Reg. ord. n. 158 del 2026 pubbl. su G.U. del 07/10/2026 n. 40
Ordinanza del Tribunale regionale amministrativo per il Trentino-Alto Adige - Sezione autonoma di Bolzano del 07/07/2026
Tra: Barbara Schreckenthal C/ Comune di Brunico
Oggetto:
Paesaggio – Pianificazione – Norme della Provincia autonoma di Bolzano – Tutela paesaggistica degli insiemi, vale a dire dei complessi di beni immobili di cui all’art. 11, comma 1, lettera b), della legge provinciale n. 9 del 2018 – Previsione che, per la loro individuazione e disciplina, si applica il procedimento di cui all’art. 60 della medesima legge provinciale, secondo il quale la proposta del piano di attuazione è adottata dalla Giunta comunale, sentita la Commissione comunale per il territorio e il paesaggio – Previsione che l’approvazione della variante spetta comunque sempre al Consiglio comunale – Denunciata disciplina che, realizzando un’autonoma attribuzione ai comuni della titolarità della funzione concernente gli insiemi, determina una dismissione della relativa titolarità da parte della Provincia – Superamento dei limiti che circoscrivono l’istituto della delega – Eccedenza dai limiti statutari – Assetto normativo nel quale all’accrescersi del rilievo paesaggistico attribuito agli insiemi corrisponde l’integrale esclusione della provincia cui lo Statuto speciale attribuisce le funzioni amministrative nella materia della tutela del paesaggio – Lesione del principio di ragionevolezza.
Norme impugnate:
legge della Provincia autonoma di Bolzano
del 10/07/2018
Num. 9
Art. 48
Co. 3
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige Art. 8
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige Art. 16 Co. 1
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige Art. 18 Co. 2
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige Art. 8
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige Art. 16 Co. 1
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige Art. 18 Co. 2
Testo dell'ordinanza
N. 158 ORDINANZA (Atto di promovimento) 07 luglio 2026
Ordinanza del 7 luglio 2026 del Tribunale regionale amministrativo
per il Trentino-Alto Adige - Sezione autonoma di Bolzano sul ricorso
proposto da Barbara Schreckenthal contro Comune di Brunico.
Paesaggio - Pianificazione - Norme della Provincia autonoma di
Bolzano - Tutela paesaggistica degli insiemi, vale a dire dei
complessi di beni immobili di cui all'art. 11, comma 1, lettera b),
della legge provinciale n. 9 del 2018 - Previsione che, per la loro
individuazione e disciplina, si applica il procedimento di cui
all'art. 60 della medesima legge provinciale, secondo il quale la
proposta del piano di attuazione e' adottata dalla Giunta comunale,
sentita la Commissione comunale per il territorio e il paesaggio -
Previsione che l'approvazione della variante spetta comunque sempre
al Consiglio comunale.
- Legge della Provincia di Bolzano 10 luglio 2018, n. 9 (Territorio e
paesaggio), art. 48, comma 3.
(GU n. 40 del 07-10-2026)
IL TRIBUNALE REGIONALE
DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Sezione autonoma di Bolzano
ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 75 del 2025, proposto da Barbara Schreckenthal,
rappresentata e difesa dagli avvocati David Mondini e Markus Engl,
con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e
domicilio fisico eletto presso il loro studio in Bolzano, via Giosue'
Carducci, n. 8/A;
Contro:
Comune di Brunico, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato di Trento, con
domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio
fisico ex lege presso gli uffici della medesima, in Trento, largo
Porta Nuova, n. 9;
Nei confronti:
P... S., non costituito in giudizio;
per l'annullamento della delibera del Consiglio del Comune di
Brunico n. 34 d.d. 18 dicembre 2024 avente a oggetto la «Modifica
piano paesaggistico. Modifica dell'insieme n. 8 "Colle del castello"
a Brunico. Approvazione», pubblicata sulla rete civica dell'Alto
Adige il 17 gennaio 2025, compresa la documentazione di piano ivi
richiamata e costituente parte essenziale della stessa, tra cui le
relazioni tecniche, gli elaborati tecnici e il rapporto ambientale
preliminare, nonche' la valutazione di non assoggettabilita' a VAS
della Commissione comunale per il territorio e il paesaggio, nonche'
della delibera della giunta del Comune di Brunico n. 131 d.d. 8
aprile 2024 avente a oggetto la «Modifica piano paesaggistico.
Modifica dell'insieme n. 8 "Colle del castello" a Brunico. Avvio del
procedimento» e di ogni altro atto presupposto e consequenziale,
endoprocedimentale ed esoprocedimentale, anche non conosciuto;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Brunico;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 24 giugno 2026 la
consigliera Alda Dellantonio e uditi per le parti i difensori come
riportato nel verbale d'udienza;
1. Con il ricorso all'esame, ritualmente notificato e depositato,
la sig.ra Barbara Schreckenthal, deducendone l'illegittimita' sotto
plurimi profili, ha impugnato la deliberazione del consiglio comunale
di Brunico n. 34 del 18 dicembre 2024, recante l'approvazione della
modifica del piano paesaggistico relativa all'insieme n. 8 «Colle del
castello», compresa tutta la documentazione tecnica in essa
richiamata e la valutazione di non assoggettabilita' a VAS, espressa
dalla commissione comunale per il territorio e il paesaggio, nonche'
gli atti presupposti e connessi, tra cui, in particolare, la delibera
della giunta comunale n. 131 dell'8 aprile 2024 di avvio del
procedimento.
2. La ricorrente deduce di essere proprietaria del Palazzo
Vintler e delle relative pertinenze, censite nel libro fondiario alle
p.ed. 15/1 e pp.ff. 39 e 40 in codice civile Brunico. L'immobile e'
sottoposto a tutela storico-artistica in forza di provvedimenti
adottati in epoca risalente ed e' altresi' compreso nell'insieme n. 6
«Ansitze», assoggettato a tutela paesaggistica degli insiemi.
L'insieme in questione e' costituito, in particolare, da cinque
residenze signorili con i relativi giardini e muri di cinta e di
confine; tra gli elementi espressamente individuati come meritevoli
di conservazione figurano proprio tali muri, qualificati quali
recinzioni storiche funzionali alla tutela della monumentalita' delle
residenze e quali elementi di separazione, anche simbolica, rispetto
al contesto circostante.
Espone la ricorrente che l'impugnata variante prevede la
realizzazione di un collegamento pedonale connesso al previsto
parcheggio interrato «Schlossberg», in prossimita' del Palazzo
Vintler, mediante attraversamento di aree di sua proprieta' e
demolizione di parte del muro di cinta storico, oggetto di tutela
degli insiemi, e afferma che tale previsione comporterebbe una
modifica, a suo danno, della precedente pianificazione urbanistica,
la quale gia' contemplava un diverso collegamento pedonale verso il
centro storico, gravante pero' su aree di proprieta' di terzi.
3. A sostegno del gravame la ricorrente formula i seguenti
motivi.
3.1. «Illegittimita' costituzionale dell'art. 48, comma 3,
secondo periodo, l.p. n. 9/2018 per violazione degli articoli 8, 16,
comma 1, e 18, comma 2, DPR n. 670/1972 (Statuto speciale per il
Trentino - Alto Adige)».
Si sostiene che l'art. 48, comma 3, della legge provinciale n. 9
del 2018, nel rinviare al procedimento previsto dall'art. 60 della
medesima legge per l'individuazione e la disciplina degli insiemi,
attribuirebbe ai comuni una competenza esclusiva in materia di
pianificazione paesaggistica degli insiemi, senza alcuna forma di
approvazione, vigilanza o controllo da parte della provincia
autonoma. Secondo la ricorrente, poiche' la tutela degli insiemi
costituisce una forma di tutela paesaggistica ai sensi dell'art. 11,
della legge provinciale n. 9 del 2018, la relativa funzione
amministrativa apparterrebbe alla provincia autonoma in forza del
principio del parallelismo tra competenza legislativa e
amministrativa sancito dall'art. 16 dello Statuto speciale.
L'attribuzione diretta ed esclusiva ai comuni della competenza in
materia di individuazione e disciplina degli insiemi sarebbe,
pertanto, lesiva delle competenze provinciali statutariamente
garantite. La ricorrente esclude, inoltre, che la disciplina
impugnata possa essere qualificata come delega di funzioni ai sensi
dell'art. 18 dello Statuto speciale, atteso che essa non dispone
alcuna delegazione e non prevede ne' la conservazione della
titolarita' della funzione in capo alla Provincia ne' l'esercizio di
poteri di direttiva, vigilanza, controllo o sostituzione, ritenuti
connaturali a tale istituto.
Richiama, a sostegno della propria tesi, la giurisprudenza della
Corte costituzionale in materia di delegazione amministrativa tra
enti territoriali, sostenendo che questa presuppone il mantenimento
della titolarita' della funzione in capo all'ente delegante e la
permanenza di adeguati poteri di indirizzo e controllo.
Dalle esposte premesse la ricorrente fa discendere
l'illegittimita' costituzionale della disposizione provinciale
attributiva della competenza esercitata dal comune nel caso di specie
e, conseguentemente, l'illegittimita' della modifica del piano
paesaggistico approvata mediante gli atti impugnati, in quanto
adottata in applicazione di una norma asseritamente lesiva delle
competenze provinciali statutariamente garantite.
3.2. «Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 6, comma 5, lp
n. 17/2017 nonche' dell'art. 11, comma 3, primo periodo, decreto
legislativo n. 152/2006; violazione e/o falsa applicazione dell'art.
6, comma 5, lp n. 17/2017 e dell'art. 53, comma 2, lr n. 2/2018
ovvero difetto di attribuzione e/o incompetenza».
La ricorrente deduce che, pur potendo il comune avvalersi della
Commissione comunale per il territorio e il paesaggio, quale
organismo chiamato a esprimere una valutazione tecnica in ordine
all'assoggettabilita' della variante a VAS, la decisione finale
sarebbe dovuta rimanere in capo al Comune stesso, cui l'art. 6, comma
5, della l.p. n. 17/2017 attribuisce la relativa competenza. Nel caso
di specie, invece, il Comune si sarebbe limitato a prendere atto
della valutazione espressa dalla Commissione, senza farla propria
mediante una autonoma determinazione, con conseguente violazione
della disciplina in materia di valutazione ambientale strategica.
