Reg. ord. n. 154 del 2026 pubbl. su G.U. del 30/09/2026 n. 39
Ordinanza del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche di Roma del 22/07/2026
Tra: ANAS spa C/ Autorità di bacino del distretto idrografico della Sicilia
Oggetto:
Acque – Tribunale superiore delle acque pubbliche – Ricorsi contro i provvedimenti definitivi adottati dall’autorità amministrativa in materia di regime delle acque pubbliche ai sensi dell’art. 2 del testo unico delle leggi sulle opere idrauliche approvato con regio decreto n. 523 del 1904 – Cognizione diretta, in unico grado, del Tribunale superiore delle acque pubbliche – Mancata previsione del doppio grado di giurisdizione – Contrasto con il principio del doppio grado della giurisdizione amministrativa – Irragionevolezza e disparità di trattamento, con riguardo alle modalità di tutela processuale, di identiche situazioni soggettive di interesse legittimo – Irragionevole disarmonia nell’ordinamento processuale della giustizia amministrativa – Limitazione alla tutela degli interessi legittimi, in conseguenza della conformazione sul piano processuale dei rimedi impugnatori dei provvedimenti in materia di acque pubbliche – Lesione dell’effettività della tutela giurisdizionale.
Norme impugnate:
regio decreto
del 11/12/1933
Num. 1775
Art. 143
Co. 1
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 3
Co. 1
Costituzione Art. 24 Co. 1
Costituzione Art. 24 Co. 2
Costituzione Art. 113 Co. 2
Costituzione Art. 125
Costituzione Art. 24 Co. 1
Costituzione Art. 24 Co. 2
Costituzione Art. 113 Co. 2
Costituzione Art. 125
Testo dell'ordinanza
N. 154 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 luglio 2026
Ordinanza del 22 luglio 2026 del Tribunale superiore delle acque
pubbliche sul ricorso proposto da ANAS spa contro Autorita' di bacino
del distretto idrografico della Sicilia.
Acque - Tribunale superiore delle acque pubbliche - Ricorsi contro i
provvedimenti definitivi adottati dall'autorita' amministrativa in
materia di regime delle acque pubbliche ai sensi dell'art. 2 del
testo unico delle leggi sulle opere idrauliche approvato con regio
decreto n. 523 del 1904 - Cognizione diretta, in unico grado, del
Tribunale superiore delle acque pubbliche - Mancata previsione del
doppio grado di giurisdizione.
- Regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Approvazione del testo
unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti
elettrici), art. 143, primo comma, lettera b).
(GU n. 39 del 30-09-2026)
TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE
Il Tribunale superiore delle acque pubbliche, nelle persone dei
magistrati:
dott. Antonio Pietro M. Lamorgese - Presidente;
dott. Pierpaolo Gori - Consigliere di cassazione;
dott. Stefano Oliva - Consigliere di cassazione;
dott.ssa Cecilia Altavista - Consigliere di Stato;
dott. Giorgio Manca - Consigliere di Stato - Relatore;
dott. Sebastiano Zafarana - Consigliere di Stato;
dott. ing. Francesco Napolitano - Esperto;
ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nella causa in sede di legittimita', iscritta nel ruolo generale
al n. 46 dell'anno 2025, proposta da ANAS S.p.a., in persona del
legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli
avvocati Sergio De Salvo, Caterina Maria Rita Marangia e Maria
Stefania Masini, con domicilio digitale come da PEC registri di
giustizia;
ricorrente
contro Autorita' di bacino del distretto idrografico della
Sicilia, (subentrata all'Assessorato territorio ambiente della
Regione Sicilia ai sensi della legge Regionale Siciliana 8 maggio
2018, n. 8) in persona del legale rappresentante pro-tempore,
rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura generale dello
Stato, con domicilio digitale come da PEC registri di giustizia;
resistente e nei confronti di
Prefettura di Caltanissetta - Ufficio Territoriale del Governo,
