Reg. ord. n. 175 del 2026 pubbl. su G.U. del 28/10/2026 n. 43
Ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio del 02/09/2026
Tra: Simone Eleuteri C/ Azienda Regionale Emergenza Sanitaria - Ares 118
Oggetto:
Processo amministrativo – Notificazioni – Azione di annullamento – Notificazione del ricorso, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato – Previsione che tale notificazione deve essere effettuata ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso entro il termine previsto dalla legge – Denunciata previsione che non consente al presidente o al collegio di ordinare l’integrazione del contraddittorio, quando il ricorso non è stato proposto nei confronti di alcuno dei controinteressati – Disciplina che, nell’esigere l’immediata notificazione del ricorso al controinteressato quando ve n’è uno soltanto o a un qualsiasi controinteressato quando ve ne sono più di uno, risulta illogica e priva di giustificazione – Irragionevole differenziazione di trattamento, non potendosi ritenere che il contro-interesse al ricorso sia meritevole di una maggior tutela per il solo fatto di essere vantato da un singolo piuttosto che da plurimi soggetti – Previsione che, quando i controinteressati sono più di uno, rimette l’individuazione del concreto destinatario della notifica del ricorso a una scelta del ricorrente casuale e arbitraria – Disparità di trattamento tra i controinteressati, nonostante l’assoluta pari dignità del contro-interesse vantato da ciascuno di essi – Termine di decadenza privo di un’effettiva utilità per tutti i soggetti coinvolti nella vicenda oggetto di giudizio e di una specifica funzione attribuitagli dall’ordinamento – Violazione del principio di ragionevolezza – Inidoneità della disciplina a favorire la rapida instaurazione del contraddittorio, poiché, in presenza di più controinteressati, la notificazione del ricorso all’amministrazione e a uno solo di essi lo rende ammissibile, ma impone l’integrazione del contraddittorio prima della decisione – Disciplina che, contemplando un onere che, se non assolto, implica la definitiva perdita dell’azione, eccede il cosiddetto minimo mezzo – Accelerazione dei tempi processuali perseguita sacrificando il diritto di azione del ricorrente – Violazione del principio di proporzionalità, sotto il profilo dell’idoneità, della necessarietà e in senso stretto – Lesione del diritto di azione e di difesa e del correlato diritto di accesso al giudice, poiché la notifica del ricorso a uno dei controinteressati potrebbe richiedere la ricerca di dati incompatibili con il rispetto del termine decadenziale – Previsione la quale, ove interpretata nel senso che sarebbe sufficiente l’attività del ricorrente volta a ottenere i dati necessari a effettuare la notificazione, pur senza averla materialmente effettuata, confliggerebbe con il principio del giusto processo, regolato dalla legge – Violazione degli obblighi internazionali, che sanciscono il diritto a un equo processo, basato sulla precisione, chiarezza e prevedibilità delle pertinenti regole – Previsione che, se interpretata nel senso che è sufficiente presentare nel ricorso un’istanza di autorizzazione alla notificazione per pubblici proclami, senza aver prima tentato la notificazione nelle forme ordinarie, presenterebbe un difetto di precisione e chiarezza – Violazione del principio di legalità in materia processuale.
Norme impugnate:
decreto legislativo
del 02/07/2010
Num. 104
Art. 41
Co. 2
decreto legislativo del 02/07/2010 Num. 104 Art. 49 Co. 1
decreto legislativo del 02/07/2010 Num. 104 Art. 49 Co. 1
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Costituzione Art. 24
Costituzione Art. 111
Costituzione Art. 113
Costituzione Art. 117 Co. 1
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6
Costituzione Art. 24
Costituzione Art. 111
Costituzione Art. 113
Costituzione Art. 117 Co. 1
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6
Testo dell'ordinanza
N. 175 ORDINANZA (Atto di promovimento) 02 settembre 2026
Ordinanza del 2 settembre 2026 del Tribunale amministrativo regionale
per il Lazio sul ricorso proposto da Simone Eleuteri contro Azienda
regionale emergenza sanitaria - Ares 118 e Regione Lazio.
Processo amministrativo - Notificazioni - Azione di annullamento -
Notificazione del ricorso, a pena di decadenza, alla pubblica
amministrazione che ha emesso l'atto impugnato - Previsione che
tale notificazione deve essere effettuata ad almeno uno dei
controinteressati che sia individuato nell'atto stesso entro il
termine previsto dalla legge - Denunciata previsione che non
consente al presidente o al collegio di ordinare l'integrazione del
contraddittorio, quando il ricorso non e' stato proposto nei
confronti di alcuno dei controinteressati.
- Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo
44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per
il riordino del processo amministrativo), artt. 41, comma 2,
limitatamente alle parole «e ad almeno uno dei controinteressati
che sia individuato nell'atto stesso», e 49, comma 1.
(GU n. 43 del 28-10-2026)
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
Sezione Terza Quater
ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 7567 del 2026, proposto da Simone Eleuteri,
rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Petrillo, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro:
Azienda regionale emergenza sanitaria - Ares 118, in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa
dall'avvocato Fabio Liparota, con domicilio fisico eletto presso il
suo studio in Roma, via Sardegna n. 69;
Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta
Regionale in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuliana
Malara, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;
per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia e adozione
delle piu' opportune ed idonee misure cautelari:
della nota prot. n. 0011476/2026 del 27 aprile 2026,
notificata al sig. Simone Eleuteri in pari data, con la quale e'
stato comunicato, individualmente, all'odierno ricorrente
l'esclusione dal «Concorso pubblico, per titoli ed esami, per
l'assunzione a tempo indeterminato di centoquarantatre' operatori
tecnici specializzati - autista d'ambulanza - area degli operatori -
indetto con deliberazione del 26 giugno 2024, n. 557, e successiva
modifica di cui alla deliberazione del 16 luglio 2024, n. 20» per le
seguenti motivazioni: «dalla documentazione allegata alla domanda di
partecipazione, la SV non e' in possesso del requisito esperienzale
di 5 anni in qualita' di autista di ambulanza e/o autista
professionista, derivanti anche dalla somma di piu' periodi,
indipendentemente se gli stessi siano stati svolti con o senza
interruzioni (...)»;
della deliberazione n. 508 del 17 aprile 2026 di ARES - 118,
nella parte in cui ha disposto l'esclusione dell'odierno ricorrente
dal concorso pubblico per centoquarantatre' posti di operatore
tecnico specializzato - autista d'ambulanza, comunicata con nota
prot. n. 0011476/2026 del 27 aprile 2026, in quanto atto ad efficacia
individuale;
della deliberazione n. 661 del 26 maggio 2026 di ARES - 118,
pubblicata sull'albo pretorio in data 26 maggio 2026, con cui, in
parziale modifica della precedente, sono state rettificate le
graduatorie e nominati i vincitori, confermando l'esclusione del
ricorrente;
di ogni altro atto eventuale comunque preparatorio,
presupposto, connesso e consequenziale, ancorche' di contenuto
sconosciuto e comunque lesivo degli interessi del ricorrente;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Azienda regionale
emergenza sanitaria - ARES 118 e della Regione Lazio;
Visti gli articoli 1, legge costituzionale n. 1/1948 e 23, legge
n. 87/1953;
Relatore nella Camera di consiglio del giorno 5 agosto 2026 il
dott. Vincenzo Rossi e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
A) Fatti di causa
A.1) Il sig. Simone Eleuteri ha partecipato al concorso pubblico,
per titoli ed esami, per la copertura a tempo pieno ed indeterminato
di centoquarantatre' posti di operatore tecnico specializzato -
autista di ambulanza, indetto dall'Azienda regionale emergenza
sanitaria - ARES 118, con determinazione n. 557 del 26 giugno 2024
(pubblicata nel B.U.R.L. Lazio n. 54 del 4 luglio 2024); dopo aver
superato le prove concorsuali, e' stato escluso (risultando inserito
nell'Allegato 3 della deliberazione n. 508 del 17 aprile 2026) dalla
graduatoria finale in ragione (come esplicitato nella comunicazione
del successivo 27 aprile) del ritenuto mancato possesso del
«requisito esperienziale di 5 anni in qualita' di autista di
ambulanza e/o autista professionista», poiche' non risultante dal
modello C/2 da lui allegato alla domanda di partecipazione.
La graduatoria e' stata in parte rettificata e nuovamente
approvata con deliberazione n. 661 del 26 maggio 2026, ma il
nominativo del sig. Eleuteri permaneva fra quelli degli esclusi.