Sul presupposto che il procedimento di verifica di
assoggettabilita' a VAS si inserisca nell'ambito del procedimento di
approvazione dello strumento pianificatorio e rimanga aperto alla
partecipazione degli interessati sino all'approvazione definitiva
della variante, sicche' soltanto la deliberazione consiliare
impugnata potrebbe assumere carattere decisorio definitivo in ordine
alla non assoggettabilita' a VAS, la ricorrente lamenta
l'illegittimita' della relativa determinazione, deducendo che la
competenza ad adottarla sarebbe spettata alla giunta comunale e non
al consiglio comunale, il quale, nel caso di specie, avrebbe invece
assunto la decisione finale, con conseguente vizio di incompetenza.
3.3. «Illegittimita' della valutazione («decisione») della
Commissione comunale per il territorio e il paesaggio (doc. 10): per
difetto di attribuzione e/o incompetenza; per violazione e/o falsa
applicazione dell'art. 6, comma 2, LP n. 17/2017; per violazione e/o
falsa applicazione dell'art. 7, commi 1 e 3, l.p. n. 17/1993 e/o
eccesso di potere per motivazione insufficiente; per eccesso di
potere per difetto d'istruttoria, travisamento di fatti e
irragionevolezza; conseguente invalidita' derivata degli atti
susseguenti».
Il terzo motivo investe direttamente la valutazione di non
assoggettabilita' a VAS espressa dalla Commissione comunale per il
territorio e il paesaggio.
La ricorrente prospetta, in primo luogo, l'eventuale difetto di
attribuzione della Commissione, non risultando dagli atti la
necessaria sussistenza di uno specifico incarico conferitole dal
comune.
La decisione assunta dalla Commissione sarebbe, in ogni caso,
viziata anche nel merito. Premesso, infatti, che, ai sensi dell'art.
6, comma 2, della L.P. n. 17/2017, le modifiche «minori» di piani e
programmi sono assoggettate a VAS soltanto ove l'autorita'
competente, all'esito della verifica di assoggettabilita', ritenga
che esse producano impatti significativi sull'ambiente, la ricorrente
lamenta che la Commissione, prima di escludere la sussistenza di
simili impatti, avrebbe omesso di verificare e motivare circa il
carattere «minore» della variante al piano paesaggistico proposta,
presupposto indispensabile per l'applicazione della disciplina in
questione, atteso che una modifica non qualificabile come «minore»
sarebbe stata comunque soggetta a VAS, a prescindere dalla
sussistenza o meno di impatti significativi sull'ambiente. Nel caso
di specie la variante oggetto di causa non potrebbe essere
qualificata come modifica «minore,» con conseguente illegittima
applicazione della procedura di verifica di assoggettabilita'
adottata dall'amministrazione.
La ricorrente lamenta, inoltre, la carenza assoluta di
motivazione della valutazione espressa dalla Commissione e
l'insufficienza dell'istruttoria svolta, rilevando che il rapporto
ambientale richiamato sarebbe riferito alla modifica del PUC e non
alla variante del piano paesaggistico, sicche' le conclusioni ivi
contenute non riguarderebbero l'intervento oggetto del presente
procedimento volto alla modifica del piano paesaggistico. Sarebbe
altresi' illegittimo e sintomatico del dedotto difetto istruttorio
l'acritico recepimento, da parte della Commissione, del rapporto
preliminare predisposto dal comune quale soggetto promotore della
variante, atteso che l'organo chiamato a pronunciarsi sulla verifica
di assoggettabilita' a VAS avrebbe dovuto svolgere una valutazione
autonoma e obiettiva.
Infine, la ricorrente deduce che, in assenza di elementi
attestanti il contrario, il piano originario non sarebbe stato
sottoposto a VAS, con la conseguenza che la variante impugnata
avrebbe dovuto essere in ogni caso assoggettata a tale procedura, a
prescindere dalla ritenuta assenza di impatti significativi
sull'ambiente. Dall'illegittimita' della valutazione espressa dalla
Commissione la ricorrente fa discendere, in via derivata,
l'illegittimita' della deliberazione di approvazione della modifica
del piano paesaggistico.
3.4. «Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 97, comma
2, e 9, comma 2, Cost., eccesso di potere per evidente
travisamento/errore di fatto, per arbitrarieta' nonche' per grave
illogicita' e irrazionalita'».
La ricorrente censura, con il quarto motivo, la scelta
pianificatoria di collocare il nuovo collegamento pedonale in
prossimita' del Palazzo Vintler, a soli due metri dalla facciata
dell'edificio e con sacrificio di parte del muro di cinta sottoposto
a tutela degli insiemi. Sostiene che tale soluzione non troverebbe
fondamento ne' nel vigente PUC ne' nel piano del traffico comunale, i
quali prevedrebbero, invece, un diverso tracciato attraverso
particelle appartenenti a terzi, gia' assoggettate a vincolo
preordinato all'esproprio. Secondo la prospettazione attorea, la
variante impugnata si porrebbe, pertanto, in contrasto con gli
strumenti pianificatori vigenti e sarebbe affetta da travisamento dei
presupposti e da manifesta irragionevolezza. La ricorrente lamenta
inoltre l'omessa comparazione degli interessi coinvolti, assumendo
che l'amministrazione non avrebbe adeguatamente giustificato il
sacrificio imposto a un compendio immobiliare sottoposto a tutela
storico-artistica e paesaggistica, ne' le ragioni che l'avrebbero
indotta ad abbandonare la precedente soluzione pianificatoria, la
quale gia' consentiva la realizzazione del collegamento attraverso
aree di terzi, gia' gravate da vincolo espropriativo.
La ricorrente evidenzia, infine, che il comune, nel rispondere
alle osservazioni presentate nel corso del procedimento, avrebbe
riconosciuto la praticabilita' di un ulteriore accesso attraverso
vicolo Castello, destinato a essere comunque realizzato. Da cio'
deduce l'irragionevolezza della scelta di prevedere anche il nuovo
collegamento in prossimita' del Palazzo Vintler, non risultando
adeguatamente motivate le ragioni per le quali tale ulteriore
percorso dovrebbe affiancarsi alla soluzione alternativa gia'
ritenuta praticabile dall'amministrazione, tanto piu' che, secondo la
ricorrente, le esigenze di accessibilita' poste a fondamento della
scelta pianificatoria avrebbero potuto essere soddisfatte anche
mediante la realizzazione di una rampa o di un ascensore lungo il
tracciato alternativo.
3.5. «Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 873 c.c. (e, se
del caso, delle maggiori distanze previste dal non conosciuto piano
di recupero nonche', ove da questo non derogate, delle maggiori
distanze ex art. 9 dm n. 1444/1968) e dell'art. 907 c.c.; eccesso di
potere per grave illogicita' e irrazionalita'».
Con l'ultimo motivo la ricorrente lamenta che la parte fuori
terra del collegamento pedonale, descritto nella documentazione
tecnica alternativamente come «pergolato» o «porticato», verrebbe
realizzato a soli 2 m dalla facciata ovest di palazzo Vintler, a
distanza inferiore rispetto a quella prescritta dalle norme
civilistiche e urbanistiche in materia di distanze tra costruzioni e
rispetto alle vedute. A suo avviso, tale opera costituirebbe una
costruzione rilevante ai fini delle distanze legali e, comunque,
determinerebbe un'irragionevole compressione delle esigenze di luce,
aria, riservatezza e godimento dell'immobile di sua proprieta', con
conseguente illegittimita' degli atti censurati perche' affetti,
anche sotto questo profilo, da violazione di legge ed eccesso di
potere per illogicita' e irrazionalita'.
4. Si e' costituito in giudizio il Comune di Brunico, chiedendo
il rigetto del ricorso.
4.1 In merito alla questione di legittimita' costituzionale
sollevata con il primo motivo di ricorso, il Comune ne predica
l'infondatezza, sostenendo che l'art. 48, comma 3, della l.p. n.
9/2018 si collocherebbe in continuita' con la precedente disciplina
provinciale sulla tutela degli insiemi e costituirebbe espressione
della facolta' riconosciuta alla provincia di delegare ai comuni
l'esercizio di funzioni amministrative in materia paesaggistica, ai
sensi degli articoli 18 e 25 dello Statuto speciale (valga rilevare
sin d'ora che il richiamo, da parte della difesa comunale, all'art.
25 dello Statuto, appare ictu oculi erroneo, atteso che la
disposizione indicata, inserita nel «Titolo II» - «Organi della
regione e delle province», «Capo I» - «Organi della regione»,
stabilisce, al comma 1, la composizione del Consiglio regionale e, al
comma 2, i requisiti di residenza in funzione dell'elettorato attivo;
si tratta, pertanto di una norma del tutto estranea alla materia
trattata con la questione di legittimita' costituzionale prospettata
da parte ricorrente).
L'amministrazione ha inoltre evidenziato come la disciplina degli
insiemi si inserisca nell'ambito della pianificazione territoriale
comunale e sia assistita da adeguate garanzie procedimentali e
partecipative.
4.2./3. Quanto al secondo e al terzo motivo di ricorso, diretti
contro la determinazione di non assoggettabilita' a VAS della
modifica del piano paesaggistico introdotta dagli atti impugnati, il
comune ne ha eccepito l'irricevibilita' e/o l'inammissibilita' sul
rilievo che essa si configura, secondo un consolidato orientamento
giurisprudenziale, quale provvedimento autonomamente lesivo e,
pertanto, soggetto ad autonoma impugnazione entro il termine
decadenziale decorrente dalla sua pubblicazione. Di conseguenza, non
ne sarebbe consentita la successiva contestazione mediante
l'impugnazione della variante pianificatoria, come invece avvenuto
nel caso di specie. Le censure sarebbero, in ogni caso, infondate nel
merito, posto che l'assenza di impatti significativi sull'ambiente
risulterebbe adeguatamente motivata negli atti istruttori esaminati
dalla commissione comunale per il territorio e il paesaggio, chiamata
a pronunciarsi sull'assoggettabilita' a VAS della proposta variante
al piano paesaggistico, e successivamente richiamati per relationem
nella deliberazione impugnata. Il Comune sostiene, inoltre, che la
medesima Commissione avrebbe operato nell'ambito delle competenze a
essa attribuite dalla normativa vigente.