in persona del legale rappresentante pro-tempore;
Comune di Gela, in persona del Sindaco pro-tempore;
Comune di Acate, in persona del Sindaco pro-tempore;
non costituiti per l'annullamento
dell'Ordinanza n. 1838 del 21 gennaio 2025 dell'Autorita' di
Bacino Distretto Idrografico della Sicilia - Servizio 5 - Pareri ed
Autorizzazioni Ambientali - Demanio Idrico Fluviale e Polizia
Idraulica (Agrigento - Enna - Caltanissetta), e della diffida ad
adempiere prot. n. 7935 del 12 marzo 2025;
della nota protocollo n. 3762 del 17 febbraio 2023
dell'Autorita' di Bacino Distretto Idrografico della Sicilia -
Servizio 5 - Pareri ed Autorizzazioni Ambientali - Demanio Idrico
Fluviale e Polizia Idraulica (Agrigento - Enna - Caltanissetta);
della nota protocollo n. 4265 del 24 febbraio 2023
dell'Autorita' di Bacino Distretto Idrografico della Sicilia -
Servizio 5 - Pareri ed Autorizzazioni Ambientali - Demanio Idrico
Fluviale e Polizia Idraulica (Agrigento - Enna - Caltanissetta);
della nota protocollo n. 15540 del 21 giugno 2023
dell'Autorita' di Bacino Distretto Idrografico della Sicilia -
Servizio 5 - Pareri ed Autorizzazioni Ambientali - Demanio Idrico
Fluviale e Polizia Idraulica (Agrigento - Enna - Caltanissetta);
della nota protocollo n. 39172 del 26 giugno 2023 della
Prefettura di Caltanissetta;
della nota protocollo n. 20414 del 29 agosto 2024 (rectius: n.
20429 del 29 agosto 2023) dell'Autorita' di Bacino Distretto
Idrografico della Sicilia - Servizio 5 - Pareri ed Autorizzazioni
Ambientali - Demanio Idrico Fluviale e Polizia Idraulica (Agrigento -
Enna - Caltanissetta);
della nota protocollo n. 53163 dell'8 settembre 2023 della
Prefettura di Caltanissetta;
nota protocollo n. 21491 del 12 settembre 2023 dell'Autorita'
di Bacino Distretto Idrografico della Sicilia - Servizio 5 - Pareri
ed Autorizzazioni Ambientali - Demanio Idrico Fluviale e Polizia
Idraulica (Agrigento - Enna - Caltanissetta);
nota protocollo n. 21405 del 29 agosto 2024 dell'Autorita' di
Bacino Distretto Idrografico della Sicilia - Servizio 5 - Pareri ed
Autorizzazioni Ambientali - Demanio Idrico Fluviale e Polizia
Idraulica (Agrigento - Enna - Caltanissetta);
nonche', per quanto di ragione:
del decreto n. 71 in data 29 marzo 2022 del segretario generale
dell'Autorita' di Bacino Distretto Idrografico della Sicilia e delle
direttive tecniche per la verifica di compatibilita' idraulica di
ponti e attraversamenti con lo stesso approvate.
Visto il ricorso;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Autorita' di Bacino
del Distretto Idrografico della Sicilia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell'udienza pubblica del 22 aprile 2026, il Cons.
Giorgio Manca e uditi per le parti gli avvocati come dal verbale di
udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Fatto e diritto
1. Con il ricorso in trattazione, Anas S.p.a. chiede
l'annullamento dell'ordinanza n. 1838 del 21 gennaio 2025, con cui
l'Autorita' di Bacino Distretto Idrografico della Sicilia ha ordinato
alla medesima societa' «ai sensi dell'art. 378 della legge 20 marzo
1865 n. 2.248, all. f, cosi' come modificato dall'art. 1 del
regio-decreto n. 1.688 del 19 novembre 1921, la demolizione della
struttura di attraversamento del corso d'acqua che insiste sulla SS
115, individuata con le coordinate 37.030843 - 14.404994, e la
realizzazione di un ponte stradale progettato in osservanza alle
N.T.C. 2018, cap. 5. A tal fine, la suddetta societa' dovra' produrre
ed inviare alla scrivente Autorita' di Bacino, per il rilascio della
relativa autorizzazione/parere, ai sensi del regio-decreto 523/1904 e
delle norme tecniche del Piano di Assetto Idrogeologico, nel termine
di trenta giorni dalla notifica della presente, il progetto esecutivo
dell'attraversamento stradale. Dovra' inoltre comunicare il
cronoprogramma dei lavori e tempi certi in merito al loro inizio.
