Reg. ord. n. 173 del 2026 pubbl. su G.U. del 28/10/2026 n. 43

Ordinanza del Tribunale di Udine  del 16/09/2026

Tra: Perseo G.E.I.E.  C/ Agenzia del demanio

Oggetto:

Locazione – Locazione di immobili urbani – Misure di contenimento della spesa pubblica – Riduzione dei costi di locazione passiva di immobili utilizzati per finalità istituzionali – Esclusione dall’applicazione, per gli anni dal 2012 al 2014, dell’aggiornamento relativo alla variazione degli indici ISTAT al canone dovuto dalle amministrazioni individuate nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione – Successive disposizioni di proroga della misura (con riferimento al caso di specie: proroga relativa all’anno 2023) – Denunciata compressione, ripetuta e non più motivata dall’eccezionalità della situazione economica, del diritto di proprietà – Irragionevolezza – Inosservanza dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali con riferimento al diritto alla protezione della proprietà – Carenza, con riguardo alle proroghe della misura dei contenimento, dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza per l’adozione con decretazione d’urgenza.

- Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 3, comma 1; decreto-legge 29 dicembre 2022, n. 198, convertito, con modificazioni, nella legge 24 febbraio 2023, n.14, art. 3, comma 4.

- Costituzione, artt. 3, 42, 77 e 117, primo comma; Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, art. 1.

Locazione – Locazione di immobili urbani – Misure di contenimento della spesa pubblica – Riduzione dei costi di locazione passiva di immobili utilizzati per finalità istituzionali – Riduzione dei canoni di locazione, dovuti dalle amministrazioni individuate nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, della misura del 15 per cento del canone contrattualmente stabilito – Denunciata limitazione, a tempo indeterminato e solo genericamente motivata dalla situazione eccezionale, del diritto di proprietà – Violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza - Irragionevole compressione temporalmente indeterminata del diritto di proprietà del locatore – Inosservanza dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali con riferimento al diritto alla protezione della proprietà.

- Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 3, comma 4.

- Costituzione, artt. 3, 42, 77 e 117, primo comma; Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, art. 1.

Testo dell'ordinanza

                        N. 173 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 settembre 2026

Ordinanza  del  16  settembre  2026  del  Tribunale  di   Udine   nel
procedimento civile promosso da Perseo G.E.I.E.  contro  Agenzia  del
demanio . 
 
Locazione - Locazione di immobili urbani  -  Misure  di  contenimento
  della spesa pubblica - Riduzione dei costi di locazione passiva  di
  immobili  utilizzati  per  finalita'  istituzionali  -   Esclusione
  dall'applicazione,   per   gli   anni    dal    2012    al    2014,
  dell'aggiornamento relativo alla variazione degli indici  ISTAT  al
  canone dovuto dalle amministrazioni individuate nel conto economico
  consolidato   della   pubblica   amministrazione    -    Successive
  disposizioni di proroga della misura (con riferimento  al  caso  di
  specie: proroga relativa all'anno 2023). 
- Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95  (Disposizioni  urgenti  per  la
  revisione della  spesa  pubblica  con  invarianza  dei  servizi  ai
  cittadini  nonche'  misure  di  rafforzamento  patrimoniale   delle
  imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, nella
  legge 7 agosto 2012, n. 135, art.  3,  comma  1;  decreto-legge  29
  dicembre 2022, n. 198 (Disposizioni urgenti in materia  di  termini
  legislativi),  convertito,  con  modificazioni,  nella   legge   24
  febbraio 2023, n. 14, art. 3, comma 4. 
Locazione - Locazione di immobili urbani  -  Misure  di  contenimento
  della spesa pubblica - Riduzione dei costi di locazione passiva  di
  immobili utilizzati per finalita'  istituzionali  -  Riduzione  dei
  canoni di locazione, dovuti dalle amministrazioni  individuate  nel
  conto economico consolidato della pubblica  amministrazione,  della
  misura del 15 per cento del canone contrattualmente stabilito. 
- Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95  (Disposizioni  urgenti  per  la
  revisione della  spesa  pubblica  con  invarianza  dei  servizi  ai
  cittadini  nonche'  misure  di  rafforzamento  patrimoniale   delle
  imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, nella
  legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 3, comma 4. 


