Reg. ord. n. 77 del 2026 pubbl. su G.U. del 20/05/2026 n. 20
Ordinanza del Corte suprema di cassazione del 03/04/2026
Tra: Cellnex Italia spa C/ Telecom Infrastructure Partners Italia srl
Oggetto:
Locazione – Codice delle comunicazioni elettroniche – Locazione o concessione a diverso titolo, reale o personale, di beni immobili, o di porzione di essi, destinati all’installazione e all’esercizio di impianti di reti di comunicazione elettronica ad uso pubblico – Riconoscimento del diritto di prelazione e del diritto di riscatto anche quando l’atto dispositivo, relativo a tali beni immobili o a porzione di essi, abbia ad oggetto la costituzione di un diritto reale “minore” e, segnatamente, l’usufrutto o la superficie – Omessa previsione – Irragionevolezza – Contraddittorietà della previsione che, da una parte, estende, sotto il profilo soggettivo, il diritto di prelazione e retratto anche a chi abbia a diverso titolo (rispetto alla locazione) la titolarità di un diritto reale o personale sui beni destinati all’installazione e all’esercizio di impianti di reti di comunicazione elettronica a uso pubblico, mentre, dall’altra parte, non contempla una estensione oggettiva con la possibilità di far valere tale diritto nel caso in cui l’atto dispositivo, in favore del terzo, abbia natura diversa dal trasferimento del diritto di proprietà – Contrasto con la finalità intrinseca della previsione di massimizzare la tutela di chi abbia la disponibilità di tali beni immobili per l’installazione di impianti rispondenti anche ad un interesse pubblico – Lesione del principio della libertà di iniziativa economica in relazione all’effetto distorsivo della concorrenza in un settore nel quale vengono in rilievo rilevanti interessi nazionali.
Norme impugnate:
decreto legislativo
del 01/08/2003
Num. 259
Art. 51
Co. 4
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Costituzione Art. 41
Costituzione Art. 41
Testo dell'ordinanza
N. 77 ORDINANZA (Atto di promovimento) 03 aprile 2026
Ordinanza del 3 aprile 2026 della Corte di cassazione sul ricorso
proposto da Cellnex Italia spa contro Telecom Infrastructure Partners
Italia srl.
Locazione - Codice delle comunicazioni elettroniche - Locazione o
concessione a diverso titolo, reale o personale, di beni immobili,
o di porzione di essi, destinati all'installazione e all'esercizio
di impianti di reti di comunicazione elettronica ad uso pubblico -
Riconoscimento del diritto di prelazione e del diritto di riscatto
anche quando l'atto dispositivo, relativo a tali beni immobili o a
porzione di essi, abbia ad oggetto la costituzione di un diritto
reale "minore" e, segnatamente, l'usufrutto o la superficie -
Omessa previsione.
- Decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle
comunicazioni elettroniche), art. 51, comma 4.
(GU n. 20 del 20-05-2026)
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
terza sezione civile
composta dagli ill.mi sigg.ri magistrati:
dott. Raffaele Frasca - Presidente;
dott. Pasquale Gianniti - consigliere;
dott. Roberto Simone - consigliere;
dott. Marco Rossetti - consigliere;
dott. Stefano Giaime Guizzi - rel. consigliere;
ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso 12397-2024
proposto da: Cellnex Italia S.p.a., in persona del procuratore
speciale, dott. Gherardo Zei, domiciliata «ex lege» presso
l'indirizzo di posta elettronica dei propri difensori come in atti,
rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Ammirati e Marco Bellante
- ricorrente;
contro Telecom Infrastructure Partners Italia S.r.l., in persona
del legale rappresentante «pro tempore», domiciliata «ex lege» presso
l'indirizzo di posta elettronica del proprio difensore come in atti,
rappresentata e difesa dall'avvocato Giancarlo Falletti -
controricorrente.
Avverso la sentenza n. 622/2024, della Corte d'appello di
Venezia, pubblicata in data 11 aprile 2024;
udita la relazione della causa svolta, nell'udienza pubblica
tenuta in data 7 ottobre 2025, dal consigliere dott. Stefano Giaime
Guizzi;
udito il sostituto Procuratore generale, dott. Fulvio Troncone,
che si e' riportato alla requisitoria scritta, nella quale ha
concluso per l'accoglimento del ricorso o, in subordine, per il
rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea;
uditi gli avvocati Marco Bellante e Giancarlo Falletti, che hanno
concluso come in atti.