4.4. Con riguardo al quarto motivo, la resistente ha dedotto che
gli strumenti richiamati dalla ricorrente (concetto del traffico
brunico 2020, concetto di traffico e mobilita' Brunico Est e
programma di sviluppo comunale per il territorio e il paesaggio)
avrebbero natura meramente programmatica e non vincolante, lasciando
all'amministrazione ampi margini di adattamento progettuale al fine
di contemperare le diverse esigenze di mobilita', sicurezza e
accessibilita'. Ha inoltre evidenziato che la soluzione progettuale
contestata e' stata successivamente recepita dalla variante al piano
urbanistico comunale. La localizzazione del collegamento pedonale
presso Palazzo Vintler sarebbe, peraltro, giustificata dall'esigenza
di garantire un accesso diretto, sicuro e privo di barriere
architettoniche tra il previsto parcheggio interrato e il centro
storico, in un corretto bilanciamento con le concorrenti esigenze di
tutela paesaggistica e storico-culturale, mentre il percorso
alternativo prospettato dalla ricorrente non sarebbe idoneo ad
assolvere tale funzione per i limiti morfologici e di accessibilita'
che lo caratterizzerebbero. In definitiva, secondo la resistente, la
soluzione pianificatoria contestata costituirebbe il risultato di un
corretto bilanciamento tra interessi pubblici di pari rilievo
costituzionale, quali, da un lato, l'esigenza di garantire
l'accessibilita', la mobilita' e il superamento delle barriere
architettoniche, espressione del principio di solidarieta', e,
dall'altro, la tutela del paesaggio e del patrimonio
storico-culturale. Essa risulterebbe inoltre coerente con le
previsioni della successiva variante al piano urbanistico comunale e
non si porrebbe in contrasto con gli strumenti di pianificazione di
carattere programmatico richiamati dalla ricorrente, dai quali non
sarebbe desumibile alcun vincolo ostativo alla realizzazione del
collegamento pedonale previsto dagli atti impugnati.
4.5 quanto, infine, al quinto motivo, la resistente ha sostenuto
che le rappresentazioni progettuali contenute negli elaborati
allegati alla variante avrebbero carattere meramente illustrativo e
non costituirebbero previsioni immediatamente vincolanti sotto il
profilo edilizio, con conseguente insussistenza, allo stato, delle
dedotte violazioni delle norme civilistiche in materia di distanze
legali.
5. A seguito della rituale produzione, da parte della ricorrente,
di una memoria di replica alle eccezioni e alle argomentazioni
difensive articolate dal comune, alla pubblica udienza del 24 giugno
2026 la causa e' stata trattenuta in decisione.
6. Il Collegio ritiene rilevante, ai fini della decisione del
presente giudizio, la questione di legittimita' costituzionale
prospettata dalla ricorrente con il primo motivo di ricorso in
relazione all'art. 48, comma 3, della legge provinciale 10 luglio
2018, n. 9, in riferimento agli articoli 8, comma 1, n. 6, 16, comma
1, e 18, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige/Südtirol).
La disposizione censurata costituisce la norma attributiva del
potere esercitato dal comune mediante gli atti impugnati. In
particolare, la modifica del piano paesaggistico oggetto di causa e'
stata approvata dal consiglio comunale nell'esercizio della
competenza che il citato art. 48, comma 3, attribuisce ai comuni in
ordine all'individuazione e alla disciplina degli insiemi, mediante
applicazione del procedimento di cui all'art. 60 della medesima legge
provinciale.
Il primo motivo di ricorso non investe, pertanto, le modalita' di
esercizio del potere amministrativo, bensi' la sua stessa
titolarita'. Secondo la prospettazione attorea, infatti, la
disposizione censurata, pur riguardando beni qualificati dalla stessa
legge provinciale quali beni paesaggistici ai sensi dell'art. 11
della l.p. n. 9/2018, non si manterrebbe entro i limiti della
delegazione di funzioni amministrative consentita dall'art. 18 dello
Statuto speciale, ma si risolverebbe in una vera e propria
attribuzione ai comuni della titolarita' esclusiva della funzione
concernente l'individuazione e la disciplina degli insiemi. La legge
provinciale avrebbe infatti affidato tale funzione a una procedura
interamente comunale, senza conservare in capo alla provincia alcun
potere di indirizzo, vigilanza, controllo, sostituzione o avocazione,
in contrasto, secondo la ricorrente, con gli articoli 8, comma 1, n.
6, 16 e 18 dello Statuto speciale.
La questione prospettata investe, dunque, l'an stesso del potere
esercitato dall'amministrazione resistente. L'eventuale declaratoria
di illegittimita' costituzionale della disposizione denunciata
inciderebbe direttamente sul fondamento normativo del potere
esercitato dal Comune e comporterebbe l'illegittimita' degli atti
impugnati per carenza di potere in capo all'organo che li ha emanati,
essendo la funzione amministrativa in materia attribuita a un diverso
livello di Governo. La definizione della presente controversia
dipende, pertanto, in modo diretto dalla risoluzione del dubbio di
costituzionalita'.
Ne' la rilevanza della questione viene meno per la presenza degli
ulteriori motivi di ricorso formulati dalla ricorrente.
In primo luogo, la censura di incostituzionalita' della norma
attributiva del potere si colloca su un piano logicamente
pregiudiziale rispetto alle censure concernenti il quomodo del suo
esercizio. La questione relativa alla spettanza della funzione
amministrativa precede, infatti, logicamente quella concernente le
modalita' del suo concreto esercizio, sicche' non appare
implausibile, nell'ordine di esame delle questioni dedotte in
giudizio, affrontare prioritariamente il dubbio di costituzionalita'
che investe la radice stessa del potere esercitato
dall'amministrazione comunale (cfr. Corte costituzionale, sentenza n.
162 del 2012, a proposito della «pregiudizialita' logico-giuridica»
delle questioni che investono il corretto esercizio della funzione
legislativa, la cui eventuale fondatezza, elide in radice ogni
questione in ordine al contenuto precettivo della norma esaminata).
In secondo luogo, l'eventuale accoglimento degli ulteriori motivi
di ricorso, concernenti il procedimento di verifica di
assoggettabilita' a VAS, l'istruttoria, la motivazione e le scelte
pianificatorie compiute dall'Amministrazione, non esaurirebbe il
thema decidendum in modo definitivo. L'annullamento degli atti
impugnati per vizi inerenti al procedimento o all'esercizio del
potere lascerebbe, infatti, impregiudicata la possibilita' di
riesercizio della funzione da parte dell'autorita' ritenuta
competente.
Al contrario, una pronuncia di accoglimento della questione di
legittimita' costituzionale risolverebbe la controversia in modo
radicale e definitivo, chiarendo la corretta allocazione della
competenza amministrativa e impedendo la riedizione del potere da
parte di un organo che ne fosse costituzionalmente privo. La
questione di legittimita' costituzionale conserva, pertanto,
carattere decisivo ai fini della definizione del presente giudizio e
la relativa risoluzione si impone quale necessario antecedente
logico-giuridico della decisione della controversia.
7. Passando al vaglio del requisito della non manifesta
infondatezza, giova richiamare il quadro normativo di riferimento,
muovendo dalla considerazione che la questione di legittimita'
costituzionale prospettata dalla ricorrente investe il rapporto tra
la competenza provinciale in materia di tutela del paesaggio,
garantita dallo statuto speciale di autonomia, e la disciplina
introdotta dalla legge provinciale 10 luglio 2018, n. 9, che
attribuisce ai comuni il potere di individuazione e disciplina degli
insiemi, qualificati dal medesimo legislatore provinciale come beni
paesaggistici.
7.1. Vengono in rilievo, anzitutto, gli articoli 8, comma 1, n.
6, 16 e 18 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto
1972, n. 670, recante il vigente Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige/Südtirol).
L'art. 8, comma 1, n. 6, attribuisce alle Province autonome la
potesta' legislativa primaria nella materia della «tutela del
paesaggio».
Il successivo art. 16, comma 1, stabilisce che «nelle materie e
nei limiti entro cui la regione o la provincia puo' emanare norme
legislative, le relative potesta' amministrative, che in base
all'ordinamento preesistente erano attribuite allo Stato, sono
esercitate rispettivamente dalla regione e dalla provincia».
La disposizione recepisce il tradizionale principio del
parallelismo tra funzione legislativa e funzione amministrativa, in
forza del quale la titolarita' delle competenze amministrative segue,
quale regola generale, la distribuzione delle competenze legislative
stabilita dallo Statuto.
L'art. 18, comma 2, dello Statuto dispone, a sua volta, che «le
province possono delegare alcune loro funzioni amministrative ai
comuni o ad altri enti locali o avvalersi dei loro uffici».
Il sistema statutario distingue, dunque, tra titolarita' delle
funzioni amministrative e possibilita' del loro esercizio mediato
attraverso enti locali, prevedendo espressamente la facolta' di
delega, ma senza contemplare, almeno sul piano testuale, la
definitiva attribuzione ai comuni di funzioni amministrative
statutariamente spettanti alla provincia.
La questione assume particolare rilievo in considerazione della
natura costituzionale delle disposizioni statutarie richiamate.
Queste, con le relative norme di attuazione, costituiscono, infatti,
parametro interposto di legittimita' costituzionale e delimitano in
modo vincolante l'ambito delle competenze attribuite agli enti ad
autonomia speciale, non potendo essere derogate dal legislatore
ordinario.
7.2. Occorre richiamare, in secondo luogo, la disciplina degli
insiemi nella legge provinciale n. 9 del 2018, nel cui ambito e'
centrale l'art. 11, che individua i beni oggetto di tutela
paesaggistica.