(GU n. 43 del 28-10-2026)

 
                         TRIBUNALE DI UDINE 
                       Seconda Sezione Civile 
 
    La Giudice, dott.ssa Irma Giovanna Antonini, nella causa iscritta
al R.G. n. 2913/2023; nella causa civile di I grado iscritta al  R.G.
n. 2913/2023 promossa da: 
    Perseo G.E.I.E., con il patrocinio degli avv.ti Daniele Maffeis e
Andrea Caloni; 
    contro Agenzia del demanio, ricorrente con il patrocinio ex  lege
dell'avv. Avvocatura Distrettuale dello Stato di Trieste; 
    resistente sciogliendo  la  riserva  assunta  all'udienza  del  4
giugno 2026; letti gli atti ed esaminata la documentazione; 
 
                        Osserva quanto segue 
 
    Questione di legittimita' costituzionale dell'art.  3,  comma  1,
decreto-legge n. 95/2012, convertito in legge n.  135/2012,  come  da
ultimo prorogato dall'art. 3, comma  4,  decreto-legge  n.  198/2022,
convertito in  legge  n.  14/2023,  nonche'  dell'art.  3,  comma  4,
decreto-legge n.  95/2012,  convertito  in  legge  n.  135/2012,  con
riferimento agli artt. 3, 42, 77, 117 Costituzione e 1 del Protocollo
addizionale alla CEDU. 
La descrizione della fattispecie 
    Perseo G.E.I.E., in qualita' di locatore, ha agito nei  confronti
dell'Agenzia del demanio, quale  conduttrice,  per  ottenere  in  via
principale - previa rimessione degli atti alla  Corte  Costituzionale
per la dichiarazione  di  incostituzionalita'  delle  norme  di  c.d.
spending  review,  come  meglio  indicate  in  epigrafe,  e  altre  -
l'accertamento  e  la  conseguente  condanna  della  conduttrice   al
pagamento del  canone  di  locazione  nella  misura  contrattualmente
prevista,  comprensiva  dell'aggiornamento  ISTAT   e   priva   della
riduzione del 15%. 
    Piu' specificamente, il ricorrente e' proprietario  dell'immobile
sito in Udine, via Gorghi n. 18, acquistato in data 19  luglio  2022.
L'immobile,  originariamente  di  proprieta'  pubblica,   era   stato
conferito, all'interno di un'operazione di  privatizzazione  di  beni
immobili, nel F.I.P. - Fondo immobili pubblici, e quindi concesso  in
godimento all'amministrazione stessa che lo aveva in  uso,  l'Agenzia
delle  entrate,  odierna  resistente.  Il  contratto  di   locazione,
originariamente stipulato tra Investire e l'Agenzia del  demanio  con
decorrenza dal 29  dicembre  2004,  ha  attualmente  scadenza  al  29
dicembre 2028, canone previsto (per l'anno 2005) in € 2.200.000,00  e
aggiornamento annuale al 75% dell'indice ISTAT. 
    Il rapporto e'  stato  interessato  dall'entrata  in  vigore  del
decreto-legge n. 95/2012, recante norme di c.d.  spending  review,  e
specificamente dall'art. 3, comma 1, che  ha  escluso  l'applicazione
dell'aggiornamento ISTAT al canone, inizialmente per gli  anni  2012,
2013 e 2014, di anno in anno prorogati fino al 2023; e  dall'art.  3,
comma  4,  che  ha  applicato  la  riduzione  del  15%   sul   canone
contrattualmente pattuito. Tali norme, nel caso concreto,  non  hanno
trovato applicazione fino al 2022,  in  base  all'art.  3,  comma  8,
decreto-legge n. 95/2012, essendo Perseo G.E.I.E. un fondo comune  di
investimento immobiliare e avendo un finanziamento ancora  in  corso;
tuttavia, alla scadenza del finanziamento in data 31  dicembre  2022,
la deroga all'applicazione delle norme di  c.d.  spending  review  e'
venuta meno, di talche' l'Agenzia delle entrate ha provveduto, per il
2023, a reclamare e, conseguentemente,  versare  un  canone  ridotto,
sulla base della normativa richiamata. 
    Per tali ragioni, Perseo G.E.I.E. ha chiesto, in via  principale,
previa  rimessione  alla  Corte  costituzionale  della  questione  di
legittimita' costituzionale dei seguenti articoli: 
      art. 3, comma 1, decreto-legge n. 6 luglio 2012, n.  95,  conv.
in legge n. 7 agosto 2012, n. 135, e relative proroghe: 
      art. 10, comma 7, decreto-legge n. 31 dicembre  2014,  n.  192,
conv. in legge n. 27 febbraio 2015, n. 11; 
      art. 10, comma 6 decreto-legge n. 30  dicembre  2015,  n.  210,
conv. in legge n. 25 febbraio 2016, n. 21; 
      art. 13, comma 3, decreto-legge n. 30 dicembre  2016,  n.  244,
conv. in legge n. 27 febbraio 2017, n. 19; 
      art. 1, comma 1125 legge 27 dicembre 2017, n. 205; 
      art. 1, comma 1133, lett. c) legge 30 dicembre 2018, n. 145; 
