Reg. ord. n. 157 del 2026 pubbl. su G.U. del 07/10/2026 n. 40
Ordinanza del Corte dei conti del 27/08/2026
Tra: C. M.
Oggetto:
Giurisdizione contabile – Responsabilità amministrativa e contabile – Modifiche all’art. 1 della legge n. 20 del 1994 – Potere di riduzione – Previsione che, salvi i casi di danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell’indennità percepiti per il servizio reso all’amministrazione o per la funzione o l’ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio – Disciplina transitoria che estende tale previsione anche ai procedimenti e ai giudizi pendenti, non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della legge n. 1 del 2026 – Denunciata disparità di trattamento tra il dipendente pubblico e l’amministratore pubblico che beneficiano, tra l’altro con effetto retroattivo, in sede contabile, di una limitazione simbolica e “indennitaria” rispetto al dipendente privato, il privato cittadino o il libero professionista – Violazione del canone indicato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 132 del 2024 rappresentato da una “equa ripartizione del rischio del danno”, mediante una normativa iniqua e sbilanciata considerato l’accollo sui bilanci pubblici del danno non recuperabile dal suo autore – Lesione dei principi di uguaglianza e ragionevolezza intrinseca ed estrinseca – Irragionevolezza della scelta legislativa dato che, nel concorso tra azione civile ed azione contabile sul medesimo fatto dannoso e sul medesimo soggetto autore della condotta, innanzi al primo plesso giurisdizionale il recupero sarà pieno e integrale, mentre presso la Corte dei conti il recupero sarà parziale e quasi simbolico – Contrasto con il principio di concentrazione processuale – Disparità di trattamento rispetto al personale sanitario, maggiormente esposto a rischi, che gode di un deteriore tetto pari a tre annualità di stipendio – Irrazionalità intrinseca della norma che, con portata retroattiva, sancisce un “doppio tetto” generalizzato al risarcimento per qualsiasi dipendente o amministratore, senza alcuna valutazione in concreto della maggiore, minore o inesistente rischiosità delle mansioni svolte da tutelare con il favor normativo – Violazione del principio di proporzionalità punitiva e risarcitoria – Incoerenza sistematica della previsione di un’ulteriore tutela, ovvero il tetto alla condanna risarcitoria, comunque già coperta ope legis dalla polizza assicurativa – Disciplina incoerente poiché solo per la responsabilità amministrativo-contabile il legislatore introduce un premio, rappresentato dal doppio tetto, a fronte di condotte connotate da colpa grave dell’agente dipendente o amministratore pubblico – Scelta legislativa sbilanciata verso la sotto-deterrenza, a discapito della responsabilizzazione del funzionario e amministratore pubblico, dell’efficienza amministrativa e a discapito del bilancio pubblico aggravato dal costo della irresponsabilità di amministratori e dipendenti pubblici – Intervento normativo sproporzionato e irragionevole – Discrasia applicativa della medesima norma, poiché a casi identici di danno erariale, innanzi al medesimo giudice si applicherebbero ope legis criteri quantificatori irragionevolmente diversi in base alla mera circostanza che l’autore del medesimo danno sia un privato legato da rapporto di servizio alla P.A, meno tutelato, o un dipendente/amministratore pubblico, più tutelato – Irragionevole applicazione del doppio tetto, che favorisce gli autori di condotte gravemente colpose dalle rilevanti ricadute erariali, ove opera il tetto retributivo, rispetto ad autori di danni minimali, ove opera il tetto percentuale del 30% – Previsione retroattiva che, a fronte di fatti analoghi o identici, determina una disparità di trattamento rispetto ai dipendenti e amministratori, i cui giudizi siano stati definiti con sentenza passata in giudicato, soggetti al previgente più rigoroso regime, retto dal pieno risarcimento del danno erariale – Lesione della legittima aspettativa della P.A., danneggiata da condotte gravemente colpose di amministratori e dipendenti pubblici, finalizzata a far valere, tramite la Procura contabile, la responsabilità, con un risarcimento pari all’intero pregiudizio arrecato al patrimonio pubblico – Violazione della prerogativa-funzione propria del giudice di procedere, nell’esercizio della giurisdizione contabile, alla determinazione, secondo il suo prudente apprezzamento, dell’intero pregiudizio risarcibile – Norma retroattiva immediatamente operante incoerente con gli obiettivi legislativi poiché, da una parte, priva l’amministrazione della possibilità di ottenere il risarcimento integrale del danno patito anche per le fattispecie perfezionatesi nel vigore della precedente disciplina, e, dall’altra, non consente di ottenere, per le medesime fattispecie, i vantaggi dell’incameramento certo della somma, conseguenti all’obbligo di copertura assicurativa differito al 2027 – Violazione dei principi di uguaglianza e ragionevolezza – Lesione del diritto alla tutela giurisdizionale, poiché la P.A. danneggiata viene privata per legge del diritto ad essere pienamente ristorata – Rinuncia indiscriminata al credito erariale che elimina la funzione deterrente e risarcitoria della responsabilità erariale, incentivando l'incuria e violando l'obbligo di buon andamento dell’amministrazione e di sana gestione finanziaria – Previsione che fomenta l’irresponsabilità e la gravemente colposa inosservanza delle leggi, con evidente irragionevolezza intrinseca – Lesione dei principi dell’equilibrio di bilancio e della copertura finanziaria delle spese – Normativa che, estinguendo un credito determinato per impedirne il recupero, interferisce con l'esercizio in concreto della funzione giurisdizionale, sottraendo al giudice contabile una specifica res litigiosa e vanificando l'azione della procura erariale – Violazione degli obblighi internazionali attesa la compressione di beni fondamentali, vale a dire i crediti erariali, mancando un giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale e la salvaguardia dei diritti fondamentali – Lesione dell’indipendenza della magistratura contabile – Compromissione del principio di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale – Intervento legislativo che mortifica gli assetti difensivi, sul piano processuale, e al contempo incide retroattivamente sul diritto al risarcimento del danno sul piano sostanziale – Violazione del principio del giusto processo e della parità delle armi – Compressione dell’autonomia finanziaria degli enti locali mediante la riduzione legislativa del credito risarcitorio loro spettante – Previsioni che determinano un'impunità diffusa o l'impossibilità di recuperare risorse a tutela degli interessi finanziari dell'Unione Europea – Violazione dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.
Norme impugnate:
legge
del 14/01/1994
Num. 20
Art. 1
Co. 1
introdotto dalla
legge del 07/01/2026 Num. 1
legge del 07/01/2026 Num. 1 Art. 6
legge del 07/01/2026 Num. 1
legge del 07/01/2026 Num. 1 Art. 6
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Costituzione Art. 11
Costituzione Art. 24
Costituzione Art. 81
Costituzione Art. 97
Costituzione Art. 103 Co. 2
Costituzione Art. 104
Costituzione Art. 108
Costituzione Art. 111
Costituzione Art. 117 Co. 1
Costituzione Art. 119
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6
Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 1
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea Art. 325
Disposizioni sulla legge in generale Art. 11
Costituzione Art. 11
Costituzione Art. 24
Costituzione Art. 81
Costituzione Art. 97
Costituzione Art. 103 Co. 2
Costituzione Art. 104
Costituzione Art. 108
Costituzione Art. 111
Costituzione Art. 117 Co. 1
Costituzione Art. 119
Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 6
Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia diritti dell'uomo e libertà fondamentali Art. 1
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea Art. 325
Disposizioni sulla legge in generale Art. 11
Udienza Pubblica del 23 febbraio 2027
rel.
Testo dell'ordinanza
N. 157 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 agosto 2026
Ordinanza del 27 agosto 2026 della Corte dei conti - Sezione
giurisdizionale per la Regione Lombardia nel giudizio di
responsabilita' a carico di C. M..
Giurisdizione contabile - Responsabilita' amministrativa e contabile
- Modifiche all'art. 1 della legge n. 20 del 1994 - Potere di
riduzione - Previsione che, salvi i casi di danno cagionato con
dolo o di illecito arricchimento, la Corte dei conti esercita il
potere di riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto
conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o il
valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del
pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della
retribuzione lorda conseguita nell'anno di inizio della condotta
lesiva causa dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o
successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o
dell'indennita' percepiti per il servizio reso all'amministrazione
o per la funzione o l'ufficio svolti, che hanno causato il
pregiudizio - Disciplina transitoria che estende tale previsione
anche ai procedimenti e ai giudizi pendenti, non definiti con
sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della
legge n. 1 del 2026.
- Legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti), art. 1, comma
1-octies, come introdotto dalla legge 7 gennaio 2026, n. 1
(Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni
nonche' delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei
conti e di responsabilita' amministrativa e per danno erariale), e
art. 6 della medesima legge n. 1 del 2026.
(GU n. 40 del 07-10-2026)
LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia
Composta dai magistrati:
Vito Tenore - Presidente;
Walter Berruti - giudice relatore;
Pia Manni - giudice.
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilita' amministrativa iscritto al n. 31012 del registro di
segreteria, promosso dalla Procura regionale nei confronti di:
M. dott. C., nato a... il..., ivi residente, C.F. ...,
rappresentato e difeso dall'avv. Giacomo Galazzo, del Foro di Pavia,
giusta procura in calce alla comparsa di costituzione.
Uditi, all'udienza del 10 giugno 2026, con l'assistenza del
segretario Irene Lagana', il pubblico ministero dott. Francesco
Foggia e l'avv. Giacomo Galazzo per il convenuto.
Fatto
1. Con atto di citazione depositato in data 17 dicembre 2025 e
notificato in data 21 gennaio 2026 la Procura regionale ha convenuto
in giudizio il dott. C. M., quale responsabile del servizio di
gestione e amministrazione del personale del Comune di (...) per un
asserito danno erariale derivante al comune da un giudizio civile
promosso dalla dipendente comunale I. L. cessata dal servizio in data
..., per ottenere la monetizzazione delle ferie maturate nell'anno
... e non godute per esigenze di servizio.
Nonostante l'istanza in via amministrativa fosse stata presentata
il... e reiterata il... seguente per il tramite dell'organizzazione
sindacale, con espressa diffida ad adire le vie giudiziali, il
convenuto, pur avendo avviato ed istruito il procedimento, non
assumeva alcuna determinazione nei termini di legge. Solo dopo la
notifica di un ricorso giurisdizionale proposto innanzi al Tribunale
di Pavia, il comune aveva provveduto, nel ..., alla liquidazione
delle ferie non godute e al pagamento delle spese legali liquidate in
euro 3.276,46.
Secondo la Procura tale importo andava addebitato al dott. M. a
titolo di danno erariale arrecato al Comune di ... per la mancata e
tempestiva conclusione del procedimento, poiche', in qualita' di
responsabile del personale e del procedimento, egli aveva ricevuto le
istanze e ne aveva avviato l'istruttoria senza pero' curarsi
dell'adozione del provvedimento finale. Sussisterebbero infatti i
presupposti della responsabilita' amministrativa ossia: la
sussistenza del rapporto di servizio tra il convenuto e il Comune
di..., in forza di convenzione con l'Unione dei comuni «Terre
Viscontee - Basso Pavese» e del decreto del sindaco di ... che
attribuiva al M. la competenza in materia di gestione del personale
comunale; la condotta omissiva del convenuto, consistita nella
mancata conclusione del procedimento avviato dalla ex dipendente nei
termini di cui all'art. 2 della legge n. 241/1990; la pacifica
spettanza dell'emolumento richiesto in base alla normativa di settore
richiamata in citazione (art. 5 decreto-legge n. 95/2012; art. 38,
comma 11 CCNL 16 novembre 2022 del Comparto ee.ll.) e della
giurisprudenza nazionale ed unionale (CGUE sentenza 18 gennaio 2024
causa C-218/22, che ha ribadito il diritto del lavoratore alla
remunerazione delle ferie non godute in caso di dimissioni e
precisato come tale diritto non possa essere limitato a causa del
motivo di cessazione del rapporto di lavoro e che, pertanto, anche
nel caso di dimissioni volontarie, il lavoratore e' legittimato a
richiedere al datore di lavoro la monetizzazione delle ferie non
godute); il nesso causale e la colpa grave, ravvisabile nella
protratta inerzia del convenuto a fronte delle reiterate istanze
della dipendente e delle risultanze dell'istruttoria.
Con istanza depositata il 18 marzo 2026 il convenuto chiedeva che
fosse disposta la restituzione degli atti al PM ex art. 83 c.g.c.
alla luce dello ius superveniens della legge n. 1/2026 che ha inciso
sulla definizione di colpa grave e sul potere riduttivo.
2. Il convenuto si costituiva in giudizio con comparsa in data 18
maggio 2026. Egli insisteva nell'istanza, gia' depositata, di
trasmissione degli atti alla Procura regionale ex art. 83 c.g.c. In
via istruttoria chiedeva prova per interpello e testi ex art. 94,
commi 3 e 4 c.g.c. Nel merito contestava la sussistenza del rapporto
di servizio, evidenziando che: non era dipendente del Comune di ...,
ne' dell'Unione dei comuni, ma operava per quest'ultima con incarico
a titolo gratuito; la nomina quale responsabile del personale del
comune di ... non sarebbe efficace in mancanza del trasferimento del
personale addetto all'ufficio; la normativa (TUEL e CCNL di settore)
distingue la gestione del personale dell'Unione da quella dei
dipendenti comunali, che resta in capo al comune titolare del
rapporto di lavoro; la Convenzione per la gestione associata del
personale non sarebbe stata operativa in assenza di trasferimento o
comando di personale dai Comuni all'Unione; lo statuto di ...
attribuisce espressamente al segretario comunale la funzione di capo
del personale, con competenza sulla gestione giuridica del rapporto
di lavoro. Contesta la ricorrenza della colpa grave, sia prima che
dopo la legge n. 1/2026, in quanto: la questione della monetizzazione
delle ferie non godute presentava obiettive complessita'
interpretative, come attestato dalla giurisprudenza amministrativa;
egli non e' rimasto inerte avendo comunque avviato l'istruttoria,
segnalato la giurisprudenza rilevante, richiesto il parere del
segretario comunale e prospettato anche la possibilita' di rivolgersi
alla Corte dei conti; il suo ruolo era comunque limitato alla
gestione finanziaria, con apposizione del solo visto contabile, che
non implica valutazioni di legittimita' amministrativa. Ritiene
mancante anche il nesso causale in quanto: le istanze della
dipendente erano indirizzate al sindaco e al segretario; le
interlocuzioni con la lavoratrice sarebbero sempre avvenute
all'interno del comune; il convenuto non era formalmente il
responsabile del procedimento ex legge n. 241/1990. Egli evidenzia
poi il concorso causale di altri funzionari, in particolare del
segretario comunale.
Concludeva per il rigetto della domanda anche in applicazione
dello scudo erariale ex art. 21, comma 2 del decreto-legge n. 76/2020
e, in via subordinata, per l'applicazione del potere riduttivo ex
legge n. 1/2026 ovvero la sospensione del giudizio in attesa della
decisione della Corte costituzionale sulla nuova disciplina.
3. All'udienza del 10 giugno 2026, le parti argomentavano e
richiamavano le rispettive conclusioni come in atti. Il giudizio e'
stato quindi trattenuto a decisione.
Motivi della decisione
1. Va premesso che la causa e' in condizione di essere decisa
essendo ampiamente istruita documentalmente senza le richieste
istruttorie del convenuto e non ricorrendo i presupposti per la
trasmissione degli atti alla Procura ai sensi dell'art. 83, comma 3
c.g.c., a mente del quale «Soltanto qualora nel corso del processo
emergano fatti nuovi rispetto a quelli posti a base dell'atto
introduttivo del giudizio, il giudice ordina la trasmissione degli
atti al pubblico ministero per le valutazioni di competenza, senza
sospendere il processo. Il pubblico ministero non puo' comunque
procedere nei confronti di soggetto gia' destinatario di formale
provvedimento di archiviazione, ovvero di soggetto per il quale, nel
corso dell'attivita' istruttoria precedente l'adozione dell'invito a
dedurre, sia stata valutata l'infondatezza del contributo causale
della condotta al fatto dannoso, salvo che l'elemento nuovo
segnalatogli consista in un fatto sopravvenuto, ovvero preesistente,
ma dolosamente occultato, e ne sussistano motivate ragioni».
La trasmissione degli atti al PM, come l'analogo istituto del
processo penale regolato dall'art. 521 del codice di procedura penale
(che esprime il noto principio di correlazione tra accusa e sentenza
per cui il giudice puo' cambiare la qualificazione giuridica del
reato, ma deve trasmettere gli atti al pubblico ministero se il fatto
storico risulta diverso rispetto all'imputazione originaria),
presuppone infatti, cosi' come testualmente disposto, l'emersione nel
processo di fatti nuovi (rispetto a quelli posti a base della
citazione) e va letta in correlazione con il divieto di chiamata in
giudizio per ordine del giudice previsto dal comma 1, a conferma
dell'impossibilita' di modifica dei soggetti del processo ad opera
del giudice, neppure su iniziativa delle parti.