La disposizione stabilisce che «sono oggetto di tutela
paesaggistica i seguenti immobili ed aree, individuati e disciplinati
tramite la pianificazione paesaggistica in considerazione del loro
notevole interesse pubblico» e include, alla lettera b), «gli
insiemi, ovvero complessi di beni immobili che presentano un
caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi
i centri e i nuclei storici».
La scelta legislativa risulta particolarmente significativa
poiche' colloca espressamente gli insiemi nell'ambito dei beni
paesaggistici, attribuendo loro una qualificazione giuridica che li
distingue dalla mera pianificazione urbanistica comunale.
L'art. 47 della medesima legge prevede che il piano paesaggistico
riguarda il territorio comunale o ambiti sovracomunali e contiene
l'individuazione e la rappresentazione degli immobili e delle aree
assoggettate a tutela paesaggistica ai sensi dell'art. 11.
Come evidenziato dal Tribunale regionale di giustizia
amministrativa di Bolzano nella sentenza n. 320 del 2025, l'attuale
disciplina legislativa configura, pertanto, gli insiemi come beni
paesaggistici a tutti gli effetti, da individuare e disciplinare
mediante gli strumenti della pianificazione paesaggistica.
Per la generalita' dei contenuti della pianificazione
paesaggistica, l'art. 48 della legge provinciale n. 9 del 2018
richiama il procedimento previsto dall'art. 53, caratterizzato da un
significativo coinvolgimento degli organi provinciali: della
commissione provinciale per il territorio e il paesaggio, prima, e,
successivamente, della giunta provinciale che approva il piano e
potendovi apportare le modifiche motivate necessarie ad assicurare il
rispetto della normativa vigente, la razionale sistemazione delle
opere e dei servizi di interesse sovracomunale e la conformita' alla
pianificazione paesaggistica.
Lo stesso art. 60, comma 9, prevede inoltre che i piani di
attuazione relativi alle superfici naturali e agricole di cui
all'art. 13 siano assoggettati al procedimento disciplinato dall'art.
53, con conseguente partecipazione degli organi provinciali e
permanenza di incisivi poteri di approvazione e conformazione in capo
alla Provincia (la richiamata disposizione tutela «il suolo naturale
... per esigenze paesaggistiche per la salvaguardia della salute, per
l'equilibrio ambientale, per la tutela degli ecosistemi naturali,
nonche' per la produzione agricola» e stabilisce che «la
pianificazione paesaggistica definisce, delimita e disciplina le
categorie di destinazione delle superfici naturali e agricole per le
finalita' di cui al comma 1. Le principali categorie di destinazione
ai sensi della presente legge sono: a) verde agricolo; b) bosco; c)
prato e pascolo alberato; d) pascolo e verde alpino; e) zona rocciosa
e ghiacciaio; f) acque»).
Diversamente, per gli insiemi, l'art. 48, comma 3, stabilisce che
«per la individuazione e la disciplina degli insiemi di cui all'art.
11, comma 1, lettera b), si applica il procedimento di cui all'art.
60» e precisa che «l'approvazione della variante spetta comunque
sempre al consiglio comunale».
Il procedimento disciplinato dall'art. 60 si svolge integralmente
in sede comunale: la proposta e' adottata dalla giunta comunale,
pubblicata per osservazioni e approvata dal consiglio comunale, senza
che sia previsto alcun parere provinciale vincolante, alcuna
approvazione provinciale finale o alcun potere provinciale di
modifica della pianificazione.
La disposizione censurata realizza, pertanto, nell'ambito dei
beni paesaggistici, una disciplina differenziata proprio con riguardo
agli insiemi, pur qualificati dalla stessa legge provinciale come
beni paesaggistici.
7.3. Un ulteriore elemento di rilievo e' fornito dalla
retrospettiva in chiave storica della legislazione provinciale che
definiva l'assetto delle funzioni paesaggistiche esercitate dai
diversi livelli di Governo del territorio.
L'art. 25 della legge provinciale 25 luglio 1970, n. 16, pur
prevedendo che alcune funzioni in materia di tutela del paesaggio
fossero esercitate dai sindaci per delega della provincia, disponeva
espressamente che, nell'esercizio delle funzioni delegate, essi
dovessero attenersi alle direttive generali impartite dalla giunta
provinciale e riconosceva agli organi provinciali il potere di
sostituirsi al sindaco in caso di persistente inerzia o di violazione
della legge o delle direttive impartite.
Il modello delineato dalla normativa previgente era, dunque,
caratterizzato dalla permanenza in capo alla provincia, in materia di
tutela del paesaggio, di tipici poteri del soggetto delegante,
consistenti nell'indirizzo, nella vigilanza e nell'eventuale
sostituzione dell'ente delegato.
Tale disciplina appare coerente con la concezione della delega
amministrativa recepita dallo Statuto speciale e valorizzata dalla
richiamata giurisprudenza costituzionale. Diversamente, la disciplina
oggi vigente per la particolare categoria di beni paesaggistici
costituita dagli insiemi da tutelare, non contempla, con riguardo
alla loro individuazione e disciplina, analoghi strumenti di
direzione, vigilanza o sostituzione da parte della provincia.
7.4. Ai fini della valutazione della non manifesta infondatezza
della questione assume particolare rilievo la sentenza della Corte
costituzionale 28 febbraio 1957, n. 39, che ha esaminato il contenuto
e i limiti dell'istituto della delega delle funzioni amministrative
previsto dallo statuto speciale del Trentino-Alto Adige/Südtirol).
Va preliminarmente osservato che la pronuncia e' stata resa con
riferimento al primo Statuto di autonomia approvato con legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5 e, in particolare, agli
articoli 13 e 14 di tale statuto.
Questa circostanza non appare tuttavia idonea a escluderne la
rilevanza ai fini del presente giudizio.
Le disposizioni statutarie che vengono in considerazione
presentano infatti una sostanziale continuita' normativa rispetto a
quelle attualmente vigenti.
L'art. 13 del primo statuto disciplinava il rapporto tra
competenza legislativa e funzioni amministrative, attribuendo alla
regione le relative potesta' amministrative nelle materie di propria
competenza legislativa, secondo una logica corrispondente a quella
oggi recepita dall'art. 16 dello statuto vigente con riferimento alla
Provincia. Parimenti, l'art. 14 del primo statuto stabiliva che la
regione potesse esercitare le funzioni amministrative delegandole
alle province, previsione che risulta sostanzialmente conforme alla
ratio sottesa all'art. 18, secondo comma, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 670 del 1972.
Pur nel mutato assetto istituzionale conseguente all'attuazione
del secondo statuto di autonomia, permane dunque immutata la
struttura fondamentale del rapporto tra competenza legislativa,
titolarita' della funzione amministrativa e possibilita' di delegarne
l'esercizio a enti territoriali minori.
In tale prospettiva, la sentenza n. 39 del 1957 appare
suscettibile di fornire una significativa chiave interpretativa per
la definizione del contenuto e dei limiti dell'istituto della delega
amministrativa, oggi contemplato dall'attuale art. 18 dello statuto.
La Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi sulla
legittimita' di una legge regionale che delegava alle province
autonome funzioni amministrative spettanti alla regione, ha infatti
svolto un'approfondita ricostruzione dell'istituto della delega
previsto dallo statuto speciale, individuandone i caratteri
essenziali.
Ha affermato, anzitutto, che la delega prevista dallo statuto non
puo' essere interpretata come trasferimento della titolarita' delle
funzioni amministrative attribuite dall'ordinamento costituzionale
all'ente delegante.
Secondo la consulta, infatti, le potesta' amministrative
attribuite dallo statuto costituiscono competenze istituzionalmente
spettanti all'ente autonomo e non possono essere trasferite ad altro
ente mediante legge ordinaria, poiche' cio' equivarrebbe a modificare
il riparto delle attribuzioni stabilito da una fonte di rango
costituzionale. In questo quadro, la delega prevista dallo statuto
riguarda, pertanto, l'esercizio delle funzioni amministrative e non
la loro titolarita', la quale deve permanere in capo all'ente
individuato dallo statuto quale titolare della competenza.
Muovendo da questa premessa, la Corte ha ulteriormente precisato
che l'ente delegante, proprio in quanto continua a essere titolare
della funzione amministrativa delegata, non puo' disinteressarsi
delle modalita' del suo esercizio e deve conservare poteri idonei ad
assicurare il perseguimento degli interessi pubblici, cui la funzione
stessa e' preordinata.
La sentenza individua espressamente detti poteri in quelli di
direttiva, vigilanza, controllo e sostituzione, affermando che l'ente
delegante non potrebbe rinunciarvi senza alterare la natura stessa
dell'istituto disciplinato dallo statuto. La Corte osserva, infatti,
che «all'ente delegante spettano percio' poteri di vigilanza, di
controllo e di sostituzione, ai quali con l'atto di delegazione non
potrebbe rinunziare senza alterare l'istituto previsto» dalla
disposizione statutaria.
Particolare significato assume, inoltre, la parte della
motivazione nella quale la Corte ha ritenuto costituzionalmente
illegittima la disciplina allora scrutinata proprio perche' idonea a
determinare una sostanziale spoliazione della funzione amministrativa
spettante all'ente delegante. Secondo la Consulta, infatti, una
disciplina che attribuisca all'ente delegato una discrezionalita'
sostanzialmente insindacabile e che privi l'ente delegante di
effettivi strumenti di direzione e controllo non realizza una mera
delega dell'esercizio della funzione, ma si traduce in un vero e
proprio trasferimento della funzione stessa, incompatibile con il
sistema statutario. La Corte e' giunta, pertanto, alla conclusione
che la normativa allora esaminata producesse «un vero e proprio
trasferimento di funzioni», in contrasto con i caratteri essenziali
dell'istituto della delega previsto dallo statuto.
Pur essendo stata resa in un diverso contesto normativo, tale
ricostruzione appare tuttora dotata di significativa capacita'
orientativa, atteso che il legislatore statutario del 1972 ha
mantenuto sostanzialmente immutata la disciplina della delega delle
funzioni amministrative e non ha introdotto elementi tali da
giustificare una diversa configurazione dell'istituto.