A.2) Con ricorso notificato (all'ARES 118 e alla Regione Lazio,
quali amministrazioni intimate, e con richiesta di poter procedere
alla notificazione tramite pubblici proclami nei confronti dei
controinteressati, da individuarsi nei soggetti vincitori e idonei
collocati in graduatoria) il 26 giugno 2026 e depositato il 10 luglio
2026, il sig. Eleuteri ha proposto impugnazione in questa sede
giurisdizionale avverso la propria esclusione, affidandosi ai motivi
di censura cosi' rubricati:
«I. Violazione e falsa applicazione dell'art. 7 del bando di
concorso. eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto,
difetto di istruttoria e travisamento»;
«II. Violazione dei principi di buon andamento e
imparzialita' (art. 97 della Costituzione), del principio del favor
participationis e del legittimo affidamento. Violazione dell'obbligo
di soccorso istruttorio»;
«III. Eccesso di potere per disparita' di trattamento e
manifesta ingiustizia».
Secondo la prospettazione del ricorrente, in sintesi, la sua
esclusione sarebbe illegittima poiche' egli sarebbe in possesso del
requisito di partecipazione: l'amministrazione ne avrebbe riscontrato
la carenza soltanto a causa di un errore materiale presente nel
modello C/2; a fronte di tale errore materiale, a lui non imputabile,
sarebbe stato doveroso (anche in ragione dei principi meritocratici
che ispirano le procedure concorsuali) attivare il soccorso
istruttorio per consentirgli di dimostrare in altro modo il possesso
del requisito che egli, peraltro, aveva autocertificato ai sensi e
per gli effetti del decreto del Presidente della Repubblica n.
445/2000.
A.2.1) Parte ricorrente ha avanzato altresi' istanza cautelare.
A.3) Le amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio
al fine di resistere al ricorso.
A.3.1) La Regione Lazio ha eccepito il proprio difetto di
legittimazione passiva, non avendo adottato alcun atto o
provvedimento nella vicenda procedimentale oggetto di giudizio.
A.3.2) L'ARES 118 ha contestato la fondatezza del gravame,
sostenendo che l'esclusione sarebbe stata disposta in conformita'
(nonche' in doverosa applicazione) della lex specialis e che, a
tutela della par condicio, non sarebbe stato possibile procedere al
soccorso istruttorio nei termini predicati dal ricorrente (giacche'
egli non mirava a regolarizzare la documentazione prodotta con la
domanda di partecipazione, ma ad integrarla: il che non sarebbe
consentito).
A.4) Alla Camera di consiglio del 5 agosto 2026, fissata per la
trattazione della domanda di tutela cautelare, il Collegio ha
rilevato d'ufficio (ex art. 73, comma 3, primo periodo, cod. proc.
amm.) una possibile causa di inammissibilita' del ricorso, derivante
dall'omessa sua notificazione ad almeno un controinteressato: e'
seguita la discussione (in cui il difensore presente nell'interesse
del ricorrente ha rammentato che era stata richiesta l'autorizzazione
a procedere alla vocatio in jus dei controinteressati attraverso la
notificazione per pubblici proclami) e la spedizione in decisione del
ricorso, previo avviso della possibile definizione del giudizio ai
sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.
B) Il possibile esito del giudizio
B.1) Va innanzitutto dato atto che, ad avviso del Collegio,
sussistono i presupposti di cui alla disposizione processuale
poc'anzi richiamata per la definizione immediata del giudizio, in
quanto:
sono trascorsi piu' di venti giorni dalla notificazione del
ricorso;
l'istruttoria e' completa, potendo ritenersi diversamente
soltanto qualora «un punto dirimente al fine del decidere abbisogni
di approfondimenti» (Cons. Stato, Sez. IV, 7 aprile 2022, n. 2582),
il che non e' ravvisabile nella specie essendo incontroverso fra le
parti che non vi sia stata alcuna notifica ad alcuno dei
controinteressati;
le parti costituite presenti in udienza sono state sentite e
non e' stata rappresentata l'intenzione di proporre motivi aggiunti,
ricorso incidentale, regolamento di competenza o regolamento di
giurisdizione, ne' e' stato manifestato alcun dissenso (che di per
se' neppure sarebbe ostativo: Cons. Stato, IV, n. 2582/2022 cit.)
alla definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata.
Difetterebbe la completezza del contraddittorio, ma la ravvisata
causa di inammissibilita' del ricorso risiede proprio nella mancata
instaurazione del contraddittorio nella misura minima richiesta dalla
legge processuale sotto pena di inammissibilita', sicche' a questo
Giudice e' precluso ordinarne l'integrazione: l'art. 49, comma 1,
cod. proc. amm., difatti, attribuisce tale potere esclusivamente
«[q]uando il ricorso sia stato proposto solo contro taluno dei
controinteressati» e non anche quando alcun controinteressato sia
stato evocato in giudizio.
Un'univoca conferma si trae dall'art. 27 cod. proc. amm. che,
dopo aver precisato che «[i]l contraddittorio e' integralmente
costituito quando l'atto introduttivo e' notificato
all'amministrazione resistente e, ove esistenti, ai
controinteressati» (comma 1), stabilisce che, «[s]e il giudizio e'
promosso solo contro alcune delle parti e non si e' verificata alcuna
decadenza, il giudice ordina l'integrazione del contraddittorio nei
confronti delle altre entro un termine perentorio» (comma 2, primo
periodo): a contrario, inequivocabilmente, se invece si e' verificata
una decadenza, l'integrazione del contraddittorio non puo' essere
ordinata e il giudizio va definito con una pronuncia di rito.
B.2) Cio' posto, l'art. 41, comma 2, cod. proc. amm. dispone che:
«Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere
notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha
emesso l'atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia
individuato nell'atto stesso entro il termine previsto dalla legge,
decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza,
ovvero, per gli atti di cui non sia richiesta la notificazione
individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della
pubblicazione se questa sia prevista dalla legge o in base alla
legge».
Come gia' evidenziato, non e' controverso che parte ricorrente
abbia omesso di notificare il ricorso ad almeno uno dei
controinteressati, avendo piuttosto richiesto di essere autorizzato
ad evocarli in giudizio tramite notificazione per pubblici proclami
(come, in effetti, consta nel ricorso: pagine 9-10).
Secondo il consolidato e maggioritario orientamento
giurisprudenziale, tuttavia, «il fatto che gia' nel ricorso [...]
fosse stata formulata da parte del ricorrente [...] la richiesta di
autorizzazione alla notifica per pubblici proclami non consente di
superare quanto disposto dall'art. 41, comma 2, del c.p.a., in
quanto, secondo un orientamento giurisprudenziale consolidato, deve
ritenersi ostativa all'integrazione del contraddittorio, di cui
all'art. 49 c.p.a., l'omessa notifica del ricorso ad almeno uno dei
controinteressati (Consiglio di Stato, Sez. V, 24 dicembre 2021 n.
8595; Consiglio di Stato, Sez. III, 25 febbraio 2014 n. 909;
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. II, 10 agosto
2022 n. 11141; Sez. I, 17 aprile 2020 n. 4013).
La notifica del ricorso ad almeno uno dei controinteressati
costituisce infatti condizione di ammissibilita' del ricorso (cfr.
Consiglio di Stato, Sez. V, 24 dicembre 2021 n. 8595) e assume il
ruolo di essenziale e imprescindibile preliminare adempimento, la cui
mancanza non e' sanabile mediante la sola richiesta di notifica per
pubblici proclami, pur formulata nel ricorso introduttivo del primo
giudizio (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 25 febbraio 2014 n.
909).
Ne' puo' ritenersi ostativa alla esecuzione di tale adempimento
la circostanza [...] di non conoscere i dati personali dei soggetti
utilmente collocati in graduatoria, trattandosi di ostacolo
agevolmente superabile con la presentazione di una istanza di
accesso» finalizzata ad acquisire i dati necessari per la notifica
del ricorso ad almeno uno dei controinteressati (in questi termini,
fra le piu' recenti, Cons. Stato, Sez. II, 4 luglio 2025, n. 5786;
cfr., altresi', nella giurisprudenza di primo grado: Tribunale
amministrativo regionale Lazio, Sez. II-ter, 23 gennaio 2026, n.
1370; Tribunale amministrativo regionale Campania, Sez. IX, 5
febbraio 2026, n. 833; Tribunale amministrativo regionale Lazio, Sez.
I-ter, 6 febbraio 2026, n. 2355; Tribunale amministrativo regionale
Lazio, Sez. V-ter, 5 maggio 2026, n. 8236; Tribunale amministrativo
regionale Lazio, Sez. III, 15 maggio 2026, n. 9059; Tribunale
amministrativo regionale Lazio, Sez. III, 29 maggio 2026, n. 9940;
Tribunale amministrativo regionale Lazio, Sez. V-ter, 15 giugno 2026,
n. 10965; T.A.R. Lazio, Sez. III, 9 luglio 2026, nn. 12525 e 12527;
Tribunale amministrativo regionale Molise, Sez. I, 14 luglio 2026, n.