Ritenuto che:
la societa' Cellnex Italia S.p.a. ricorre, sulla base di un
unico motivo, per la Cassazione della sentenza n. 622/24, dell'11
aprile 2024, della Corte d'appello di Venezia, che - rigettandone il
gravame avverso la sentenza n. 1890/23, del 26 ottobre 2023, del
Tribunale della stessa citta' - ha respinto la domanda dalla stessa
proposta nei confronti della societa' Telecom Infrastructure Partners
Italia S.r.l. (d'ora in poi, «TIP Italia»);
tale domanda era volta, per un verso, all'esercizio del
diritto di riscatto - in forza del combinato disposto dell'art. 51,
comma 4, del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 e degli
articoli 38 e 39 della legge 27 luglio 1978, n. 392 - in relazione al
contratto con il quale TIP Italia aveva acquistato, da Bruno Rebonato
e Antonio Pupa, il diritto di usufrutto su di uno spazio di venti
metri quadrati condotto in locazione da essa Cellnex Italia, nonche',
per altro verso, al rimborso dei canoni di locazione corrisposti,
avendo l'esercizio del diritto di riscatto come effetto la
sostituzione «ex lege» del conduttore nella posizione di chi abbia
acquistato il diritto in violazione della prelazione spettante al
medesimo locatario;
riferisce, in punto di fatto, l'odierna ricorrente di
condurre in locazione - in forza di contratto concluso il 7 gennaio
2003, nel quale essa Cellnex Italia subentrava all'originaria
locataria - il suddetto spazio di venti metri quadri, di proprieta'
dei gia' menzionati Bruno Rebonato e Antonio Pupa, posto sul piano di
copertura di un fabbricato sito nel Comune di Chioggia, spazio dalla
ricorrente utilizzato per l'installazione di una infrastruttura
pubblica per telecomunicazioni;
avendo, tuttavia, TIP Italia acquisito dai proprietari del
bene locato - mediante contratto del 6 ottobre 2022 - l'usufrutto
ventennale sullo stesso, Cellnex Italia adiva l'autorita'
giudiziaria, lamentando la violazione del suo diritto di prelazione,
invocando, al riguardo, il gia' citato art. 51, comma 4, del decreto
legislativo n. 259 del 2003, secondo cui, in caso di «locazione o
concessione a diverso titolo, reale o personale, dei beni immobili, o
di porzione di essi, destinati alla installazione ed all'esercizio
degli impianti di reti di comunicazione elettronica ad uso pubblico
di cui al comma 1, si applicano gli articoli 38 e 39 della legge 27
luglio 1978, n. 392»;
tale domanda - alla quale l'allora attrice univa quella di
rimborso dei canoni corrisposti a far data della conclusione del
contratto intervenuto tra i proprietari della «res locata» e TIP
Italia, giacche' l'esercizio del diritto di riscatto ha come effetto
la sostituzione «ex tunc» del conduttore al terzo, nella stessa
posizione che quest'ultimo aveva nel contratto concluso - veniva
rigettata dall'adito Tribunale, con decisione poi confermata in
appello;
il giudice del gravame, infatti, condivideva l'assunto gia'
espresso in prime cure, ovvero che il diritto di prelazione e
riscatto - previsto dagli articoli 38 e 39 della legge n. 392 del
1978 (ai quali rimanda l'art. 51, comma 4, del decreto legislativo n.