Ne consegue che non appare manifestamente implausibile ritenere
che anche l'attuale art. 18 dello statuto debba essere interpretato
nel senso che la delega ivi contemplata consente il trasferimento
dell'esercizio della funzione amministrativa, ma non della sua
titolarita', e presuppone la permanenza in capo alla provincia di
adeguati poteri di indirizzo, vigilanza e sostituzione.
Del resto, una diversa interpretazione rischierebbe di privare di
effettiva portata precettiva il sistema delineato dagli articoli 16 e
18 dello statuto speciale. Se, infatti, si ammettesse che il
legislatore provinciale possa liberamente trasferire ai comuni le
funzioni amministrative riconducibili a materie attribuite alla
competenza legislativa primaria della provincia, la previsione
statutaria che attribuisce tali funzioni amministrative alla
provincia (art. 16) e quella che consente esclusivamente la delega di
alcune di esse agli enti locali (art. 18) verrebbero sostanzialmente
svuotate di contenuto, risolvendosi in disposizioni prive di autonoma
efficacia limitativa nei confronti del legislatore provinciale.
Tale premessa ermeneutica costituisce il parametro attraverso il
quale deve essere valutata la disciplina recata dall'art. 48, comma
3, della legge provinciale n. 9 del 2018, nella parte in cui
attribuisce ai Comuni, in via esclusiva, l'individuazione e la
disciplina degli insiemi, beni che il medesimo legislatore
provinciale qualifica espressamente come beni paesaggistici.
7.5. I principi elaborati dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 39 del 1957 impongono, dunque, di verificare se la
disciplina recata dagli articoli 48, comma 3, e 60 della legge
provinciale n. 9 del 2018 possa essere ricondotta al modello della
delega di funzioni amministrative contemplato dall'art. 18 dello
statuto speciale ovvero se essa determini, nella sostanza, una
stabile attribuzione ai Comuni di funzioni amministrative che, in
forza del combinato disposto degli articoli 8, comma 1, n. 6, e 16
dello statuto, appaiono spettare alla provincia.
7.5.1. A tale riguardo occorre preliminarmente ribadire che la
funzione amministrativa oggetto della disposizione censurata riguarda
l'individuazione e la disciplina degli insiemi di cui all'art. 11,
comma 1, lettera b), della legge provinciale n. 9 del 2018. La
qualificazione giuridica di tali beni risulta espressamente definita
dal legislatore provinciale, il quale ha incluso gli insiemi tra gli
immobili e le aree "oggetto di tutela paesaggistica", individuati e
disciplinati tramite la pianificazione paesaggistica in
ragione del loro notevole interesse pubblico. Gli insiemi vengono
pertanto configurati dalla legge provinciale non come meri oggetti
della pianificazione urbanistica comunale, bensi' come veri e propri
beni paesaggistici. Tale conclusione trova conferma anche nella
giurisprudenza sopra richiamata di questo Tribunale, che ha
evidenziato come l'art. 11 della legge provinciale n. 9 del 2018
abbia ricondotto gli insiemi nell'ambito della tutela paesaggistica e
come il relativo regime giuridico si collochi su un piano distinto e
sovraordinato rispetto alla ordinaria disciplina urbanistica. Ne
consegue che la funzione amministrativa concernente la loro
individuazione e disciplina appare riconducibile, almeno in via
preliminare, alla materia della tutela del paesaggio di cui all'art.
8, n. 6, dello statuto speciale e, per effetto dell'art. 16 del
medesimo statuto, alla sfera delle attribuzioni amministrative
provinciali.
7.5.2. Cio' posto, il procedimento delineato dall'art. 48, comma
3, della legge provinciale n. 9 del 2018 presenta caratteristiche che
sembrano discostarsi in misura significativa dal modello della delega
amministrativa ricostruito dalla Corte costituzionale. La
disposizione stabilisce infatti che, per l'individuazione e la
disciplina degli insiemi, trovi applicazione il procedimento previsto
dall'art. 60 della medesima legge e precisa che «l'approvazione della
variante spetta comunque sempre al consiglio comunale». Il
procedimento disciplinato dall'art. 60 si svolge integralmente
nell'ambito dell'amministrazione comunale: la proposta e' adottata
dalla giunta comunale, pubblicata ai fini della partecipazione
procedimentale e definitivamente approvata dal consiglio comunale,
senza che sia previsto alcun intervento approvativo della provincia.
Dalla lettura coordinata degli articoli 48 e 60 non emergono,
inoltre, strumenti attraverso i quali la provincia possa esercitare,
con riguardo alla pianificazione degli insiemi, poteri assimilabili a
quelli che la Corte costituzionale ha ritenuto connaturati
all'istituto della delega. Non e' previsto un parere della
Commissione provinciale per il territorio e il paesaggio; non e'
prevista l'approvazione provinciale della variante; non risultano
attribuiti alla giunta provinciale poteri di modifica o adeguamento
della pianificazione; non risultano contemplati poteri di direttiva
vincolante o di sostituzione analoghi a quelli individuati dalla
sentenza n. 39 del 1957 quali espressione necessaria della permanenza
della titolarita' della funzione in capo all'ente delegante. Ne' puo'
invocarsi, a sostegno dell'affermazione di un perdurante potere
provinciale nel procedimento di individuazione e disciplina degli
insiemi, il comma 4 dell'art. 60 della L.P. n. 9 del 2018, richiamato
dalla disposizione censurata. La previsione ivi contemplata, secondo
cui, in occasione dell'approvazione del piano, possono essere
apportate limitate modifiche finalizzate al rispetto della normativa
vigente, al miglioramento della pianificazione dell'insediamento
ovvero all'adeguamento del confine della zona alla situazione reale,
demandando alla competente ripartizione provinciale il loro
recepimento negli strumenti di pianificazione dalla stessa gestiti,
non configura, infatti, alcun potere di indirizzo, vigilanza,
approvazione, controllo o sostituzione riconducibile al modello della
delegazione amministrativa delineato dall'art. 18 dello statuto
speciale. Si tratta, piuttosto, di un limitato potere correttivo di
natura squisitamente tecnica, circoscritto a ipotesi tassativamente
individuate dalla legge e in ogni caso privo della capacita' di
incidere sulla scelta pianificatoria compiuta dal Comune, la cui
approvazione, per espressa previsione dell'art. 48, comma 3, "spetta
comunque sempre al consiglio comunale".
7.5.3. Il descritto assetto delineato dal contestato art. 48,
comma 3, della L.P. n. 9/2018 si differenzia, dunque,
significativamente sia dalla disciplina previgente sia da altre
disposizioni contenute nella stessa legge provinciale n. 9 del 2018.
Sotto il primo profilo, assume rilievo l'art. 25 della legge
provinciale n. 16 del 1970, vigente fino all'entrata in vigore della
nuova disciplina. La disposizione prevedeva che alcune tra le
funzioni in materia di tutela del paesaggio fossero esercitate dai
sindaci per delega della provincia, ma stabiliva contestualmente che
gli stessi dovessero attenersi alle direttive impartite dalla giunta
provinciale e riconosceva agli organi provinciali il potere di
sostituirsi al sindaco in caso di sua persistente inerzia ovvero di
violazione della legge o delle direttive ricevute. La disciplina
previgente configurava, dunque, un modello di delega pienamente
coerente con i principi enucleati dalla Corte costituzionale nella
sentenza sopra richiamata, poiche' conservava in capo alla provincia
i tipici poteri di indirizzo, vigilanza e sostituzione propri del
soggetto delegante. Parimenti significativo appare il raffronto con
il sistema delineato dalla stessa legge provinciale n. 9 del 2018 per
altre fattispecie caratterizzate da rilevanza paesaggistica. L'art.
60, comma 9, stabilisce, infatti, che i piani di attuazione
concernenti le superfici naturali e agricole di cui all'art. 13 siano
assoggettati al procedimento disciplinato dall'art. 53 della medesima
legge. Tale procedimento prevede il coinvolgimento della Commissione
provinciale per il territorio e il paesaggio, l'adozione definitiva
del piano da parte del Comune tenendo conto del parere provinciale e,
soprattutto, l'approvazione finale da parte della giunta provinciale,
alla quale e' attribuito il potere di apportare modifiche motivate
necessarie ad assicurare il rispetto della normativa vigente, della
pianificazione sovraordinata e delle esigenze di coordinamento
territoriale. La disciplina richiamata evidenzia come lo stesso
legislatore provinciale abbia ritenuto necessario mantenere un ruolo
attivo e determinante della provincia nell'ambito di procedimenti
concernenti beni territoriali aventi rilevanza paesaggistica. Per
contro, con riguardo agli insiemi, che l'art. 11 della medesima legge
qualifica espressamente quali beni paesaggistici, la relativa
individuazione e disciplina e' rimessa a un procedimento che si
esaurisce integralmente in sede comunale, senza il coinvolgimento
della commissione provinciale per il territorio e il paesaggio, senza
approvazione della giunta provinciale e senza l'attribuzione alla
provincia di poteri di modifica, coordinamento o conformazione della
decisione finale. Ne deriva una differenziazione procedimentale la
cui coerenza sistematica non appare immediatamente evidente. La
provincia conserva, infatti, un ruolo determinante nella disciplina
attuativa di talune categorie di aree aventi rilevanza paesaggistica,
mentre risulta sostanzialmente estranea alla decisione concernente
l'individuazione, la modifica o la soppressione di un'altra categoria
di beni che il legislatore ha espressamente qualificato come
paesaggistici.
7.5.4. La medesima frizione logica si riscontra anche
considerando il rapporto tra la disciplina della pianificazione
paesaggistica e quella della pianificazione territoriale del comune
delineato dalla medesima legge provinciale n. 9 del 2018.
L'impianto della legge distingue in modo netto gli strumenti
della pianificazione paesaggistica da quelli della pianificazione
urbanistica.
L'art. 41, nel catalogare gli strumenti di pianificazione,
individua autonomamente, da un lato, il piano paesaggistico - comma
2, lettera c) - e, dall'altro, il programma di sviluppo comunale per
il territorio e il paesaggio e il piano comunale per il territorio e
il paesaggio - lettera f e g) - distinzione che trova coerente
sviluppo nella sistematica della legge, la quale dedica il Capo II
alla pianificazione provinciale e il Capo III alla pianificazione
comunale.