297).
B.2.1) In punto di fatto occorre rilevare, inoltre, che il
ricorrente ha si' presentato un'istanza di accesso (allegato n. 10 al
ricorso), ma espressamente limitata ai seguenti atti:
«Verbali della commissione relativi alla propria posizione;
Criteri di valutazione adottati;
Documentazione e provvedimento relativi alla propria
esclusione;
Ogni altro atto utile a comprendere le motivazioni
dell'esclusione».
Non e' stata dunque richiesta all'amministrazione l'ostensione di
atti utili a provvedere alla notificazione nei confronti di un
controinteressato, sicche' non puo' dirsi configurabile
quell'ordinaria diligenza che una parte della giurisprudenza reputa
sufficiente per ritenere non integrata la decadenza (cfr., per tutte,
Tribunale amministrativo regionale Lazio, Sez. III, 17 luglio 2026,
n. 13208, e precedenti ivi richiamati).
B.3) Questo Tribunale, alla luce delle richiamate coordinate
ermeneutiche, ritiene che il ricorso sarebbe da dichiarare
inammissibile, con sentenza in forma semplificata, in quanto non
notificato, entro il termine decadenziale, ad alcun controinteressato
(senza che sia stata impiegata sufficiente diligenza per provvedervi
e non essendo possibile sanare la predetta decadenza autorizzando la
notificazione per pubblici proclami).
C) Il dubbio di legittimita' costituzionale
Il Collegio, tuttavia, dubita (nei sensi e per le ragioni che si
procedera' ad esporre) della legittimita' costituzionale degli
articoli 41, comma 2, e 49, comma 1, cod. proc. amm. nella misura in
cui il primo impone di notificare il ricorso a pena di decadenza ad
almeno uno dei controinteressati entro il termine decadenziale e,
conseguentemente, il secondo impedisce di ordinare l'integrazione del
contraddittorio qualora non vi sia stata la tempestiva vocatio in jus
di nessun controinteressato.
Dovrebbe, di contro, essere previsto che il ricorso debba essere
notificato entro il termine decadenziale, a pena di inammissibilita',
soltanto all'amministrazione resistente, con conseguente possibilita'
di ordinare l'integrazione del contraddittorio anche quando nessun
controinteressato sia stato, entro il detto termine, evocato in
giudizio.
D) Sulla rilevanza
D.1) La rilevanza della questione emerge da quanto esposto sub
B): in applicazione della richiamata disciplina, della cui
legittimita' costituzionale il Collegio dubita, il ricorso andrebbe
dichiarato inammissibile.
In caso di declaratoria di illegittimita' costituzionale, per
contro, il ricorso sarebbe ammissibile (perlomeno sotto questo
profilo), in quanto tempestivamente notificato all'amministrazione
resistente, e i controinteressati potrebbero essere evocati in
giudizio previo ordine da parte di questo Giudice (se del caso
autorizzando la richiesta notificazione tramite pubblici proclami).
D.2) Sotto altro profilo, la Corte costituzionale non ha mancato
di rilevare di aver «piu' volte statuito che il giudice
amministrativo ben puo' sollevare questione di legittimita'
costituzionale in sede cautelare», tra l'altro, «quando non provveda
sulla domanda cautelare» (cosi' Corte costituzionale, ordinanza 27
gennaio 2006, n. 25).
Nella specie, il Collegio ritiene di non provvedere sulla domanda
di tutela cautelare dato l'esito che il giudizio avrebbe in assenza
del dubbio di legittimita' costituzionale; d'altra parte, ai fini di
una maggiore effettivita' della tutela giurisdizionale, si reputa
preferibile sollevare sin da ora la questione di legittimita'
costituzionale, facendo salvo il potere di provvedere sull'istanza
cautelare (in caso di ritenuta fondatezza da parte del Giudice delle
leggi), piuttosto che rigettarla e rinviare al merito l'esame della
predetta questione.
E) Sulla non manifesta infondatezza
E.1) Il Collegio innanzitutto da' atto che, secondo costante
giurisprudenza costituzionale, il legislatore «gode, in materia di
disciplina del processo e di conformazione degli istituti
processuali, di un'ampia discrezionalita', con il solo limite della
manifesta irragionevolezza o arbitrarieta' delle scelte compiute (ex
plurimis, sentenze n. 76, n. 39 e n. 36 del 2025, n. 189 e n. 96 del
2024, n. 67 del 2023)» e «puo' "differenziare la tutela
giurisdizionale con riguardo alla particolarita' del rapporto da
regolare" (sentenza n. 39 del 2025) e non e' tenuto ad assicurare i
principi di cui agli articoli 24 e 111 della Costituzione "sempre
nello stesso modo e con i medesimi effetti", purche' rispetti il
limite di non imporre oneri e di non prescrivere modalita' tali "da
rendere impossibile o estremamente difficile l'esercizio del diritto
di difesa o lo svolgimento dell'attivita' processuale" (sentenza n.
76 del 2025)» (cosi', fra le piu' recenti, Corte costituzionale, 13
ottobre 2025, n. 146, § 4. «Considerato in diritto»).
D'altro lato, «[l]a non manifesta irragionevolezza della scelta
legislativa di sottoporre a decadenza l'esercizio del diritto di
azione dipende anzitutto dalla congruita' del termine, la quale va
apprezzata non solo rispetto all'interesse di chi e' onerato della
sua osservanza, ma anche in rapporto alla funzione a esso assegnata
nell'ordinamento giuridico (sentenze n. 161 del 2000, n. 234 del
1974, n. 114 del 1972)» (Corte costituzionale, 18 luglio 2025, n.
111, § 5.3. «Considerato in diritto»).
E.1.1) Nel solco di tale giurisprudenza costituzionale, il
Collegio reputa che la scelta legislativa travalichi i limiti da essa
posti, rivelandosi cosi' in contrasto con i parametri costituzionali
di seguito illustrati.
E.2) Contrasto con l'art. 3 della Costituzione (Principio di
ragionevolezza)
E.2.1) La disciplina in esame e' presente sin dalle origini della
giustizia amministrativa nell'ordinamento giuridico italiano.
Gia' gli articoli 9 legge n. 5992/1889 e 30 regio decreto
6166/1889, nella versione originaria, disponevano entrambi che «[i]l
ricorso e' diretto al Consiglio di Stato e deve essere, nei termini
suddetti, notificata all'autorita' dalla quale e' emanato l'atto o
provvedimento impugnato o alle persone alle quali l'atto o
provvedimento medesimo direttamente si riferisce» (comma 2) e che
«[i] termini ed i modi prescritti in questo articolo per la
notificazione ed il deposito del ricorso debbono osservarsi a pena di
decadenza» (comma 4).
Il comma 2 del citato art. 30, a seguito della modifica apportata
dalla legge n. 62/1907, stabiliva come segue: «il ricorso e' diretto
alla sezione competente, e deve essere nei termini suddetti
notificato tanto all'autorita' dalla quale e' emanato l'atto o
provvedimento impugnato, quanto alle persone, alle quali l'atto o il
provvedimento direttamente si riferisce».
La regola e' stata poi trasfusa nell'art. 28 regio decreto
638/1907 e, successivamente, nell'art. 36 regio decreto 1054/1924.
La giurisprudenza amministrativa dell'epoca interpreto' le
originarie previsioni nel senso che, per evitare la decadenza, fosse
sufficiente notificare il ricorso (entro il termine prescritto)
soltanto ad uno dei controinteressati (oltre che
all'amministrazione).
Tale soluzione fu recepita legislativamente dal regolamento di
procedura del 1907, il cui art. 15 cosi' stabiliva: «Quando le parti
che abbiano interesse ad opporsi al ricorso siano piu', la domanda si
deve proporre contro tutte. Se la domanda sia proposta contro alcune
soltanto delle parti interessate ad opporsi il giudizio si deve
integrare con la notificazione del ricorso alle altre.
L'integrazione del giudizio non e' applicabile nel caso in cui,
per omessa notificazione del ricorso all'autorita' dalla quale emana
l'atto o il provvedimento impugnato o per altro motivo, il ricorso
debba essere dichiarato senz'altro irricevibile».
Il secondo periodo del primo comma, letto in combinato disposto
con il secondo comma (che sanzionava con l'irricevibilita' il ricorso
non notificato all'amministrazione), fu sempre inteso nel senso che
la notificazione dovesse avvenire nei confronti di almeno un
controinteressato.