      art. 4, comma 2, decreto-legge n. 30  dicembre  2019,  n.  162,
conv. in legge n. 28 febbraio 2020, n. 8; 
      art. 3, comma 2, decreto-legge n. 31  dicembre  2020,  n.  183,
conv. in legge n. 26 febbraio 2021, n. 21; 
      art. 3, comma 3, decreto-legge n. 30  dicembre  2021,  n.  228,
conv. in legge n. 25 febbraio 2022, n. 15; 
      art. 3, comma 4, decreto-legge n. 29  dicembre  2022,  n.  198,
conv. in legge n. 24 febbraio 2023, n. 14; 
      art. 3, comma 4, decreto-legge n. 6 luglio 2012, n.  95,  conv.
in legge n. 7 agosto 2012, n. 135; 
      art.  4,  comma  2-septies,   primo   periodo,   prima   parte,
decreto-legge n. 25 settembre 2001, n. 351,  conv.  in  legge  n.  23
novembre 2001, n. 410; 
    in  relazione  agli  artt.  3,  23  42,  47,  comma  2,  77,  117
Costituzione e 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, l'accertamento
del diritto a percepire da parte dell'Agenzia del demanio  il  canone
di locazione comprensivo dell'aggiornamento relativo alla  variazione
degli  indici  ISTAT  e  privo  della  riduzione  del  15%,  con   le
conseguenti condanne. 
    L'Agenzia del demanio si e' opposta  alla  domanda  formulata  da
Perseo G.E.I.E. sotto tutti i profili. 
L'ammissibilita' e rilevanza della questione 
    La questione di legittimita' costituzionale appare rilevante  nel
caso di specie, atteso che al contratto di locazione in vigore tra le
parti, con riferimento al canone per il 2023, risultano astrattamente
applicabili - circostanza su cui anche le parti concordano - le norme
della cui legittimita' costituzionale  oggi  si  dubita.  Invero,  la
quantificazione del canone relativo all'anno 2023 (ultima  annualita'
interessata dalle misure di  spending  review)  dipende  direttamente
dall'applicabilita' o meno delle norme in esame:  laddove  le  stesse
siano ritenute costituzionalmente illegittime, il canone tornera'  ad
espandersi nella misura contrattualmente pattuita, con  aggiornamento
ISTAT e senza la riduzione del 15%. 
    Sul punto, deve precisarsi che le norme  rilevanti  nel  caso  di
specie riguardano la sola annualita' relativa all'anno 2023,  essendo
in precedenza le riduzioni del canone non applicabili (e, in effetti,
non applicate nel rapporto intercorso in concreto tra le  parti),  ai
sensi dell'art. 3, comma 8, decreto-legge n.  95/2012.  Ne  consegue,
che la questione  di  legittimita'  costituzionale  -  rispetto  alla
normativa  indicata   da   Perseo   G.E.I.E.   -   appare   rilevante
limitatamente all'ultima proroga, quella  effettuata  con  l'art.  3,
comma 4, decreto-legge  n.  198/2022,  in  relazione  all'anno  2023.
Nemmeno e' rilevante la questione che il  ricorrente  ha  chiesto  di
sollevare sull'art. 4, comma 2-septies, primo periodo,  prima  parte,
decreto-legge  n.  351/2001,  non  andando  detta  norma  a  incidere
direttamente sul rapporto contrattuale de quo. 
    In questi termini, la questione appare, inoltre, ammissibile, non
potendo condividersi la tesi della resistente,  in  base  alla  quale
Perseo  G.E.I.E.  avrebbe   introdotto   un   giudizio   diretto   di
costituzionalita': invero, la ricorrente ha chiaramente  espresso  il
bene della vita  cui  ambisce  (il  maggior  canone  contrattualmente
stabilito) e la  dichiarazione  di  incostituzionalita'  delle  norme
indicate e' proposta in via incidentale, quale  unica  modalita'  per
ottenere detto bene della vita:  un  tanto  anche  a  conferma  della
rilevanza della questione. 
La non manifesta infondatezza 
    Nell'impossibilita' di applicare un'interpretazione  adeguatrice,
atteso il carattere univoco delle norme in esame, sussistono  fondati
dubbi di legittimita' costituzionale sotto diversi profili. 
    In primo luogo, con particolare riferimento all'art. 3, comma  1,
decreto-legge  n.  95/2012,  norma   espressamente   concepita   come
eccezionale, le numerosissime proroghe di anno  in  anno  intervenute
appaiono aver del tutto snaturato  il  carattere  emergenziale  della
disposizione stessa: di un tanto  appare  essersi  accorto  anche  il
legislatore, che infatti ha concesso per il  2023  l'ultima  proroga.
Tuttavia, le - addirittura - nove proroghe anno per anno intervenute,
rispetto a una misura nata nel 2012 e originariamente formulata  come