Nelle more, sara' cura di codesta societa' provvedere alla pulizia
del tratto a monte ed a valle dell'attraversamento, per una lunghezza
di metri cento a monte e metri cento a valle, oltre che presidiare il
tratto di attraversamento stradale in occasione di avvisi di allerta
per rischio idrogeologico e idraulico, diramati dalla protezione
civile e, comunque, in occasione di aventi meteo avversi», nonche'
della nota datata 12 marzo 2025, con la quale la medesima Autorita'
di Bacino ha diffidato Anas a provvedere «con la massima urgenza» a
«effettuare un intervento di pulizia del fiume, nella misura minima
di m 100 a monte e m 100 a valle dell'attraversamento ed a mantenere
detto tratto di fiume libero da ostruzioni».
2. La ricorrente riferisce che Anas S.p.a. e' concessionaria ex
lege della rete stradale di interesse nazionale non a pedaggio, nella
quale e' ricompresa anche la strada statale S.S. 115, lungo la quale
si trova l'attraversamento sul torrente Ficuzza sito al km 281+500,
in territorio del Comune di Gela, realizzato in epoca antecedente al
1990. Nel 2018 Anas avviava di propria iniziativa l'iter
burocratico-amministrativo per realizzare un ponte a campata unica in
luogo di quello esistente. A tal fine veniva redatto il progetto
definitivo.
Sostiene peraltro la ricorrente che, nelle more della
realizzazione del nuovo ponte, pur di tutelare la pubblica
incolumita', Anas e' periodicamente intervenuta nella pulizia
dell'alveo del torrente Ficuzza per rimuovere i materiali detritici
alluvionali e di origine vegetale trasportati in corrispondenza del
ponte, nonostante la vigente disciplina riservi all'ente proprietario
e/o gestore del ponte i soli lavori necessari per la conservazione
del ponte stesso, non anche la pulizia dell'alveo. Hanno fatto
seguito ripetute interlocuzioni con l'Autorita' di Bacino, peraltro
sfociate nell'ordinanza impugnata.
3. La domanda di annullamento dell'ordinanza e degli altri
provvedimenti impugnati e' affidata ai seguenti motivi
3.1. Con il primo, la societa' ricorrente deduce l'illegittimita'
dell'ordinanza nella parte in cui prescrive la demolizione della
struttura di attraversamento del torrente Ficuzza, che insiste sulla
SS 115, sull'assunto che sia stato abusivamente realizzato, per la
violazione dell'art. 93 del regio-decreto 25 luglio 1904, n. 523 e
dell'art. 378 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F (norme che,
rispettivamente, statuiscono il divieto di realizzazione di opere
nell'alveo di fiumi, di torrenti, di rivi, senza che vi sia il
permesso dell'autorita' amministrativa, prevedendo, in caso di
contravvenzione, la riduzione in pristino).
Sostiene la ricorrente che il ponte e' stato realizzato in epoca
antecedente al 1990, quando l'Anas era un'Azienda di Stato, sotto
l'alta direzione e la responsabilita' del Ministro per i lavori
pubblici che la presiedeva, non tenuta, per prassi consolidata, alla
richiesta di autorizzazione ex art. 93 regio-decreto n. 523/1904 al
cui rilascio era competente un organo periferico (Genio Civile) dello
stesso dicastero.
Sotto altro profilo, deduce la irragionevolezza del termine di
trenta giorni assegnato per il rilascio del progetto esecutivo del
nuovo attraversamento stradale considerato che nel 2018 Anas aveva di
propria iniziativa avviato l'iter burocratico-amministrativo per la
realizzazione di un ponte ad unica campata in luogo di quello
esistente ma l'Autorita' di Bacino, subentrata al Genio Civile, ha
imposto, a distanza di oltre due anni, la rivisitazione del progetto
del nuovo ponte in attraversamento del torrente Ficuzza, gia' oggetto
di preventivo parere favorevole del Genio Civile nell'anno 2018, ed
il rifinanziamento dell'intervento ed i connessi incombenti non hanno
tempistiche compatibili con il ridetto termine.