Al giudice e' infatti impedito, in ossequio al principio del
giusto processo, di influire sull'ambito soggettivo ed oggettivo del
processo, sino a rimettere al pubblico ministero la valutazione dei
fatti nuovi che eventualmente emergano nel corso del giudizio,
valutazione che questi ha gia' di per se' il dovere di effettuare
(sul tema v. Corte costituzionale n. 203/2022).
Detta norma, alla luce del richiamato principio del giusto
processo e della sua ragionevole durata, ora codificato nell'art. 4
c.g.c., va ritenuta di stretta interpretazione e non estensibile a
casi diversi, come quello dello ius superveniens, rappresentato,
secondo la difesa, dalla entrata in vigore in corso di causa della
legge n. 1/2026 laddove ha inciso sulla definizione della colpa
grave.
Di quest'ultima norma, applicabile ai giudizi pendenti ex art. 6
della stessa legge, si terra' conto in fase di giudizio sulla base
degli elementi ritualmente acquisiti agli atti.
2. Ancora in via preliminare, la difesa ha invocato
l'applicazione del c.d. scudo erariale previsto dall'art. 21 del
decreto-legge n. 76/2020 conv. in legge n. 120/2020 e successivamente
prorogato, che prevede l'esonero da responsabilita' amministrativa
delle condotte commissive colpose nel periodo dal 17 luglio 2020 al
31 dicembre 2025.
Le condotte per cui e' causa, invero, sono del ... e ricadono
quindi nel suddetto arco temporale.
Tuttavia, come bene osserva parte attrice, lo scudo non trova
applicazione nella specie, essendo contestate al convenuto condotte
omissive consistite nel non aver concluso il procedimento
amministrativo con provvedimento espresso con il conseguente sorgere
del contezioso legale conclusosi con la soccombenza del comune e il
pagamento delle relative spese. Fattispecie che resta assoggettata
alla disciplina ordinaria della responsabilita' amministrativa. Come
chiarito dalla piu' attenta giurisprudenza (C. conti, sez. Veneto n.
109 e n. 143 del 2026), tutti i fatti che si sono verificati nella
vigenza dell'art. 21 cit., tra il 17 luglio del 2020 e il 31 dicembre
del 2025, che non siano coperti da sentenza passata in giudicato,
devono essere oggetto di valutazione esclusivamente alla stregua del
nuovo regime (ivi compreso quello dell'elemento psicologico e del
«doppio tetto» infra-analizzato) introdotto dalla legge n. 1 del
2026, il cui art. 6 dispone l'applicazione immediata del nuovo regime
a tutti i giudizi in corso, senza alcuna distinzione delle
fattispecie sub iudice, ancorche' nate in epoca «scudata» dall'art.
21, decreto-legge n. 76.
3. Cio' posto, la domanda e' fondata nei limiti che seguono.
3.1. Sussiste il rapporto di servizio, che, come noto, non
necessariamente coincide con un rapporto di impiego.
Nella specie il convenuto era formalmente inserito
nell'organizzazione dell'Unione di comuni Terre Viscontee - Basso
Pavese, ma, in forza della convenzione approvata dal Comune di ...
con deliberazione consiliare del ... (doc. 12 prod. proc.) per il
conferimento all'Unione del servizio di gestione e amministrazione
del personale del comune medesimo, nonche' del decreto sindacale del
... (doc. 13), il M. era stato nominato responsabile del servizio di
gestione e amministrazione del personale del Comune di ... e
qualificato espressamente «Responsabile del procedimento ai sensi e
agli effetti degli articoli 4-6-bis della legge n. 241/1990», dal 1º
aprile 2021 sino al termine del mandato amministrativo (nella specie
fino al ... per il subentro di altro dirigente) assumendo la
competenza in materia e correlativamente il rapporto di servizio con
l'ente.
Non emerge che l'efficacia di tali provvedimenti e l'attribuzione
e l'esercizio delle funzioni amministrative conferite fossero
subordinate all'assunzione di ulteriori atti.
Il Presidente dell'Unione, ..., audito in sede preprocessuale, ha
confermato quanto sopra (cfr. doc. 24 prod. Proc.) e risulta che il
convenuto abbia effettivamente ricevuto l'istanza di monetizzazione
delle ferie della ex dipendente e l'abbia trattata senza poi
concluderla (cfr. la relazione del Comune del ... e i relativi
allegati prodotti sub doc. 25, tra cui le mail intercorse tra il
convenuto e altri dipendenti dell'ente, il protocollo dell'istanza
del ... inviata alla sua casella di posta certificata, la
documentazione allegata a detta corrispondenza: il parere dell'ARAN
che contiene espresso riferimento alla cit. sentenza della CGUE del
18 gennaio 2024 nella causa C-218/22 e materiale di studio sulla
questione).
3.2. Ricorre poi la colpa grave.
Sulla c.d. monetizzazione delle ferie non godute l'art. 5, comma
8 del decreto-legge n. 95/2012 conv. in legge n. 135/2012, recante
disposizioni per la revisione della spesa pubblica, stabilisce che le
ferie per i dipendenti pubblici sono obbligatorie e non differibili e
che non sono, in linea di principio, monetizzabili, prevedendo che il
periodo di ferie determinato per ciascuna categoria di personale
dalla contrattazione collettiva di comparto puo' essere sostituito
dalla corresponsione della relativa indennita' finanziaria solo in
caso di cessazione del rapporto di lavoro. A tal fine il datore di
lavoro deve invitare formalmente il personale a fruire delle ferie
annuali informandolo in tempo utile che, se non fruite, le ferie
andranno perse al termine del periodo di riferimento o del periodo di
riporto eventualmente autorizzato e non potranno essere sostituite da
indennita' finanziaria. La mancata fruizione delle ferie che dipenda
dalla scelta consapevole del lavoratore, con onere della prova a
carico del datore di lavoro, non comporta la corresponsione di
trattamenti economici sostitutivi alla cessazione del rapporto di
lavoro.
La prassi amministrativa e la giurisprudenza, sia nazionale (cfr.
Corte costituzionale n. 95/2016; Cassazione civ. n. 13860/2000; CdS.
n. 7360/2010) che internazionale (cfr. CGUE 24 gennaio 2012 C-282/10
e 18 gennaio 2024 C-218/22 cit.), convergono nell'escludere
dall'ambito applicativo del divieto le vicende estintive del rapporto
di lavoro che non chiamino in causa la volonta' del lavoratore e la
capacita' organizzativa del datore di lavoro.
L'art. 38, comma 9 del CCNL degli ee.ll. dispone che le ferie
sono un diritto irrinunciabile e non sono monetizzabili e, al comma
11, che le ferie maturate e non godute per esigenze di servizio sono
monetizzabili all'atto della cessazione del rapporto di lavoro,
dettando i criteri per la relativa quantificazione.
Il diritto alla remunerazione delle ferie non godute nel caso di
dimissioni e' stato da ultimo ribadito dalla CGUE con la citata
sentenza del 18 gennaio 2024, che ha precisato come tale diritto del
lavoratore non possa essere limitato a causa del motivo che ha
condotto alla cessazione del rapporto di lavoro e che, pertanto,
anche nel caso di dimissioni volontarie, il lavoratore conserva la
legittimazione a richiedere al datore di lavoro la monetizzazione
delle ferie non godute. Nella specie, detto quadro normativo e
giurisprudenziale risultava, come detto, essere stato portato
all'attenzione degli uffici e del convenuto in particolare quale
responsabile del procedimento.
Inoltre, appare pacifico che la ex dipendente del Comune di ...,
L. I., addetta all'ufficio demografico, non avesse potuto fruire
interamente delle ferie nel ..., ultimo anno di servizio, a causa
della necessita' di sostituire altra collega addetta allo stesso
servizio, la quale, per ragioni di malattia, aveva avuto la
necessita' di assentarsi per lunghi periodi dal lavoro. In data ...,
la sunnominata rassegnava le proprie dimissioni volontarie a
decorrere dall'..., avendo vinto un concorso presso altro ente (cfr.
doc. 3). Il ... la giunta comunale, con delibera n. ..., prendeva
atto delle dimissioni a decorrere dal ..., approvando contestualmente
l'esonero dal preavviso e dal pagamento dell'indennita' sostitutiva
(cfr. doc.4).
La legge n. 241/1990 prevede che ove il procedimento consegua
obbligatoriamente ad un'istanza, ovvero debba essere iniziato
d'ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di
concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso (art. 2,
comma 1) e motivato (art. 3) Se ravvisano la manifesta
irricevibilita', inammissibilita', improcedibilita' o infondatezza
della domanda, le pp. aa. concludono il procedimento con un
provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui
motivazione puo' consistere in un sintetico riferimento al punto di
fatto o di diritto ritenuto risolutivo (art. 2, comma 1) e che, in
linea generale, i procedimenti amministrativi devono concludersi
entro il termine di trenta giorni (art. 2, comma 2). Il responsabile
del procedimento adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento
finale, ovvero trasmette gli atti all'organo competente per
l'adozione (art. 6). Tali disposizioni sono garantite anche nei
confronti degli enti locali quali livelli essenziali delle
prestazioni (cfr. art. 29, commi 2 bis -2 quater).
Nulla di tutto questo ha fatto il convenuto, mantenendo un
comportamento inconcludente pur a fronte delle sollecitazioni
provenienti dagli stessi uffici comunali (cfr. doc. 25/28 prod.
Proc.).
La condotta e' quindi connotata da colpa grave omissiva secondo i
criteri giurisprudenziali e logici costantemente seguiti da questa
Corte e confermati dalla novella recata dalla citata legge n. 1/2026.
La tipizzazione della colpa grave ivi effettuata con riferimento a
condotte provvedimentali e procedimentali consente di ricomprendere
anche la fattispecie in esame, costituendo colpa grave, secondo il
nuovo testo dell'art. 1, comma 1 della legge n. 20/1994, la
violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il
travisamento del fatto, l'affermazione di un fatto la cui esistenza
e' incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la
negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente
dagli atti del procedimento.
Ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la
violazione manifesta delle norme di diritto applicabili si tiene
conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle
norme violate nonche' dell'inescusabilita' e della gravita'
dell'inosservanza, mentre non costituisce colpa grave la violazione o
l'omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali
prevalenti o a pareri delle autorita' competenti.
Nella specie non rileva solo la violazione delle richiamate
disposizioni in materia di monetizzazione delle ferie, con il loro
corredo interpretativo consolidato, ma anche di quelle procedimentali
di lapalissiana evidenza come sopra ricordate.
3.3. Risulta anche dimostrato il nesso causale tra la condotta
omissiva e l'evento dannoso dal momento che la mancata assunzione di
alcuna determinazione, nemmeno interlocutoria, sulle istanze della ex
dipendente (la seconda delle quali, curata dal sindacato in data ...,
espressamente avvisava che, in caso di mancato pagamento, si
sarebbero adite le vie legali) determinava la proposizione, a mezzo
del difensore incaricato, di un ricorso giudiziario ex articoli 409
del codice di procedura civile aventi al Tribunale di Pavia,
notificato al Comune di ... in data ....
3.4. Anche laddove non fosse stato competente all'adozione del
provvedimento finale, il convenuto avrebbe dovuto, come detto,
trasmettere gli atti all'organo competente per l'adozione del
provvedimento finale, ma nemmeno di questa attivita' risulta traccia.
Tuttavia, il collegio ritiene di dover ravvisare un contributo
causale in capo al segretario comunale, in ragione della sua generale
funzione di vigilanza e coordinamento ex art. 97 TUEL e del fatto,
evidenziato dalla difesa nella comparsa di costituzione (pagg. 12 e
s.), che lo statuto del Comune di ... (art. 39) (doc. 11) lo mette a
capo del personale.
Tale contributo puo' quantificarsi nel 50% e, non essendo il
segretario parte del giudizio, va computato a riduzione del danno
addebitabile al convenuto.
3.5. Venendo infine all'elemento «danno», agli atti risulta che
solo dopo la notifica del ricorso giudiziario avanti il giudice del
lavoro il comune provvedeva, nel ..., alla liquidazione delle ferie
non godute e al pagamento delle spese legali resesi necessarie,
liquidate in euro 3.276,46. Tale spesa rappresenta il danno erariale
di specie, consistente nella maggior spesa pagata dall'ente per
soddisfare il diritto della ex dipendente e, in particolare, nel
compenso pagato al difensore di quest'ultima, nella misura calcolata
con determinazione del (doc.9 prod. Proc.).
4. Le suddette considerazioni consentono di affermare la
responsabilita' del convenuto, emergendo tutti i presupposti
strutturali di cui all'art. 1, comma 1 della legge n. 20/1994 come
modificato dalla legge n. 1/2026, sia quanto a danno e nesso causale,
sia quanto a gravita' della colpa.
5. Il convenuto e' chiamato quindi a rispondere del danno subito
dal Comune di ..., danno che, come detto, puo' farsi consistere nel
maggior importo pagato dal Comune per la definizione del contenzioso
legale ossia in euro 3.276,46, secondo la quantificazione riportata
in atto di citazione e non contestata. Esso, giusta quanto sopra, e'
addebitabile al convenuto per il 50% ossia per euro 1.638,23.
Sulla predetta misura del danno in concreto, da porsi a carico al
convenuto come oggetto della condanna, influisce tuttavia la
sopravvenuta previsione dell'art. 1-octies della legge n. 20/1994
come introdotto dalla legge n. 1/2026, secondo cui «salvi i casi di
danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento, la Corte dei
conti esercita il potere di riduzione ponendo a carico del
responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua
condotta, il danno o il valore perduto per un importo non superiore
al 30 per cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore
al doppio della retribuzione lorda conseguita nell'anno di inizio
della condotta lesiva causa dell'evento o nell'anno immediatamente
precedente o successivo, ovvero non superiore al doppio del
corrispettivo o dell'indennita' percepiti per il servizio reso
all'amministrazione o per la funzione o l'ufficio svolti, che hanno
causato il pregiudizio».
Anche tale disposizione e' immediatamente applicabile ai
procedimenti pendenti, ai sensi della norma transitoria introdotta
con l'art. 6 della stessa legge n. 1, operante testualmente in modo
incondizionato senza alcuna distinzione tra condotte dannose (nella
specie omissive e dunque non toccate dal benevolo regime «scudato» di
non perseguibilita' per sola colpa grave commissiva: v. sopra) sorte
o meno sotto la vigenza dell'art. 21, decreto-legge n. 76 del 2020
(come sopra chiarito richiamando la piu' attenta giurisprudenza:
C.conti, sez.Veneto n. 109 e n. 143 del 2026).
Si tratta di un potere di riduzione obbligatorio, che comporta,
nella specie, l'addebito in capo al convenuto di un importo non
superiore al 30% del pregiudizio accertato (cfr. questa sez. nn. 64 e
41/2026). Non invocabile nel caso in esame e' il secondo concorrente
tetto del duplum retributivo annuo, sicuramente meno vantaggioso per
il convenuto dipendente pubblico.
Pertanto, una volta individuata nella misura del 50% la quota di
danno causalmente imputabile al convenuto, pari ad euro 1.638,23,
troverebbe applicazione il suddetto sopravvenuto limite, con
conseguente determinazione dell'addebito nel 30% di tale importo,
pari ad euro 491,46.
6. Tuttavia, l'evidente irragionevolezza di tale approdo,
ancorato ad un dato normativo chiaro, ma di dubbia conformita' alla
Costituzione, che porterebbe ad una condanna sostanzialmente
simbolica, ovvero ad un «indennizzo» piu' che ad un «risarcimento»a
favore del comune danneggiato (pari ad euro 491,46 in luogo degli
euro 1.638,23 accertati), con iniquo e irragionevole accollo sulla
collettivita' del restante e prevalente 70% del danno chiaramente
accertato e patito dalla P.A., conduce questa Sezione ad una
rimessione del novello precetto alla Corte costituzionale,
prospettando dubbi di costituzionalita' sotto diversi e concorrenti
profili.
7. Va rimarcata preliminarmente la «rilevanza» della questione.
Il presupposto della rilevanza nel giudizio a quo deriva dal
disposto dell'art. 23, legge 11 marzo 1953 n. 87, secondo cui il
sindacato incidentale di legittimita' deve essere sollevato solo
quando «il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla
risoluzione» della questione di costituzionalita'. Nella vicenda sub
iudice, il convenuto M., acclarata la sua responsabilita' per colpa
grave come sopra evidenziato, risulterebbe non condannabile, ope
legis, al risarcimento dell'intero danno arrecato alla P.A., ma solo
del 30% dello stesso.
