michele ed altre, Felice Laudadio e Carlo Russo per il Consorzio Cooperative Costruzioni e l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.


Ritenuto in fatto

1. Nel corso della causa civile avente ad oggetto la determinazione dell'indennità di occupazione di terreni sottoposti a procedura espropriativa nel quadro degli interventi per la ricostruzione delle zone terremotate, ai sensi del titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219 (Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 19 marzo 1981, n. 75, recante ulteriori interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981. Provvedimenti organici per la ricostruzione e lo sviluppo dei territori colpiti), il Tribunale di Napoli, con ordinanza del 28 giugno 2007 (r. o. n. 209 del 2008), ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3, del d.l. 28 dicembre 2006, n. 300 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni diverse), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17, per violazione dell'art. 3, secondo comma, dell'art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione, anche in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e dell'art. 111, primo e secondo comma, Cost., anche in relazione all'art. 6, primo comma, della suddetta Convenzione.

La norma censurata dispone che «i verbali di concordamento dell'indennità di espropriazione e di rinuncia a qualunque pretesa connessa alla procedura di esproprio, relativi alla realizzazione degli interventi di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219, conservano la loro efficacia indipendentemente dall'emanazione del decreto di espropriazione».

Nel giudizio a quo gli attori, proprietari di suoli assoggettati a procedura espropriativa per la realizzazione degli interventi nelle zone terremotate, pur avendo stipulato a suo tempo verbali di concordamento, pretendono l'indennità di occupazione, assumendo che la mancata emanazione nei termini del decreto di esproprio, ha determinato la caducazione dell'accordo e, quindi, anche della rinuncia, che in esso era compresa, ad ogni azione giudiziaria per l'indennità. La scadenza dell'occupazione, in data 18 novembre 1998, avrebbe comportato la perdita della proprietà dei privati e l'acquisizione pubblica per l'irreversibile trasformazione del fondo con destinazione ad opera pubblica (cosiddetta occupazione appropriativa o accessione invertita), restando inefficaci le proroghe legislative dell'occupazione, successivamente intervenute.

Assume il rimettente che la sopravvenuta disposizione determina irragionevolmente (e quindi con violazione dell'art. 3, secondo comma, Cost.) la reviviscenza degli effetti delle dichiarazioni dei proprietari (di accettazione dell'indennità offerta e rinuncia alle azioni indennitarie), ormai caducate dalla mancata tempestiva adozione del decreto di espropriazione, in modo da conferire all'atto dismissivo del diritto all'indennità un carattere aleatorio, venendo scisso l'atto abdicativo del proprietario dalla condizione sua propria, quella del sopravvenire di un atto espropriativo, che invece è mancato, con lesione dell'affidamento del cittadino che abbia compiuto una valutazione in termini di convenienza economica della propria rinuncia.

La volontà legislativa di emanare leggi retroattive deve essere in primo luogo non irragionevole e non lesiva di valori costituzionalmente protetti.

La norma, ad avviso del rimettente, sarebbe altresì lesiva del diritto di proprietà, perché verrebbe a legittimare a posteriori un nuovo modo di perdita della proprietà che, rendendo irrilevante sia la mancata sopravvenienza del decreto di esproprio, sia l'effetto traslativo dell'accessione invertita, crea un'incertezza ben maggiore di quella che la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo ha censurato riguardo all'occupazione appropriativa in sé.

Da ultimo, intervenendo la norma censurata nei giudizi in corso, già istruiti dal rimettente in base all'esplicita adesione all'orientamento della Cassazione sulla ratio e gli effetti dell'art. 9 d.lgs. 20 settembre 1999, n. 354 (sentenza n. 7544 del 2005) – secondo cui la proroga dell'occupazione da questa norma disposta è inapplicabile alle fattispecie in cui sia già maturata l'occupazione appropriativa –, il mutamento in corsa delle regole del gioco comporterebbe violazione dei principi del giusto processo, in particolare delle condizioni di parità delle parti (artt. 111, primo e secondo comma, Cost.; art. 6 Convenzione dei diritti dell'uomo).

Sotto il profilo della rilevanza, il Tribunale di Napoli assume che ove cadesse la norma censurata, la domanda risulterebbe fondata, non potendosi riconoscere al verbale di concordamento, in assenza della tempestiva emissione di decreto di esproprio, effetto abdicativo del diritto di agire per il conseguimento dell'indennità di occupazione legittima.

1.1. – Nel giudizio incidentale si sono costituiti i soggetti privati che hanno agito per ottenere l'indennità di occupazione, dichiarando di condividere le deduzioni del giudice rimettente, con ampia riserva di ulteriori deduzioni e memorie.