3.2. Con il secondo motivo, contesta il presupposto, da cui muove
l'ordinanza, di una presunta inadeguatezza della struttura di
attraversamento esistente. In questa prospettiva, l'Anas impugna
anche le «Direttive tecniche per la verifica di compatibilita'
idraulica di ponti e attraversamenti» approvate con decreto n.
71/2022 del segretario generale dell'Autorita' di Bacino, le quali
illegittimamente pretenderebbero di applicare alle costruzioni
esistenti le «Norme Tecniche per le Costruzioni» (NTC 2018) approvate
con il citato decreto ministeriale 17 gennaio 2018, che invece (come
prevederebbe il capitolo 8 delle NTC 2018) imporrebbe la verifica di
sicurezza solo «quando ricorra anche una delle seguenti condizioni:
riduzione evidente della capacita' resistente e/o deformativa
della struttura o di alcune sue parti dovuta a: significativo degrado
e decadimento delle caratteristiche meccaniche dei materiali,
deformazioni significative conseguenti anche a problemi in
fondazione;
danneggiamenti prodotti da azioni ambientali (sisma, vento,
neve e temperatura), da azioni eccezionali (urti, incendi,
esplosioni) o da situazioni di funzionamento ed uso anomali;
provati gravi errori di progetto o di costruzione;
cambio della destinazione d'uso della costruzione o di parti di
essa, con variazione significativa dei carichi variabili e/o
passaggio ad una classe d'uso superiore;
esecuzione di interventi non dichiaratamente strutturali,
qualora essi interagiscano, anche solo in parte, con elementi aventi
funzione strutturale e, in modo consistente, ne riducano la capacita'
e/o ne modifichino la rigidezza;
ogni qualvolta si eseguano gli interventi strutturali di cui al
§ 8.4;
opere realizzate in assenza o difformita' dal titolo abitativo,
ove necessario al momento della costruzione, o in difformita' alle
norme tecniche per le costruzioni vigenti al momento della
costruzione».
La norma, dunque, non riguarderebbe la verifica delle strutture
esistenti in caso di revisioni della normativa o della zonazione
succedetesi nel tempo. Si applicherebbe pertanto l'art. 14, terzo
comma, del decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285 (Codice della
strada) che attribuisce all'Anas - quale concessionario esercente i
poteri e compiti dell'ente proprietario - l'esclusiva competenza in
ordine alla valutazione dell'efficienza delle strade in gestione
diretta e delle relative pertinenze ed opere d'arte, ivi compresi
ponti e viadotti.
3.3. Con il terzo motivo, la societa' ricorrente deduce
l'illegittimita' dell'ordinanza per la violazione degli articoli 2 e
12, primo comma, del regio-decreto 25 luglio 1904, n. 523 (secondo
cui: «I lavori ai fiumi e torrenti che avessero per l'unico oggetto
la conservazione di un ponte o di una strada pubblica, ordinaria o
ferrata, si eseguiscono e si mantengono a spese esclusive di quella
amministrazione a cui spetta la conservazione del ponte o della
strada»), che porrebbe a carico dell'Ente proprietario e/o gestore
del ponte unicamente le spese per i lavori che abbiano come unico
oggetto la conservazione del ponte o della strada; non anche per i
lavori di pulizia dell'alveo. Nel caso di specie, l'ordinanza avrebbe
per oggetto i lavori consistenti nella rimozione dei depositi
alluvionali e della vegetazione spontanea sottostanti ai ponti sopra
citati, attinenti esclusivamente alla pulizia dell'alveo e non «la
conservazione dei ponti».
L'art. 2 del regio-decreto n. 523/1904 (secondo cui: «Spetta
esclusivamente alla autorita' amministrativa lo statuire e
provvedere, anche in caso di contestazione, sulle opere di qualunque
natura, e in generale sugli usi, atti o fatti, anche consuetudinari,
che possono aver relazione col buon regime delle acque pubbliche, con
la difesa e conservazione, con quello delle derivazioni legalmente
stabilite, e con l'animazione dei molini ed opifici sovra le dette
acque esistenti; e cosi' pure sulle condizioni di regolarita' dei
ripari ed argini od altra opera qualunque fatta entro gli alvei e
contro le sponde») confermerebbe la ricostruzione proposta dalla
ricorrente. La norma porrebbe in capo all'Autorita' amministrativa
idraulica l'obbligo di provvedere in via generale al mantenimento
delle condizioni di regolarita' dei ripari e degli argini o di
qualunque altra opera fatta entro gli alvei e contro le sponde, come
sarebbe stato confermato anche dalla giurisprudenza della Corte di
cassazione (viene richiamata Sezioni Unite, 5 settembre 1997, n.