Come ritenuto dalla costante giurisprudenza costituzionale «il
postulato della pregiudizialita' della questione richiede infatti che
questa si concreti solo quando il dubbio di contrasto con la
Costituzione investa una norma dalla cui applicazione, ai fini della
definizione del giudizio dinanzi a lui pendente, il giudice a quo
dimostri di non poter prescindere» (sentenza n. 269 del 2022, punto
5.2.2. del considerato in diritto; n. 10/2015; n. 23/2004) nei limiti
della non implausibilita' della motivazione (tra le altre, piu'
recentemente, sentenza, n. 62 del 2026).
La norma censurata, chiara e insuscettibile di altre
interpretazioni costituzionalmente orientate (v. supra), e'
applicabile nel caso concreto connotato da colpa grave e la sua
eventuale incostituzionalita' influisce sulla quantificazione del
danno nel presente giudizio. La risoluzione del dubbio sulla
legittimita' costituzionale della norma censurata e' dunque
indispensabile per la definizione sostanziale del giudizio ordinario
de quo (tra le altre, Corte costituzionale n. 23/2004 e n. 10/2015).
8. In punto, invece, di «non manifesta infondatezza», osserva
questo remittente come il precetto (art. 1, comma 1-octies della
legge 14 gennaio 1994, n. 20) e la sua portata retroattiva (dell'art.
6, legge n. 1 del 2026) originano diversi e concorrenti dubbi di
conformita' a parametri costituzionali di seguito prospettati.
9. Giova premettere, prima di indicare i precetti costituzionali
che si ritengono violati, che la loro disamina va compiuta anche (e
soprattutto) alla luce dei valori (auspicabilmente di valenza
costituzionale e non di estemporaneo protezionismo) che la legge 7
gennaio 2026, n. 1 intenderebbe tutelare o garantire anche attraverso
le due norme censurate. Difatti, il vaglio della Consulta da questo
remittente richiesta dovra' necessariamente comparare e soppesare, in
ossequio al canone di «bilanciamento dei valori contrapposti», i
valori costituzionali prospettati come lesi dalla legge n. 1 del
2026, con i valori, difendibili solo ove di preminente valenza
costituzionale, alla base di tale novella normativa.
Solo se i valori sottesi alla legge n. 1 del 2026 si palesassero
come principi preminenti, e non meri enunciati e indimostrati assiomi
frutto di arbitrio legislativo, rispetto ai centrali precetti
costituzionali che si prospettano violati, le norme in questa sede
censurate e rimesse alla Consulta potranno reggere alle doglianze
mossele.
Orbene, la ratio sottesa al precetto della cui costituzionalita'
si dubita andrebbe ricercato, secondo i lavori preparatori della
legge (vedasi la proposta di legge C.1621 d'iniziativa del deputato
Foti presentata il 19 dicembre 2023 e reperibile on-line nel sito
della Camera), in un trittico di argomenti: a) «la cosiddetta "paura
della firma" affligge il funzionamento della pubblica amministrazione
italiana», b) «i mercati e gli investitori internazionali guardano
sempre con maggiore preoccupazione alla macchina pubblica italiana
come ad un ostacolo che rischia di rallentare, se non bloccare,
l'intero sistema-Paese», c) «amministrare risorse pubbliche in
Italia, soprattutto dopo la torsione pan-penalistica avviata nel
1992, e' diventato sempre piu' rischioso per gli amministratori
onesti, poiche' la normativa di settore e' oggettivamente troppo
complessa per chiunque, ivi inclusi gli addetti ai lavori».
Sulla base di questo incipit, la premessa alla proposta di legge
Foti C.1621 confluita nella legge n. 1 del 2026, ritiene che si debba
«intervenire in tempi rapidi per attribuire alla Corte dei conti un
nuovo ruolo di supporto agli amministratori pubblici, affinche'
questi possano trovare in via preventiva una concreta assistenza
nell'articolata gestione delle risorse pubbliche e non debbano piu'
rischiare di incorrere in processi per danno erariale che troppo
spesso, almeno nel 60 per cento dei casi, si concludono con
l'assoluzione determinata dall'infondatezza delle accuse; tali
processi, inoltre, hanno ripercussioni negative sulle carriere e
alimentano, a livello generale, il circuito della "paura"».
Tale novella dovrebbe dunque «tutelare la finanza pubblica dagli
amministratori infedeli o incapaci e proprio mediante il
riconoscimento di un nuovo ruolo della Corte dei conti sara'
possibile distinguerli da quelli attenti e prudenti».
Tali pur esplicate ragioni, affermate ma non dimostrate, sottese
alla riforma del 2026 e dunque all'art. 1, comma 1-octies della
novellata l. n. 20 del 1994 qui censurato ed alla sua portata
retroattiva ex art. 6, legge n. 1/2026, non sembrano riconducibili a
nessun valore o precetto costituzionale se non ad un labile e non
esplicitato richiamo all'art. 97 della Costituzione, che rappresenta
invece, come si illustrera' di seguito, uno dei principali parametri
costituzionali violati dalla stessa legge n. 1/2026. Tali «ragioni»
palesano infatti, ad avviso del remittente, non tanto l'esigenza del
legislatore di tutelare valori primari della Suprema Carta, ma
l'obiettivo di proteggere eccessivamente, con norme di oggettivo,
assoluto ed irragionevole favor, amministratori e dipendenti
pubblici, senza tra l'altro esprimere il democratico sentire dei
cittadini, non rinvenendosi in nessuna sede, parlamentare, sindacale,
associativa, referendaria, mediale, tutte fonti ben consultabili da
chiunque, un dibattito, una iniziativa, un auspicio, una raccolta
firme volte ad un intervento legislativo, quale quello forgiato con
la legge 7 gennaio 2026, n. 1 e tradottosi, tra gli altri, nell'art.
1, comma 1-octies della novellata legge n. 20 del 1994 e nell'art. 6,
legge n. 1/2026 che hanno ope legis novato il pregresso «risarcimento
del danno erariale» in un mero «indennizzo» comparabile a quello
previsto per i ritardi procedimentali della P.A. dall'art. 2-bis,
legge 7 agosto 1990, n. 241 o per le vaccinazioni obbligatorie,
trasfusioni e somministrazione di emoderivati dalla legge n. 210 del
1992.
Si ravvisa pertanto in questi due precetti (art. 1, comma
1-octies della novellata legge n. 20 del 1994 ed art. 6, legge n.
1/2026), non sorretti da alcun valido supporto costituzionale
ispiratore, e nella loro portata retroattiva, un conflitto con i
diversi parametri fondamentali della nostra Carta, ovvero con gli
articoli 3, 24, 81, 97, 103, comma 2, 104, 108, 111, 117, 119 della
Costituzione.
10. Sulla plurima violazione, sotto diversi profili, dell'art. 3
della Costituzione (uguaglianza e ragionevolezza).
Giova premettere che la giurisprudenza costituzionale ha desunto
dall'art. 3 della Costituzione un canone di razionalita', in
relazione al quale, per valutare la legittimita' costituzionale di
una legge, e' necessario svolgere un sindacato di conformita' a
criteri di coerenza logica, teleologica e storico-cronologica (Corte
costituzionale, sentenza n. 86/2017). Il principio di ragionevolezza
risulta leso quando si accerti l'esistenza di una irrazionalita'
intra legem, intesa come contraddittorieta' intrinseca tra la
complessiva finalita' perseguita dal legislatore e la disposizione
espressa dalla norma censurata. Non ogni incoerenza o imprecisione di
una normativa puo' venire, tuttavia, in rilievo ai fini dello
scrutinio di costituzionalita', consistendo il giudizio di
ragionevolezza in un apprezzamento di conformita' tra la regola
introdotta e la causa normativa che la deve assistere che, quando e'
disgiunto dal riferimento a un tertium comparationis, puo' trovare
ingresso solo se l'irrazionalita' o l'iniquita' delle conseguenze
della norma siano manifeste e irrefutabili (ex plurimis, sentenze n.
195 del 2022, n. 6 del 2019 e n. 86 del 2017).
Ma la irragionevolezza dei due precetti (art. 1, comma 1-octies
della novellata legge n. 20 del 1994 ed art. 6, legge n. 1/2026) di
seguito prospettata in plurimi profili si traduce, oltre che in una
«irragionevolezza intrinseca» (ovvero incoerenza tra norma censurata
e ratio della legge cui accede: sentenze n. 279 del 2012; n. 206 del
2006, n. 172 del 2006, n. 146 del 1996, n. 421 del 1995 e n. 313 del
1995), anche in una «irragionevolezza estrinseca» (ovvero da
contrasto con «la cornice di sistema» desumibile dal raffronto con
ipotesi normative omogenee): sulla irragionevolezza «da raffronto» ex
pluribus Corte costituzionale n. 66 del 2024 sui diritti spettanti
nel rapporto tra unioni civili e matrimonio; Corte costituzionale n.
297 del 1998 (che richiama n. 431 del 1997, n. 65 del 1996, n. 237
del 1995, n. 139 del 1984) sulla navigazione da diporto; Corte
costituzionale n. 84 del 1997 in tema elettorale secondo cui «La
semplice constatazione che le due norme poste a raffronto facciano
parte di sistemi distinti ed autonomi non basta ad escludere che sia
irragionevole il risultato normativo: il canone della ragionevolezza
deve trovare applicazione non solo all'interno dei singoli comparti
normativi, ma anche con riguardo all'intero sistema»; n. 180 del 1994
in materia di circolazione stradale; n. 103 del 1993 sullo
scioglimento di consigli comunali per mafia.
Tali plurime e concorrenti irrazionalita' e iniquita',
intrinseche ed estrinseche, in contrasto con l'art. 3 della
Costituzione appaiono manifeste nell'art. 1, comma 1-octies della
novellata legge n. 20 del 1994 sotto vari profili.
A) art. 3 della Costituzione (uguaglianza e ragionevolezza): e'
in primis evidente l'irragionevole disparita' di trattamento tra il
dipendente pubblico (e l'amministratore pubblico), che beneficia, tra
l'altro con effetto retroattivo, in sede contabile di una
limitazione, quasi simbolica e «indennitaria», al 30% del danno o a
due annualita' di stipendio (o di corrispettivo o indennita' per
amministratore pubblico), e il dipendente privato, il privato
cittadino o il libero professionista, sovente esposti a maggiori
rischi e a ben maggiori complessita' gestionali rispetto alla maggior
parte dei pubblici dipendenti e amministratori. Tali soggetti privati
rispondono pienamente ed integralmente per colpa grave (o addirittura
per mera colpa) per le medesime condotte, attive o omissive, che puo'
porre in essere un pubblico dipendente beneficiario dello «sconto»
ope legis. Tale regime di favor, seppur formalmente supportato dalle
esigenze di tutela di dipendenti e amministratori pubblici secondo i
lavori preparatori sopra sunteggiati, e' privo di una giustificazione
razionale se applicato in via ordinaria e non temporanea, come in
passato avvenuto per altre norme di temporaneo favor per dipendenti e
amministratori pubblici, quali l'art. 21, decreto-legge n. 76 del
2020, oggetto della pronuncia n. 132 del 2024 della Consulta.
Pur potendo il legislatore prevedere tetti alle condanne
risarcitorie, come di seguito chiarito, tale discrezionalita' non
puo' tracimare in arbitrio quando il risarcimento diventa
generalizzato, astratto, simbolico e non ristora effettivamente il
diritto leso, a differenza di quanto accade per tutte le altre
categorie di cittadini, lavoratori privati e liberi professionisti
esposte ad identici, se non maggiori, rischi e ad azioni risarcitorie
da parte di soggetti lesi (ivi compresa la stessa P.A.). La stessa
Consulta, con la sentenza n. 132 del 2024, pur auspicando «la
generalizzazione di una misura gia' prevista per alcune specifiche
categorie, ossia l'introduzione di un limite massimo oltre il quale
il danno, per ragioni di equita' nella ripartizione del rischio, non
viene addossato al dipendente pubblico, ma resta a carico
dell'amministrazione nel cui interesse esso agisce, misura, questa,
cui puo' accompagnarsi anche la previsione della rateizzazione del
debito risarcitorio», non ha affatto suggerito o avallato un riparto
del rischio corrispondente ad un accollo del 70% dello stesso in capo
alla P.A., che fa venir meno la funzione di deterrenza assolto da
qualsiasi responsabilita', funzione che accomuna ormai quella
amministrativa a quella civile (sulla portata anche deterrente di
quest'ultima v. Cassazione, sez. un., n. 16601 del 5 luglio 2017). Il
legislatore ha infatti clamorosamente violato il canone indicato
dalla Consulta (punto 11 del diritto) rappresentato da una «equa
ripartizione del rischio del danno», attraverso scelta iniqua e
sbilanciata palesemente sull'accollo sui bilanci pubblici, e dunque
sui cittadini, del danno non recuperabile dal suo autore.
Sebbene la Corte costituzionale abbia piu' volte evidenziato
come, per affermare l'illegittimita' costituzionale di normativa
attinente al regime della responsabilita' amministrativa, non possa
operarsi una comparazione con la responsabilita' del dipendente
privato in quanto le categorie prese in considerazione dal rimettente
non sarebbero omogenee, in quanto soggette a statuti diversi (tra le
tante, sentenze n. 178 del 2015, n. 120 del 2012 e n. 146 del 2008),
tuttavia osserva il remittente come debba ormai essere superata
l'antica e tralaticia affermazione secondo cui «la responsabilita'
del dipendente privato e' pienamente risarcitoria e integralmente
disciplinata dal codice civile, mentre quella del pubblico dipendente
ha la natura sanzionatoria e in piu' punti derogatoria delle regole
generali».
Difatti in primis non e' dato comprendere in cosa diverga, sul
piano materiale, ontologico e giuridico, una condotta dannosa di un
dipendente pubblico da quella di un dipendente privato o di un
cittadino qualsiasi e in cosa consista, dopo la privatizzazione del
pubblico impiego, la differenza tra l'agere di un dipendente della
P.A. dall'agere di un dipendente di una impresa privata. Ma, in
secondo luogo, i piu' recenti approdi interpretativi evidenziano come
anche la responsabilita' civile risarcitoria assume valenza non solo
recuperatoria, ma anche preventiva e dissuasiva (Cassazione, Sez.
Un., 5 luglio 2017, n. 16601; id., sez. I, 15 aprile 2015, n. 7613;
Consiglio di Stato, ad. plen., 23 aprile 2021, n. 6), al pari di
quella amministrativo-contabile, connotata anch'essa da profili
risarcitori, ma anche dissuasivi-sanzionatori. Prova ne sia di tale
ormai evidente equiparazione e comparabilita' tra lavoro pubblico
(privatizzato) e privato, che per tutti i sanitari, pubblici o
privati, il regime delineato dalla legge Gelli n. 24 del 2017 e'
unitario sul piano risarcitorio, con identici trattamenti normativi
in caso di regresso civile ed azione contabile.
A cio' aggiungasi, a rimarcare l'irragionevolezza della censurata
norma sul «doppio tetto» rispetto al piu' rigoroso regime di
risarcimento pieno riconosciuto ai lavoratori privati e ai liberi
professionisti, che se lo status normativo di pubblico dipendente e'
da sempre connotato da un complessivo maggior rigore, sul piano
costituzionale e legislativo, nel reclutamento (concorsuale),
nell'osservanza di piu' rigidi canoni di «onore e disciplina» (art.
54 della Costituzione, art. 54 ss., decreto legislativo n. 165/2001),
nella «esclusivita'» lavoristica (art. 98 della Costituzione e art.
53, decreto legislativo n. 165/2001), nelle costanti ingerenze di
poteri pubblicistici sul rapporto di lavoro, oggi, assai
irragionevolmente, a fronte di tal persistente maggior rigore
normativo, non corrisponde in caso di danni cagionati al datore-PA un
piu' rigoroso regime sanzionatorio che, anzi, a seguito del novello
art. 1, comma 1-octies della legge n. 20 del 1994, diviene
addirittura assai piu' benevolo di quello a cui sottosta' un
lavoratore privato (o un libero professionista), non tenuto a tali
piu' rigidi parametri comportamentali di valenza costituzionale: una
evidente incoerenza «di sistema» connota dunque tale «doppio tetto»,
trattamento incoerentemente benevolo per una categoria (i pubblici
dipendenti e amministratori) tenuta invece a condotte particolarmente
rigorose la cui inosservanza meriterebbe, anzi, un trattamento
risarcitorio pieno e integrale.
B) art. 3 della Costituzione (uguaglianza e ragionevolezza): e'
inoltre evidente l'irragionevole disparita' di trattamento tra l'art.
1, comma 1-octies nella legge n. 20 del 1994 ed il regime civilistico
sul medesimo fatto dannoso posto in essere dal medesimo soggetto: in
sede civile, ove la pubblica amministrazione danneggiata attivi, in
ossequio al c.d. «doppio binario» (Cassazione, sez. I, 5 settembre
2024, n. 23833; id., Sez. Un., 26 giugno 2024, n. 17634; id., Sez.
Un., 15 febbraio 2022, n. 4871; id., Sez. Un., 12 ottobre 2020, n.