triennale, risultano difficilmente  giustificabili  in  relazione  ai
dichiarati obiettivi: «In  considerazione  dell'eccezionalita'  della
situazione economica e tenuto conto  delle  esigenze  prioritarie  di
raggiungimento degli obiettivi di contenimento della spesa pubblica».
Appare, pertanto, legittimo dubitare della rispondenza a Costituzione
di detta norma, con riferimento agli artt. 3 e 42 della Costituzione,
andando a comprimere in maniera  ripetuta  e  non  piu'  motivata  il
diritto del proprietario di godere dei frutti del proprio bene. 
    Simili osservazioni valgono per l'art. 3, comma 4,  decreto-legge
n. 95/2012, che - pur in  assenza  di  una  espressa  «eccezionalita'
della situazione» - prevede, «ai fini del  contenimento  della  spesa
pubblica» una riduzione del canone  sostanzialmente  indeterminata  e
solo genericamente motivata, sempre a danno dei diritti del  privato,
pur aventi rilevanza  costituzionale  ex  art.  42  Costituzione,  in
spregio ai principi  di  proporzionalita'  e  ragionevolezza  di  cui
all'art. 3 Costituzione. 
    Ulteriore parametro di costituzionalita' che appare in  conflitto
con le norme richiamate e' l'art.  117,  comma  1,  Costituzione,  in
relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione  per
la salvaguardia dei Diritti dell'Uomo e delle Liberta'  fondamentali,
che tutela la proprieta' delle persone fisiche e giuridiche,  ponendo
i limiti alla compressione della stessa. 
    Con specifico riferimento all'art. 3, comma 1,  decreto-legge  n.
95/2012,  e   relative   proroghe,   si   dubita,   altresi',   della
compatibilita' con  l'art.  77  Costituzione,  per  essere  stata  la
proroga di cui  all'art.  3,  comma  4,  decreto-legge  n.  198/2022,
convertito in legge n. 14/2023,  disposta  con  decreto-legge  al  di
fuori dei requisiti  di  straordinaria  necessita'  ed  urgenza,  non
potendo, invero, ritenersi che sussista detta  straordinaria  urgenza
alla nona proroga annuale di una disposizione di legge, in assenza di
specifiche motivazioni sul punto, quantomeno in relazioni a  fatti  o
circostanze  sopravvenute,  all'interno  di  un  provvedimento   c.d.
«milleproroghe», che protrae l'efficacia di disposizioni tra loro del
tutto eterogenee. 
    Quanto all'art. 3, comma 4, decreto-legge n. 95/2012, si  osserva
che la norma e' stata fin  dall'origine  concepita  senza  un  limite
temporale: tuttavia, la compromissione indeterminata del  diritto  di
proprieta' del locatore non  appare  giustificata,  ne'  ragionevole,
apparendo  illegittima  con  riferimento  agli  artt.  3,   42,   117
Costituzione e 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione  per  la
salvaguardia dei Diritti dell'Uomo  e  delle  Liberta'  fondamentali,
sulla base delle medesime osservazioni gia' svolte.  Sul  punto,  era
gia'  intervenuta  la  pronuncia  della  Corte   di   Cassazione   n.
23635/2019, che - pur avendo dichiarato manifestamente  infondata  la
prospettata questione di legittimita'  costituzionale  -  ha  dettato
principi del tutto condivisibili  circa  la  necessita'  di  adeguato
bilanciamento dei sacrifici imposti alla liberta'  negoziale  e  alla
proprieta' privata, che oggi - a distanza di  un  notevole  lasso  di
tempo, in  cui  si  e'  protratta  la  compressione  del  diritto  di
proprieta' del locatore - suggeriscono una nuova riflessione. 
Conclusioni 
    Le norme che prevedono una riduzione del  canone  in  favore  del
locatore, laddove parte conduttrice sia una pubblica amministrazione,
sia con  riferimento  all'esclusione  dell'aggiornamento  sulla  base
degli indici ISTAT, sia con riferimento alla riduzione  del  15%  del
canone, in relazione all'anno 2023 (unica  annualita'  rilevante  nel
caso di specie), appaiono in contrasto con i seguenti articoli: 
      3, 42, 117 Costituzione e 1  del  Protocollo  addizionale  alla
CEDU, per violazione del principio di  eguaglianza  sostanziale,  non
essendo la  compressione  del  diritto  di  proprieta'  del  locatore
ragionevole, ne' proporzionata; 
      77 Costituzione, per essere stata la proroga di cui all'art. 3,
comma  4,  decreto-legge  n.  198/2022,  disposta  al  di  fuori  dei
requisiti di straordinaria necessita' ed urgenza. 