L'art. 21 legge n. 1034/1971, in armonia con queste previsioni,
sanciva che: «Il ricorso deve essere notificato tanto all'organo che
ha emesso l'atto impugnato quanto ai controinteressati ai quali
l'atto direttamente si riferisce, o almeno ad alcuno tra essi, entro
il termine di sessanta giorni [...]».
Si e' infine giunti all'attuale previsione del codice del
processo amministrativo, non innovativa sotto il profilo che qui
viene specificamente in rilievo.
E.2.2) Nonostante la risalenza temporale della disciplina, come
poc'anzi sinteticamente illustrata, essa non persegue uno scopo
univocamente evincibile.
Il termine decadenziale per l'impugnazione dei provvedimenti
amministrativi persegue difatti «l'obiettivo, di rilevante interesse
pubblico, di pervenire in tempi brevi alla certezza del rapporto
giuridico amministrativo» e risponde «anche all'interesse, di rango
costituzionale, di consolidare i bilanci delle pubbliche
amministrazioni (artt. 81, 97 e 119 della Costituzione) e di non
esporli, a distanza rilevante di tempo, a continue modificazioni
incidenti sulla coerenza e sull'efficacia dell'azione amministrativa»
(Corte costituzionale, 4 maggio 2017, n. 94, § 6.1. «Considerato in
diritto»).
In quest'ottica, e' pienamente giustificabile che la domanda
giudiziale debba essere indirizzata, entro un (ristretto) lasso
temporale predeterminato, all'amministrazione, che dev'essere posta
nelle condizioni di sapere in tempi brevi quali suoi provvedimenti
sono divenuti inoppugnabili e quali, invece, potrebbero essere in
seguito annullati dal Giudice amministrativo.
Seguendo la medesima ottica, non si comprende perche' la domanda
giudiziale debba essere indirizzata, necessariamente entro il termine
di decadenza, anche ad almeno un controinteressato.
E.2.3) Assumendo che l'obiettivo perseguito sia quello di
assicurare in tempi brevi la certezza del rapporto giuridico
amministrativo non soltanto all'amministrazione, ma anche ai privati
destinatari della sua azione (quindi, se si volesse, in altri
termini, che chi e' stato destinatario di un provvedimento
amministrativo sappia entro il termine decadenziale se tale
provvedimento si e' definitivamente stabilizzato o meno), la scelta
legislativa non e' oggettivamente idonea a soddisfarlo.
Detto obiettivo risulta soddisfatto, invero, esclusivamente
nell'ipotesi in cui vi sia soltanto un controinteressato poiche', in
tale ipotesi, effettivamente, nessun soggetto coinvolto nel rapporto
potrebbe confidare nella stabilita' del provvedimento, essendo tutti
legalmente notiziati della pendenza del relativo giudizio.
Non lo e', invece, in tutte le altre ipotesi (non meno
significative, ne' sul piano quantitativo ne' su quello
dell'importanza degli interessi coinvolti) in cui vi siano almeno due
controinteressati giacche', in questo diverso caso, la legge consente
(e in concreto assai frequentemente accade) che un numero, talvolta
molto consistente, di beneficiari dell'azione amministrativa non sia
a legale (e molto spesso neppure effettiva) conoscenza, entro il
termine decadenziale, dell'avvenuta impugnazione del provvedimento a
loro favorevole.
Infatti, i soggetti inizialmente non chiamati in giudizio
verranno a conoscenza della sua pendenza soltanto quando il
ricorrente spontaneamente si attivi per evocarli oppure quando il
Giudice adito ordini (in via monocratica o collegiale) che il
contraddittorio sia a loro esteso: il che puo' avvenire (e di fatto
sovente avviene) in tempi anche sensibilmente lontani rispetto allo
spirare del termine decadenziale.
E.2.4) E' evidente che il legislatore ha inteso (seguendo la
giurisprudenza amministrativa delle origini) operare un bilanciamento
per non rendere eccessivamente difficile la proposizione della
domanda giudiziale innanzi al Giudice amministrativo: nel far cio',
tuttavia, ha ritenuto che non sia indispensabile che, entro il
termine di decadenza, ogni controinteressato sia legalmente notiziato
dell'avvenuta impugnazione del provvedimento amministrativo che
(favorevolmente) lo riguarda. Il bilanciamento si rivela pero'
irragionevole nella misura in cui, una volta ammesso che il processo
possa utilmente iniziare a contraddittorio non integro (il che, come
visto, e' pacificamente consentito quando vi siano almeno due
controinteressati), nondimeno e' prevista l'inammissibilita' del
gravame nel caso in cui il ricorrente non riesca a notificare, entro
il termine di decadenza, l'atto introduttivo ad alcuno dei
controinteressati (che, quando sono piu' di uno, puo' essere scelto,
a ben vedere, anche «casualmente» dal ricorrente fra essi).
Tale «rischio» di incorrere nella decadenza, al quale e' esposto
il ricorrente (e che con una certa frequenza si concretizza nella
prassi), non risulta supportato da alcuna specifica giustificazione:
una volta «scartata» l'opzione dell'immediata (i.e.: entro il termine
decadenziale) evocazione in giudizio di tutte le parti necessarie,
non sembra infatti rispondere ad alcuna logica esigere che il ricorso
sia immediatamente notificato al controinteressato quando ve n'e'
soltanto uno o (ancor meno) ad un qualsiasi controinteressato quando
ve ne sono piu' di uno.
E.2.5) Alla luce di quest'ultima osservazione, detto
bilanciamento presenta, anzi, due ulteriori significativi profili di
criticita'.
E.2.5.1) Per un verso, quando il controinteressato e' soltanto
uno, egli e' necessariamente notiziato della proposizione della
domanda giudiziale sin dall'inizio mentre, quando i controinteressati
sono almeno due, ve ne puo' essere (e in concreto spesso ve n'e') uno
(o piu' di uno) all'oscuro della pendenza del giudizio.
L'unicita' o pluralita' dei controinteressati non sembra essere,
di per se', un fattore idoneo a giustificare questa differenziazione
di trattamento: non si puo', infatti, ritenere che il
«controinteresse al ricorso» sia meritevole di una maggiore e piu'
intensa tutela (consistente nella «garanzia» di ricevere, entro il
termine decadenziale, la conoscenza legale dell'avvenuta impugnazione
del provvedimento) per il solo fatto di essere vantato da un singolo
soggetto piuttosto che da plurimi soggetti.
E.2.5.2) Per altro verso, quando i controinteressati sono piu' di
uno, l'individuazione del concreto destinatario della notifica del
ricorso, idonea ad evitarne l'inammissibilita', e' rimessa ad una
scelta, spettante unicamente al ricorrente (ovvero
all'amministrazione in esito all'istanza di accesso), che viene
compiuta in modo radicalmente casuale ed arbitrario, non essendovi
alcun criterio normativamente predeterminato che la indirizzi o
condizioni: cio' crea un'irragionevole disparita' di trattamento
all'interno della platea dei controinteressati quanto a tempestiva
conoscenza del mancato consolidamento della propria posizione in
dipendenza della proposizione del ricorso, nonostante l'assoluta pari
dignita' del «controinteresse» vantato da ciascuno di essi.
E.2.6) Se, come rilevato, la non manifesta irragionevolezza di un
termine di decadenza dev'essere apprezzata «in rapporto alla funzione
a esso assegnata nell'ordinamento giuridico» (Corte costituzionale,
n. 111/2025, loc. cit.), quello in esame si appalesa manifestamente
irragionevole nella misura in cui, essendo privo di un'effettiva
utilita' per tutti i soggetti coinvolti nella vicenda oggetto di
giudizio, non emerge alcuna specifica funzione che l'ordinamento gli
abbia attribuito.
E.2.7) La scelta legislativa appare al Collegio, in quest'ottica,
in contrasto con il principio di ragionevolezza posto dall'art. 3
della Costituzione.
E.3) Contrasto con l'art. 3 della Costituzione (principio di
proporzionalita')
E.3.1) Assumendo che l'obiettivo della scelta legislativa non sia
quello, sin qui ipotizzato, di assicurare che tutti i
controinteressati siano portati a legale conoscenza, entro il termine
decadenziale, che il provvedimento e' stato impugnato (dato che -
come si e' visto - tale obiettivo e' oggettivamente sacrificato dal
legislatore), bensi' quello di favorire la costituzione integrale del
contraddittorio nei tempi piu' rapidi possibili, tale scelta
sembrerebbe in manifesto contrasto con il principio di
proporzionalita' di cui all'art. 3 della Costituzione e, in
particolare, con tutti i suoi corollari:
dell'idoneita';
della necessarieta';
della proporzionalita' in senso stretto.