259 del 2003) - spetti al conduttore nel solo caso in cui il locatore
intenda «trasferire a titolo oneroso l'immobile locato», fattispecie
da identificare esclusivamente nel «trasferimento della proprieta' a
titolo di compravendita», e non pure, come sostenuto da Cellnex,
allorche' l'oggetto dell'atto dispositivo sia un «diritto reale
minore»;
avverso la sentenza della Corte lagunare ha proposto ricorso
per cassazione Cellnex Italia, sulla base - come detto - di un unico
motivo;
esso denuncia - ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3),
codice di procedura civile - violazione e falsa applicazione
dell'art. 51, comma 4, decreto legislativo n. 259 del 2003;
la ricorrente - non senza premettere che «la realizzazione di
una infrastruttura per telecomunicazione richiede da parte
dell'operatore enormi investimenti economici, sia per il reperimento
dell'area di installazione (canoni concessori o di locazione), sia
per il conseguimento dei titoli autorizzatori, sia per la
progettazione e la realizzazione dell'impianto in se'» - evidenzia
come tali investimenti siano non solo funzionali «al fine di lucro
che caratterizza l'esercizio di una attivita' di impresa», ma
rispondenti «altresi' ad un interesse pubblico, quello cioe' di
garantire la copertura di rete e la capillarita' di un servizio a
beneficio di tutta la popolazione residente sull'intero territorio
nazionale»;
in quest'ottica, ovvero per assicurare un «mezzo di tutela
dell'investimento fatto dall'operatore per la realizzazione di una
infrastruttura strategica di interesse pubblico», il legislatore
sarebbe intervenuto, secondo la ricorrente, dettando la norma di cui
all'art. 51, comma 4, decreto legislativo n. 259 del 2003;
essa, infatti, avrebbe lo scopo di prevenire i comportamenti
- definiti dall'odierna ricorrente «predatori» - di quegli operatori
che, senza effettuare «alcun investimento per lo sviluppo di
infrastrutture pubbliche di telecomunicazioni», si limitino ad
«appropriarsi delle utilita' degli investimenti altrui, con grave
danno per lo sviluppo del mercato», e cio' tramite l'acquisizione non
solo della proprieta' delle aree oggetto dell'avvenuta installazione,
ma pure di diritti reali minori su di esse, per giunta imponendo
all'alienante (come si assume avvenuto nel caso in esame) obblighi di
non far realizzare sulla «res locata», o su aree limitrofe, «altre
antenne o apparati tecnologici»;
su tali premesse, la ricorrente sostiene che quello
contemplato dalla norma suddetta sia un diritto «del tutto autonomo e
diverso rispetto a quello previsto dai citati articoli 38 e 39, legge
n. 392/1978, del quale evidentemente non costituisce un mero
duplicato, la cui ratio non puo' essere identificata», come per esso,
«con quella riferita ad una tradizionale attivita' commerciale
esercitata all'interno dell'immobile locato a contatto con il
pubblico»;
differenti, inoltre, risultano - sempre a dire di parte
ricorrente - «i presupposti soggettivi di applicazione dei due
istituti», giacche' la prelazione di cui agli articoli 38 e 39 della
legge n. 392 del 1978 «e' prevista in favore del solo conduttore»,
mentre il diritto di cui all'art. 51, comma 4, del decreto
legislativo n. 259 del 2003 «spetta, nella prospettiva di allargarne
il perimetro applicativo a qualsiasi fattispecie lesiva dei diritti
dell'operatore, in qualsiasi "caso di locazione o concessione a
diverso titolo, reale o personale, dei beni immobili, o di porzione
di essi, destinati alla installazione ed all'esercizio degli impianti
di reti di comunicazione elettronica ad uso pubblico"»;
contrariamente, pertanto, rispetto a quanto ritenuto dalla
Corte territoriale, «nel caso di specie non viene in rilievo
l'applicazione analogica di una disciplina normativa di stretta
interpretazione» (cioe' quella dettata dagli articoli 38 e 39 della
legge n. 392 del 1978), «ma l'applicazione di una disciplina del
tutto autonoma e diversa, oltre che dettata per regolamentare una
distinta fattispecie», sicche' il rinvio alle due norme della c.d.