La diversita' funzionale dei due strumenti emerge con particolare
chiarezza dagli articoli 45 e 47. L'art. 45 dispone che «la provincia
assicura che tutto il territorio sia adeguatamente conosciuto,
salvaguardato, pianificato e gestito in ragione dei differenti valori
paesaggistici» e precisa che «la pianificazione paesaggistica e'
sovraordinata agli altri strumenti di pianificazione e avviene
tramite: a) le linee guida per il paesaggio; b) il piano
paesaggistico». L'art. 47 stabilisce quindi che il piano
paesaggistico contiene, tra l'altro, «l'individuazione e
rappresentazione degli immobili e delle aree assoggettate a tutela
paesaggistica di cui agli articoli 11 e 12», nonche' «la definizione
di specifiche prescrizioni di tutela e d'uso» dei medesimi beni. E'
dunque il piano paesaggistico lo strumento cui il legislatore affida
la funzione propria della tutela del paesaggio.
Di contro, l'art. 52 configura il piano comunale per il
territorio e il paesaggio quale strumento di Governo urbanistico del
territorio. Esso, infatti, definisce «i vari utilizzi del
territorio», individua le zone urbanistiche, disciplina
l'edificazione, localizza le opere di urbanizzazione e stabilisce le
destinazioni d'uso. Lo stesso comma 1 chiarisce che tale piano opera
«in conformita' con le disposizioni degli strumenti di pianificazione
sovracomunali e il programma di sviluppo comunale» e si limita ad
evidenziare «tutte le prescrizioni di rilevanza territoriale e
paesaggistica anche di altri strumenti», confermando che le
prescrizioni paesaggistiche trovano la loro fonte nel distinto piano
paesaggistico.
Ne consegue che, nonostante la denominazione adottata dal
legislatore provinciale, il piano comunale per il territorio e il
paesaggio non costituisce lo strumento deputato alla tutela del
paesaggio in senso proprio, funzione che la legge riserva
espressamente alla pianificazione paesaggistica disciplinata dagli
articoli 45 e seguenti.
Ebbene, proprio alla luce di tale distinzione, la disciplina
delle varianti al piano comunale contenuta nell'art. 54 evidenzia un
dato sistematico di particolare rilievo. L'art. 54, comma 1, consente
l'applicazione del procedimento semplificato di cui all'art. 60 (lo
stesso che a mente del censurato art. 48, comma 3, vale per
l'individuazione e la disciplina degli insiemi) soltanto alle
varianti che riguardano interventi all'interno dell'area insediabile
e che non incidono sui beni paesaggistici di maggiore pregio e,
quanto agli altri beni paesaggistici, soltanto a condizione che
l'esperto provinciale componente della Commissione comunale per il
territorio e il paesaggio esprima parere favorevole. La norma
dispone, infatti, che, «in caso di mancato parere positivo
dell'esperto di cui all'art. 4, comma 2, lettera e), in seno alla
Commissione comunale» (si tratta dell'esperto designato
dall'assessore provinciale competente) «in relazione a varianti che
incidono sui beni paesaggistici si applica il procedimento di cui al
successivo comma 2».
Il richiamato comma 2 rinvia integralmente al procedimento
disciplinato dall'art. 53, il quale comporta il coinvolgimento della
commissione provinciale per il territorio e il paesaggio (art. 53,
comma 6), la definitiva approvazione da parte della giunta
provinciale (art. 53, comma 8) e il potere di quest'ultima di
apportare modifiche motivate necessarie, tra l'altro, ad assicurare
«la conformita' alle prescrizioni del programma di sviluppo comunale
e della pianificazione paesaggistica».
La legge provinciale mostra, dunque, di ritenere necessario il
penetrante intervento della provincia perfino quando venga modificato
uno strumento di pianificazione avente natura eminentemente
urbanistica, ogniqualvolta tale modifica possa incidere sulla tutela
di beni paesaggistici.
7.5.5. Proprio tale scelta legislativa rende ancora piu'
difficile comprendere la disciplina dettata dall'art. 48, comma 3.
Quest'ultima disposizione - come s'e' visto - sottrae
integralmente al procedimento che coinvolge la provincia proprio
l'individuazione, la disciplina e la variante degli insiemi, vale a
dire di beni che il medesimo legislatore qualifica espressamente come
beni paesaggistici ai sensi dell'art. 11, comma 1, lettera b), e che
l'art. 47 colloca tra i contenuti tipici del piano paesaggistico. Per
tali beni il legislatore rinvia, invece, integralmente al
procedimento di cui all'art. 60, precisando addirittura che
«l'approvazione della variante spetta comunque sempre al consiglio
comunale», senza prevedere alcun parere della Commissione
provinciale, alcuna approvazione provinciale ne' alcun potere
conformativo della giunta provinciale.
Ne deriva una evidente inversione della logica del sistema:
Quando viene modificato uno strumento urbanistico suscettibile
soltanto di riflettersi sulla tutela paesaggistica, la legge
considera indispensabile il coinvolgimento della provincia attraverso
la previsione per la quale, in caso di mancato assenso dell'esperto
provinciale, e' imposto il riespandersi dell'intero procedimento di
cui all'art. 53, che prevede, appunto, il coinvolgimento della
provincia.
Quando, invece, viene modificato direttamente il piano
paesaggistico con riguardo a beni - gli insiemi - che la legge stessa
qualifica come beni paesaggistici, ogni forma di intervento
provinciale viene completamente eliminata.
L'evidenziata asimmetria non appare agevolmente conciliabile con
la ratio complessiva della legge.
Anzi, essa sembra rivelare, al contrario, la stessa concezione
sottesa all'intero impianto normativo. La legge provinciale mostra,
infatti, di ritenere, in via generale, che ogni decisione comunale
suscettibile di incidere sulla tutela del paesaggio debba rimanere
inserita in un procedimento nel quale la Provincia conserva un ruolo
determinante, attraverso poteri di valutazione, conformazione e
approvazione finale.
L'art. 48, comma 3, rappresenta, sotto questo profilo, una deroga
isolata rispetto alla disciplina generale e, proprio perche' tale,
finisce per evidenziarne l'anomalia. Se il legislatore reputa
necessario il controllo provinciale perfino per varianti concernenti
uno strumento urbanistico, risulta difficilmente spiegabile che esso
venga integralmente escluso proprio nell'ambito della sovraordinata
pianificazione paesaggistica e con riferimento a beni che la stessa
legge qualifica espressamente come paesaggistici.
7.5.6. Le incoerenze sistematiche cosi' evidenziate non
costituiscono soltanto un indice di irrazionalita' della disciplina,
ma rappresentano altresi' un ulteriore elemento sintomatico della
fondatezza del dubbio di costituzionalita' prospettato nel presente
giudizio. Esse inducono, infatti, a ritenere che l'art. 48, comma 3,
non si limiti a disciplinare una modalita' di esercizio delegato
della funzione amministrativa provinciale, bensi' realizzi
un'autonoma attribuzione ai Comuni della titolarita' della funzione
concernente gli insiemi, in potenziale contrasto con gli articoli 16
e 18 dello statuto speciale, i quali consentono la delegazione
dell'esercizio delle funzioni amministrative provinciali, ma non
sembrano consentire la definitiva dismissione della loro titolarita'
da parte della provincia.
7.5.7. Le considerazioni che precedono trovano ulteriore conferma
nella comparazione con la disciplina previgente contenuta nella legge
provinciale 11 agosto 1997, n. 13, dalla quale emerge come il
legislatore del 2018 abbia profondamente modificato tanto la natura
giuridica della tutela degli insiemi quanto il relativo assetto delle
competenze amministrative.
Nel regime previgente, infatti, la tutela degli insiemi non era
configurata quale forma di tutela paesaggistica.
L'art. 25 della legge provinciale n. 13 del 1997 disponeva,
invero, che gli insiemi «sono sottoposti nel piano urbanistico a
particolare tutela», prevedendo che i comuni provvedessero
all'individuazione degli immobili da assoggettare a protezione
mediante variante al piano urbanistico comunale. La disposizione non
collocava, dunque, gli insiemi nell'ambito della pianificazione
paesaggistica, bensi' all'interno della pianificazione urbanistica
comunale, quale particolare disciplina conformativa del piano
urbanistico.
Questa impostazione trovava coerente riscontro nell'intero
sistema della legge urbanistica provinciale.
L'individuazione degli insiemi costituiva, infatti, una variante
al piano urbanistico comunale ed era quindi assoggettata alla
procedura generale prevista dagli articoli 19 e 21 della medesima
legge.
Si trattava di un procedimento caratterizzato da un penetrante
coinvolgimento della provincia.
In particolare, il progetto di variante era trasmesso alla
ripartizione provinciale e su di esso si pronunciava la Commissione
provinciale competente (art. 19, commi 5 e 6); il consiglio comunale
deliberava tenendo conto del relativo parere (art. 19, comma 7);
infine, la giunta provinciale approvava definitivamente il piano o la
variante, potendo introdurre le modifiche necessarie, tra l'altro, ad
assicurare «la tutela del paesaggio, dei complessi storici,
monumentali, ambientali, archeologici e dell'insieme» (art. 19, comma
8, lettera c.).
La centralita' dell'intervento provinciale risultava
ulteriormente confermata dall'art. 25, comma 2, il quale prevedeva,
specificamente per le varianti riguardanti gli insiemi, che un
rappresentante del comitato provinciale di esperti fosse invitato
alle riunioni della commissione urbanistica provinciale, introducendo
cosi' un'ulteriore garanzia tecnica destinata proprio ai procedimenti
concernenti tali beni.
L'intervento provinciale costituiva, dunque, un elemento
strutturale della disciplina previgente.
Neppure il fatto che gli insiemi appartenessero, allora, alla
pianificazione urbanistica aveva indotto il legislatore provinciale
ad attribuire ai comuni una competenza esclusiva in materia.
Al contrario, l'individuazione e la disciplina degli insiemi
rimanevano inserite in un procedimento nel quale la provincia
conservava un ruolo determinante sia sul piano tecnico, attraverso la
commissione provinciale e il comitato di esperti, sia sul piano
decisorio, mediante l'approvazione finale della giunta provinciale e
il potere di introdurre modifiche d'ufficio.