E.3.2) Sotto il profilo dell'idoneita', va rilevato (similmente a
quanto gia' osservato sub E.2.3 e E.2.5.1) che anche in questo caso
la scelta legislativa non consente sempre di raggiungere lo scopo, ma
soltanto quando vi sia esclusivamente un controinteressato: in tale
ipotesi, infatti, il giudizio «nasce» pronto per la decisione,
perche' nel caso di mancata evocazione del(l'unico) controinteressato
il ricorso e' inammissibile, mentre nel caso contrario il
contraddittorio e' integro e il ricorso puo' essere deciso nel merito
(salvo, ovviamente, che non vi siano altre e diverse condizioni
ostative).
Quando, invece, vi siano almeno due controinteressati, in caso di
vocatio in jus dell'amministrazione e di uno di tali
controinteressati, il ricorso e' pienamente ammissibile ma non pronto
per la decisione perche' occorre previamente integrare il
contraddittorio nei confronti del/i controinteressato/i non
evocato/i.
E.3.3) Per quanto concerne la necessarieta', lo scopo di
pervenire celermente alla costituzione integrale del contraddittorio
risulta gia' adeguatamente perseguito da una serie di meccanismi (che
si illustreranno, di seguito, nei sub-paragrafi) presenti in tutto il
sistema processuale amministrativo, sin dalla fase cautelare, che
«incentivano» il ricorrente a provvedervi nei tempi piu' rapidi
possibili.
Tali meccanismi consistono:
nell'improcedibilita' della domanda di tutela cautelare in
caso di mancata previa notifica ad almeno un controinteressato (§
E.3.3.1);
nell'impossibilita' di accogliere il ricorso con sentenza in
forma semplificata se il contraddittorio non e' completo (§ E.3.3.2);
nell'impossibilita' di decidere il ricorso a contraddittorio
non integro (§ E.3.3.3);
nell'instabilita' della sentenza eventualmente pronunciata
nonostante la non integrita' del contraddittorio (§ E.3.3.4).
Risulta percio' eccedere il c.d. «minimo mezzo» perseguire tale
scopo contemplando un onere che, se non assolto, implica la
definitiva perdita dell'azione.
E.3.3.1) Innanzitutto, nell'ipotesi in cui il ricorso sia
accompagnato da una domanda di tutela cautelare, quest'ultima non
puo' essere decisa senza che il ricorso sia stato notificato
all'amministrazione resistente e ad almeno un controinteressato.
L'art. 56, comma 2, primo periodo, cod. proc. amm., difatti,
cosi' dispone: «Il presidente o un magistrato da lui delegato
verifica che la notificazione del ricorso si sia perfezionata nei
confronti dei destinatari o almeno della parte pubblica e di uno dei
controinteressati e provvede con decreto motivato non impugnabile».
L'art. 55 cod. proc. amm. non contiene un'analoga previsione per
la tutela cautelare collegiale perche' nella generalita' dei casi la
discussione camerale si celebra in un momento in cui il termine
decadenziale e' gia' spirato sicche', ove la notifica ad almeno uno
dei controinteressati sia mancata, si puo' procedere con sentenza in
forma semplificata a dichiarare inammissibile il ricorso. Nelle
ipotesi (non particolarmente frequenti, ma nemmeno inesistenti nella
prassi) in cui la Camera di consiglio di cui all'art. 55, comma 5,
primo periodo, cod. proc. amm., si celebri senza che vi sia stata
notifica ad almeno un controinteressato e il termine decadenziale non
sia ancora spirato, il Giudice dispone il differimento onerando il
ricorrente di provvedere a detta notifica.
In caso di espunzione dal sistema processuale dell'art. 41, comma
2, cod. proc. amm. (nella parte in cui questo Collegio dubita della
sua legittimita' costituzionale), resterebbe applicabile l'art. 56,
comma 2, cod. proc. amm.: il nesso di strumentalita' fra tutela
cautelare monocratica e collegiale (che emerge dal comma 4, periodi
primo e secondo, dello stesso art. 56) fa si' che non avrebbe senso
impedire al Presidente di provvedere in un'ipotesi in cui, invece, il
Collegio potrebbe.
Espunto l'onere di notificare il ricorso ad almeno un
controinteressato a pena di inammissibilita', tale onere rimarrebbe
nel sistema quale condizione di procedibilita' dell'istanza
cautelare: il che, indubbiamente, farebbe si' che il ricorrente si
attivi per provvedervi in tempo utile per vedersi decisa tale istanza
nel piu' breve tempo possibile.
E.3.3.2) Sempre nel caso in cui il ricorso sia accompagnato da
una domanda di tutela cautelare, il ricorrente ha interesse ad
evocare in giudizio (non uno ma) tutti i controinteressati perche'
cio' gli offre la chance di vedersi decisa l'impugnazione con una
sentenza in forma semplificata di accoglimento: chance, invece,
certamente preclusa in caso contrario, perche' non sarebbe
soddisfatta la condizione (posta, come gia' visto, dall'art. 60 cod.
proc. amm.) di completezza del contraddittorio.
E.3.3.3) Nel caso in cui la domanda di tutela cautelare non vi
sia (o anche quando vi sia e, per le piu' svariate ragioni, sia stata
decisa prescindendo dall'integrita' del contraddittorio), il
ricorrente ha interesse ad attivarsi per chiamare in causa tutte le
parti necessarie (in particolare tutti i controinteressati), perche'
il ricorso non puo' essere, altrimenti, deciso nel merito.
Se si giunge all'udienza destinata alla trattazione del merito
del ricorso a contraddittorio non integro, il Collegio si trova
infatti costretto a differire per disporre l'integrazione del
contraddittorio ex art. 49, commi 1 e 3, cod. proc. amm., con
conseguente allungamento dei tempi processuali pregiudizievole
(anzitutto) per il ricorrente che invoca tutela.
E.3.3.4) L'interesse del ricorrente a costituire integralmente il
contraddittorio (anche qualora la notifica ad almeno un
controinteressato entro il termine decadenziale non fosse condizione
di ammissibilita' del ricorso) e' ulteriormente rafforzato dalla
previsione di cui all'art. 105, comma 1, cod. proc. amm., nella parte
in cui dispone che il Consiglio di Stato annulli con rinvio la
sentenza di primo grado «se e' mancato il contraddittorio», e
dall'istituto dell'opposizione di terzo (artt. 108 e 109 cod. proc.
amm.).
In caso di mancata evocazione in giudizio di tutti i
controinteressati e, ciononostante, venga pronunciata sentenza,
quest'ultima e' aggredibile dalla parte pretermessa (con strumenti ed
effetti diversi a seconda dei casi: cfr., sul punto, Cons. Stato,
Sez. II, 8 ottobre 2025, n. 7895) e, percio', priva di quella
stabilita' indispensabile per una piena tutela della situazione
giuridica soggettiva fatta valere.
La mancata costituzione integrale del contraddittorio puo'
essere, pertanto, fonte di un sensibile allungamento dei tempi
processuali e di incertezza sulla stabilita' del giudicato, che e'
oggettivamente interesse del ricorrente evitare.
E.3.4) Per quanto riguarda la proporzionalita' in senso stretto,
appare evidente che un'accelerazione dei tempi processuali non possa
essere perseguita sacrificando il diritto di azione del ricorrente.
In proposito va messo in evidenza che il mancato assolvimento
dell'onere di notificare il ricorso entro il termine decadenziale ad
almeno uno dei controinteressati determina (nella generalita' dei
casi e, senz'altro, in quello di specie) la perdita definitiva del
diritto di azione del ricorrente: e' vero che l'inammissibilita' del
ricorso, in quanto pronuncia di rito, in astratto, non preclude la
riproposizione della domanda giudiziale ma, in concreto, detta
riproposizione e' sostanzialmente sempre preclusa in ragione del
fatto che la pronuncia che la dichiara interviene (pressoche' nella
totalita' dei casi) quando il termine decadenziale e' gia' spirato.
Sembra al Collegio manifestamente sproporzionato far conseguire
tale perdita definitiva dell'azione al mancato assolvimento di un
onere non finalizzato alla tutela di un interesse di pari rango
costituzionale (avendo, d'altra parte, la Corte costituzionale
affermato che «il diritto di difesa ed il principio di ragionevole
durata del processo non possono entrare in comparazione, ai fini del
bilanciamento, indipendentemente dalla completezza del sistema delle
garanzie. Cio' che rileva e' esclusivamente la durata del "giusto"
processo [...]. Una diversa soluzione introdurrebbe una
contraddizione logica e giuridica all'interno dello stesso art. 111
della Costituzione, che da una parte imporrebbe una piena tutela del
principio del contraddittorio e dall'altra autorizzerebbe tutte le
deroghe ritenute utili allo scopo di abbreviare la durata dei
procedimenti. Un processo non "giusto", perche' carente sotto il
profilo delle garanzie, non e' conforme al modello costituzionale,
quale che sia la sua durata»: Corte costituzionale, 4 dicembre 2009,
n. 317, § 8. «Considerato in diritto»).