legge sull'equo canone dovrebbe intendersi riferito unicamente alle
«modalita' operative ivi dettate per l'esercizio del diritto di
prelazione (termine, forme della denunciatio, etc.)»;
d'altra parte, nessun ostacolo all'interpretazione qui
riproposta (ma rigettata da ambo i giudici di merito), secondo cui il
diritto ex art. 51, comma 4, decreto legislativo n. 251 del 2003
sarebbe esercitabile non solo in caso trasferimento della proprieta'
dal locatore ad un terzo, si rinverrebbe nel tenore letterale degli
articoli richiamati, «nei quali il presupposto di applicazione della
prelazione e del successivo diritto di riscatto e' individuato nella
eventualita' in cui "il locatore intenda trasferire a titolo oneroso
l'immobile locato"»;
difatti, si sostiene, l'espressione «trasferimento a titolo
oneroso» non conterebbe «alcuno specifico riferimento al
trasferimento del solo diritto di proprieta', ma include il
trasferimento di qualunque diritto sul bene verso il corrispettivo di
un prezzo, rientrando, pertanto, nella sua previsione anche
l'acquisto di diritti reali minori, come l'usufrutto o la
superficie»;
ne costituirebbe conferma l'art. 1599 del codice civile, «il
quale, nel disciplinare il subentro nel contratto di locazione
dell'avente causa della res locata identifica tale ipotesi come
"trasferimento a titolo particolare della cosa"», facendo ricorso ad
un'espressione che e' stata interpretata come riguardante «non solo
l'ipotesi in cui il locatore venda la proprieta' del bene a terzi, ma
ogni altra fattispecie nella quale il locatore trasmetta ad altri,
mediante alienazione traslativa o costitutiva, il diritto reale
limitato sul bene»;
ha resistito all'avversaria impugnazione, con controricorso,
TIP Italia, chiedendo che la stessa sia dichiarata inammissibile o,
comunque, rigettata;
la trattazione del ricorso - dopo che il primo Presidente
aggiunto di questa Corte ha rigettato l'istanza della ricorrente di
rimessione della questione alle sezioni unite, esito motivato dal
rilievo che una questione nuova (tale essendo stata ritenuta quella
in esame) puo' essere ad esse devoluta, ex art. 374, comma 2, codice
di procedura civile, allorche' qualificabile «di massima di
particolare importanza», circostanza non ravvisata nella specie - e'
stata fissata in pubblica udienza, innanzi a questa sezione terza,
tabellarmente competente per le controversie in materia di locazione;
il Procuratore generale presso questa Corte, in persona di un
suo sostituto, ha depositato requisitoria scritta, nel senso
dell'accoglimento del ricorso, ovvero, in subordine, affinche' sia
disposto rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione
europea;
ricorrente e controricorrente hanno presentato memoria ex
art. 378, codice di procedura civile.
Considerato che:
non sussistono, «de iure condito», le condizioni per
l'accoglimento dell'unico motivo di ricorso (per le ragioni di
seguito meglio illustrate), risultando, tuttavia, l'art. 51, comma 4,
del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 di dubbia legittimita'
costituzionale, per violazione degli articoli 3 e 41 della
Costituzione, nella parte in cui non prevede - in caso di locazione o
concessione a diverso titolo, reale o personale, dei beni immobili, o
di porzione di essi, destinati alla installazione e all'esercizio
degli impianti di reti di comunicazione elettronica ad uso pubblico
di cui al comma 1 - l'applicazione degli articoli 38 e 39 della legge
27 luglio 1978, n. 392 anche quando l'atto dispositivo, relativo a
tali beni immobili o porzione di essi, abbia ad oggetto la
costituzione di un diritto reale «minore», e segnatamente l'usufrutto
o la superficie;
non sussistono, infatti, argomenti idonei a supportare
l'interpretazione che di tale norma - introdotta dall'art. 1 del
decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 207, recante «Attuazione
della direttiva (UE) 2018/1972 del Parlamento europeo e del
Consiglio, dell'11 dicembre 2018, che istituisce il codice europeo
delle comunicazioni elettroniche (rifusione)», nonche' applicabile
«ratione temporis» alla vicenda oggetto di giudizio, dato che il
contratto, in relazione al quale l'odierna ricorrente lamenta esservi
stata violazione del suo diritto di prelazione e rispetto al quale
pretenderebbe di esercitare il diritto di retratto, risulta concluso
in data 6 ottobre 2022 - e' stata proposta dalla societa' Cellnex
Italia, cio' che qui si evidenzia anche allo scopo di motivare la
rilevanza della questione di legittimita' costituzionale pure sotto
il profilo dell'impossibilita' di interpretare tale norma «secundum
Constitutionem»;
invero, gia' la lettera della norma - nello stabilire che in
«caso di locazione o concessione a diverso titolo, reale o personale,
dei beni immobili, o di porzione di essi, destinati alla
installazione ed all'esercizio degli impianti di reti di
comunicazione elettronica ad uso pubblico di cui al comma 1, si
applicano gli articoli 38 e 39 della legge 27 luglio 1978, n. 392» -
risulta sufficientemente chiara nella sua portata, contraddicendo
l'opzione ermeneutica proposta dalla ricorrente;
la norma, infatti, estende a quanti abbiano conseguito - a