1.2. – Si è costituito anche il Consorzio Cooperativa Costruzioni, CCC soc. cooperativa, parte convenuta nel giudizio a quo, il quale ha dedotto l'inammissibilità e l'infondatezza della questione.

Secondo quest'ultimo, il Tribunale muove dall'erroneo presupposto dell'inapplicabilità della proroga disposta dall'art. 9, comma 2, del d.lgs. n. 354 del 1999, e prolungata dall'art. 1 del d.l. 26 ottobre 2001, n. 390, mentre la giurisprudenza del Tar Campania e della Corte d'appello di Napoli ritengono correttamente che la norma, non facendo riferimento alle occupazioni in corso alla data della sua entrata in vigore, ma incidendo direttamente sui termini di efficacia degli iniziali decreti di occupazione di urgenza, li dilatano fino a comprendere un ulteriore biennio dalla primitiva scadenza degli stessi: il chiarimento interpretativo contenuto nel comma 3-bis dell'art. 3 d.l. 300 del 2006 (che non è oggetto del presente giudizio di legittimità costituzionale), conferma l'applicabilità della proroga di cui sopra alle occupazioni preordinate all'espropriazione, come nella fattispecie del giudizio a quo.

Ma l'irrilevanza della questione discende chiaramente da quanto ritenuto dalle Sezioni unite della Corte di Cassazione, in fattispecie analoga alla presente (sentenza n. 9038 del 2008), secondo cui «la rituale conclusione del procedimento espropriativo, mediante la tempestiva emissione di decreto di esproprio, è condizione di efficacia dell'atto di accordo sull'indennità solo riguardo all'indennità di espropriazione (non essendo questa dovuta ove la procedura non si sia conclusa), ma non anche per l'indennità di occupazione legittima, in quanto la conclusione irrituale del procedimento, per via dell'irreversibile trasformazione del fondo in assenza di tempestivo decreto di esproprio, non esclude la legittimità dell'occupazione fino alla sua scadenza», sicché «l'irrilevanza della conclusione del procedimento rispetto all'accordo sull'indennità di occupazione rende superflua ogni questione di applicabilità, e di legittimità costituzionale, relativamente allo ius superveniens, costituito dall'art. 3, comma 3, d.l. 300 del 2006, conv. in l. 17 del 2007, che riconosce comunque efficacia vincolante agli accordi sull'indennità, indipendentemente dall'emanazione del decreto di esproprio».

Secondo la parte, la questione è comunque infondata atteso il carattere interpretativo della norma censurata. Questa perviene a risolvere un contrasto giurisprudenziale riguardo all'applicazione dell'art. 9, comma 2, d.lgs. 354 del 1999, stabilendo ora chiaramente che la proroga prevista da tale disposizione si riferisce alle occupazioni d'urgenza, e i verbali di concordamento dell'indennità mantengono efficacia a prescindere dalla tempestiva emanazione del decreto di occupazione.

Tale disciplina non può esser considerata irragionevole, potendo la legge avere efficacia retroattiva per sua stessa previsione esplicita o implicita, specie ove si tratti di chiarire il senso di norme preesistenti, o di imporre una delle possibili varianti di significato compatibile con il tenore letterale, non solo ove esista contrasto giurisprudenziale, ma anche in presenza di indirizzi omogenei, purché non si ponga un problema di stabilità delle pronunce passate in giudicato.

Neppure potrebbe dirsi violato l'art. 42 Cost., giacché non si vede come la norma censurata avrebbe introdotto un nuovo modo di perdita della proprietà, in ragione del concordamento amichevole (la cessione volontaria del bene è prevista legislativamente, e nella fattispecie è stata corrisposta agli espropriandi una maggiorazione del settanta per cento dell'indennità). Né il giudice rimettente spiega come ciò possa rilevare nel giudizio a quo, in cui si fa questione della spettanza dell'indennità di occupazione legittima.

Non può neppure ravvisarsi la violazione dei principi del giusto processo, posto che il limite alla possibilità di emanare norme retroattive, ravvisabile nella tutela dell'affidamento, è dettato dalla rispondenza o meno a criteri di ragionevolezza del regolamento d'interessi, innovativo rispetto a quello preesistente. L'accordo, a suo tempo stipulato dai proprietari espropriandi, ha natura transattiva, e la sua applicazione s'impone con la forza dei contratti. Inoltre, nessun mutamento radicale ha posto il legislatore con la norma censurata, limitandosi semplicemente a dirimere un contrasto giurisprudenziale.