21992; id., Sez. Un., 19 marzo 2020, n. 7457; id., Sez. Un., 4
gennaio 2012, n. 11; id., Sez. Un., 24 marzo 2006, n. 6581,
Cassazione, Sez. Un., 22 dicembre 2009, n. 27092; id., 12 maggio
2009, n. 10856), una azione per danni nei confronti del proprio
dipendente, non risulta fissato un tetto alla condanna per i medesimi
fatti, mentre in sede contabile opera tale limite.
Il concorso tra azione civile ed azione contabile sul medesimo
fatto dannoso sul medesimo soggetto autore della condotta palesa
l'irragionevolezza della scelta legislativa operata dalla legge n. 1
del 2026 nell'introdurre l'art. 1, comma 1-octies nella legge n. 20
del 1994: innanzi al primo plesso giurisdizionale il recupero sara'
pieno e integrale, mentre, irragionevolmente, presso la Corte dei
conti il recupero sara' parziale, minimale e quasi simbolico.
Tale discrasia irragionevole impinge nell'annoso tema del
rapporto tra pluralita' delle giurisdizioni e principio di armonia (o
coerenza) del sistema giurisdizionale, uno dei temi piu' complessi
del diritto pubblico moderno, che tocca l'equilibrio tra
specializzazione (pluralita' di giurisdizioni) e unita' (armonia).
La pluralita' esprime una scelta della Costituzione italiana
(articoli 102 e 103) che rifiuta l'idea di un giudice unico,
prevedendo dunque diverse giurisdizioni perche' diverse sono le
esigenze sottese a ciascuna di esse. Tuttavia, il principio di
armonia (o coerenza) del sistema giurisdizionale, che non e' una
norma scritta, ma un principio di rango costituzionale ricavato dalla
giurisprudenza della Corte costituzionale (in particolare dalle
numerose sentenze sulla «pluralita' delle giurisdizioni») stabilisce
che, pur essendoci diversi giudici (ordinario, amministrativo,
contabile), l'ordinamento deve tendere a una decisione unitaria e non
contraddittoria sullo stesso fatto per poter assicurare certezza del
diritto ed effettivita' della funzione (articoli 24 e 111 della
Costituzione).
Uno dei suoi tre pilastri fondamentali e' dato dall'unicita' del
diritto al risarcimento.
Secondo questo principio, la tutela della vittima (in questa
sede lo Stato/P.A.) deve essere effettiva e coerente a prescindere
dal giudice davanti al quale si agisce. Se il sistema consente di
ottenere il 100% del danno davanti al giudice civile, ma impone un
tetto pari al 30% (o del doppio stipendio o indennita') davanti alla
Corte dei conti per lo stesso fatto, si crea una disarmonia: lo
Stato-vittima riceve trattamenti diversi a seconda del giudice adito.
In altre parole, l'armonia entra in crisi, creando un irragionevole
punto di rottura, proprio quando il legislatore introduce regole,
come l'art. 1, comma 1-octies nella legge n. 20 del 1994, che rendono
un binario (Corte dei conti) molto piu' conveniente dell'altro
(a.g.o.). La pluralita' diventa cosi' disarmonia se, a parita' di
colpa grave, il giudice civile condanna al 100% del danno (tutela
piena) e il giudice contabile e' obbligato dalla legge n. 1 del 2026
a fermarsi al 30% o al doppio stipendio/indennita' di carica (tutela
parziale). In questo caso, la pluralita' non serve piu' a dare una
giustizia specializzata, ma diventa uno strumento per aggirare il
principio del risarcimento integrale, creando un sistema a due
velocita', risarcitorio innanzi all'ago e quasi indennitario innanzi
alla Corte dei conti, di cui questo giudice remittente prospetta
l'irragionevolezza innanzi alla Consulta.
Tale dualita' di giurisdizioni dai difformi regimi potrebbe cosi'
portare, a fronte dei limiti imposti dal legislatore alla sola azione
recuperatoria della Corte dei conti, nei limiti del 30% del danno (e
comunque del duplum della retribuzione/indennita' annua lorda), alla
successiva attivazione da parte dell'ente danneggiato di un'azione
civile tesa al recupero della residua parte (il 70% del danno)
innanzi all'a.g.o., con conseguente responsabilita' contabile in caso
di inerzie su tale recupero pieno: cio' urterebbe con il principio
immanente di concentrazione processuale e si tradurrebbe in una
violazione di cio' che la sentenza n. 132 del 2024 della Consulta
voleva scongiurare, ovvero «l'eventuale moltiplicazione delle
responsabilita' degli amministratori per i medesimi fatti materiali e
spesso non coordinate tra loro».
C) art. 3 della Costituzione (uguaglianza e ragionevolezza): e'
inoltre evidente l'irragionevole disparita' di trattamento tra il
dipendente pubblico (e l'amministratore pubblico), che beneficia in
sede contabile di una limitazione, quasi simbolica, al 30% del danno
o a due annualita' di stipendio (o di corrispettivo o indennita' per
amministratore pubblico), e il personale sanitario, ivi compreso
quello pubblico (formalmente e sostanzialmente omogeneo al restante
personale della P.A.), che in base all'art. 9, comma 5, legge
Gelli-Bianco 8 marzo 2017, n. 24 gode di un deteriore tetto pari a
tre annualita' di stipendio: dunque una categoria di pubblici
dipendenti maggiormente esposta ad azioni risarcitorie, i sanitari,
gode di una riduzione meno elevata, mentre alla omogenea generalita'
dei dipendenti e amministratori pubblici, notoriamente meno aggrediti
in sede civile, viene riservato un regime di favor con un tetto piu'
basso, con evidente irragionevolezza della discrasia normativa.
D) art. 3 della Costituzione (ragionevolezza): e' ancora evidente
l'irragionevolezza intrinseca della norma nella parte in cui, tra
l'altro con portata retroattiva (art. 6, legge n. 1 del 2026),
sancisce un «doppio tetto» generalizzato al risarcimento per
qualsiasi dipendente o amministratore, senza alcuna valutazione in
concreto della maggiore o minore (o inesistente) «rischiosita'» delle
mansioni svolte in concreto da tutelare con il favor normativo. In
sintesi, e' irragionevole che fruiscano in modo «lineare» del
medesimo tetto, secco e unitario, dipendenti e amministratori
preposti ad attivita' estremamente complesse o rischiose e dipendenti
e amministratori preposti a mansioni routinarie e non complesse (come
nel caso qui in esame). Del resto, la stessa Consulta, con la
sentenza n. 132 del 2024 aveva auspicato (punto 11.1 dell'iter
motivazionale) una riforma della responsabilita' amministrativa
ispirata, tra gli altri, al criterio del tetto alla condanna previsto
«per alcune specifiche categorie», ricordando e rimarcando cosi' che
tale tetto non puo' che riguardare soggetti particolarmente esposti a
rischi e non collettivita' indistinte. Anche la sentenza n. 371/1998
della Consulta, pur relativa ad un altro elemento della
responsabilita' diverso dal danno, ovvero quello soggettivo della
colpa grave, ha enunciato sul piano sistemico l'inesistenza di un
principio di inderogabilita' delle comuni regole in tema
responsabilita', laddove «si possa, tuttavia, ricavare quello secondo
il quale la discrezionalita' del legislatore, per essere
correttamente esercitata, deve determinare e graduare i tipi e i
limiti della responsabilita', caso per caso, in riferimento alle
diverse categorie di dipendenti pubblici ovvero alle particolari
situazioni, stabilendo, per ciascuna di esse, le forme piu' idonee a
garantire i principi del buon andamento e del controllo contabile»:
orbene, l'introduzione di un potere «riduttivo» generalizzato,
lineare, unitario e predeterminato ex lege, cosi' significativamente
sbilanciato a favore di qualsiasi danneggiante, ancorche' non esposto
a particolari rischi (come nel casi qui in esame), crea un
irragionevole regime indifferenziato di favor per tutti i dipendenti
pubblici senza valutare la complessita' di alcune particolari e
peculiari funzioni ad alto rischio (addetti ad uffici gare e
contratti, Forze di polizia, militari, segretari comunali, direttori
dei lavori etc.) equiparate a quelle routinarie e semplici espletate
dalla prevalenza dei lavoratori della P.A. (quali il convenuto del
presente giudizio).
Tale imposto potere «riduttivo» generalizzato, lineare e
predeterminato, nel precludere qualsiasi valutazione soggettiva ed
oggettiva, viola dunque il generale principio di proporzionalita'
punitiva e risarcitoria, operante in tutti i rami del diritto.
Trattasi di principio basilare, «primordiale» e onnipresente,
valevole, in tutti gli ordinamenti, per tutti i rami del diritto: per
le sanzioni penali ex art. 132 ss. del codice penale, per le condanne
pecuniarie della Corte dei conti ex art. 1, legge n. 20/1994, per le
sanzioni amministrative ex art. 11, legge n. 689/1981 e per le
sanzioni inflitte dalle authorities, per i regimi disciplinari
(pubblico, privato, civile, militare, ordinistici), nella
responsabilita' civile (ove la «proporzionalita' risarcitoria» e'
principio emergente che mira a commisurare l'entita' del risarcimento
all'effettiva entita' del danno subito e alla gravita' della colpa,
superando talvolta l'idea del risarcimento integrale e cosi'
contemperando l'esigenza di tutela del danneggiato con quella di
efficienza del sistema assicurativo e giudiziario, evitando
risarcimenti sproporzionati).
Ma il principio di proporzionalita' in esame e' anche rilevante
per lo stesso legislatore, divenendo, quale fondante principio
costituzionale di carattere generale e persino principio di rango
sovracostituzionale (Ãœberverfassungsrang), un criterio impiegato per
valutare se l'intervento statale (ad es., una sanzione o una
limitazione, anche risarcitoria), che incida su un diritto
fondamentale dei cittadini, sia o meno arbitrario. Difatti
necessita', proporzionalita', bilanciamento, giustiziabilita' e
temporaneita' sono i criteri con cui, secondo la giurisprudenza
costituzionale, in ogni tempo, deve attuarsi la tutela «sistemica e
non frazionata» dei principi e dei diritti fondamentali garantiti
dalla Costituzione (anche alla P.A. danneggiata da propri dipendenti
e amministratori), ponderando la tutela di ciascuno di essi con i
relativi limiti.
E proprio su interventi legislativi lesivi del principio di
proporzionalita' e' piu' volte intervenuta la Consulta, soprattutto
nel campo penale. Nella giurisprudenza costituzionale degli anni piu'
recenti emergono infatti alcuni principi fondamentali alla luce dei
quali la Corte costituzionale svolge un vaglio di legittimita' piu'
puntuale. Tra tali principi, quello di proporzionalita' (in primis
della pena), implicito nel principio di ragionevolezza (art. 3 della
Costituzione) e nella finalita' rieducativa della pena (art. 27 della
Costituzione), ed esplicitamente formulato nella giurisprudenza delle
Corti europee.
In applicazione del principio di proporzionalita' la Corte si e'
pronunciata nella sentenza n. 40 del 2019, in materia di reati legati
al traffico di stupefacenti, e nella sentenza n. 284 del 2019, in
materia di oltraggio a pubblico ufficiale. Ma in attuazione di tale
principio di proporzionalita' anche la sentenza n. 99 del 2019 ha
esteso l'ambito di applicazione della detenzione domiciliare, nel
caso di condannati affetti da gravi malattie psichiche sopravvenute
all'inizio dell'esecuzione della pena e la sentenza n. 253 del 2019
ne ha fatto applicazione nell'ordinamento penitenziario.
Il comun denominatore di tali (ed altre) pronunce, espressivo di
un immanente criterio-guida per il legislatore (e per la P.A. o il
privato «sanzionatore»), e' dato dalla indefettibilita'
costituzionale, in qualsiasi norma «punitiva» (penale, civile,
amministrativa, disciplinare), di un doveroso e irrinunciabile spazio
per una valutazione in concreto e casistica della condotta illecita,
nei suoi profili soggettivi ed oggettivi, da parte del «sanzionatore
(giudice, amministrazione, datore pubblico o privato, ordine
professionale) nell'adottare una sanzione o, come nel caso di
interventi restrittivi sul piano risarcitorio (quale l'art. 1, comma
1-octies nella legge n. 20 del 1994), nell'adottare una condanna
risarcitoria-recuperatoria.
La norma qui censurata lede invece, clamorosamente, tale
principio di proporzionalita', imponendo ope legis al giudice
contabile una decisione senza valutazione in concreto, ovvero
coartata, lineare, unitaria e non proporzionata, prestabilendo
l'entita' della condanna risarcitoria conseguente al fatto dannoso,
imponendo dunque uno «sconto» quantificatorio unitario, tra l'altro
platealmente eccessivo e non minimale.
Ribadita la violazione di tale principio generale di
proporzionalita', la Corte costituzionale (sentenza n. 132/1985 in
materia di trasporto aereo internazionale di persone e risarcimento
danni) ha inoltre chiarito che il principio del risarcimento
integrale (e come tale proporzionato) ha copertura costituzionale
(art. 24 e art. 3, della Costituzione), ma non e' inderogabile in
assoluto: il legislatore puo' limitarlo, purche' il ristoro rimanga
«congruo» e non diventi simbolico.
Il «doppio tetto» introdotto con art. 1, comma 1-octies della
legge 14 gennaio 1994, n. 20 dalla legge 7 gennaio 2026, n. 1 e'
decisamente incongruo e simbolico in assoluto, violativo del
principio generale di proporzionalita', accollando altresi' sulla
incolpevole comunita' amministrata e sui bilanci pubblici (ledendo
l'art. 81 della Costituzione) il 70% (o anche maggiori importi ove si
ricorra al doppio stipendio o indennita' annui) del danno accertato.
Il principio di proporzionalita' e' presente, sin dall'origine,
nella responsabilita' amministrativa, attraverso la previsione del
potere «discrezionale» di riduzione dell'addebito. Tale potere, nella
prospettiva piu' moderna, consente al giudice di mitigare il
risarcimento in relazione alla situazione concreta in cui si e'
svolta la condotta illecita, valorizzando elementi diversi, non
sempre suscettibili di previa tipizzazione da parte del legislatore.
Parallelamente, quest'ultimo ha utilizzato lo strumento del
limite normativamente posto al risarcimento integrale del danno (es.
responsabilita' del personale sanitario, dei sindaci delle societa',
ecc.). Entrambe le soluzioni (potere riduttivo e tetto alla condanna)
sono volte ad evitare l'iniquita' di addossare interamente sul
danneggiante l'intero carico risarcitorio, in presenza di circostanze
giustificative (sostanzialmente, il rischio derivante dallo
svolgimento di determinate attivita' «pericolose» e la sproporzione
che puo' manifestarsi tra il vantaggio che l'autore della condotta
illecita trae da dette attivita' e le conseguenze, in termini di
carico risarcitorio, che ne possono derivare). Il ricorso a tali
soluzioni, e persino a entrambe contemporaneamente, non e', quindi,
di per se', motivo di illegittimita' della norma che le prevede.
Cio' che si contesta alla norma qui sindacata e', per l'appunto,
nell'operare una scelta tra piu' misure in astratto appropriate, di
non aver prescritto quella meno restrittiva dei diritti che si
confrontano e di aver stabilito oneri sproporzionati (tra l'altro a
carico della incolpevole collettivita', che paghera' il 70% non
recuperabile dalla Corte dei conti) rispetto al perseguimento degli
obiettivi legittimamente perseguiti.
Da un lato, infatti, il legislatore ha omesso di operare una
adeguata distinzione, all'interno del variegato insieme dei soggetti
sottoposti alla giurisdizione contabile, tra categorie effettivamente
investite di rischi significativi, nei termini sopra evidenziati, e
altre categorie che, per il tipo di attivita' svolta e/o la non
sproporzione del rapporto tra utile tratto dall'attivita' e
conseguenti oneri risarcitori, non necessitano di particolare
protezione, se non quella data dal potere del giudice di ridurne
l'addebito.
Per altro verso, appare sproporzionata, tra amministrazione
danneggiata e soggetto danneggiante, la ripartizione degli oneri,
restando a carico della prima (in tutti casi in cui non sia
utilizzabile il criterio del doppio della retribuzione o
dell'indennita', perche' non percepite ne' l'una ne' l'altra, o
perche' il relativo importo e' pari o superiore a quello del 30%) ben
il 70% del danno subito.