titolo «diverso», rispetto alla locazione - un diritto personale (o
reale) su beni, oppure porzioni degli stessi, destinati alla
installazione ed all'esercizio degli impianti di reti di
comunicazione elettronica ad uso pubblico i medesimi diritti
spettanti al locatario ex articoli 38 e 39 legge n. 392 del 1978;
se tale risulta, dunque, il dato testuale, del tutto
arbitraria appare la pretesa di intendere il riferimento al «diritto
reale o personale» - che ha solo il fine di estendere la portata
della prelazione e del riscatto a soggetti che risultino avere la
disponibilita' dei beni suddetti (o porzioni degli stessi) in forza
di un titolo differente dalla locazione - come idoneo a includere,
tra quegli atti dispositivi, posti in essere dal
proprietario/locatore dei beni (o porzioni) «de quibus» e che
comportano la necessita' della «denuntiatio», atti diversi dal
trasferimento, a titolo oneroso, della proprieta';
il testo della norma, in altri termini, non autorizza a
ritenere che vi sia «specularita'» - come ipotizza l'odierna
ricorrente - tra l'atto dispositivo, diverso dalla locazione, che,
assicurando la disponibilita' del bene, fonda il diritto alla
prelazione e al riscatto, e l'atto che costituisce, invece, «occasio»
per il loro esercizio;
d'altra parte, anche la stessa tecnica di formulazione della
norma, secondo cui - verificatasi la situazione descritta - «si
applicano» gli articoli 38 e 39, legge n. 392 del 1978, sta a
significare (diversamente da quanto sostenuto dal Procuratore
generale presso questa Corte) che il diritto da essa contemplato non
e' un «diritto nuovo», bensi' proprio quello di cui alle norme
richiamate, in forza, per cosi' dire, di una «relatio perfecta» alle
stesse;
neppure idoneo a supportare l'interpretazione della
ricorrente e', poi, l'argomento - la pretesa «inutilita'» della norma
in esame, qualora non la si intendesse nel senso che essa configura
un «diritto nuovo», non coincidente con quello (o meglio, quelli) ex
articoli 38 e 39 legge n. 392 del 1978 - fondato sul canone di
ermeneutica legislativa noto come «principio del legislatore non
ridondante», canone a mente del quale deve escludersi che
l'intervento legislativo possa dare vita a norme superflue;
invero, il suddetto comma 4 dell'art. 51 del decreto
legislativo n. 259 del 2003 non e' affatto una norma superflua,
giacche' esso - anche se interpretato nel senso di esigere le
medesime condizioni (e non di rimandare soltanto alle modalita' di
esercizio) del diritto di prelazione/riscatto, come previste dagli
articoli 38 e 39, legge n. 392 del 1978 - ha la funzione di estendere
la portata soggettiva di tale diritto, come si e' chiarito,
consentendone la fruizione non solo a chi conduca in locazione i beni
suddetti (o loro porzioni), ma pure a quanti vantino, su di essi,
diritti reali o personali «a diverso titolo» dalla locazione;
infine, nemmeno puo' accogliersi l'assunto secondo cui, anche
a ritenere il diritto contemplato dalla norma in esame proprio il
medesimo di cui agli articoli 38 e 39, legge n. 392 del 1978,
dovrebbe, comunque, ammettersi la possibilita' di esercitarlo
allorche' l'atto dispositivo posto in essere dal
proprietario/locatore consista nel dare vita - in favore del terzo e
contro un corrispettivo in danaro - ad un diritto reale minore,
giacche' pure tale atto dovrebbe considerarsi «trasferimento a titolo
oneroso dell'immobile», secondo l'espressione adoperata proprio dal
suddetto art. 39;
siffatto ragionamento, tuttavia, urta - anche, come si dira',
nella misura in cui richiama l'art. 1599, comma 1, codice civile,
norma che sancisce l'opponibilita' della locazione al terzo
acquirente - contro il costante indirizzo giurisprudenziale di questa
Corte;
la giurisprudenza di legittimita', infatti, ha escluso la
possibilita' di «un'interpretazione estensiva o analogica» della
nozione di «trasferimento a titolo oneroso» accolta dai suddetti
articoli 38 e 39 della legge n. 392 del 1978, avendo affermato che,
«in tema di locazione di immobili urbani ad uso non abitativo, il
diritto di prelazione e quello succedaneo di riscatto» sussistono
soltanto «nel caso in cui il trasferimento a titolo oneroso del bene
locato sia realizzato mediante una compravendita» (cosi', in
motivazione, Cassazione sez. 3, sentenza 17 luglio 2012, n. 12230,
rv. 623294-01; si veda pure, piu' di recente, Cassazione sez. 3,
sentenza 30 settembre 2019, n. 24223, rv. 655111-01, la quale
ribadisce che «il trasferimento a titolo oneroso non puo' consistere
in negozi, appunto, non qualificabili compravendita»);
cio' detto, e' vero che l'art. 1470, codice civile definisce
come compravendita il contratto «che ha per oggetto» non solo «il
trasferimento della proprieta' di una cosa», ma anche «il
trasferimento di un altro diritto»; tuttavia, a tale ultimo schema
non pare riconducibile il contratto che «costituisce l'usufrutto»
(del quale vi e' menzione nell'art. 1350, comma 1, n. 2, che ne
impone la forma scritta, allorche' esso abbia ad oggetto un
immobile), trattandosi di fattispecie non «traslativa», bensi'
costitutivo-derivativa, cio' che impone di distinguerlo
concettualmente dalla vendita (spunti in tal senso in Cassazione sez.