Il raffronto con la disciplina oggi vigente assume, sotto tale
profilo, particolare rilievo. Con la legge provinciale n. 9 del 2018
il legislatore ha, invero, operato una scelta di segno opposto sotto
un duplice profilo. Da un lato, gli insiemi sono stati sottratti alla
pianificazione urbanistica ed espressamente ricondotti alla
pianificazione paesaggistica, essendo ora qualificati dall'art. 11
quali beni paesaggistici e inseriti dall'art. 47 tra i contenuti
tipici del piano paesaggistico. Dall'altro lato, proprio nel momento
in cui gli insiemi vengono elevati a beni paesaggistici, il
legislatore elimina integralmente quel sistema di controllo
provinciale che, nel previgente ordinamento, accompagnava ogni loro
individuazione e modifica, demandando invece il relativo procedimento
esclusivamente agli organi comunali mediante il rinvio all'art. 60.
Il raffronto storico mette cosi' in evidenza un dato di
particolare significato.
Se, nel sistema previgente, gli insiemi - pur appartenendo
esclusivamente alla pianificazione urbanistica - erano comunque
assoggettati a un procedimento caratterizzato dal necessario
intervento della Provincia, appare difficilmente spiegabile che il
legislatore abbia successivamente ritenuto di escludere ogni forma di
partecipazione provinciale proprio dopo aver trasformato gli stessi
insiemi in beni paesaggistici e averli collocati nell'ambito della
sovraordinata pianificazione paesaggistica.
La disciplina del 2018 realizza, pertanto, una duplice,
contestuale e incongruente innovazione: rafforza la qualificazione
sostanziale degli insiemi, elevandoli a beni paesaggistici, ma, al
tempo stesso, attenua radicalmente, sino ad annullarlo, il ruolo
della Provincia nella relativa funzione amministrativa.
Una simile contraddittoria evoluzione normativa non appare
agevolmente riconducibile al modello della mera delegazione di
funzioni contemplato dall'art. 18 dello statuto speciale. Al
contrario, essa sembra costituire un ulteriore indice del fatto che
il legislatore provinciale non si sia limitato a disciplinare
modalita' di esercizio di una funzione rimasta provinciale, ma abbia
inteso attribuire ai Comuni una competenza amministrativa piena ed
esclusiva proprio in un settore che, per effetto della stessa legge
provinciale, e' ormai divenuto parte integrante della tutela del
paesaggio.
7.5.8. Le illustrate incongruenze sistematiche - va aggiunto -
non sembrano rilevare soltanto sotto il profilo del possibile
contrasto dell'art. 48, comma 3, della legge provinciale n. 9 del
2018 con gli articoli 16 e 18 dello statuto speciale. Esse appaiono
idonee a evidenziare anche un autonomo profilo di manifesta
irragionevolezza della disciplina introdotta dalla disposizione
censurata.
Dopo avere qualificato gli insiemi quali beni paesaggistici e
averli collocati nell'ambito della pianificazione paesaggistica, il
legislatore provinciale ha, infatti, eliminato proprio quel
coinvolgimento della Provincia che, sia nel restante impianto della
medesima legge sia nella disciplina previgente, costituiva il tratto
caratterizzante dei procedimenti incidenti sulla tutela del paesaggio
o, comunque, concernenti gli insiemi. Ne deriva un assetto normativo
nel quale, paradossalmente, all'accrescersi del rilievo paesaggistico
attribuito agli insiemi corrisponde l'integrale esclusione dell'ente
cui lo statuto speciale attribuisce le funzioni amministrative nella
materia della tutela del paesaggio.
Una simile inversione della logica del sistema, priva di una
plausibile giustificazione rinvenibile nell'impianto della legge
provinciale, non sembra conciliabile con il canone di ragionevolezza
che deve presidiare l'esercizio della discrezionalita' legislativa e
appare, conseguentemente, suscettibile di integrare anche un vizio di
legittimita' costituzionale ai sensi dell'art. 3 della Costituzione.
8. Le considerazioni svolte inducono, riassuntivamente, a
dubitare che il meccanismo previsto dall'art. 48, comma 3, possa
essere qualificato come mera delega dell'esercizio di funzioni
amministrative ai sensi dell'art. 18 dello statuto.
Ne' il maturato sospetto d'incostituzionalita' dell'art. 48,
comma 3, della legge provinciale n. 9 del 2018 per violazione degli
articoli 8, punto 6, 16 e 18 dello statuto appare superabile facendo
leva sul principio di sussidiarieta' e sulla valorizzazione del
livello comunale che tradizionalmente caratterizza il Governo del
territorio.
Il principio di sussidiarieta', sancito dall'art. 118, primo
comma della Costituzione, stabilisce che le funzioni amministrative
sono attribuite ai comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio
unitario, esse siano conferite a province, citta' metropolitane,
regioni o Stato, sulla base dei principi di sussidiarieta',
differenziazione e adeguatezza. Esso esprime pertanto un criterio
dinamico di allocazione delle funzioni amministrative, volto a
garantirne l'esercizio al livello istituzionale piu' vicino agli
interessi coinvolti, ma al tempo stesso idoneo a giustificarne
l'attribuzione a livelli territoriali superiori quando la natura o la
dimensione degli interessi da perseguire richiedano forme unitarie di
Governo.
Ne consegue che tale principio non implica necessariamente che le
funzioni amministrative debbano essere integralmente attribuite
all'ente territoriale minore, ne' comporta che quest'ultimo debba
essere sottratto a forme di indirizzo, coordinamento, vigilanza o
controllo da parte del livello di Governo al quale l'ordinamento
attribuisce la titolarita' della funzione. Al contrario, esso
presuppone una modulazione dell'esercizio delle funzioni pubbliche in
ragione dell'attinenza territoriale degli interessi coinvolti, la
quale puo' articolarsi su piu' livelli istituzionali, combinando la
valorizzazione della prossimita' territoriale con l'esigenza di
assicurare il perseguimento unitario degli interessi pubblici
affidati ai diversi enti territoriali.
Del resto, l'intero sistema della pianificazione territoriale e
paesaggistica, nonche' dell'individuazione dei relativi beni, risulta
tradizionalmente imperniato su modelli procedimentali articolati su
piu' livelli istituzionali: da un lato, quello comunale, volto a
valorizzare la conoscenza del territorio e la vicinanza agli
interessi locali; dall'altro, quello provinciale, chiamato ad
assicurare la composizione unitaria degli interessi paesaggistici e
territoriali e la coerenza complessiva dell'assetto pianificatorio.
Tale assetto, che trova plurime espressioni anche nei
procedimenti pianificatori disciplinati dalla legge provinciale 10
luglio 2018, n. 9 (Territorio e paesaggio), costituisce una tipica
manifestazione del principio di sussidiarieta' di cui all'art. 118,
primo comma della Costituzione. In quest'ottica, l'articolazione
multilivello del procedimento amministrativo, sovente caratterizzato
da una formazione progressiva e dal concorso di apporti riconducibili
a distinti livelli di Governo, consente di coniugare la
valorizzazione della prossimita' territoriale con il perseguimento
unitario degli interessi pubblici affidati ai diversi enti
territoriali.
Nel quadro delineato, la valorizzazione del ruolo del comune
nell'individuazione e nella disciplina degli insiemi non risulta di
per se' incompatibile con la permanenza in capo alla provincia di
poteri di indirizzo, coordinamento, vigilanza o sostituzione,
analoghi a quelli che la Corte costituzionale ha ritenuto connaturati
all'istituto della delega amministrativa e che il legislatore
provinciale ha previsto, in diversa misura, sia nella disciplina
previgente recata dall'art. 25 della legge provinciale n. 16 del
1970, sia in altri procedimenti pianificatori disciplinati dalla
stessa legge provinciale n. 9 del 2018.
Ne consegue che il richiamo al principio di sussidiarieta' e alla
tradizionale centralita' del comune nel Governo del territorio non
appare, di per se' solo, idoneo a escludere il dubbio che la
disciplina censurata abbia ecceduto i limiti entro i quali l'art. 18
dello statuto consente il decentramento dell'esercizio delle funzioni
amministrative provinciali.
In particolare, non appare manifestamente implausibile la
prospettazione secondo cui l'assenza di strumenti provinciali di
indirizzo, vigilanza, controllo o sostituzione possa risolversi nella
sostanziale attribuzione ai comuni della funzione amministrativa
concernente l'individuazione e la disciplina degli insiemi, con
conseguente alterazione del rapporto di corrispondenza tra competenza
legislativa provinciale - in materia di tutela del paesaggio - e
funzione amministrativa delineato dal combinato disposto degli
articoli 8 e 16 dello statuto, essendo stati travalicati i limiti che
circoscrivono l'istituto della delega contemplato dall'art. 18 del
medesimo.
9. Nemmeno l'art. 21 del decreto del Presidente della Repubblica
22 marzo 1974, n. 381 (recante le «Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica
ed opere pubbliche», come modificato dall'art. 1 del decreto
legislativo n. 143/2023), il quale attribuisce alle province la
facolta' di disciplinare con legge provinciale le procedure
autorizzative e gli aspetti attuativi della tutela paesaggistica,
consente di risolvere il dubbio di costituzionalita' dell'art. 48,
comma 3, della l.p. n. 9/2018 nel senso della manifesta infondatezza.
La disposizione, infatti, presuppone espressamente che le
funzioni legislative e amministrative in materia di tutela del
paesaggio siano esercitate dalle province «ai sensi degli articoli 8,
primo comma, numero 6), e 16 dello statuto di autonomia» e non puo',
pertanto, essere interpretata in alcun modo nel senso di consentire
una riallocazione delle medesime funzioni incompatibile con l'assetto
statutario cui essa stessa rinvia. La potesta' di conformazione
procedimentale riconosciuta al legislatore provinciale, ancorche'
esercitabile anche in funzione di semplificazione amministrativa, non
sembra, dunque, estendersi sino al punto di consentire una
riallocazione delle funzioni amministrative tale da escludere ogni
effettiva possibilita' di intervento dell'ente cui l'ordinamento
statutario attribuisce la competenza in materia di tutela del
paesaggio.