E) art. 3 della Costituzione (uguaglianza e ragionevolezza): e'
evidente l'ulteriore irragionevolezza anche intrinseca della norma
(art. 1, comma 1-octies della legge 14 gennaio 1994, n. 20) nel suo
contesto complessivo, seppur supportata dalle esigenze di tutela di
dipendenti e amministratori pubblici secondo i lavori preparatori
sopra sunteggiati, ove si consideri che la stessa legge n. 1 del 2026
ha previsto, introducendo l'art. 1, comma 4-bis nella legge n. 20 del
1994, una copertura assicurativa a tutela dei dipendenti e
amministratori a fronte di eventuali condanne della Corte dei conti:
se dunque la «paura della firma», la «fatica dell'amministrare» e la
«burocrazia difensiva», a cui la legge n. 1 del 2026 intenderebbe
sopperire, trovano adeguata ed integrale tutela nella polizza
assicurativa, la previsione di un tetto, tra l'altro molto basso e
sostanzialmente «indennitario», alla condanna si palesa ultronea e
quindi irragionevole, ed anzi deresponsabilizza completamente
dipendenti ed amministratori pubblici e porta a recuperi minimali (il
30% del danno e non oltre il doppio stipendio/indennita') per le
casse pubbliche copribili con polizze. In altre parole, l'obiettivo
di tutela dei dipendenti viene gia' pienamente ed integralmente
perseguito attraverso lo strumento assicurativo e cio' rende ultronea
(e dunque irragionevole sul piano della coerenza «di sistema»
dell'articolo qui censurato) un'ulteriore tutela, ovvero il tetto
alla condanna risarcitoria, che e' comunque ope legis gia' coperta
dalla polizza.
F) art. 3 della Costituzione (uguaglianza e ragionevolezza) e 117
comma 1 della Costituzione: e' evidente altresi' l'ulteriore
irragionevolezza della norma sul c.d. «doppio tetto» alla condanna,
seppur supportata dalle esigenze di tutela di dipendenti e
amministratori pubblici secondo i lavori preparatori della legge n. 1
del 2026 sopra sunteggiati, ove si consideri che la legge n. 20 del
1994 consente la condanna solo per «dolo o colpa grave» (tra l'altro
tipizzata dalla legge n. 1 del 2026): orbene, nell'attuale quadro
normativo, di regola tutti i precetti normativi introdotti in vari
settori dal legislatore statuenti tetti alle condanne non trovano,
per espressa e ragionevole scelta legislativa, applicazione qualora
l'agente abbia arrecato danno con «dolo o colpa grave».
L'art. 1696 del codice civile (Limiti al risarcimento del danno
per perdita o avaria delle cose trasportate), nel sancire che il
risarcimento dovuto dal vettore e' limitato a 1 euro per ogni
chilogrammo di peso lordo della merce perduta o avariata, prevede
all'ultimo comma che «Il vettore non puo' avvalersi della limitazione
della responsabilita' prevista a suo favore dal presente articolo ove
sia fornita la prova che la perdita o l'avaria della merce sono stati
determinati da dolo o colpa grave del vettore o dei suoi dipendenti e
preposti». L'art. 423 del codice della navigazione pre-riforma, che
fissava un tetto risarcitorio per il vettore, e' stato ritenuto
incostituzionale nella parte in cui riteneva operante il tetto anche
in casi di dolo o colpa grave da Corte costituzionale n. 199/2005.
L'art. 23, paragrafo 3, della Convenzione CMR (Convention relative au
Contrat de Transport International de Marchandises par Route),
siglata a Ginevra nel 1956 e ratificata in Italia con la legge 6
dicembre 1960, n. 1621, le Convenzioni internazionali come la
Aja-Visby (Hague-Visby Rules) o il Carriage of Goods by Sea Act
(COGSA), norme interposte come parametro intermedio tra la
legislazione ordinaria (vincolata alla loro osservanza) e la
Costituzione (art. 117, comma 1: Corte costituzionale n. 348 e 349
del 2007), che fissano parimenti tetti alle condanne risarcitorie dei
vettori marittimi, ribadiscono che il vettore perde il diritto a
beneficiare dei limiti risarcitori se viene dimostrato che il danno
e' stato causato con dolo o colpa grave (danno provocato
intenzionalmente o con consapevolezza che ne deriverebbe un danno).
Puo' quindi concludersi che rappresenta «principio generale
dell'ordinamento nazionale e sovranazionale» quello secondo cui la
presenza di un tetto alla condanna risarcitoria e' preclusa, e non
opera, qualora l'autore della condotta abbia agito con «dolo o colpa
grave», risultando altrimenti irragionevole (e violativa dell'art. 3
della Costituzione) una tutela cosi' elevata di condotte connotate da
dolo o da grave imperizia, imprudenza, negligenza.
La Consulta ha comunque chiarito, in termini generali, che la
eccezionale limitazione normativa della responsabilita',
«specialmente quando e' considerato invocabile anche nell'ipotesi di
dolo o colpa grave, deve essere compensata da idonee garanzie di
adeguatezza del risarcimento del danno» (sentenza n. 420 del 1991).
In altre parole (Corte costituzionale n. 199 del 2005) dalle
numerose pronunce dedicate dalla Consulta alla disciplina del limite
al risarcimento (soprattutto del vettore per perdita o avaria delle
cose trasportate) in relazione all'ipotesi di dolo o colpa grave, si
desume, da un lato, che il legislatore ben puo', nella sua
discrezionalita', optare o per l'esclusione sic et simpliciter
dell'operativita' del limite stesso, ovvero per una congrua
elevazione del massimale risarcibile e, dall'altro lato, che «tale
seconda soluzione presuppone idonee garanzie di adeguatezza del
risarcimento del danno»: la legge n. 1 del 2026 non rispetta
palesemente tale canone di adeguatezza nel fissare un «doppio tetto»
simbolico per il danno erariale recuperabile dalla P.A. in sede
contabile, trasformato ope legis sostanzialmente in un «indennizzo»
comparabile, come detto, a quello previsto per i ritardi
procedimentali della P.A. dall'art. 2-bis, legge 7 agosto 1990, n.
241 o per le vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e
somministrazione di emoderivati dalla legge n. 210 del 1992.
Del resto, ad ulteriore conforto, sul piano sistematico, della
prospettata irragionevolezza del «doppio tetto» in situazione
connotate da colpa grave, giova richiamare una concorrente e
cumulativa irragionevolezza «di sistema», in quanto, il «dolo e la
colpa grave» non ricevono notoriamente apprezzamento ed elevata
tutela in capo all'agente nel nostro ordinamento: molte norme
escludono infatti la tutela dell'agente in dolo o colpa grave (art.
1900 del codice civile in materia assicurativa; art. 96 del codice di
procedura civile in materia di lite temeraria; art. 1229 del codice
civile in materia di nullita' dell'esonero della responsabilita' per
dolo o colpa grave). Persino nel campo penale l'istituto del «diritto
alla riparazione» per ingiusta detenzione incontra un limite per
quella parte della detenzione che sia stata causata da dolo o colpa
grave dell'interessato (art. 314 del codice di procedura penale).
Risulta dunque incoerente, stravagante ed eccentrico sul piano
sistemico che solo per la responsabilita' amministrativo-contabile il
legislatore introduca un «premio», rappresentato dal «doppio tetto»
ex art. 1, comma 1-octies nella legge n. 20 del 1994 a fronte di
condotte connotate dalla natura «madornale» dell'errore dell'agente
dipendente o amministratore pubblico in colpa grave. Da qui
l'irragionevolezza della norma censurata.
G) art. 3 della Costituzione (uguaglianza e ragionevolezza):
ulteriore profilo di irragionevolezza della eccessiva tutela del
dipendente e dell'amministratore pubblico attraverso il «doppio
tetto» introdotto dal novello art. 1, comma 1-octies della legge 14
gennaio 1994, n. 20, va desunta dalla suddetta ratio (affermata ma
non provata) sottostante alla norma, ovvero dalla «paura della firma»
o «fatica dell'amministrare» che verrebbero attenuate dal piu'
benevolo trattamento risarcitorio, secondo il legislatore del 2026.
Trattasi di assioma indimostrato e comunque incoerente con il
«sistema» della responsabilita' amministrativo-contabile che rinviene
gia' nella «colpa grave» il punto di equilibrio tra la tutela
dell'erario, la tutela dei dipendenti e l'efficienza amministrativa,
scoraggiando comportamenti particolarmente negligenti senza
paralizzare l'azione pubblica.
Il «punto di equilibrio» della colpa grave e' l'esatta
ripartizione del rischio tra amministrazione e funzionario, tra
overdeterrence (troppa paura di sbagliare, blocco della PA) e
underdeterrence (mancanza di sanzione, danno all'erario). Tale
assetto risponde, secondo l'insegnamento della Consulta, «alla
finalita' di determinare quanto del rischio dell'attivita' debba
restare a carico dell'apparato e quanto a carico del dipendente,
nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per
dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della
responsabilita' ragione di stimolo, e non di disincentivo» (Corte
costituzionale n. 371 del 1998, n. 123 del 2023, n. 203 del 2022, n.
132 del 2024).
Orbene, aggiungere al gia' benevolo criterio di imputazione della
«colpa grave», da sempre centrale «punto di equilibrio» della
responsabilita' amministrativo-contabile e delle sue ontologiche
finalita' (di tutela di chi lavora, che risponde solo per errori
clamorosi o per dolo), anche il «doppio tetto» del novello art. 1,
comma 1-octies della legge 14 gennaio 1994, n. 20, oltre al
sopraricordato regime assicurativo, comporta in venir meno del
suddetto «punto di equilibrio» a fronte di una irragionevole scelta
legislativa sbilanciata totalmente verso l'underdeterrence (mancanza
di sanzione, simbolico risarcimento del danno all'erario) a discapito
della responsabilizzazione del funzionario e amministratore pubblico,
dell'efficienza amministrativa e a discapito del bilancio pubblico (e
dunque della cittadinanza incolpevole) che si accolla il costo della
sostanziale irresponsabilita' di amministratori e dipendenti
pubblici, con conseguente evidente sproporzione, e dunque
irragionevolezza, dell'intervento normativo.
A cio' aggiungasi che se il miglioramento dell'efficienza
amministrativa da riduzione del quantum della condanna ascrivibile al
dipendente o amministratore (30%) resta un mero astratto auspicio,
privo di riscontro (ed anzi smentito dalla assoluta assenza di
miglioramenti dell'agere amministrativo derivanti da altre norme di
favor, quali lo scudo erariale dell'art. 21, decreto-legge n. 76 del
2020), e' invece certo l'accollo sulla collettivita' e sui bilanci
pubblici della restante quota del 70% del danno, lesiva della
tassazione patita dagli italiani e degli equilibri contabili
pubblici. Alla «certa» riduzione ex lege del danno non consegue
necessariamente un piu' razionale conseguimento della buona
amministrazione, come eloquenti precedenti normativi insegnano (e'
quotidianamente percepibile da parte di qualsiasi cittadino, ivi
compresi avvocati e magistrati, come ne' l'innalzamento dell'elemento
psicologico da colpa a colpa grave ad opera della legge n. 639/1996,
ne' la mitigazione alla perseguibilita' del danno all'immagine ex
art. 17, comma 30-ter, decreto-legge n. 78/2009, ne' lo scudo
erariale introdotto dall'art. 21, decreto-legge n. 76/2020, abbiano
reso piu' efficiente, rapida e razionale l'azione della P.A. e dei
suoi dipendenti).
H) art. 3 della Costituzione (uguaglianza e ragionevolezza):
ennesimo profilo di irragionevolezza intrinseca del «doppio tetto»
introdotto dal novello art. 1, comma 1-octies della legge 14 gennaio
1994, n. 20 va individuato proprio nel cumulo dei due criteri, ovvero
quello percentuale («un importo non superiore al 30 per cento del
pregiudizio accertato») e quello retributivo/indennitario («e,
comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita
nell'anno di inizio della condotta lesiva causa dell'evento o
nell'anno immediatamente precedente o successivo, ovvero non
superiore al doppio del corrispettivo o dell'indennita' percepiti per
il servizio reso all'amministrazione o per la funzione o l'ufficio
svolti»).
La presenza di tale doppio criterio, un unicum nel panorama dei
«tetti normativi alle condanne» (la stessa analoga legge Gelli Bianco
n. 24 del 2017, ad esempio, prevede solo quello retributivo), conduce
a situazioni illogiche, paradossali e dunque irragionevoli e
intollerabili in caso di danni erariali molto rilevanti cagionati con
concorso di persone, alcune dipendenti della P.A. (e come tali
fruitori di retribuzione), altre estranee e legate da rapporto di
servizio all'amministrazione (e come tali privi di retribuzione): per
il medesimo fatto dannoso i criteri quantificatori mutano e possono
tra loro sensibilmente divergere, con evidente irragionevolezza.
Difatti, soprattutto a fronte di danni di rilevante entita',
l'intraneo godra', per il medesimo comportamento dannoso, del piu'
benevolo tetto della «doppia retribuzione/indennita' annua», mentre
l'estraneo patira' il piu' oneroso criterio del 30% del poderoso
danno, con conseguente irragionevolezza intrinseca manifesta.
Ma anche in ipotesi diverse dal concorso di persone (intranee ed
estranee) nella causazione del medesimo danno, pare evidente
l'irragionevolezza intrinseca del c.d. «doppio tetto» nelle sue
discordanti applicazioni concrete anche qualora si tratti di giudizi
con unico convenuto: a fronte di un accertato danno rilevante alle
casse pubbliche (es. per milioni di euro), se il convenuto fosse un
estraneo alla P.A. legato alla stessa da rapporto di servizio, lo
stesso verrebbe condannato a rifondere all'amministrazione l'importo
(comunque non simbolico) corrispondente al 30% del danno cagionato,
mentre se il convenuto fosse un dipendente pubblico, lo stesso
beneficerebbe del molto piu' benevolo trattamento della condanna al
mero duplum retributivo annuo ed analoga, e addirittura piu'
favorevole, sorte toccherebbe all'eventuale convenuto-amministratore
pubblico, condannabile nei limiti del simbolico duplum del proprio
trattamento indennitario annuo, notoriamente molto basso.
Evidente appare, anche al profano, tale irragionevole discrasia
applicativa della medesima norma, l'art. 1, comma 1-octies della
legge 14 gennaio 1994, n. 20, a casi identici di danno erariale
innanzi al medesimo giudice a fronte della mera circostanza
cabalistica che l'autore del medesimo danno sia un privato legato da
rapporto di servizio alla P.A. (meno tutelato) o un
dipendente/amministratore pubblico (piu' tutelati) che vedrebbero
applicati ope legis criteri quantificatori irragionevolmente diversi.
I) art. 3 della Costituzione (ragionevolezza): e' evidente poi
l'irragionevolezza del criterio, davvero innovativo sul piano
legislativo, del doppio limite risarcitorio che, a causa della sua
rigida determinatezza, ha un primo effetto iniquo e illogico, ovvero
quello di avvantaggiare arbitrariamente gli autori degli illeciti
piu' gravi, per i quali la consistenza del danno arrecato comporta
l'attivazione del piu' benevole «secondo tetto», ovvero del limite
reddituale. Difatti, se l'ammontare del danno e' elevato, il
responsabile e' in grado di determinare e quantificare ex ante «il
rischio» (ben calcolabile e assicurabile) su di lui gravante, che al
massimo non puo' superare la soglia fissa del doppio della
retribuzione annua, con la conseguenza che, superato tale limite, il
rischio, per ogni euro di danno ulteriore, si azzera totalmente.
Evidente appare la totale perdita di deterrenza dell'azione contabile
a fronte di importi cosi' minimali e le ricadute in punto di avallo
alla mala gestio della cosa pubblica.
In altre evenienze invece, connotate da importi dannosi meno
rilevanti, operera' in modo illogico il solo primo tetto, ovvero
quello percentuale del 30% (parimenti minimale): anche al profano
pare dunque evidente la ulteriore e cabalistica irragionevole
bizzarria applicativa di tale doppio tetto, che favorisce gli autori
di condotte gravemente colpose dalle rilevanti ricadute erariali (ove
opera il tetto retributivo) rispetto ad autori di danni minimali (ove
opera il tetto percentuale del 30%).
J) art. 3 della Costituzione (uguaglianza e ragionevolezza): e'
evidente inoltre l'irragionevolezza anche in ordine alla portata
retroattiva, anche nel caso qui sub iudice, della norma prevista
dall'art. 6, legge n. 1 del 2026 (statuente l'applicabilita' della
novella anche «ai procedimenti e ai giudizi pendenti, non definiti
con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore
della presente legge»), in violazione dei canoni scolpiti dalla
stessa Consulta.
Secondo il giudice delle leggi, i limiti generali all'efficacia
retroattiva delle leggi, attinenti alla salvaguardia di principi
costituzionali, comprendono, tra gli altri, il principio generale di
ragionevolezza, che si riflette nel divieto di introdurre
ingiustificate disparita' di trattamento; la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti (ivi compresa la P.A.), quale
principio connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la
certezza dell'ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario (Corte
costituzionale n. 73/2017, con rinvio alle sentenze n. 170/2013, n.
78/2012 e n. 209/2010).
Orbene, tali principi appaiono senz'altro sacrificati dall'art.