2, sentenza 24 febbraio 2022, n. 6142, rv. 664048-01, la quale, nel
rammentare che «il prezzo e' un elemento essenziale della vendita»,
per cui esso «deve risultare per iscritto e per intero quando per
tale contratto e' prevista la forma scritta ad substantiam», afferma
che tali principi, «sebbene enunciati con riferimento alla vendita
immobiliare, appaiono applicabili senza riserve anche al contratto di
costituzione di usufrutto a titolo oneroso», cosi' mostrando di
ritenerli, comunque, fattispecie diverse);
d'altra parte, vano e' pure il richiamo - per supportare la
tesi che intende in senso ampio il «trasferimento a titolo oneroso»
menzionato nell'art. 38 della legge n. 392 del 1978 - all'art. 1599,
codice civile, e all'interpretazione estensiva che, ai fini
dell'opponibilita' della locazione al «terzo acquirente», e' stata
data della nozione di «trasferimento a titolo particolare» della «res
locata»;
infatti, se e' vero che tale nozione e' stata intesa come
idonea a ricomprendere sia «la costituzione dell'usufrutto, pendente
la locazione, mediante atto tra vivi», sia «la costituzione
dell'usufrutto stesso mortis causa» (cfr., in motivazione, Cassazione
sez. 3, sentenza 13 dicembre 1990, n. 11828, rv. 470130-01), tale
ampia nozione si correla al principio secondo cui «emptio non tollit
locatum», che si pone quale «regola di protezione del locatario»,
come tale destinata a conoscere la piu' larga applicazione, impedendo
la caducazione dl suo diritto, «che e' un diritto di credito al
godimento del bene locato, e quindi un diritto di carattere
relativo», il quale, come tale, «dovrebbe venir meno» in ogni caso di
«trasferimento a titolo particolare» (cosi', in motivazione,
Cassazione sez. 3, sentenza n. 12230 del 2012, cit.);
alla luce, dunque, di tale ricostruzione dell'intero quadro
normativo di riferimento - necessaria, peraltro, anche ai fini della
giustificazione dell'ammissibilita' della questione di legittimita'
costituzionale che si intende sollevare (cfr., tra le molte, Corte
costituzionale, sentenza n. 81 del 2002) - non risulta predicabile
l'interpretazione dell'art. 51, comma 4, del decreto legislativo n.