10. Giova ribadire che il dubbio di costituzionalita' non attiene
alla scelta legislativa di demandare ai comuni l'individuazione e la
disciplina degli insiemi, quale possibile applicazione del principio
di sussidiarieta' e dell'art. 18 dello statuto di autonomia, bensi'
alla circostanza che tale attribuzione sembrerebbe operare senza la
previsione di adeguati poteri di indirizzo, controllo, riesame o
sostituzione in capo alla provincia.
Ne deriva il rischio che l'ente delegato finisca per esercitare
la funzione come competenza sostanzialmente propria e non gia' come
funzione riconducibile all'ente delegante, in contrasto con il
principio affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 39
del 1957, secondo cui la delegazione amministrativa non comporta il
trasferimento della titolarita' della funzione e richiede la
permanenza in capo all'ente titolare di effettivi poteri di
indirizzo, vigilanza e intervento.
La questione prospettata dalla ricorrente arricchita dalle
riflessioni del collegio, appare, pertanto, sorretta da argomenti
giuridici non manifestamente infondati, poiche' investe il problema
se, nel vigente assetto statutario tuttora imperniato sul
parallelismo tra potesta' legislativa e funzione amministrativa nelle
materie attribuite alla Provincia autonoma, tra cui, in particolare,
quella della tutela del paesaggio, il legislatore provinciale possa,
mediante legge ordinaria, attribuire ai comuni, in via esclusiva, una
funzione amministrativa afferente a beni espressamente qualificati
come paesaggistici, senza conservare alcuno dei poteri che, secondo
la giurisprudenza costituzionale, costituiscono elemento essenziale
dell'istituto della delega, anch'esso previsto dallo statuto
speciale.
L'indeclinabilita' della funzione pubblica di tutela del
paesaggio, sottesa dall'inclusione dell'art. 9 della Costituzione tra
i principi fondamentali della Repubblica, e' stata, del resto,
reiteratamente affermata dalla giurisprudenza costituzionale (cfr.
Corte costituzionale n. 151 del 1986, n. 239 del 1982, n. 359 del
1985, n. 182 del 1986, n. 302 del 1998, n. 393 del 1992, n. 2 del
1996, n. 196 del 2004, n. 272 del 2009 e n. 309 del 2011) e da quella
del Consiglio di Stato (cfr. Adunanza plenaria, 14 dicembre 2001, n.
9; sez. VI, 3 luglio 2012, n. 3893; sez. VI, 18 aprile 2011, n.
2378).
Il Collegio e' consapevole che lo statuto speciale non contiene
una disposizione che espressamente vieti al legislatore provinciale
di attribuire ai comuni funzioni amministrative riconducibili a
materie rientranti nella competenza legislativa primaria della
Provincia e che quest'ultima dispone, in linea di principio, di ampi
margini di conformazione dell'assetto amministrativo nelle materie ad
essa attribuite. Nondimeno, la formulazione degli articoli 16 e 18
dello statuto, letti in modo coordinato e alla luce dei principi
affermati dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 39 del 1957,
non consente di escludere che la disciplina censurata abbia
oltrepassato il limite oltre il quale la delega dell'esercizio della
funzione si trasforma in una sostanziale attribuzione della funzione
stessa, non ammessa dall'attuale assetto statutario.
E invero, se si ammettesse che il legislatore provinciale possa
liberamente trasferire ai comuni funzioni amministrative
riconducibili a materie attribuite alla competenza legislativa
primaria della provincia, la previsione statutaria che attribuisce
tali funzioni amministrative alla provincia (art. 16) e quella che
consente la delega di alcune di esse agli enti locali (art. 18)
rischierebbero di perdere di significato e portata precettiva.
Proprio tale tensione interpretativa, che non appare superabile in
via ermeneutica, rende necessario il vaglio della Corte
costituzionale.
11. Conclusivamente, consegue da quanto precede, che il dubbio di
legittimita' costituzionale dell'art. 48, comma 3, della legge
provinciale n. 9 del 2018, nella parte in cui demanda ai Comuni
l'individuazione e la disciplina degli insiemi mediante il
procedimento di cui all'art. 60, senza prevedere forme di indirizzo,
controllo o sostituzione da parte della Provincia, non puo' ritenersi
manifestamente infondato in relazione agli articoli 8, n. 6, 16 e 18
del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670.
Allo stesso modo, non appare manifestamente infondato il dubbio
di costituzionalita' dell'art. 48, comma 3, cit., in relazione
all'art. 3 Cost., dal momento che, per quanto descritto in precedenza
in merito al raffronto tra i procedimenti di variante del piano
paesaggistico in caso di modifica di un insieme (art. 48, comma 3),
da un lato, e del piano per il territorio e il paesaggio in caso di
inserimento di un intervento suscettibile di incidere su un insieme
(art. 54), dall'altro lato, la censurata disposizione introduce -
come s'e' visto - un'inversione della logica del sistema, priva di
una plausibile giustificazione rinvenibile nell'impianto della legge
provinciale, inversione che non sembra conciliabile con il canone di
ragionevolezza che deve presidiare l'esercizio della discrezionalita'
legislativa.
12. Deve, infine, escludersi che il prospettato dubbio di
legittimita' costituzionale possa essere superato mediante
un'interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione
censurata.
Secondo il consolidato insegnamento della Corte costituzionale,
il giudice e' tenuto a privilegiare, tra le possibili opzioni
ermeneutiche consentite dal testo normativo, quella conforme a
Costituzione, potendo sollevare questione di legittimita'
costituzionale soltanto quando tale operazione interpretativa non
risulti praticabile. Nel caso di specie, tuttavia, il dato normativo
non appare suscettibile di una lettura alternativa idonea a superare
il denunciato contrasto con gli articoli 8, n. 6, 16, comma 1, e 18,
comma 2, dello statuto speciale.
L'art. 48, comma 3, della l.p. n. 9/2018 attribuisce
espressamente ai comuni la competenza all'individuazione e alla
disciplina degli insiemi e, a tal fine, richiama il procedimento di
cui all'art. 60 della medesima legge. Tale procedimento si svolge
integralmente in ambito comunale e non prevede alcuna forma di
approvazione, controllo, indirizzo, vigilanza, sostituzione o
avocazione da parte della provincia.
Pertanto, qualora si ritenesse che la disciplina denunciata
ecceda i limiti della delegazione amministrativa consentita dall'art.
18 dello statuto speciale, il relativo vulnus non potrebbe essere
eliminato mediante attivita' interpretativa. Una lettura
costituzionalmente orientata della disposizione richiederebbe infatti
l'introduzione di forme di intervento provinciale del tutto assenti
nel testo normativo ovvero la sostituzione del procedimento
espressamente previsto dal legislatore con un diverso modulo
procedimentale, operazioni che eccedono i limiti dell'interpretazione
e si risolverebbero in un'inammissibile attivita' manipolativa.
Ne', avuto riguardo al chiaro rinvio all'art. 60 della l.p. n. 9
del 2018 operato dalla disposizione censurata, appaiono praticabili
interpretazioni della medesima che consentano di superare il rilevato
contrasto con l'art. 3 della Costituzione, atteso che l'incongruenza
sistematica sopra evidenziata discende direttamente dall'opzione
normativa espressa dal legislatore provinciale e non da un'incertezza
del dato testuale.
Ne discende che i dubbi prospettati non possono essere risolti in
via ermeneutica e richiedono, pertanto, l'intervento del giudice
delle leggi.
13. Va sollevata, in definitiva, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 48, comma 3, della legge provinciale della
Provincia autonoma di Bolzano 10 luglio 2018, n. 9 («Territorio e
paesaggio»), nella parte in cui dispone che «per la individuazione e
la disciplina degli insiemi di cui all'art. 11, comma 1, lettera b),
si applica il procedimento di cui all'art. 60» e che «l'approvazione
della variante spetta comunque sempre al consiglio comunale», per
contrasto con gli articoli 8, n. 6, 16 e 18 del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige/Südtirol) e con l'art. 3 della
Costituzione.
Ad avviso del collegio, in particolare, non appare manifestamente
infondato il dubbio che la disposizione censurata, attribuendo ai
comuni l'individuazione e la disciplina degli insiemi, qualificati
dall'art. 11 della medesima legge provinciale come beni
paesaggistici, mediante un procedimento che si conclude integralmente
in sede comunale e senza prevedere poteri provinciali di indirizzo,
vigilanza, controllo o sostituzione, oltre a palesare profili di
illogica eccentricita' sistematica, ecceda i limiti entro i quali
l'art. 18 dello statuto consente la delega di funzioni amministrative
agli enti locali e determini una sostanziale sottrazione alla
provincia di funzioni amministrative che, in forza del combinato
disposto degli articoli 8, n. 6, e 16 dello statuto speciale,
appaiono rientrare nella competenza provinciale in materia di tutela
del paesaggio.
12. Vanno conseguentemente disposte, ai sensi dell'art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, la sospensione del presente giudizio e la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, secondo le
modalita' indicate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa - Sezione
autonoma di Bolzano, interlocutoriamente pronunciando sul ricorso,
come in epigrafe proposto, visti l'art. 134 della Costituzione,
l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalita' dell'art.
48, comma 3, della legge provinciale 10 luglio 2018, n. 9
(«Territorio e paesaggio»), per contrasto con gli articoli 8, numero
6), 16, comma 1, e 18, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 e con l'art. 3 della Costituzione.
Sospende il presente giudizio con rinvio al definitivo per ogni
ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle spese di lite.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente della Provincia
autonoma di Bolzano e sia comunicata al Presidente del Consiglio
della Provincia autonoma di Bolzano.
Cosi' deciso in Bolzano nella Camera di consiglio del giorno
24 giugno 2026 con l'intervento dei magistrati:
Stephan Beikircher, Presidente;
Alda Dellantonio, consigliere - estensore;
Michele Menestrina, consigliere;
Fabrizio Cavallar, consigliere.
Il Presidente: Beikircher
L'estensore: Dellantonio