1.3. – Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, che chiede dichiararsi l'infondatezza della questione.

La censura, secondo la difesa erariale, si risolve in una critica inammissibile alle scelte discrezionali del legislatore, che ha effettuato una comparazione di interessi in chiave di bilanciamento di posizioni contrapposte.

Nella relazione al disegno di legge di conversione del d.l. 300 del 2006, si richiama l'art. 9, comma 2, d.lgs. 354 del 1999, che, proponendosi di condurre a termine le procedure espropriative in corso nel quadro del completamento dell'opera di ricostruzione avviata con la legge 219 del 1981, aveva disposto la protrazione per due anni del termine di efficacia dei decreti di occupazione d'urgenza emanati per la realizzazione degli interventi previsti da quella normativa.

La Cassazione aveva originariamente interpretato la norma come estensiva ab origine dei termini di occupazione, e quindi come sanatoria generalizzata delle occupazioni ai fini dell'esproprio. L'efficacia dei decreti di occupazione era prorogata da successivi interventi normativi (fino al 31 dicembre 2005, per effetto dell'art. 1, comma 1, d.l. 390 del 2001, convertito con modificazioni dalla legge 21 dicembre 2001, n. 444, e per effetto dell'art. 6-quater del d.l. 30 dicembre 2004, n. 314, convertito con modificazioni dalla legge 1° marzo 2005, n. 26), ma la Suprema Corte maturava un diverso orientamento, nel senso di escludere l'efficacia della proroga postuma, ove alla scadenza fosse già maturata l'acquisizione pubblica del fondo per via dell'irreversibile trasformazione.

Per regolare tale situazione, suscettibile di determinare pesantissimi oneri per le Amministrazioni locali, è stato emanato l'art. 3, comma 3, d.l. 300 del 2006, finalizzato ad attribuire perdurante efficacia agli accordi già perfezionati sulle indennità espropriative.

Venendo ai profili di costituzionalità della norma in discussione, l'Avvocatura esclude che la legge retroattiva sia di per sé irragionevole, avendo essa realizzato un equilibrato componimento degli interessi in gioco, in relazione alla natura ed al carattere eccezionale della disposizione, anche al fine di salvaguardare la finanza pubblica in vista degli impegni assunti anche in sede comunitaria: è nota la peculiarità della procedura espropriativa contemplata dalla legge n. 219 del 1981, emanata per fronteggiare situazioni di emergenza conseguenti a gravi calamità naturali.

Per la difesa erariale non c'è violazione del diritto di proprietà, la cui funzione sociale, costituzionalmente sancita, investe il legislatore del perseguimento del fine pubblico a seconda delle condizioni socio-economiche e delle scelte di politica del diritto, con l'unico limite che le scelte discrezionali devono essere guidate dal canone della ragionevolezza, identificabile nella plausibile idoneità del mezzo impiegato rispetto al fine da perseguire e nella proporzionalità tra l'interesse da tutelare e lo strumento prescelto.

Da ultimo, l'art. 111 Cost. non tocca le prerogative del legislatore, e non contiene alcun divieto esplicito di leggi retroattive fuori della materia penale.

2. – Nel corso di analoga causa civile, il Tribunale di Napoli, con ordinanza del 10 maggio 2007 (r. o. n. 210 del 2008), ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3, d.l. 28 dicembre 2006 n. 300 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni diverse), convertito con modificazioni dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17, per violazione degli artt. 3, secondo comma, 42, secondo e terzo comma, Cost., anche in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e dell'art. 111, primo e secondo comma, Cost., anche in relazione all'art. 6, primo comma, della suddetta Convenzione.

Il rimettente svolge considerazioni del tutto coincidenti con quelle dell'ordinanza n. 209, sopra richiamata.

2.1. – Nel giudizio costituzionale si sono costituiti gli attori del giudizio a quo, dichiarando di condividere le deduzioni del giudice rimettente, con ampia riserva di ulteriori deduzioni e memorie.

2.2. – Si è costituito anche il Consorzio Cooperativa Costruzioni, CCC soc. cooperativa, convenuto nel giudizio principale, il quale deduce l'inammissibilità e l'infondatezza della dedotta questione e svolge argomentazioni conformi alla memoria, sopra esaminata, relativa all'ordinanza n. 209.

2.3. – Anche il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto nel giudizio costituzionale, chiede dichiararsi l'infondatezza della questione in base alle stesse testuali argomentazioni svolte nella parallela procedura.

3. – Nell'imminenza dell'udienza pubblica entrambe le parti di ciascuno dei giudizi a quibus hanno presentato memorie.