259 del 2003 proposta dalla ricorrente, cio' che dovrebbe condurre al
rigetto della presente impugnazione, esito a scongiurare il quale
puo' intervenire solo una pronuncia «additiva» della Corte
costituzionale, che estenda l'esercizio dei diritti di prelazione e
retratto anche in presenza di un atto costitutivo di un diritto reale
minore (cio' che conferma, dunque, la rilevanza della questione che
si intende sollevare);
difatti, il rigetto del ricorso in esame - a differenza di
quanto afferma il Procuratore generale presso questa Corte - neppure
potrebbe essere evitato mediante rinvio pregiudiziale alla Corte di
giustizia dell'Unione europea, ai sensi dell'art. 267, par. 3, TFUE,
atteso che la norma suddetta non e', sul punto, attuativa di alcun
principio enunciato dalla direttiva (UE) 2018/1972 del Parlamento
europeo e del Consiglio, la quale lasciava, al riguardo, ampia
discrezionalita' ai legislatori nazionali, non contemplando come
necessario il riconoscimento del diritto di prelazione e retratto in
favore di quanti abbiano la disponibilita' di spazi destinati alla
installazione ed all'esercizio degli impianti di reti di
comunicazione elettronica ad uso pubblico;
di qui, pertanto, «l'insussistenza dei presupposti per un
rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, in mancanza di
qualsivoglia profilo di contrasto tra diritto europeo e disciplina
nazionale» (cfr., in motivazione, Cassazione sez. un., sentenza 17
febbraio 2016, n. 3049, rv. 638355-01);
nondimeno, come detto, appare di dubbia costituzionalita' la
mancata previsione, da parte della norma «de qua» - per il caso tanto
di locazione, quanto di concessione, a diverso titolo, di un diritto
reale o personale sui beni immobili, o di porzione di essi, destinati
alla installazione ed all'esercizio degli impianti di reti di
comunicazione elettronica ad uso pubblico - che il diritto di
prelazione e retratto possa essere esercitato pur quando l'atto
dispositivo, relativo a tali beni immobili o porzione di essi, abbia
ad oggetto la costituzione, in favore di terzi, di un diritto reale
«minore», e segnatamente l'usufrutto o la superficie;
la scelta compiuta dal legislatore, invero, risulta
innanzitutto di dubbia ragionevolezza, donde la sospetta violazione
dell'art. 3 Cost.;
difatti, se, per un verso, la norma suddetta ha inteso
«riconfermare» per il locatario il diritto di prelazione e recesso,
nonche' estenderlo a chi abbia a diverso titolo - rispetto alla
locazione - la titolarita' di un diritto personale o reale sulle
«res» destinate alla installazione ed all'esercizio degli impianti di
reti di comunicazione elettronica ad uso pubblico, essa, per altro
verso, non ha previsto, con scelta contraddittoria, la possibilita'
di far valere tale diritto nel caso in cui l'atto dispositivo, in
favore del terzo abbia, abbia natura diversa dal trasferimento della
proprieta';
invero, proprio la scelta di includere tra i destinatari
della norma anche il locatario (per il quale, a ben guardare,
sarebbero gia' state sufficienti le previsioni di cui agli articoli
38 e 39 della legge n. 392 del 1978) dimostra che lo scopo della
stessa era certamente quello di «massimizzare» la tutela di chi,
qualunque ne sia il titolo, abbia la disponibilita' delle «res»
suddette, sicche' risulta in contraddizione con tale finalita' la
mancata previsione - tra gli atti in presenza dei quali il diritto di
prelazione e retratto puo' essere esercitato - di quelli costitutivi
di un diritto reale minore;
d'altra parte, come ben osserva la ricorrente nel proprio
atto d'impugnazione, l'attivita' di fornitura di reti o servizi di
comunicazione elettronica implica rilevanti investimenti economici,
tanto per il reperimento dell'area di installazione degli impianti,
nonche' per la loro progettazione e installazione, quanto per il
rilascio di relativi provvedimenti autorizzatori (non di rado anche a
norma dell'art. 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42,
allorche' l'area risulti sottoposta a vincoli paesaggistici),
investimenti funzionali, peraltro, non al solo fine di lucro che
caratterizza l'attivita' d'impresa, ma rispondenti pure ad un
interesse pubblico, ovvero garantire la copertura di rete e la
capillarita' del servizio a beneficio di tutta la popolazione
stanziata sull'intero territorio nazionale, colmando il divario che
esiste tra le sue diverse aree geografiche;
non a caso, pertanto, quelle occorrenti per l'installazione e
l'esercizio degli impianti «de quibus» sono definite - dal medesimo
decreto legislativo n. 259 del 2003 - come «opere di urbanizzazione
primaria» (art. 43), di «pubblica utilita'» (art. 51), preordinate
all'erogazione di un servizio di «preminente interesse generale»
(art. 3, comma 2), del quale deve essere consentita l'accessibilita'