1, comma 1-octies della legge 14 gennaio 1994, n. 20 introdotto dalla
legge 7 gennaio 2026, n. 1, in quanto avente efficacia retroattiva e
percio' applicabile anche ai fatti commessi precedentemente alla sua
entrata in vigore e, dunque, nei processi in corso, come nella
specie.
Una simile portata retroattiva arreca infatti una irrimediabile
lesione: a) alla parita' di trattamento tra dipendenti e
amministratori sottoposti a giudizio, con sentenza passata in
giudicato, sotto il previgente piu' rigoroso regime retto dal pieno
risarcimento del danno erariale e quelli che, invece, beneficiano
dell'attuale piu' benevolo regime connotato da tetto alla condanna a
fronte di fatti identici o analoghi;
b) alla legittima aspettativa della P.A. danneggiata da condotte
gravemente colpose di amministratori e dipendenti pubblici a far
valere, tramite la Procura contabile, la piena e completa
responsabilita', con un risarcimento corrispondente all'intero
pregiudizio arrecato al patrimonio pubblico;
c) alla prerogativa-funzione propria del giudice di procedere,
nell'esercizio della giurisdizione contabile, come in quella civile e
amministrativa, non solo all'accertamento dell'an del diritto
risarcitorio azionato in giudizio dal danneggiato, ma anche, quale
necessario e imprescindibile completamento della tutela invocata,
alla determinazione, secondo il suo prudente apprezzamento,
dell'intero pregiudizio risarcibile.
Se l'obiettivo e' quello di rassicurare i dipendenti pubblici
contro la paura della firma, non si comprende come tale funzione
«profilattica» della legge possa dispiegarsi verso condotte gia'
consumatesi, per le quali rimane solo una (ingiustificata) funzione
«condonatoria». L'obiettivo di contrastare «paura della firma»,
«fatica dell'amministrare», «burocrazia difensiva», puo' essere
ragionevolmente perseguito dal legislatore solo se la disciplina
finalizzata a contrastarli sia entrata in vigore e, dunque, portata a
conoscenza del soggetto prima del momento in cui lo stesso e'
chiamato ad agire: solo conoscendo prima le conseguenze del proprio
operato il funzionario o l'amministratore e' in grado di vagliare il
rischio del proprio agire e, dunque, di determinarsi
conseguentemente.
Non risulta, pertanto, ragionevole, alla luce di tale intento,
estendere l'applicazione della nuova disciplina anche ai fatti
perfezionatisi prima della sua entrata in vigore, posto che, in
questi casi, il funzionario, come nel caso sub iudice, ha gia' posto
in essere la propria condotta alla luce del quadro normativo
pregresso.
Tra l'altro, tale portata retroattiva mal si coordina con
l'obbligo assicurativo del dipendente o amministratore che dovrebbe
tutelare la P.A. in caso di condanna (al minimale 30% del danno):
difatti l'entrata in vigore dell'obbligo assicurativo introdotto
dall'art. 1, comma 1, lettera a) n. 7) della legge n. 1 del 2026 e'
stata differita al 2027 (art. 1, comma 19-quinquies del decreto-legge
n. 200 del 2025 conv. con legge n. 26 del 2026) e, dunque, la norma
retroattiva immediatamente operante si presenta irragionevole e
incoerente con gli obiettivi legislativi anche da questo punto di
vista, poiche', da una parte, priva l'amministrazione della
possibilita' di ottenere il risarcimento integrale del danno patito
anche per le fattispecie perfezionatesi nel vigore della precedente
disciplina, e, dall'altra, non consente di ottenere, per quelle
stesse fattispecie, i vantaggi dell'incameramento certo della somma,
conseguenti all'obbligo di copertura assicurativa.
11. Sulla violazione dell'art. 24 della Costituzione (diritto
alla tutela giurisdizionale).
L'art. 1, comma 1-octies della legge n. 20 del 1994 e' inoltre
difficilmente compatibile con l'art. 24 della Costituzione (diritto
alla tutela giurisdizionale), poiche' la P.A. danneggiata viene
privata per legge del diritto ad essere pienamente ristorata, in
quanto la attrice Procura contabile ed il giudicante dovranno
attenersi a richiedere (il PM) o statuire (il Collegio) una condanna
nei limiti del «doppio tetto».
La scelta legislativa si palesa tuttavia non ragionevole stanti i
diversi profili violativi dell'art. 3 della Costituzione sopra
sviluppati, che ridondano in una conseguenziale e cumulativa
violazione anche dell'art. 24 della Costituzione.
Il processo non e' infatti un esercizio teorico. Un sistema
giuridico e giudiziario rispettoso dell'art. 24 della Costituzione e'
armonico se la sentenza produce un risultato utile per le parti e per
la collettivita' di cui la sentenza e' «voce». Se il giudice
contabile accerta un danno, soprattutto se enorme, ma e' obbligato a
condannare per una cifra irrisoria (pari al 30% del danno e comunque
non oltre due annualita' di stipendio), la funzione giurisdizionale
viene svuotata e l'art. 24 della Costituzione violato. In questo
senso, l'armonia e il diritto alla tutela giurisdizionale si legano
al principio di ragionevolezza (art. 3 della Costituzione): e'
irragionevole che l'ordinamento riconosca l'esistenza di un danno, ma
ne impedisca, per scelta politica non retta da validi supporti
costituzionali, il recupero quasi totale.
La costituzionalita' di norme che, a discapito della P.A.
danneggiata e della parte pubblica del giudizio contabile, impongono
al giudice limiti decisionali nel quantificare il risarcimento del
danno, implica il bilanciamento tra diritto alla difesa (della P.A.)
attraverso l'integrale riparazione del danno e altri interessi
costituzionalmente protetti: il diritto, attraverso un giudice, al
risarcimento integrale ed alla tutela delle casse pubbliche volte a
tutelare, con interventi pubblici tesi a rendere servizi a tutela dei
diritti fondamentali di tutti i cittadini, puo' essere limitato dal
legislatore purche' cio' non risulti irragionevole o arbitrario. Il
novello art. 1, comma 1-octies della legge 14 gennaio 1994, n. 20 non
ha alla base valori costituzionali o obiettivi prevalenti rispetto
alla tutela giurisdizionale della P.A. attraverso il giudice
contabile, oltre che dei suoi bilanci e dei diritti dei cittadini.
12. Sulla violazione dell'art. 97 della Costituzione (buon
andamento e imparzialita' della P.A.) in combinato con l'art. 3 della
Costituzione (irragionevolezza).
L'art. 97 della Costituzione impone che le pubbliche
amministrazioni assicurino il buon andamento, l'imparzialita' e
l'equilibrio di bilancio: una rinuncia indiscriminata al credito
erariale elimina la funzione deterrente e risarcitoria della
responsabilita' erariale, incentivando l'incuria e violando l'obbligo
di buon andamento e di sana gestione finanziaria.
Il principio del risarcimento integrale funge notoriamente da
deterrente contro la cattiva gestione del denaro pubblico da parte di
dipendenti e amministratori. E lo stesso principio opera, quale
canone generale, in sede civile, ove la responsabilita' risarcitoria
assume valenza non solo recuperatoria, ma anche preventiva e
dissuasiva (Cass., Sez. Un., 5 luglio 2017, n. 16601; id., sez. I, 15
aprile 2015, n. 7613; Consiglio di Stato, ad. plen., 23 aprile 2021,
n. 6).
Ne consegue che un tetto troppo basso, irragionevolmente minimale
(v. sopra) e quasi simbolico, seppur supportato dalle formali
esigenze di tutela di dipendenti e amministratori pubblici secondo i
lavori preparatori della legge n. 1 del 2026 sopra sunteggiati,
rischia di svuotare di significato la responsabilita' amministrativa
e la nozione stessa di «responsabilita'» e di «risarcimento danni»,
incentivando condotte negligenti o inefficienti e ledendo il
principio del buon andamento della PA. In altre parole,
l'introduzione di un «potere riduttivo obbligatorio e coartato» di
cosi' rilevante entita', allontana la responsabilita' dell'agente
pubblico dagli standards della «buona amministrazione», e premia
l'inefficienza mediante tale automatismo riduttivo obbligatorio, a
prescindere dalle circostanze del caso concreto. Il «doppio tetto»
non tutela cosi' dalla «paura della firma» o dalla «fatica
dell'amministrare», ma fomenta l'irresponsabilita' e la gravemente
colposa inosservanza delle leggi, con evidente incoerenza e
irragionevolezza intrinseca.
Del resto, come gia' sopra anticipato, la realta' amministrativa
evidenzia da anni come ogni qualvolta il legislatore abbia allargato
le maglie della responsabilita' amministrativo-contabile per asserita
tutela dei dipendenti e amministratori (passaggio dalla
responsabilita' per colpa alla responsabilita' per colpa grave ex
legge 20 dicembre 1996, n. 639; mitigazione alla perseguibilita' del
danno all'immagine ex art. 17, comma 30-ter, decreto-legge n.
78/2009; temporanea esclusione della colpa grave commissiva ex art.
21, decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76), non si e' assistito ad
alcun miglioramento gestionale o ad una maggior rapidita' ed
efficienza dell'agere della P.A. e dei suoi dipendenti, o ad un
decremento delle patologie comportamentali. Da qui la evidente
irragionevolezza interna che ridonda in una diretta violazione
dell'art. 97 della Costituzione.
Ed anche la previsione del 2026 qui censurata smentisce il
postulato del giusto bilanciamento tra l'overdeterrence e
l'underdeterrence che la richiamata pronuncia della Corte
costituzionale n. 132 del 2024 aveva affidato alla discrezionalita'
del legislatore, che ha tuttavia clamorosamente violato il canone
indicato dalla Consulta (punto 11 del diritto) rappresentato da una
«equa ripartizione del rischio del danno», attraverso scelta iniqua e
sbilanciata palesemente sull'accollo sui bilanci pubblici, e dunque
sui cittadini, del danno non recuperabile dal suo autore. L'obiettivo
di ogni decisore politico deve rimanere ancorato all'esigenza di
scoraggiare, con condanne non meramente «indennitarie», i
comportamenti non solo dolosi ma anche gravemente negligenti dei
funzionari pubblici, che pregiudicano il buon andamento della
pubblica amministrazione (art. 97 della Costituzione) e gli interessi
degli stessi amministrati. La soglia risarcitoria introdotta con
l'art. 1, comma 1-octies della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e'
infatti cosi' bassa da incoraggiare paradossalmente comportamenti
contrari al buon andamento e alla buona amministrazione.
13. Sulla violazione dell'art. 81 della Costituzione (equilibrio
di bilancio).
E' altresi' evidente che se, attraverso il novello art. 1, comma
1-octies della legge 14 gennaio 1994, n. 20, un ente pubblico non
puo' recuperare interamente, ma solo simbolicamente (ovvero il 30% e
comunque non piu' del doppio stipendio/indennita'), i danni causati
da colpa grave dei propri funzionari e amministratori, il costo
dell'inefficienza, dell'incapacita', della grave negligenza e
sciatteria gestionale ricade interamente sulla finanza pubblica e
dunque sulla collettivita' che paga le tasse, alterando cosi' gli
equilibri di bilancio e la tutela delle risorse pubbliche e imponendo
di fatto una nuova ed ulteriore tassazione atipica sui cittadini e/o
una fatale contrazione di spese pubbliche destinate alla salute,
all'istruzione, alla giustizia, alla tutela ambientale per far fronte
a tale accollo «ope legis» sulla collettivita' della prevalente quota
parte (il 70%) dei danni cagionati alle casse pubbliche da funzionari
e amministratori gravemente negligenti o incapaci.
L'art. 81, comma 3, della Costituzione, dopo le modifiche
apportate dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, stabilisce
che «Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi
per farvi fronte»: la regola della copertura finanziaria ex ante,
come rimarcato dalla stessa Consulta (sentenze n. 327/1998; n.
46/2008) continua quindi a costituire un presidio a tutela dei saldi
e a garanzia della coerenza delle leggi approvate in corso di
esercizio con gli strumenti che definiscono l'orizzonte programmatico
pluriennale, e l'art. 1, comma 1-octies della legge 14 gennaio 1994,
n. 20 introdotto dalla legge 7 gennaio 2026, n. 1, fa venir meno tali
obiettivi costituzionali, accollando sulle casse pubbliche la quasi
totalita' del danno cagionato alla P.A. da amministratori e
dipendenti gravemente colpevoli.
La giurisprudenza costituzionale ha in piu' occasioni ribadito
come «la copertura finanziaria delle spese e l'equilibrio di bilancio
sono "due facce della stessa medaglia" (sentenza n. 274 del 2017),
dal momento che l'equilibrio presuppone che a ogni intervento
programmato corrispondano le relative risorse, quantificate in
relazione all'intero arco temporale di riferimento. L'equilibrio di
bilancio, infatti, costituisce un obbligo sostanziale per il
legislatore statale e regionale e si considera rispettato allorche'
la copertura sia credibile e sufficientemente sicura, non arbitraria
o irrazionale» (ex multis, sentenze n. 255 e n. 253 del 2022, n. 226
e n. 106 del 2021, n. 115, n. 112 e n. 4 del 2020)", approdo da
ultimo ribadito da Corte costituzionale sentenza n. 121 del 2025.
E' dunque evidente che, in tal modo, la legge n. 1 del 2026
introduce «a regime» e non per esigenze temporanee (come invece
accaduto per lo «scudo erariale» vagliato da Corte costituzionale n.
132 del 2024), un onere durevole nel tempo, certo nell'an e incerto
nel quantum (comunque assai rilevante) che, di per se', esige
durevole e sistemica copertura finanziaria (assolutamente mancante
nella specie) al fine di garantirne la copertura e compensazione
(art. 81, terzo comma, della Costituzione), con ulteriore lesione dei
«"vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea
(articoli 11 e 117, primo comma, della Costituzione): equilibrio e
vincoli che trovano generale presidio nel sindacato della Corte dei
conti quale magistratura neutrale ed indipendente, garante imparziale
dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico" (sentenza
n. 60 del 2013)» (Corte costituzionale sentenza n. 39 del 2026).
In sintesi, la decurtazione duratura e certa (e non aleatoria) di
una rilevante quota del danno risarcibile (pari al 70% del danno
subito e comunque non superiore al doppio stipendio/indennizzo)
comportera' la necessita' di agire, sul fronte finanziario (centrale
circostanza non presa in considerazione dalla legge n. 1 del 2026),
per ripristinare l'equilibrio e, dunque, per reperire le coperture
con altre risorse, agendo o sulle spese o sulle entrate.
Risorse proprie di amministrazioni centrali e risorse autonome
pervenute agli enti locali territoriali attraverso la leva tributaria
e fiscale vengono distolte dai fini istituzionale previsti dalla
Carta costituzionale, con conseguente vulnus alla tutela di diritti
fondamentali dei cittadini del territorio di riferimento, quali la
tutela della salute (art. 32 della Costituzione), dell'istruzione
(articoli 33 e 34 della Costituzione), dei diritti delle generazioni
future (art. 9 della Costituzione) e conseguente necessita' di
inasprire la pressione fiscale, proprio in violazione dei diritti
fondamentali invocati da Corte costituzionale n. 132 del 2024.
Ma vi e' di piu': nel sistema delle risorse proprie, lo Stato
resta obbligato verso il bilancio dell'Unione a prescindere
dall'avvenuto recupero solo parziale del danno erariale. La rinuncia
recuperatoria irragionevolmente imposta ope legis, dunque, non
estingue la posizione debitoria dell'Italia verso l'UE; ne
trasferisce soltanto il peso dal soggetto responsabile al
contribuente nazionale, aggravando - non alleviando - lo squilibrio.
Gli Stati membri hanno l'obbligo tassativo di tutelare gli interessi
finanziari dell'UE allo stesso modo dei propri (art. 325 del TFUE -
Trattato sul Funzionamento dell'Unione europea), ma nella specie, a
fronte del doveroso rispetto del bilancio europeo, quello nazionale
viene messo a repentaglio attraverso l'accollo di una parte
irragionevolmente prevalente del danno erariale, di incerta
quantificazione e durevole nel tempo.
14. Sulla violazione dell'art. 103, comma 2, della Costituzione
(funzione della Corte dei conti).
La forte limitazione al potere/dovere di condanna risarcitoria
del giudice contabile ad opera del novello art. 1, comma 1-octies
della legge 14 gennaio 1994, n. 20, ne compromette e ne limita la
funzione giurisdizionale costituzionalmente protetta di garante delle
casse pubbliche. L'art. 103, comma 2, radica nella Costituzione la
giurisdizione della Corte dei conti nelle materie di contabilita'
pubblica; l'art. 100 la configura, secondo la stessa Consulta, come
giudice garante imparziale degli equilibri economico-finanziari del
settore pubblico e della corretta gestione delle risorse. Una legge
che estingua un credito determinato per impedirne il recupero non
modifica una regola sostanziale generale: interferisce con
l'esercizio in concreto della funzione giurisdizionale, sottraendo al
giudice contabile una specifica res litigiosa e vanificando l'azione
della procura erariale.