E.3.5) La scelta legislativa appare al Collegio, in questa
diversa ottica, in contrasto con il principio di proporzionalita'
posto dall'art. 3 della Costituzione.
E.4) Contrasto con gli articoli 24 e 113 della Costituzione
E.4.1) Come gia' rilevato, la discrezionalita' del legislatore in
materia processuale incontra «il limite di non imporre oneri e di non
prescrivere modalita' tali "da rendere impossibile o estremamente
difficile l'esercizio del diritto di difesa o lo svolgimento
dell'attivita' processuale" (sentenza n. 76 del 2025)» (Corte
costituzionale, n. 146/2025, loc. cit.).
Ebbene, l'onere di notificare, entro un lasso temporale piuttosto
ristretto, il ricorso ad un almeno un controinteressato, o anche
all'unico controinteressato, puo' rendere estremamente difficile
l'esercizio del diritto di azione: cio' a maggior ragione ove si
consideri che detto lasso temporale rappresenta non solo il termine
per proporre materialmente la domanda giudiziale ma anche - e «piu' a
monte» - lo spatium deliberandi in cui il soggetto (previa
ponderazione di rischi e benefici) deve decidere se proporla.
E.4.2) Premesso che i due soggetti a cui l'atto introduttivo deve
essere notificato, a pena di decadenza, sono, da un lato, la
«pubblica amministrazione che ha emesso l'atto impugnato» e,
dall'altro lato, «almeno uno dei controinteressati che sia
individuato nell'atto stesso», va tenuta presente una significativa
differenza fra tali soggetti: l'amministrazione che ha emesso l'atto
e' (oltre che individuata, anche) chiaramente identificata nonche'
sottoposta ad un regime di pubblicita' legale della sua sede e dei
suoi indirizzi di posta elettronica certificata ove effettuare le
notificazioni degli atti giudiziari; il controinteressato, di contro,
«per costante giurisprudenza», dev'essere soltanto nominativamente
indicato nell'atto «senza che occorra la contemporanea e completa
esposizione dei dati anagrafici o dell'indirizzo» (in termini
Tribunale amministrativo regionale Lazio, III, n. 12527/2026 cit.).
Ne deriva che il soggetto che intenda impugnare un atto innanzi
al giudice amministrativo, mentre e' perfettamente in grado di
notificare immediatamente (anche ove maturi definitivamente tale
intenzione in prossimita' della scadenza, cosa che la legge
astrattamente non preclude in alcun modo) il ricorso
all'amministrazione, non necessariamente e' (anzi spesso in concreto
non e') in grado di fare altrettanto nei confronti di uno dei
controinteressati, potendo rendersi necessarie attivita' di ricerca
di dati incompatibili (o comunque di assai ardua conciliabilita') con
il rispetto del termine decadenziale.
E.4.3) Da cio' consegue ulteriormente che il soggetto si trova
«costretto», alternativamente a:
a) attivarsi sensibilmente prima della scadenza del termine,
procurandosi i dati necessari per effettuare la notifica
dell'eventuale ricorso al controinteressato, o ad almeno uno di essi
se sono piu' di uno (ma un tale onere non e' univocamente ricavabile
dalla legge e non appare esigibile dal cittadino comune, che potrebbe
anche attendere un certo tempo prima di farsi assistere
tecnicamente);
b) proporre il ricorso non rispettando pienamente l'onere
della previa notifica, confidando che il Giudice ritenga
sufficientemente diligente l'attivita' svolta (sul punto si tornera'
nel prosieguo - §§ E.5 e seguenti - ma si anticipa sin da ora che
cio' rafforza il dubbio di legittimita' costituzionale) ma,
nondimeno, rischiando che il gravame gli sia dichiarato
inammissibile;
c) astenersi dal proporre una domanda giudiziale destinata a
non essere esaminata nel merito.
E.4.4) Il diritto di azione e di difesa, nel suo primario e
imprescindibile corollario del c.d. «diritto di accesso al giudice»,
non risulta pienamente tutelato, il che fa dubitare al Collegio che
la disciplina in esame sia compatibile con gli articoli 24 e 113
della Costituzione
E.5) Contrasto con gli articoli 111 e 117, comma 1, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU
E.5.1) Va, a questo punto, dato atto che una parte della
giurisprudenza amministrativa ha cercato di mitigare la «rigidita'»
di questa regola (invero, come visto al § E.2.1, essa nacque in via
pretoria per ridurre la portata applicativa di una regola ancora piu'
«rigida», che avrebbe preteso la notifica del ricorso a tutti i
controinteressati) considerando ammissibile il ricorso, nonostante la
mancata notifica ad almeno un controinteressato, principalmente in
due modi:
reputando sufficiente che il ricorrente si sia in qualche
modo attivato per ottenere i dati necessari a effettuare la
notificazione, pur senza averla materialmente effettuata;
ritenendo possibile assolvere comunque l'onere avanzando nel
ricorso un'istanza di autorizzazione alla notifica per pubblici
proclami, pur senza aver previamente proceduto a notificare per le
vie ordinarie.
Entrambe queste due «vie», pur apprezzabili nell'intenzione di
salvaguardare il diritto di azione, sembrano al Collegio, per un
verso, non compatibili con il tenore letterale della legge
processuale e, per altro verso, far sorgere ulteriori profili di
illegittimita' costituzionale.
E.5.2) Per quanto concerne la «prima via», piu' in particolare,
si e' diffuso «l'insegnamento giurisprudenziale secondo cui
"l'ordinaria diligenza alla quale il notificante deve informare la
sua condotta per vincere l'ignoranza nella quale versi circa la
residenza, il domicilio o la dimora del notificando deve valutarsi in
relazione a parametri di normalita' e buona fede secondo la regola
generale di cui all'art. 1147 c.c., cosicche', se occorre convenire
che cio' non possa tradursi nel dovere di compiere ogni indagine che
possa dimostrarsi in astratto idonea all'acquisizione delle notizie
necessarie per eseguire la notifica, anche sopportando spese non
lievi e attese di non breve durata e' altrettanto evidente che non
cio' lo esime dal compiere ricerca alcuna" (Cass. civ., Sez. I, 26
aprile 2021, n. 10983)» (cosi', ad esempio, Cons. Stato, Sez. VII, 8
settembre 2025, n. 7241).
Tuttavia, questo insegnamento giurisprudenziale finisce per
risolversi in un'interpretazione correttivo-manipolativa dell'art.
41, comma 2, cod. proc. amm.: esso dispone che il ricorso «deve
essere notificato» ad almeno un controinteressato, ma viene letto
come se disponesse che il ricorrente «deve essersi diligentemente
attivato per notificare» il ricorso ad almeno un controinteressato.
Trattasi di una lettura che non appare compatibile con il dato
letterale della disposizione e, soprattutto, non compatibile con
l'art. 111 della Costituzione nella parte in cui esige che il giusto
processo sia «regolato dalla legge» e con l'art. 6 CEDU (che
rappresenta "norma interposta" il cui mancato rispetto confligge con
l'art. 117, comma 1, della Costituzione) che esige precisione,
chiarezza e prevedibilita' delle regole processuali: tenuto conto di
tali parametri costituzionali, l'ammissibilita' del ricorso non puo'
dipendere da una valutazione discrezionale del Giudice (suscettibile,
peraltro, di essere differente a fronte di situazioni uguali o
simili) in ordine alla sufficienza della diligenza impiegata dal
ricorrente nel tentativo di procurarsi i dati necessari
all'effettuazione della notifica.
E.5.2.1) Ne' puo' soccorrere, a tal fine, l'istituto della
rimessione in termini per errore scusabile di cui all'art. 37 cod.
proc. amm.