«a tutti gli utenti a prescindere dalla loro ubicazione geografica»
(art. 2, comma 1, lettera rrr);
tanto premesso, la mancata previsione anche degli atti
costitutivi di diritti reali minori, segnatamente l'usufrutto e la
superficie (i soli che appaiono compatibili con la presenza delle
suddette installazioni sulle aree «de quibus»), tra quelli in
relazione ai quali il diritto di prelazione e recesso potra' essere
esercitato, rischia di trasformarsi in un facile escamotage per
quegli operatori che, senza operare alcun investimento nel settore,
hanno la possibilita', cosi', di acquisire la disponibilita' degli
impianti di reti di comunicazione elettronica attraverso atti diversi
dalla compravendita;
quello appena descritto, peraltro, non costituisce un mero
«inconveniente di fatto» - come tale non apprezzabile sul piano della
legittimita' costituzionale della norma censurata - bensi' un difetto
«strutturale» della stessa;
esso, infatti, e' tale da determinare un effetto distorsivo
della concorrenza, in violazione dell'art. 41 Cost., per giunta in un
settore, qual e' quello dello «sviluppo dei sistemi di
telecomunicazione», nel quale vengono in rilievo - secondo la
giurisprudenza costituzionale - «rilevanti interessi nazionali»,
essendo i relativi impianti «necessari al paese» (cosi' Corte
costituzionale, sentenza n. 307 del 2003, in particolare il § 7. del
considerato in diritto);
del resto - come ha osservato il Procuratore generale presso
questa Corte nella sua requisitoria scritta - la prospettiva della
salvaguardia dell'investimento economico compiuto dagli operatori di
settore non e' rimasta estranea neppure alla suddetta direttiva UE
2018/1972 del Parlamento europeo e del Consiglio, la quale fa carico
alle autorita' nazionali di regolamentazione e alle altre autorita'
competenti di promuovere «investimenti efficienti e innovazione in
infrastrutture nuove e migliorate, anche garantendo che qualsiasi
obbligo di accesso tenga debito conto del rischio sostenuto dalle
imprese che investono» (art. 3, § 4., lettera d), ribadendo la
necessita' che tali autorita' diano rilievo agli «investimenti
iniziali del proprietario delle risorse»;
alla stregua, dunque, di tali considerazioni appare non
manifestamente infondata, oltre che rilevante, la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 51, comma 4, del decreto
legislativo 1° agosto 2003, n. 259, per violazione degli articoli 3 e
41 della Costituzione, nella parte in cui non prevede - in caso di
locazione o concessione, a diverso titolo, di un diritto reale o
personale sui beni immobili, o porzioni di essi, destinati alla
installazione ed all'esercizio degli impianti di reti di
comunicazione elettronica ad uso pubblico di cui al comma 1 -
l'applicazione degli articoli 38 e 39 della legge 27 luglio 1978, n.
392 anche quando l'atto dispositivo, relativo a tali beni immobili o
porzione di essi, abbia ad oggetto la costituzione di un diritto
reale «minore», e segnatamente l'usufrutto o la superficie;
che la proposizione dell'incidente di costituzionalita'
rende, pertanto, necessaria la sospensione del presente giudizio, in
attesa della decisione della Corte costituzionale.
P.Q.M.
La Corte, visti l'art. 134, primo comma, Cost., l'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, solleva questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 51, comma 4, del decreto legislativo 1° agosto 2003, n.
259, per violazione degli articoli 3 e 41 della Costituzione, nella
parte in cui non prevede - in caso di locazione o concessione, a
diverso titolo, di un diritto reale o personale sui beni immobili, o
porzioni di essi, destinati alla installazione ed all'esercizio degli
impianti di reti di comunicazione elettronica ad uso pubblico di cui
al comma 1 - l'applicazione degli articoli 38 e 39 della legge 27
luglio 1978, n. 392 anche quando l'atto dispositivo, relativo a tali
beni immobili o porzione di essi, abbia ad oggetto la costituzione di
un diritto reale «minore», e segnatamente l'usufrutto o la
superficie.
Sospende il presente giudizio di legittimita' ai sensi dell'art.
23 della legge n. 87 del 1953.
Manda alla cancelleria di questa terza sezione civile per la
comunicazione della presente ordinanza alle parti del giudizio, oltre
che per la notificazione della stessa al Presidente del Consiglio dei
ministri e per la comunicazione al Presidente della Camera dei
deputati e al Presidente del Senato della Repubblica, nonche' per la
trasmissione alla Corte costituzionale, unitamente ad essa, del
fascicolo d'ufficio.
Cosi' deciso in Roma, all'esito della Camera di consiglio che ha
fatto seguito all'udienza pubblica della sezione terza civile della
Corte di cassazione, svoltasi il 7 ottobre 2025.
Il Presidente: Frasca