Tale limitazione, come gia' sopra rimarcato, connota, tra
l'altro, irragionevolmente la sola Corte dei conti (cui e'
esclusivamente diretta la novella legge n. 1 del 2026) e non gia' il
giudice ordinario, che in sede civile, in ossequio al soprarichiamato
c.d. «doppio binario», non patisce analoga compromissione per la
medesima azione recuperatoria piena ed integrale nei confronti di
amministratori e dipendenti a tutela della P.A. danneggiata e dunque
della finanza pubblica.
Il principio di armonia serve a garantire che il processo non sia
un esercizio teorico. Un sistema e' armonico se la sentenza produce
un risultato utile. Se il giudice contabile accerta un danno enorme
ma e' obbligato a condannare per una cifra irrisoria (30% del danno e
comunque non oltre due annualita' stipendiali), la funzione
giurisdizionale della Corte dei conti viene svuotata trasformandosi
da risarcitoria in indennitaria. In questo senso, l'armonia si lega
al soprarichiamato principio di ragionevolezza (art. 3 della
Costituzione): e' irragionevole che l'ordinamento riconosca
l'esistenza di un danno, ma ne impedisca, per scelta politica non
supportata da argomenti di valenza costituzionale, il recupero quasi
totale alla sola Corte dei conti (e non all'a.g.o.), violando cosi'
l'art. 103, comma 2, della Costituzione.
A cio' aggiungasi che una limitazione alle funzioni recuperatorie
della Corte statuite dall'art. 103, comma 2 della Costituzione puo'
derivare in generale, ex art. 117, primo comma della Costituzione, in
relazione all'art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali e all'art. 1 del
Protocollo addizionale alla Convenzione firmato a Parigi il 20 marzo
1952, da una compressione di «beni fondamentali», nozione a cui sono
riconducibili anche «i crediti» (CEDU, sentenza 7 giugno 2011 -
Agrati ed altri c. Italia) di una delle parti (nel caso sub iudice
della Procura attrice), ma tale ingerenza su tali beni da parte del
legislatore e' legittima se e' in grado di «garantire un giusto
equilibrio tra le esigenze dell'interesse generale della comunita' e
gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali
dell'individuo» (sentenza cit. a cui adde Sporrong e Lönnroth c.
Svezia, 23 settembre 1982, § 69, serie A n. 2).
Orbene, evidente appare che le esigenze generali di tutela della
«paura della firma» e di celerita' gestionale tradottesi in un
eccessivo e irragionevole abbattimento della condanna recuperatoria
(70% del danno accertato e non piu' di due annualita' di
stipendio/indennita') imposto al giudice, non esprimono affatto un
«giusto equilibrio» con la speculare esigenza di recupero del credito
ad opera della Procura contabile a tutela dell'ente pubblico
danneggiato, e dunque della collettivita' sottoposta a tassazione
fiscale.
15. Sulla violazione degli articoli 104 e 108 della Costituzione
(indipendenza della magistratura).
La norma censurata lede altresi' la libera e indipendente
determinazione del danno erariale da parte del magistrato contabile
giudicante a cui viene imposto, ope legis, un criterio fisso,
coartato e irragionevole di imputazione al convenuto, dipendente o
amministratore pubblico, di una simbolica quota parte del danno.
Viene preclusa alla magistratura contabile la possibilita' di
valutare in concreto il quantum di ascrivibilita', sul piano causale
e psicologico, della lesione patrimoniale patita dalla P.A.
L'art. 1, comma 1-octies della legge 14 gennaio 1994, n. 20
introdotto dalla legge 7 gennaio 2026, n. 1, comprime e mortifica
dunque la «carne viva» della funzione giurisdizionale, ovvero la fase
valutativa e quantificatoria del danno prodotto dal convenuto,
sostituendo la fase del giudizio concreto hic et nunc del giudice con
un automatismo irragionevole che si traduce in un indiscriminato
«taglio lineare» del danno trasformandolo in un indennizzo.
E tale compressione della funzione giurisdizionale e' ancor piu'
evidente ove si presti attenzione allo strumento tecnico utilizzato
dal legislatore: non gia' un semplice e neutro «tetto» alla condanna
(come in altri testi normativi statuenti limiti risarcitori), ma un
imposto «potere riduttivo obbligatorio», ovvero un dictum sul
centrale momento decisorio imposto al giudice da parte del
Parlamento, che si fa cosi' giudice esso stesso.
Il criterio della «graduazione», e dunque della riduzione
necessariamente ed ontologicamente solo facoltativa dell'addebito,
consente di commisurare la colpa alle condizioni dell'agente,
rendendola, in tale senso, «personale»: spetta al giudice contabile
verificare in concreto l'esistenza delle circostanze organizzative,
ambientali e personali che possono aver condizionato il comportamento
del soggetto produttivo del danno ed esercitare una eventuale
riduzione facoltativa dell'addebito espressiva della funzione
giurisdizionale indipendente. La stessa Corte costituzionale, con
sentenza 12 giugno 2007, n. 183, pur rigettando la questione di
legittimita' sollevata circa il c.d. «condono erariale», ha rimarcato
la funzione ineludibile e indipendente della Corte dei conti,
statuendo che «per determinare la risarcibilita' del danno, occorre
una valutazione discrezionale ed equitativa del giudice contabile»:
una imposizione coartata del quantum lede dunque l'indipendenza
decisoria del giudice.
Trattasi di un unicum nel panorama normativo attuale e pregresso,
avendo il legislatore forgiato e imposto (anche per giudizi pendenti
e su sentenze di primo grado gravate in appello) un vero e proprio
criterio decisionale per il giudice, sottraendogli cosi' l'essenza
(la suddetta «carne viva») della funzione giurisdizionale, ovvero il
sindacato sulla quantificazione concreta e proporzionata del danno
erariale, straripando dalle sue funzioni ed invadendo quelle
giurisdizionali connotate da indipendenza.
Lo stesso giudice delle leggi ha gia' affermato, sul punto,
l'illegittimita' costituzionale di una disposizione simile a quella
in esame, adottata in sede territoriale (Provincia autonoma di
Bolzano), evidenziando che «nel sistema la attenuazione della
responsabilita' amministrativa, nei singoli casi, e' rimessa al
potere riduttivo sul quantum affidato al giudice, che puo' anche
tenere conto delle capacita' economiche del soggetto responsabile,
oltre che del comportamento, al livello della responsabilita' e del
danno effettivamente cagionato. In contrasto con questi principi
dell'ordinamento ed assolutamente irragionevole e', invece, una
riduzione predeterminata ed automatica della responsabilita'
amministrativa per colpa grave, sotto il profilo quantitativo
patrimoniale, attraverso l'aggancio, come limite massimo, alla meta'
dello stipendio annuo o del compenso (che puo' anche essere esiguo),
senza che possa soccorrere una valutazione sul comportamento
complessivo e sulle funzioni effettivamente svolte, nella produzione
del danno, in occasione della prestazione che ha dato luogo alla
responsabilita'» (Corte costituzionale, n. 340 del 2001). Il
fondamentale ruolo del giudice contabile nella quantificazione della
condanna a carico del dipendente pubblico e' stato piu' recentemente
ripreso dalla Corte costituzionale, che, richiamando un precedente
piu' risalente, ha ribadito che «per determinare la risarcibilita'
del danno, occorre una valutazione discrezionale ed equitativa del
giudice contabile, il quale, sulla base dell'intensita' della colpa,
intesa come grado di scostamento dalla regola che si doveva seguire
nella fattispecie concreta, e di tutte le circostanze del caso,
stabilisce quanta parte del danno subito dall'amministrazione debba
essere addossato al convenuto, e debba pertanto essere considerato
risarcibile» (sentenza n. 183 del 2007)" (cosi' Corte costituzionale,
n. 203/2022).
Del resto, con riferimento al «condono erariale del 2005» (commi
231-233 dell'art. 1 della legge n. 266/2005 che consentivano al
condannato in primo grado di definire l'appello pagando una frazione
del danno), la Consulta, con le sentenze nn. 183 e 184 del 2007 (e
poi con ordinanza n. 123/2008 e sentenza n. 242/2008) ha respinto la
questione, ma con una interpretazione adeguatrice, affermando che le
disposizioni impugnate non prevedono alcun beneficio economico,
poiche' la riduzione fino al trenta per cento non e' automatica ne'
dipende da nuovi criteri di giudizio, ma scaturisce unicamente da un
esame in sede camerale condotto in base al normale potere del giudice
contabile di determinare equitativamente quanta parte del danno debba
essere addossata al convenuto (articoli 82-83 della legge di
contabilita' generale). Secondo la Corte costituzionale le norme
censurate non limitano il potere di cognizione del giudice al mero
esame dei presupposti di ammissibilita' dell'istanza, ma richiedono
che egli valuti tutti gli elementi, e consentono l'accoglimento
dell'istanza solo se il giudice ritenga congrua una condanna entro
quel limite. Il criterio che se ne ricava e' netto: secondo la
Consulta, una norma sul condono erariale e' salva se lascia al
giudice il potere valutativo: sarebbe incostituzionale se avesse
imposto ex lege un abbattimento automatico del credito.
Nel caso dell'art. 1, comma 1-octies della legge 14 gennaio 1994,
n. 20 introdotto dalla legge 7 gennaio 2026, n. 1, la formulazione
invece impone al giudice contabile la riduzione automatica ed
obbligatoria del danno accertato senza alcuna valutazione in punto di
congruita' della condanna.
Ma la lesione degli articoli 104 e 108 della Costituzione si
configura anche sotto altro profilo, venendo lesa l'indipendenza
anche della magistratura inquirente, parte attrice del processo
contabile: viene infatti gravemente compromesso il principio di
pienezza ed effettivita' della tutela giurisdizionale ex art. 24
della Costituzione, in quanto l'azione affidata all'attore pubblico
ministero contabile viene compressa divenendo uno strumento del tutto
inadeguato a proteggere in modo pieno gli interessi collettivi:
l'attore dovra' ope legis limitare la propria pretesa risarcitoria al
mero 30% (o al doppio stipendio/indennita') pur avendo accertato,
provato e documentato un danno molto superiore.
Ma la norma del 2026 lede sotto un terzo ed ulteriore profilo gli
articoli 104 e 108 della Costituzione: deve essere infatti
considerata lesiva della sfera del potere giudiziario una legge che,
in base all'art. 6, legge n. 1 del 2026, dispieghi retroattivamente i
propri effetti su istruttorie e addirittura sui giudizi in corso (e
su sentenze di primo grado statuenti condanna piena), con obbligo per
i giudici di applicarla in relazione a rapporti sorti nel passato.
Tale lesione del potere giudiziario pare evidente «tanto piu' quando
la legge non appaia mossa dall'intento di influire sui giudizi in
corso» (ex multis Corte costituzionale, n. 69/2014; n. 308/2013; n.
257/2011; n. 74/2008). La Corte ha individuato una serie di limiti
generali all'efficacia retroattiva delle leggi: il rispetto del
principio di ragionevolezza, con divieto di ingiustificate disparita'
di trattamento; la tutela dell'affidamento legittimamente sorto,
quale principio connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la
certezza dell'ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario (sent. n.
210/2021, che richiama nn. 170/2013, 78/2012, 209/2010). Il
principio-cardine e' antico e ripetuto: il legislatore vulnera le
funzioni giurisdizionali quando la legge sia intenzionalmente diretta
a incidere su concrete fattispecie sub iudice (sentt. nn. 397 e 6 del
1994; 429, 424, 283 e 39 del 1993; 440/1992; 429/1991).
Del resto, la stessa Corte di cassazione, con sentenza sez. I, 22
gennaio 2026, n. 1390 e con ordinanza sez. I, 22 gennaio 2026, n.
1392, ha escluso l'applicazione retroattiva della legge 14 marzo
2025, n. 35 nella parte in cui, novellando l'art. 2407, comma 2, del
codice civile, ha limitato il risarcimento dei danni a cui sono
tenuti i sindaci nei confronti della societa' e dei suoi creditori a
«un multiplo del compenso annuo percepito», affermando che «il
diritto al risarcimento matura in capo alla societa' (e, di riflesso,
ai suoi creditori) gia' in forza del pregiudizio, di natura
patrimoniale, che l'inadempimento del sindaco (in via esclusiva o in
concorso con gli amministratori) abbia arrecato al patrimonio
sociale, e come tale - in mancanza di una norma che
inequivocabilmente e ragionevolmente disponga il contrario - va
assoggettato alla normativa in quel momento in vigore non solo per
l'individuazione degli elementi della fattispecie costitutiva, ma
anche per la determinazione della sua dimensione quantitativa, ivi
compreso il criterio fissato per la determinazione della misura
risarcibile». Orbene, la norma in questa sede censurata, art. 1,
comma 1-octies della legge 14 gennaio 1994, n. 20, dispone invece
«irragionevolmente» una portata retroattiva del piu' benevolo (e di
per se' irragionevole) trattamento risarcitorio, imposto al
giudicante persino in appello su sentenza ancorata al previgente
regime, precludendogli una valutazione/quantificazione ancorata al
momento del perfezionamento del danno erariale.
La Consulta ammette la retroattivita' purche' essa trovi adeguata
giustificazione nell'esigenza di tutelare principi, diritti e beni di
rilievo costituzionale, che costituiscono altrettanti «motivi
imperativi di interesse generale» (sentt. nn. 15/2012, 78/2012,
264/2012, 156/2014), nella specie inesistenti e comunque non
comprovati. Elemento sintomatico dell'uso distorto del potere
legislativo retroattivo e' dato dalla circostanza che lo Stato o
l'amministrazione pubblica siano parti (in sede contabile tramite la
attrice Procura) di un processo gia' radicato (cosi' la sentenza n.
4/2024): quando la legge estingue o riduce un credito mentre
l'amministrazione e' gia' in giudizio per recuperarlo, si profila una
irragionevole portata retroattiva.
16. Sulla violazione dell'art. 111, della Costituzione (giusto
processo e parita' delle parti).
L'art. 1, comma 1-octies della legge 14 gennaio 1994, n. 20
introdotto dalla legge 7 gennaio 2026, n. 1, alla luce della sua
portata retroattiva su giudizi pendenti non in giudicato ex art. 6
della legge n. 1/2026, viola altresi' il principio del giusto
processo e della parita' delle armi come sancito dall'art. 111 della
Costituzione. L'irretroattivita' della legge civile e' sancita
dall'art. 11 disp. prel. c.c e non ha copertura costituzionale (che
invece trova esplicito riconoscimento soltanto per la materia penale
nell'art. 25, comma 2, della Costituzione), ma rappresenta comunque
un principio generale del diritto, uno strumento fondamentale di
garanzia per i cittadini che, nel determinare la propria condotta,
tengono conto delle leggi vigenti in quel determinato momento e su
queste ripongono il loro legittimo affidamento.
Il principio di intangibilita' della pretesa risarcitoria che
nasce al momento della condotta e persino dell'evento lesivo viene a
essere liquidata, in base alla novella del 2026, soltanto in fase di
giudizio, a distanza di anni dalle condotte dannose gia' poste in
essere, con parametri sopravvenuti di favor per il convenuto e a
discapito della controparte pubblica.
La Corte costituzionale ha fissato chiari limiti al legislatore
nell'introdurre norme retroattive: un primo limite e' dato dal
divieto di «risolvere, con la forma della legge, specifiche
controversie», pena altrimenti la violazione dei rapporti tra potere
legislativo e giudiziario finalizzati alla tutela dei diritti e degli
interessi legittimi. Il secondo picchetto attiene al divieto di
«immettere nell'ordinamento una fattispecie di jus singulare che, in
quanto tale, viola la parita' delle parti in causa, determinando lo
sbilanciamento fra le posizioni in gioco» (sentenza n. 12/2018).
Entrambi i limiti vengono superati dalla novella legge n. 1 del
2026 in quanto la stessa viene imposta retroattivamente su indagini
in corso e addirittura su sentenze di primo grado gia' intervenute,
dal momento che essa limita fortemente il principio del libero
convincimento del giudice rispetto al credito risarcitorio maturato
in relazione a controversie pendenti e, al tempo stesso, si
sbilanciano le posizioni delle parti a detrimento della posizione del
P.M. contabile (e per esso dell'amministrazione danneggiata e della
comunita' da essa rappresentata) e a totale vantaggio del soggetto
ritenuto responsabile. La violazione dell'art. 111 della
Costituzione, gia' evidente in primo grado, incidendo la novella su
istruttorie in corso a discapito della attrice Procura, e' ancor piu'
palese in appello, ove i medesimi fatti vagliati in primo grado
secondo il previgente regime, vengono sottoposti al giudice d'appello
secondo sopravvenute norme di assoluto favor per la parte convenuta
e, specularmente, lesive dell'attivita' istruttoria e probatoria
della parte pubblica attrice, obbligata a sostenere l'accusa sulla
base di nuovi parametri richiedenti maggior sforzo probatorio, ma di
una istruttoria ormai conclusasi e sviluppatasi sulla base di
parametri normativi sostanziali e processuali diversi.