Va difatti rammentato che «secondo la costante giurisprudenza in
materia nel processo amministrativo la rimessione in termini per
errore scusabile costituisce un istituto di carattere eccezionale in
quanto deroga al principio fondamentale di perentorieta' dei termini
di impugnazione e', dunque, istituto di stretta interpretazione la
cui operativita' deve ritenersi limitata alle ipotesi in cui sussista
effettivamente un impedimento oggettivo ovvero un errore scusabile in
cui sia incorsa la parte processuale, determinato da fatti oggettivi,
rappresentati - di regola - dall'oscurita' del testo normativo, dalla
sussistenza di contrasti giurisprudenziali o da erronee
rassicurazioni fornite da soggetti pubblici istituzionalmente
competenti all'applicazione della normativa violata, dal caso
fortuito o dalla forza maggiore; infatti, un uso eccessivamente ampio
della discrezionalita' giudiziaria, che esso presuppone, lungi dal
rafforzare l'effettivita' della tutela giurisdizionale, potrebbe
comportare un grave vulnus del pari ordinato principio di parita'
delle parti relativamente al rispetto dei termini perentori stabiliti
dalla legge processuale; non e', dunque, ravvisabile un errore
scusabile in presenza di norme processuali che impongono un termine
decadenziale in modo univoco e che non sono lambite da ragionevoli
incertezze interpretative (ex multis Cons. Stato, sez. II, 5 febbraio
2024, n. 1182).
Va dunque dato seguito al costante orientamento giurisprudenziale
secondo il quale la rimessione in termini per errore scusabile ex
art. 37 c.p.a. ha natura eccezionale e richiede la sussistenza di
oggettive incertezze normative o giurisprudenziali, ovvero di gravi
impedimenti di fatto non imputabili alla parte; non puo' essere
riconosciuta quando il quadro normativo sia chiaro, ne' quanto
l'inosservanza del termine discenda da scelte organizzative o
comportamenti imputabili alla parte stessa (ex multis per la natura
eccezionale e la stretta interpretazione dell'istituto della
rimessione in termini: Cons. Stato, sez VII, 11 novembre 2025, n.
8824; sez V, 5 novembre 2024, n. 8821; 29 dicembre 2023, n. 11312; 30
dicembre 2022, n. 11721; sez. IV, 8 novembre 2022, n. 9797; 7
novembre 2022, n. 9731; sez. V, 20 dicembre 2021, n. 8458; sez. II, 4
ottobre 2021, n. 6623; sez. VI, 23 agosto 2021, n. 5985; sez. III, 20
ottobre 2020, n. 6344; sez. V, 3 maggio 2019, n. 2864; sez. III, 25
gennaio 2018, n. 529; sez. V, 28 luglio 2015, n. 3710; sez. IV, 23
giugno 2015, n. 3162; principi confermati da ultimo da Cons. Stato,
sez. V, 20 maggio 2026, n. 4071 e sez. VI, 1 aprile 2026, n. 2647)»
(cosi' Cons. Stato, Sez. V, 5 giugno 2026, n. 4576).
Tenuto conto di tali principi (ad avviso del Collegio pienamente
condivisibili), la rimessione in termini per errore scusabile non
puo' essere lo strumento ordinario per sanare la decadenza
(oggettivamente sussistente) derivante dall'omessa notificazione,
entro il termine perentorio, ad almeno uno dei controinteressati,
perche' cio' e' incompatibile con il suo carattere eccezionale e
perche' fa comunque dipendere l'ammissibilita' del ricorso da una
valutazione discrezionale del Giudice, il che puo' accadere soltanto
in presenza di specifiche e concrete situazioni straordinarie (alle
quali non puo' essere ricondotta la necessita' di notificare il
ricorso ad almeno un controinteressato di cui non si conoscano i dati
anagrafici e i recapiti).
E.5.3) Per quanto attiene alla «seconda via», una parte della
giurisprudenza amministrativa ha elaborato un «orientamento secondo
cui la notifica per pubblici proclami non e' consentita solo per
integrare il contraddittorio, in presenza di una notifica effettuata
nelle forme ordinarie nei confronti di almeno uno dei
controinteressati, ma va autorizzata, in presenza di comprovate
difficolta', anche in mancanza di una notifica ordinaria» poiche' non
vi sarebbe «ragione letterale o sistematica per seguire l'opposto
indirizzo interpretativo, in forza del quale la previsione dell'art.
41, comma 2, del codice del processo amministrativo prevarrebbe
incondizionatamente sulla disposizione di cui al comma 4, imponendo
sempre almeno una notifica ad uno dei controinteressati, nelle forme
ordinarie» (cosi', ad esempio, Cons. Stato, Sez. VII, 1° febbraio
2024, n. 1047).
L'orientamento in questione giunge a censurare la declaratoria di
inammissibilita' del ricorso in primo grado per omessa notifica ad
almeno un controinteressato (con conseguente annullamento con rinvio
- ex art. 105 cod. proc. amm. - della relativa sentenza),
sull'assunto che la mancata evocazione in giudizio dei
controinteressati, in tali casi, sarebbe «imputabile non gia' ad un
errore dell'odierna appellante nel provocare il contraddittorio,
attraverso la notifica della propria impugnazione ai sensi dell'art.
41, comma 2, c.p.a. ad almeno un controinteressato, ma al giudice
adito, che non si e' pronunciato sull'istanza di autorizzazione alla
notifica per pubblici proclami contenuta nel ricorso»: da cio'
deriverebbe che «per effetto di tale omissione di pronuncia la non
integrita' del contraddittorio non puo' [...] essere posta a carico
della parte, attraverso la dichiarazione di inammissibilita' del
ricorso, posto che quest'ultima ha invece inteso assolvere al suo
onere ai sensi della disposizione di cui all'art. 41, comma 4, che
necessit[a] di autorizzazione del giudice adito (Consiglio di Stato,
sez. VII, sentenza n. 3657/2022)» (in termini Cons. Stato, Sez. VI,
30 agosto 2024, n. 7310).
E.5.3.1) Tale orientamento, innanzitutto, pone un problema di
rispetto del principio di legalita' in materia processuale.
Va premesso che, secondo consolidato diritto vigente e vivente,
il termine per la notificazione dell'atto introduttivo del giudizio
amministrativo, in quanto termine processuale, e' soggetto alla
regola della scissione degli effetti temporali per il mittente e per
il destinatario: pacificamente il ricorrente deve aver avviato il
procedimento notificatorio entro la scadenza del termine
decadenziale, mentre nei confronti dell'amministrazione e/o dei
controinteressati puo' perfezionarsi anche in un momento successivo.
Va altresi' premesso, in quanto abbastanza pacifico, che la
notifica per pubblici proclami si perfeziona per i destinatari quando
l'amministrazione effettua le pubblicazioni ordinate dal Giudice.
Cio' posto, l'orientamento giurisprudenziale che reputa
sufficiente l'istanza, avanzata nel ricorso, di autorizzazione alla
notificazione per pubblici proclami sembra postulare (ancorche' la
questione, a quanto consta, non e' mai stata affrontata expressis
verbis) che, una volta autorizzata ed eseguita tale forma di
notificazione, i suoi effetti per il ricorrente retroagiscano al
tempo della notifica del ricorso: diversamente, non potrebbe
sostenersi che il ricorrente abbia notificato entro il termine
decadenziale ad almeno uno dei controinteressati (e si giungerebbe,
anzi, ad un'interpretatio abrogans dell'art. 49, comma 1, cod. proc.
amm. nella parte in cui non consente l'integrazione del
contraddittorio se il ricorso non e' stato proposto contro alcuno dei
controinteressati).
Tale postulato risulta privo di una base legale sufficientemente
chiara e precisa e, oltretutto, di assai dubbia sostenibilita',
essendo ipotizzabili soluzioni diverse:
dato che l'istanza e' rivolta al Giudice, chiaramente egli
non puo' provvedere su di essa fintantoche' il ricorso non sia (oltre
che notificato, anche) depositato, sicche' potrebbe ritenersi che gli
effetti retroagiscano al tempo (non della notifica, ma) del deposito,
che non necessariamente avviene entro il termine decadenziale di
impugnazione (disponendo il ricorrente di trenta giorni per
provvedervi: art. 45 cod. proc. amm.);
dato che il Giudice non e' vincolato ad accogliere l'istanza,
dovendo apprezzare la sussistenza dei relativi presupposti, potrebbe
ritenersi che gli effetti retroagiscano al tempo (non della notifica
o del deposito del ricorso, ma) dell'emissione del provvedimento
autorizzatorio, che e' assai improbabile (per quanto astrattamente
non impossibile) avvenga entro il termine decadenziale;
considerato che l'autorizzazione alla notifica per pubblici
proclami normalmente pone un adempimento a carico del ricorrente,
preliminare alle pubblicazioni che l'amministrazione e' tenuta ad
effettuare, potrebbe ritenersi che gli effetti retroagiscano al tempo
(non della notifica o del deposito del ricorso e nemmeno
dell'emissione del provvedimento, ma) dell'effettuazione di detto
preliminare adempimento.
Di tutte e quattro le illustrate soluzioni ipotizzabili, il
Collegio reputa piu' aderente al dato letterale vigente l'ultima e
che occorrerebbe un'espressa previsione di legge per far retroagire
gli effetti (in favore del richiedente la notifica) ad un momento
ancora antecedente.