8588).
Considerato che l'Autorita' non avrebbe il potere di ordinare
all'Anas l'esecuzione dei lavori di manutenzione, la ricorrente
deduce altresi' la illegittimita' dell'ordinanza per il diretto
contrasto con l'art. 23 Cost., in base al quale «Nessuna prestazione
personale o patrimoniale puo' essere imposta se non in base alla
legge».
4. Resiste in giudizio l'Autorita' di Bacino del distretto
idrografico della Sicilia, chiedendo che il ricorso sia respinto.
5. All'udienza del 22 aprile 2026 la causa e' stata trattenuta in
decisione.
6. Cio' posto, il Collegio dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 143, primo comma, lettera b), del
regio-decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, in relazione ai parametri
che saranno indicati nell'esame del requisito della non manifesta
infondatezza, nella parte in cui prevede che i ricorsi contro i
«provvedimenti definitivi adottati dall'autorita' amministrativa in
materia di regime delle acque pubbliche ai sensi dell'art. 2 del
testo unico delle leggi sulle opere idrauliche approvato con
regio-decreto 15 luglio 1904, n. 523 [...]» appartengono alla
cognizione diretta, in unico grado, del Tribunale superiore delle
acque pubbliche (d'ora in avanti, Tribunale superiore), escludendo in
tal modo la possibilita' di proporre i medesimi ricorsi presso un
organo giurisdizionale di primo grado.
I) Sulla rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale.
I.1. In primo luogo, vanno precisate le ragioni di rilevanza
della questione di legittimita' costituzionale.
Sotto questo profilo, occorre muovere dalla premessa che il
ricorso in trattazione appartiene alla giurisdizione di legittimita'
e di merito, in unico grado, del Tribunale superiore, ai sensi
dell'art. 143, primo comma, lettera b), del regio-decreto 11 dicembre
1933, n. 1775, trattandosi di impugnazione di «provvedimenti
definitivi adottati dall'autorita' amministrativa in materia di
regime delle acque pubbliche ai sensi dell'art. 2 del testo unico
delle leggi sulle opere idrauliche approvato con regio-decreto 15
luglio 1904, n. 523, modificato con l'art. 22 della legge 13 luglio
1911, n. 774, del regio-decreto 19 novembre 1921, n. 1688, e degli
art. 378 e 379 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F».
In particolare, l'art. 2 del regio-decreto n. 523 del 1904, al
primo comma, riserva «esclusivamente all'autorita' amministrativa lo
statuire e provvedere, anche in caso di contestazione, sulle opere di
qualunque natura, e in generale sugli usi, atti o fatti, anche
consuetudinari, che possono aver relazione col buon regime delle
acque pubbliche, con la difesa e conservazione, con quello delle
derivazioni legalmente stabilite, e con l'animazione dei molini ed
opifici sovra le dette acque esistenti; e cosi' pure sulle condizioni
di regolarita' dei ripari ed argini od altra opera qualunque fatta
entro gli alvei e contro le sponde».
Nel caso di specie, infatti, l'Autorita' di bacino - alla quale,
nella Regione Siciliana, spettano le attribuzioni delineate nel
citato art. 2 del regio-decreto n. 523 del 1904 - ha adottato
l'impugnata ordinanza nell'esercizio dei generali poteri
amministrativi di vigilanza e di ordine nella materia delle acque
pubbliche.
La medesima ordinanza si basa inoltre, esplicitamente, anche
sull'art. 378 dell'All. F della legge n. 2248 del 1865.