Il Consorzio Cooperativa Costruzioni insiste perché sia dichiarata l'inammissibilità e l'infondatezza della dedotta questione. Conferma che a differenza di quanto sostiene controparte, il verbale di concordamento non può considerarsi inefficace, non solo alla luce della norma impugnata, ma, prima ancora, per effetto della proroga del termine di occupazione legittima con il d.lgs. n. 354 del 1999.

Le parti private sostengono invece l'illegittimità costituzionale della norma, giacché a loro dire, il Tribunale di Napoli ha correttamente applicato il principio per cui i verbali di concordamento perdono efficacia se non interviene il decreto di esproprio. Con la norma censurata il legislatore, consapevole della perdita di efficacia dell'accordo una volta scaduta l'occupazione senza l'emissione di decreto di esproprio, ha alterato la natura giuridica degli istituti, configurando un singolare acquisto-perdita della proprietà, che vanifica e sostituisce, indietro nel tempo, quelli precedenti. L'art. 3, comma 3, d.l. n. 300 del 2006, convertito in legge n. 17 del 2007, non è norma interpretativa, e lo si desume dal diverso carattere, dichiaratamente interpretativo, del successivo comma 3-bis, che esclude dalla proroga le occupazioni non presiedute da dichiarazione d'indifferibilità e urgenza.

Secondo le parti, i lavori parlamentari per la conversione del decreto tradiscono il vero intento governativo di salvare il concessionario Consorzio Cooperative Costruzioni da un esborso stimabile in 10 milioni di euro, perpetrando un abuso clamoroso a danno dei proprietari, con grave interferenza nelle cause in corso.


Considerato in diritto

1. – Il Tribunale di Napoli – con due ordinanze identiche, come sono identici gli scritti difensivi delle parti costituite e intervenute nel giudizio innanzi alla Corte – ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3, d.l. 28 dicembre 2006, n. 300 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni diverse), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17.

Osserva il Tribunale che la suddetta disposizione determina la reviviscenza dei verbali di concordamento dell'indennità, nell'ambito di procedure espropriative per gli interventi nelle zone terremotate, di cui alla legge 14 maggio 1981, n. 219. Diversamente, questi sarebbero stati da considerare inefficaci per la mancata emanazione dei decreti di esproprio entro il termine di scadenza delle occupazioni. La norma censurata – a parere del giudice a quo – vanificherebbe qualsiasi pretesa indennitaria dei proprietari, in contrasto con il principio di ragionevolezza (art. 3, secondo comma, della Costituzione), introdurrebbe un nuovo modo di perdita del diritto di proprietà, in ragione del concordamento amichevole dell'indennità, in contrasto con l'art. 42, secondo e terzo comma, Cost., anche in riferimento all'art. 1 del I Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, e risolverebbe giudizi in corso in senso deliberatamente favorevole all'amministrazione, in contrasto con l'art. 111, primo e secondo comma, Cost., anche in riferimento all'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.

2. – In via preliminare deve essere disposta la riunione dei due giudizi aventi ad oggetto la stessa questione.

3. – Non può essere accolta l'eccezione di inammissibilità avanzata dal Consorzio Cooperativa Costruzioni, che assume l'inapplicabilità all'accordo sull'indennità di espropriazione della condizione di efficacia, costituita dall'emanazione del decreto di esproprio nei termini.

Pur essendo corretto l'assunto da cui muove la parte costituita, per cui l'emanazione del decreto di espropriazione è condizione di efficacia dell'accordo indennitario solo per l'indennità di espropriazione, ma non per l'indennità di occupazione, che è comunque dovuta, anche se la procedura espropriativa degeneri, e si concluda con l'occupazione appropriativa (così la sentenza delle Sezioni unite della Cassazione, n. 9038 del 2008), nella specie, risulta che le parti, in sede di concordamento, avevano previsto un'indennità onnicomprensiva, senza distinzioni, e dunque, essendo inefficace l'accordo riguardo alla parte di essa concernente l'espropriazione del bene, la somma, forfetariamente concordata nel suo intero ammontare, rimarrebbe comunque priva di giustificazione.

La recuperata azionabilità della complessiva pretesa indennitaria dei proprietari, che conseguirebbe alla dichiarazione di illegittimità costituzionale della disposizione censurata che ha reso efficaci gli accordi in cui gli stessi proprietari avevano rinunciato ad azionare tali pretese, rende rilevante la questione sollevata.

4. – La questione è fondata.

L'art. 3, comma 3, del d.l. n. 300 del 2006 determina la reviviscenza degli effetti di dichiarazioni a suo tempo rese dai proprietari, annullando la rilevanza della mancata adozione del decreto di esproprio.