E.5.3.2) In ogni caso (e fermo restando che quanto esposto al
paragrafo precedente gia' sarebbe sufficiente a ritenere che vi sia
un difetto di precisione e chiarezza nelle regole processuali
costituzionalmente intollerabile), anche a voler ipoteticamente
ammettere che gli effetti della notificazione per pubblici proclami
retroagiscano al tempo in cui il ricorrente ha notificato il ricorso
all'amministrazione, residuerebbe un ulteriore problema, ossia che il
Giudice non e' incondizionatamente tenuto ad autorizzare la forma di
notificazione in questione, dovendo apprezzare (con un certo margine
di discrezionalita') che «la notificazione del ricorso nei modi
ordinari sia particolarmente difficile per il numero delle persone da
chiamare in giudizio» (art. 41, comma 4, cod. proc. amm.).
Oltretutto, l'orientamento che ammette la possibilita' di evitare
la decadenza tramite una richiesta di autorizzazione alla notifica
per pubblici proclami non lo fa incondizionatamente, ma soltanto
qualora «il controinteressato sia difficilmente individuabile» (Cons.
Stato, Sez. VII, 26 febbraio 2026, n. 1544), cosi' ulteriormente
incrementando la discrezionalita' giudiziaria sull'ammissibilita' del
ricorso.
Il sistema potrebbe funzionare se, non essendo richiesto di
notificare il ricorso ad almeno un controinteressato a pena di
decadenza, il ricorrente potesse richiedere di essere autorizzato a
procedere alla notifica per pubblici proclami e il Giudice, a fronte
della ritenuta insussistenza dei relativi presupposti, potesse
ordinare di integrare il contraddittorio per le vie ordinarie.
Il sistema, di contro, non appare sostenibile se il Giudice si
trova di fronte all'alternativa di autorizzare la notificazione per
pubblici proclami o «condannare» il ricorso all'inammissibilita';
cio' salvo voler ipotizzare, ma risulta di praticabilita' ancora piu'
ardua, che la mera richiesta di autorizzazione per pubblici proclami
- anche ove, successivamente, non accolta - impedisca comunque la
decadenza e che gli effetti delle notificazioni per le vie ordinarie
(disposte dal Giudice per integrare il contraddittorio nei confronti
dei controinteressati) retroagiscano, per il ricorrente, al tempo
della notifica del ricorso all'amministrazione: ancora una volta,
pero', si finirebbe per leggere il comma 2 dell'art. 41 come se
dicesse che il ricorrente puo' o notificare il ricorso ad almeno uno
dei controinteressati oppure richiedere di essere autorizzato (a
prescindere che poi lo sia o meno) a chiamare in giudizio i
controinteressati tramite notificazioni per pubblici proclami.
E.5.4) Se il diritto vigente di cui agli articoli 41, comma 2, e
49, comma 1, cod. proc. amm. fa sorgere seri dubbi di legittimita'
costituzionale, il diritto vivente formatosi su di essi li rafforza,
avendo dato luogo a contrasti interpretativi (come ravvisato, ad
esempio, da Tribunale amministrativo regionale Lazio, Sez. V-ter,
ordinanza 26 giugno 2026, n. 11814) e a potenziali disparita' di
trattamento non compatibili con la certezza che (costituzionalmente)
deve caratterizzare le regole processuali.
F) Sulla non utile praticabilita' di un'interpretazione
costituzionalmente orientata
F.1) Sulla base di quanto sin qui esposto, il Collegio non
ritiene praticabile una lettura costituzionalmente orientata.
Va ribadito che il ricorrente pacificamente non ha notificato il
ricorso a nessun controinteressato e che non e' praticabile la «prima
via» (indicata al § E.5.1) per ritenere tale onere altrimenti
assolto, dato che non e' stata compiuta la benche' minima ricerca dei
dati necessari per effettuarla (cfr. § B.2.1).
Sarebbe astrattamente praticabile la «seconda via» (parimenti
indicata al § E.5.1), avendo il ricorrente (come detto) avanzato
istanza di autorizzazione alla notifica per pubblici proclami:
concretamente, tuttavia, il Collegio (in adesione, peraltro,
all'orientamento giurisprudenziale che risulta ancora essere
maggioritario) non reputa compatibile con la littera legis sostenere
che l'onere posto dall'art. 41, comma 2, cod. proc. amm. possa
ritenersi assolto in tal modo.
F.2) D'altra parte, secondo la Corte costituzionale, «in presenza
di un orientamento giurisprudenziale consolidato, il giudice a quo -
se pure e' libero di non uniformarvisi e di proporre una diversa
esegesi del dato normativo, essendo la "vivenza" di una norma una
vicenda per definizione aperta, ancor piu' quando si tratti di
adeguarne il significato a precetti costituzionali - ha
alternativamente, comunque, la facolta' di assumere l'interpretazione
censurata in termini di "diritto vivente" e di richiederne, su tale
presupposto, il controllo di compatibilita' con i parametri
costituzionali (sentenze n. 39 del 2018, n. 259 e n. 122 del 2017, n.
200 del 2016 e n. 11 del 2015)» (Corte costituzionale, 9 aprile 2019,
n. 75, § 2.1. «Considerato in diritto»).
Peraltro, nel caso di specie, il diritto vivente non depone
affatto nel senso che la richiesta di notificazione per pubblici
proclami sia sufficiente ad evitare la decadenza, essendoci piuttosto
un orientamento maggioritario che lo esclude e un orientamento
minoritario che lo ammette (oltretutto, come gia' osservato, neppure
incondizionatamente).
F.3) Questo Tribunale, in definitiva, ritiene che a legislazione
vigente l'omessa notifica ad almeno un controinteressato sia causa di
inammissibilita' del ricorso ma che, per le ragioni diffusamente
illustrate, cio' non sia costituzionalmente legittimo.
G) Conclusioni
Si solleva, percio', questione di legittimita' costituzionale nei
termini esposti in dispositivo, con l'opportuno chiarimento che,
nella prospettiva di questo Collegio rimettente, ove essa fosse
ritenuta fondata, non inciderebbe in alcun modo sull'onere (posto, in
prima battuta, in capo al ricorrente) di evocare in giudizi tutti i
controinteressati, dato che tale onere e' espressamente sancito
dall'art. 27 cod. proc. amm.; cio' che si ritiene costituzionalmente
doveroso espungere dal sistema processuale e' l'onere di evocarne
almeno uno entro il termine decadenziale, a pena di inammissibilita'
e, di riflesso, l'impossibilita' per il giudice di ordinare
l'integrazione del contraddittorio qualora sia mancata la vocatio in
jus dell'unico controinteressato o, in caso di pluralita' di
controinteressati, di nessuno di essi (al pari di quanto puo' e deve
attualmente fare se, in caso di pluralita', ne sia stato chiamato
soltanto uno o comunque non tutti).
Il presente giudizio e' conseguentemente sospeso, nella fase
cautelare in cui attualmente si trova, sino alla definizione
dell'incidente di costituzionalita', con onere per la parte
ricorrente di presentare - ex art. 80, comma 1, cod. proc. amm. -
istanza di fissazione dell'udienza destinata all'ulteriore
trattazione della domanda di tutela cautelare, entro il termine di
novanta giorni dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del relativo
provvedimento della Corte costituzionale.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Terza
Quater):
ritenutala rilevante e non manifestamente infondata, solleva
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 41, comma 2, cod.
proc. amm. (limitatamente alle parole «e ad almeno uno dei
controinteressati che sia individuato nell'atto stesso») e dell'art.
49, comma 1, cod. proc. amm. (nella parte in cui non consente al
presidente o al collegio di ordinare l'integrazione del
contraddittorio quando il ricorso non e' stato proposto nei confronti
di alcuno dei controinteressati), per contrasto, nei sensi illustrati
in motivazione, con gli articoli 3, 24, 111, 113 e 117, comma 1,
della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU;
dispone l'immediata trasmissione degli atti di causa alla
Corte costituzionale;
sospende il presente giudizio sino alla definizione
dell'incidente di costituzionalita'. La Segreteria provvedera' a
notificare la presente ordinanza alle parti del presente giudizio e
al Presidente del Consiglio dei ministri, a comunicarla ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento e ad ogni ulteriore adempimento
consequenziale.
Cosi' deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 5
agosto 2026 con l'intervento dei magistrati:
Elena Stanizzi, Presidente;
Claudia Lattanzi, consigliere;
Vincenzo Rossi, referendario, estensore.
Il Presidente: Stanizzi
L'Estensore: Rossi