Evidente appare anche al profano come una delle parti, quella
pubblica attrice, veda limitati i propri diritti processuali in punto
di diritto alla prova, soprattutto in appello a fronte di risultanze
di primo grado ormai cristallizzate e non ampliabili, con conseguente
lesione dell'equo processo e la parita' delle parti.
La stessa Corte europea dei diritti dell'uomo ha piu' volte
rimarcato che «il principio di preminenza del diritto e la nozione di
processo equo, consacrati dall'art. 6, si oppongono a tutte le
ingerenze del potere legislativo nell'amministrazione della giustizia
aventi lo scopo di influenzare l'esito di una controversia»
(Raffinerie greche Strane Stratis Andreatis c. Grecia, sentenza 9
dicembre 994). Analogamente, la Corte di Strasburgo ha anche
affermato che lo Stato «aveva violato i diritti dei ricorrenti
garantiti dall'art. 6, intervenendo in maniera decisiva per orientare
in suo favore l'esito del procedimento di cui era parte»
(Papageorgiou c. Grecia, sentenza 22 ottobre 1997).
Da ultimo, la sentenza 30 gennaio 2026, n. 12 della Corte
costituzionale ha ribadito, in linea con la giurisprudenza
convenzionale, che collide con il diritto di difesa ogni limitazione
o esclusione in materia processuale che non sia imposta dal prevalere
di altri interessi costituzionalmente rilevanti o da condizioni
oggettive di impossibilita' materiale.
Lo jus superveniens, ovvero la legge n. 1 del 2026, introducendo
l'art. 1, comma 1-octies della legge 14 gennaio 1994, n. 20,
mortifica gli assetti difensivi, sul piano processuale, e al tempo
stesso incide retroattivamente sul diritto al risarcimento del danno
sul piano sostanziale.
17. Sulla violazione dell'art. 119, della Costituzione (autonomia
finanziaria degli enti locali).
Una norma nazionale che riduca unilateralmente il credito
risarcitorio vantato da un ente locale per danno erariale, come nel
caso di specie, comprime le risorse di quest'ultima amministrazione,
ledendo la capacita' dell'ente di finanziare le proprie funzioni e
intaccando l'integrita' del suo patrimonio, distolto dai fini
istituzionali e dalle tutele per la comunita', in spregio dell'art.
119 della Costituzione.
Il credito da danno erariale nasce per reintegrare il patrimonio
pubblico danneggiato da una condotta illecita di un amministratore o
dipendente e tale credito e' indisponibile: ne' l'ente locale
danneggiato, ne' lo Stato con legge ordinaria possono cancellarli o
ridurli poderosamente (del 70% o oltre, con il secondo tetto
stipendiale) in modo arbitrario.
Lo Stato sarebbe pertanto obbligato a indennizzare l'ente locale,
trasferendogli risorse equivalenti per coprire la perdita ed evitare
il dissesto finanziario dell'ente: tale evenienza, operante a regime
per tutti i giudizi di responsabilita' in cui risultino lesi i circa
8.000 enti locali italiani, porterebbe al rischio di default per il
bilancio dello Stato.
Ed identico ragionamento in punto di arbitrio del legislatore
nazionale vale, a rimarcare ancor dippiu' l'incostituzionalita'
dell'art. 1, comma 1-octies della legge 14 gennaio 1994, n. 20
introdotto dalla legge 7 gennaio 2026, n. 1, e dell'art. 6 di
quest'ultima legge, ove si rifletta come una riduzione
unilateralmente stabilita' dal legislatore nazionale del credito
risarcitorio vantato dall'Unione europea per danno erariale patito
(es. per percezione di finanziamenti pubblici), violi gli articoli 11
e 117, comma 1, della Costituzione (primazia del diritto UE):
quest'ultima norma vincola la potesta' legislativa dello Stato al
rispetto degli obblighi derivanti dall'ordinamento comunitario. Gli
Stati membri hanno l'obbligo tassativo di tutelare gli interessi
finanziari dell'UE allo stesso modo dei propri (art. 325 del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea - Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea). Una legge nazionale che cancella un credito
dell'UE o impedisce di perseguire frodi e danni erariali legati a
fondi europei contrasta direttamente con il diritto comunitario (CGUE
17 luglio 2008, C-132/06, Commissione c. Italia, che qualifica come
incompatibile una rinuncia legislativa «generale e indiscriminata»
alla riscossione di risorse dell'Unione). Per effetto del principio
di supremazia del diritto UE, i giudici contabili dovrebbero
addirittura disapplicare la legge nazionale illegittima.
In ambo i casi prospettati (lesione finanziaria degli enti locali
e del bilancio unionale), il primo dei quali si configura nel caso
qui sub iudice, l'arbitrio del legislatore nazionale appare palese e
violativo di importanti canoni costituzionali.
18. Sulla violazione degli articoli 11 e 117, della Costituzione
(vincoli unionali per il legislatore nazionale).
Nell'ordinamento italiano, i vincoli legislativi derivanti dalle
fonti dell'Unione europea trovano il loro fondamento principale
nell'art. 11 e nell'art. 117, primo comma della Costituzione. Questi
articoli stabiliscono la limitazione di sovranita' a favore dell'UE e
l'obbligo per il legislatore (statale e regionale) di rispettare tali
vincoli.
La legge n. 1 del 2026, novellando l'art. 1, comma 1-octies della
legge 14 gennaio 1994, n. 20, viola tali limiti, in quanto introduce
«a regime» e non per esigenze temporanee (come invece accaduto per lo
«scudo erariale» vagliato da Corte costituzionale n. 132 del 2024),
un onere durevole nel tempo, certo nell'an e incerto nel quantum
(comunque assai rilevante) che, di per se', esige durevole e
sistemica copertura finanziaria (mancante nella specie) al fine di
garantirne la copertura e compensazione (art. 81, terzo comma, della
Costituzione), con evidente lesione dei "vincoli derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (artt. 11 e 117,
primo comma, della Costituzione): equilibrio e vincoli che trovano
generale presidio nel sindacato della Corte dei conti quale
magistratura neutrale ed indipendente, garante imparziale
dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico" (sentenza
n. 60 del 2013)» (Corte costituzionale sentenza n. 39 del 2026).
Come e' noto, nel sistema delle risorse proprie, lo Stato
italiano resta obbligato verso il bilancio dell'Unione a prescindere
dall'avvenuto recupero solo parziale del danno erariale. La rinuncia
recuperatoria irragionevolmente imposta ope legis, dunque, non
estingue la posizione debitoria dell'Italia verso l'UE; ne
trasferisce soltanto il peso dal soggetto responsabile al
contribuente nazionale, aggravando - non alleviando - lo squilibrio.
Gli Stati membri hanno l'obbligo tassativo di tutelare gli interessi
finanziari dell'UE allo stesso modo dei propri (art. 325 del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea - Trattato sul Funzionamento
dell'Unione europea), ma nella specie, a fronte del doveroso rispetto
del bilancio europeo, quello nazionale viene messo a repentaglio
attraverso l'accollo di una parte irragionevolmente prevalente del
danno erariale, di incerta quantificazione e durevole nel tempo.
Pertanto, le norme nazionali che determinano un'impunita' diffusa
o l'impossibilita' di recuperare risorse a tutela degli interessi
finanziari dell'Unione europea sono incompatibili con l'architettura
dei Trattati e con la stessa Costituzione italiana.
19. A fronte del sopra esposto quadro dei molteplici e
concorrenti profili di incostituzionalita' che connotano l'art. 1,
comma 1-octies della legge 14 gennaio 1994, n. 20 introdotto dalla
legge 7 gennaio 2026 n. 1, e l'art. 6 di quest'ultima legge, non
ignora questo giudice remittente:
a) che esistano altre ipotesi normative nel nostro
ordinamento che statuiscono tetti alle condanne per azioni di
risarcimento danni;
b) che la Consulta, con sentenza 2024 n. 132 (punto 11.1
della decisione), abbia auspicato una novella legislativa al regime
della responsabilita' amministrativa ispirata tra l'altro alla
«...generalizzazione di una misura gia' prevista per alcune
specifiche categorie, ossia l'introduzione di un limite massimo oltre
il quale il danno, per ragioni di equita' nella ripartizione del
rischio, non viene addossato al dipendente pubblico, ma resta a
carico dell'amministrazione nel cui interesse esso agisce, misura,
questa, cui puo' accompagnarsi anche la previsione della
rateizzazione del debito risarcitorio. L'opportunita' del cosiddetto
"tetto" non puo' essere esclusa in ragione dell'esistenza del
menzionato potere riduttivo, dal momento che il primo, fissato ex
ante dal legislatore, varrebbe obbligatoriamente per tutti, mentre il
secondo e' fisiologicamente rimesso ad un apprezzamento discrezionale
ex post del giudice contabile. Piuttosto, sarebbe utile valutare una
modifica anche della disciplina del potere riduttivo, prevedendo,
oltre all'attuale ipotesi generale affidata alla discrezionalita' del
giudice, ulteriori fattispecie obbligatorie normativamente tipizzate
nei presupposti».
Tuttavia tali referenti normativi e giurisprudenziali non
escludono, ma anzi confermano, i plurimi dubbi di costituzionalita'
evidenziati da questo giudicante e da sottoporre alla Corte
costituzionale.
Sotto il primo profilo, osserva questo remittente come gli
ulteriori tetti alle condanne previsti da norme settoriali, come gia'
sopra rimarcato al punto 10 sub lettera F), riguardano ben specifiche
e tassative categorie di beneficiati (es. sanitari, vettori etc.) e
rispondono, in ossequio al principio del bilanciamento tra valori
contrapposti, a ben mirate e delimitate esigenze aventi valenza
costituzionale, che le rendono settorialmente ragionevoli e dunque
costituzionalmente legittime, non plasmando affatto tali settoriali
norme un «generalizzato» e quindi immotivato ed irragionevole regime
di favor per una intera categoria, ampia e indiscriminata, ovvero
quella della totalita' dei pubblici dipendenti e amministratori,
quali che siano le loro funzioni e responsabilita' in concreto svolte
e assunte.
Come e' noto infatti, anche altre previsioni normative fissano,
ma solo settorialmente, ragionevoli tetti risarcitori in ossequio a
ben mirati valori costituzionali: ad esempio, per le lesioni fisiche
lievi da sinistri automobilistici, il legislatore ha introdotto,
ragionevolmente, tetti alle condanne civili attraverso tabelle
vincolanti per evitare risarcimenti eccessivi che farebbero lievitare
i premi assicurativi: per lesioni di lieve entita' (1-9% di
invalidita') l'art. 139 del codice delle assicurazioni fissa importi
prestabiliti per ogni punto di invalidita', con una possibilita' di
personalizzazione (aumento del danno) limitata al 20% (un quinto).
Ma anche in materia di responsabilita' medica, la legge
Gelli-Bianco 8 marzo 2017, n. 24 per gli errori commessi da una
settoriale e molto esposta categoria di soggetti pubblici e privati,
ovvero i sanitari, al fine di prevenire medicina difensiva e fuga da
talune specializzazioni, sancisce all'art. 7, comma 4, un tetto,
imponendo che il danno conseguente all'attivita' della struttura
sanitaria o sociosanitaria, pubblica o privata, e dell'esercente la
professione sanitaria venga risarcito seguendo i criteri di
liquidazione di cui agli articoli 138 e 139 del codice delle
assicurazioni private (decreto legislativo n. 209/2005). Queste
tabelle, originariamente pensate per i sinistri stradali, sono state
estese alla responsabilita' medica per garantire uniformita',
limitando la discrezionalita' del giudice nel quantificare il danno
biologico. Trattasi di tabelle vincolanti per evitare, anche in sede
sanitaria, risarcimenti eccessivi che farebbero lievitare i gia'
elevatissimi premi assicurativi.
Evidenti appaiono dunque le giustificazioni, in punto di
ragionevolezza costituzionale, solo e soltanto di tali settoriali
precetti speciali (aventi una chiara e mirata ratio) che, tra
l'altro, giova ancora una volta rimarcarlo, escludono di regola e
testualmente, come gia' sopra evidenziato al punto 10, sub lettera
F), l'operativita' del tetto risarcitorio in caso di dolo o colpa
grave dell'agente.
Invece, solo e soltanto il «doppio tetto» forgiato dalla legge n.
1 del 2026 offre irragionevolmente una tutela risarcitoria durevole
nel tempo e generalizzata (senza valutazione di funzioni e rischi in
concreto assunti dai singoli dipendenti o amministratori pubblici),
lineare (per l'intera categoria dei dipendenti e amministratori
pubblici) e simbolica (30% del danno e comunque non oltre 2
annualita' di retribuzione o indennita') per qualunque amministratore
o dipendente pubblico (senza alcun distinguo per funzioni o grado di
responsabilita') che abbia agito con colpa grave. Una eccentrica,
incoerente e dunque irragionevole previsione.
Come e' noto, la regola generale di integralita' della
riparazione e di equivalenza della stessa al pregiudizio cagionato al
danneggiato non ha copertura costituzionale (cfr. sentenze n. 148 del
1999 in tema di occupazioni illegittime di suoli per causa di
pubblica utilita'; n. 369 del 1996 in tema di accessione invertita;
n. 132 del 1985 in tema di trasporto aereo), ma la mitigazione di
detta regola ad opera del legislatore esige che l'intervento
normativo riduttivo della misura della riparazione dovuta debba,
comunque, risultare ragionevole (Corte costituzionale, sentenza n.
148/1999, punti 5 e 6 del diritto; sentenza n. 369/1996, punto 9 del
diritto; sentenza n. 132/1985, punto 9.2. del diritto). Il ristoro
non puo' dunque spogliare di ogni contenuto il diritto al
risarcimento (Corte costituzionale sentt. n. 132/1985; n. 46/1971; n.
235/2014).
Il risarcimento statuito dall'art. 1, comma 1-octies, della legge
14 gennaio 1994, n. 20, come introdotto dalla legge 7 gennaio 2026,
n. 1, e' invece platealmente simbolico, svilendo la ontologica
funzione del risarcimento danni e del giudizio risarcitorio innanzi
alla Corte dei conti.
Non vi e' alcun principio supremo dell'ordinamento costituzionale
che protegga la rinuncia quasi totale al credito statuita da detta
normativa: e' dunque la legge nazionale a violare, insieme, i
principi costituzionali interni e il diritto dell'Unione.
20. Va pertanto rimessa alla Corte costituzionale, ai sensi
dell'art. 134 della Costituzione, dell'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e dell'art. 23 della legge n.
87/1953, la questione di legittimita' costituzionale, in relazione
agli articoli 3, 24, 81, 97, 103, comma 2, 104, 108, 111, 117, 119
della Costituzione, dell'art. 1, comma 1-octies, della legge 14
gennaio 1994, n. 20, come introdotto dalla legge 7 gennaio 2026, n.
1, nella parte in cui prevede che «la Corte dei conti esercita il
potere di riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto
conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o il
valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del
pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della
retribuzione lorda conseguita nell'anno di inizio della condotta
lesiva causa dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o
successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o
dell'indennita' percepiti per il servizio reso all'amministrazione o
per la funzione o l'ufficio svolti, che hanno causato il
pregiudizio», nonche' dell'art. 6, legge 7 gennaio 2026, n. 1 nella
parte in cui prevede che «Le disposizioni di cui all'art. 1, comma 1,
lettera a), si applicano ai procedimenti e ai giudizi pendenti, non
definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in
vigore della presente legge». Si dispone la sospensione del processo.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale Lombardia, non
definitivamente pronunciando, dichiara rilevante e non manifestamente
infondata, in relazione agli articoli 3, 24, 81, 97, 103, comma 2,
104, 108, 111, 117, 119 della Costituzione, la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1-octies, della legge
14 gennaio 1994, n. 20, come introdotto dalla legge 7 gennaio 2026,
n. 1, nella parte in cui prevede che «la Corte dei conti esercita il
potere di riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto
conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o il
valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del
pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della
retribuzione lorda conseguita nell'anno di inizio della condotta
lesiva causa dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o
successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o
dell'indennita' percepiti per il servizio reso all'amministrazione o
per la funzione o l'ufficio svolti, che hanno causato il
pregiudizio», nonche' dell'art. 6, legge 7 gennaio 2026, n. 1 nella
parte in cui prevede che «Le disposizioni di cui all'art. 1, comma 1,
lettera a), si applicano ai procedimenti e ai giudizi pendenti, non
definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in
vigore della presente legge».
Dispone la sospensione del processo sino all'esito del giudizio
incidentale di legittimita' costituzionale e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione nel
merito e in ordine alle spese.
Cosi' deciso in Milano, nella Camera di consiglio del giorno
10 giugno 2026.
Il giudice rel. est. e il Presidente est.: Berruti - Tenore