Senza voler ripercorrere tutta la vicenda normativa e giurisprudenziale relativa ai verbali di concordamento delle indennità espropriative nel quadro degli interventi di ricostruzione delle zone terremotate (legge n. 219 del 1981), la norma censurata appare come il tentativo di sottrarre quegli accordi indennitari all'inefficacia cui li condannerebbe la mancata conclusione rituale della procedura ablatoria.

Già l'art. 9 del d.lgs. 20 settembre 1999, n. 354 (Disposizioni per la definitiva chiusura del programma di ricostruzione di cui al titolo VIII della L. 14 maggio 1981, n. 219, e successive modificazioni, a norma dell'articolo 42, comma 6, della L. 17 maggio 1999, n. 144), si proponeva di rendere possibile, attraverso la proroga delle occupazioni, l'emanazione tardiva dei decreti di esproprio, in modo da assicurare l'efficacia degli atti di concordamento dell'indennità. Di quella norma, però, prevalse l'interpretazione costituzionalmente orientata, secondo cui qualsiasi proroga dell'occupazione, stabilita in via legislativa per dar modo al decreto di esproprio di intervenire utilmente (giacché, diversamente, l'avvenuto compimento dell'opera in assenza di decreto di esproprio fa acquisire il bene alla mano pubblica per effetto dell'occupazione appropriativa), deve intervenire prima della scadenza del periodo di occupazione legittima (Cass. n. 3966 del 2004 e n. 7544 del 2005).

L'art. 3, comma 3, del d.l. n. 300 del 2006, convertito dalla legge n. 17 del 2007, oggetto di censura, interviene ora direttamente a sancire l'efficacia degli accordi indennitari, a prescindere dall'emanazione del decreto di espropriazione.

L'irragionevolezza dell'intervento legislativo è palese, ove si pensi che, nella specie, i proprietari degli immobili assoggettati al procedimento espropriativo furono indotti a concordare l'indennità, peraltro cumulativamente determinata, da una valutazione di convenienza riferita a quel momento specifico della procedura. Nella valutazione dei motivi per la stipulazione dell'accordo non poteva non essere presente la consapevolezza della disciplina vigente in tema di accordi, ivi compresa l'eventualità di una loro inefficacia ove la procedura non fosse pervenuta a compimento.

Il decreto di esproprio non venne emanato tempestivamente. La disposizione censurata, ad oltre venti anni da quella vicenda, è intervenuta a salvaguardare l'efficacia dell'accordo (con l'intento di incidere sulle liti in corso), quando sono venute meno le condizioni che avevano contribuito, allora, a determinare la volontà negoziale della parte.

L'intervento legislativo diretto a regolare situazioni pregresse è legittimo a condizione che vengano rispettati i canoni costituzionali di ragionevolezza e i principi generali di tutela del legittimo affidamento e di certezza delle situazioni giuridiche (sentenze n. 74 del 2008 e n. 376 del 1995), anche al fine di assegnare a determinate disposizioni un significato riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario (sentenze n. 234 del 2007 e n. 224 del 2006). La norma successiva non può, però, tradire l'affidamento del privato sull'avvenuto consolidamento di situazioni sostanziali (sentenze n. 156 del 2007 e n. 416 del 1999), pur se dettata dalla necessità di riduzione del contenzioso o di contenimento della spesa pubblica (sentenza n. 374 del 2002) o per far fronte ad evenienze eccezionali (sentenza n. 419 del 2000).

La norma censurata non è interpretativa ma innovativa. La sua portata precettiva non è compatibile, come possibile opzione interpretativa, con la disciplina previgente, che, anzi, deponeva, al contrario, nel senso dell'inefficacia dell'accordo, se non fosse tempestivamente emanato il decreto di esproprio. Essa interviene su situazioni in cui si è consolidato l'affidamento del privato riguardo alla regolamentazione giuridica del rapporto, dettando una disciplina con esso contrastante, e sbilanciandone l'equilibrio a favore di una parte (quella pubblica, o del privato assuntore dell'opera, comunque tenuto a sopportare le conseguenze economiche dell'espropriazione), e a svantaggio dell'altra (il proprietario).

La dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma censurata in riferimento al canone della ragionevolezza assorbe gli ulteriori profili di censura.


per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi;

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. dell'art. 3, comma 3, del decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni diverse), convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17.

Così deciso, in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26 gennaio 2009.

F.to:

Giovanni Maria FLICK, Presidente

Alfio FINOCCHIARO, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 30 gennaio 2009.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: DI PAOLA