Pertanto, la situazione giuridica soggettiva riconoscibile in
capo all'Anas (quale destinataria dell'ordinanza) e' quella tipica
che fronteggia il potere amministrativo, vale a dire una situazione
giuridica di interesse legittimo. L'intermediazione rappresentata dal
provvedimento amministrativo, quale esito dell'esercizio del potere
amministrativo, radica quindi la giurisdizione presso il giudice
amministrativo specializzato, ai sensi del richiamato art. 143, primo
comma, lettera b), del regio-decreto n. 1175 del 1933.
I.2 La norma oggetto della questione di costituzionalita' e'
applicabile nella definizione della controversia in esame nella
misura in cui incide sulla capacita' del giudice e sulle sue
attribuzioni funzionali, «ben potendo, in limine litis, ogni giudice
investire questa Corte della verifica di conformita' a Costituzione
delle disposizioni legislative che affermino, ovvero escludano, la
sua legittimazione a trattare un determinato procedimento, e cio'
anche a prescindere dalle conseguenze processuali che derivino dalla
violazione delle disposizioni che regolano tale legittimazione; [...]
siffatta facolta' discende, infatti, dal potere-dovere del giudice di
verificare la regolare costituzione dell'organo giudicante, anche in
rapporto alla legittimita' costituzionale delle norme che la
disciplinano (sentenza n. 71 del 1975); [...] a ragionare
diversamente, tali norme verrebbero inammissibilmente a godere di una
sorta di immunita' rispetto al controllo di costituzionalita'» (Corte
cost. n. 258 del 2016).
Va sottolineato, sotto questo profilo, che in un sistema
imperniato sul doppio grado di giurisdizione detta controversia
(rientrante - come rilevato - nell'ambito dell'art. 143 del
regio-decreto n. 1775 del 1933) non dovrebbe essere trattata
direttamente davanti al Tribunale superiore, che dovrebbe svolgere
unicamente funzioni di giudice d'appello o di riesame anche nel
merito della controversia.
Il Tribunale superiore e', infatti, un organo giurisdizionale
superiore, in quanto centralizzato con competenze sull'intero
territorio nazionale e accentrato presso la Corte di cassazione, come
dimostrato da vari indici normativi (desumibili, tra gli altri, dagli
articoli 4 e 33, primo comma, del regio-decreto n. 1578 del 1933;
209, secondo comma, e 139, ultimo comma, del regio-decreto n. 1775
del 1933), nonche' dal regime impugnatorio delle sentenze solo
dinanzi alle Sezioni Unite e non dinanzi alle Sezioni semplici (cui
e' equiparato come grado) e dal modo in cui il Tribunale superiore e'
composto per legge (da magistrati che svolgono le loro funzioni
presso gli organi di vertice delle rispettive giurisdizioni, la Corte
di cassazione e il Consiglio di Stato, nei quali restano incardinati,
cfr. Corte costituzionale n. 118 del 1993). Pertanto, la rilevanza
della questione di costituzionalita' si palesa anche nel senso che se
l'ordinamento, per le controversie in parola, contemplasse (come
sembra imposto dall'art. 125 Cost.) un organo di giustizia
territoriale di primo grado, il Tribunale superiore non potrebbe
esercitare la propria potestas iudicandi sulla controversia proposta
direttamente e dovrebbe dichiarare il ricorso inammissibile.
L'eventuale dichiarazione di incostituzionalita' del citato art.
143 finirebbe quindi per incidere sulla legittimazione del Tribunale
superiore a trattare un determinato procedimento (Corte cost. n. 258
del 2016).
I.3. In altri termini, la rilevanza della questione di
costituzionalita' dell'art. 143, che esclude il doppio grado di
giurisdizione, prevedendo l'impugnazione diretta di provvedimenti
amministrativi dinanzi a un organo giurisdizionale centrale e
superiore, come il Tribunale superiore, si manifesta sul piano della
potesta', non esauritasi, di ius dicere del giudice rimettente,
conformata dalla legge con modalita' di dubbia costituzionalita'
(quale giudice in unico grado di merito).
I.4. Non appare superfluo osservare che, in punto di rilevanza
della questione di costituzionalita', la Corte ha avuto occasione di
affermare che «ai fini dell'ammissibilita' delle questioni e'
sufficiente che la norma censurata sia applicabile nel giudizio a quo
e che la pronuncia di accoglimento possa influire sull'esercizio
della funzione giurisdizionale (tra le altre, sentenze n. 247 e n.