 
                               P. Q. M. 
 
    Visti gli articoli 134 Costituzione e 23 e  ss.  della  legge  n.
87/1953; 
    Ritenuta la questione rilevante e non  manifestamente  infondata,
solleva la questione  di  legittimita'  costituzionale  dei  seguenti
articoli: 
      art. 3, comma 1, decreto-legge n. 6 luglio 2012, n.  95,  conv.
in legge n. 7 agosto 2012, n. 135; 
      art. 3, comma 4, decreto-legge n. 29  dicembre  2022,  n.  198,
conv. in legge n. 24 febbraio 2023, n. 14; 
      art. 3, comma 4, decreto-legge n. 6 luglio 2012, n.  95,  conv.
in legge n. 7 agosto 2012, n. 135, 
    nella parte in cui escludono il diritto del locatore di percepire
dal conduttore, qualora si tratti  di  amministrazioni  inserite  nel
conto economico consolidato della pubblica amministrazione, il canone
di locazione comprensivo dell'aggiornamento relativo alla  variazione
degli indici ISTAT e privo della riduzione del 15%, per contrasto con
gli artt. 3, 42, 77, 117 Costituzione e 1 del Protocollo  addizionale
alla CEDU; 
    Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; 
    Sospende il presente procedimento  fino  all'esito  del  giudizio
incidentale di costituzionalita'; 
    Ordina  la  notifica  della  presente  ordinanza,  a  cura  della
Cancelleria, alle parti in causa, nonche' al Presidente del Consiglio
dei Ministri; 
    Ordina la comunicazione del presente provvedimento, a cura  della
Cancelleria,  ai  Presidenti  della  Camera  e   del   Senato   della
Repubblica. 
    Manda alla Cancelleria. 
 
      Udine, 15 settembre 2026. 
 
                        La Giudice: Antonini