215 del 2021), quantomeno sotto il profilo del percorso argomentativo
che sostiene la decisione del processo principale (ex plurimis,
sentenze n. 249 e n. 154 del 2021; ordinanza n. 194 del 2022). Per
contro, il presupposto della rilevanza non si identifica
nell'utilita' concreta di cui le parti in causa potrebbero
beneficiare (tra le tante, sentenze n. 193, n. 183 e n. 88 del 2022,
n. 172 e n. 59 del 2021). Inoltre, il giudizio sulla rilevanza e'
riservato al rimettente e rispetto a esso questa Corte effettua un
controllo meramente «esterno», limitato ad accertare l'esistenza di
una motivazione non implausibile, non palesemente erronea o
contraddittoria (per tutte, sentenze n. 192 del 2022 e n. 32 del
2021), senza spingersi fino a un esame autonomo degli elementi che
hanno portato il giudice a quo a determinate conclusioni, potendo
interferire su tale valutazione solo se essa, a prima vista, appaia
assolutamente priva di fondamento (sentenza n. 218 del 2020)» (cosi'
Corte costituzionale n. 164/2023).
I.5. In senso diverso non sembra potersi invocare il precedente
di cui alla sentenza n. 204 del 2024 che, pur avendo dichiarato
inammissibili le questioni di costituzionalita' sollevate da diverse
Corti di giustizia tributaria nei confronti della disciplina
legislativa che attribuisce al Ministero dell'economia e delle
finanze la competenza gestionale e di supporto amministrativo in
ordine all'organizzazione giudiziaria tributaria, in contrasto con i
principi di autonomia e di indipendenza e dell'imparzialita' dei
giudici, ha ribadito che ai fini del giudizio di rilevanza occorre
verificare la «necessaria relazione di dipendenza funzionale» tra
giudizio a quo e tema agitato attraverso la questione di legittimita'
costituzionale: relazione che, secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte, deve assumere i connotati della pregiudizialita', la
quale comporta l'impossibilita' di definire il procedimento
pregiudicato in assenza della delibazione della quaestio
pregiudicante (sentenza n. 164 del 2017)» (punto 8 del Considerato in
diritto). Relazione che si ritrova in tutti quei casi in cui si
ravvisi «una incidenza diretta [delle] norme [censurate] con
l'oggetto del giudizio a quo» (cfr. ancora la sentenza n. 204 del
2024, sempre al punto 8, che prosegue richiamando, quali precedenti
conformi, la sentenza n. 237 del 2013 - concernente la «legittimita'
costituzionale di norme che avevano disposto la soppressione di
diversi uffici giudiziari: oggetto del giudizio di costituzionalita'
era, in quella sede, la potesta' di ius dicere dei giudici
rimettenti, direttamente e immediatamente dipendente dalle norme
censurate. Nessun dubbio poteva sussistere, pertanto, sulla rilevanza
delle sollevate questioni di legittimita' costituzionale» - e la
sentenza n. 18 del 1989 in cui il giudizio aveva per oggetto «la
struttura e la composizione dell'organo giudicante e [...] lo status
di giudice, la sua composizione, [...] le garanzie e i doveri che
riguardano il suo operare, tutti aspetti ontologicamente rilevanti
nell'ambito dei relativi procedimenti dai quali le questioni
provenivano»).
II) Sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale in relazione ai seguenti parametri
costituzionali: art. 125 Cost., per la configurazione della
giurisdizione del Tribunale superiore nelle controversie indicate
nell'art. 143 (nella specie, lettera b) del regio-decreto n. 1775 del
1933) come giurisdizione diretta e in unico grado, anziche' come
giurisdizione di appello e, di conseguenza, per la mancata previsione
del doppio grado di giurisdizione; art. 3, primo comma, Cost., per la
irragionevolezza e disparita' di trattamento con riguardo alle
modalita' della tutela processuale di identiche situazioni soggettive
di interesse legittimo; art. 113, secondo comma, Cost., per la
limitazione della tutela degli interessi legittimi in conseguenza
della conformazione sul piano processuale dei rimedi impugnatori sui
provvedimenti amministrativi nella materia delle acque pubbliche;
art. 24, primo e secondo comma, per le negative conseguenze della
mancata previsione del doppio grado di giurisdizione sul piano
dell'effettivita' della tutela giurisdizionale.
II.1. La norma di cui all'art. 143, primo comma, lettera b), del
regio-decreto n. 1775 del 1933, si pone in contrasto, innanzitutto,
con gli articoli 3, primo comma, 113, secondo comma, e 125, primo
comma, della Costituzione, giacche' la mancata previsione di un
organo giurisdizionale di primo grado determina una disarmonia
irragionevole tra l'ordinamento processuale della giustizia
amministrativa facente capo al plesso TAR Consiglio di Stato,
organizzato intorno alla regola generale del doppio grado di
giurisdizione (salvo specifiche eccezioni che non riguardano comunque
il giudizio di cognizione: cfr. art. 113, primo comma, in relazione
all'art. 112, secondo comma, lettere a) e b), del Codice del processo
amministrativo approvato col decreto legislativo n. 104 del 2010), e
la struttura del processo davanti al Tribunale superiore nella quale
si prevede un unico grado di giurisdizione.
In secondo luogo, il citato art. 143, primo comma, lettera b),
del regio-decreto n. 1775 del 1933, appare costituzionalmente
illegittimo in riferimento all'art. 125, primo comma, Cost. che, in
termini generali, prevede l'istituzione in ciascuna Regione di
«organi di giustizia amministrativa di primo grado».
II.2. Il dubbio di costituzionalita' si basa, quindi, su due
diverse argomentazioni, ciascuna autonoma e autosufficiente ma
convergenti.
La prima e' cosi' sintetizzabile: «[l]a specialita' della
materia, se puo' giustificare l'attribuzione ad un giudice
specializzato - quale e' il Tribunale superiore delle acque
pubbliche, in una sua peculiare composizione - del sindacato
giurisdizionale sugli atti amministrativi concernenti la materia
stessa, non giustifica invece una tutela giurisdizionale
differenziata, quanto alle modalita' ed ai contenuti, in presenza di
situazioni soggettive di identica natura (sentenza n. 190 del 1985)»
(Corte cost. n. 42 del 1991, punto 2.2. del Considerato in diritto,
sulla quale si tornera' piu' avanti).
La seconda argomentazione e' la seguente: «per il processo
amministrativo il doppio grado di giudizio ha valore di regola
costituzionale (art. 125 Cost.; Corte costituzionale, 12 marzo 1975,
n. 61, e 1° febbraio 1982, n. 8; Cassazione, Sez. un. , 15 dicembre
1983, n. 7409), e i casi di giurisdizione in unico grado davanti al
Consiglio di Stato devono ritenersi eccezionali e basarsi su una
espressa previsione normativa, anche dopo la pronuncia della Corte
costituzionale n. 395/1988» (cosi' Consiglio di Stato, adunanza
plenaria, n. 16 del 2024).
Sembra corretto, quindi, muovere dal sicuro riconoscimento che il
principio del doppio grado della giurisdizione amministrativa ha
copertura costituzionale nell'art. 125 Cost.:
in tal senso la prima sentenza della Corte costituzionale e' la
n. 8 del 1982 che si espresse riguardo sia al giudizio di merito sia
al processo incidentale cautelare, dichiarando l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 5, ultimo comma, della legge 3 gennaio 1978
n. 1, il quale escludeva l'appellabilita' al Consiglio di Stato delle
ordinanze dei tribunali amministrativi regionali che si pronunciavano
sulla domanda di sospensione della esecuzione dell'atto
amministrativo impugnato.
II.3. La suddetta questione di costituzionalita' non risulta
essere mai stata sollevata.
Invero, la sentenza del Tribunale superiore del 29 settembre
1993, n. 92, dichiaro' manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 143, primo comma, lettera a),
del regio-decreto n. 1775 del 1933, con la seguente motivazione:
«[...] la Corte costituzionale, secondo la quale il principio del
doppio grado trova copertura nella giurisdizione amministrativa,
attesa la disciplina differenziata di cui all'art 125, secondo comma,
Cost. (che prevede tribunali amministrativi di primo grado, soggetti
come tali al giudizio di appello davanti al Consiglio di Stato), ha
affermato che tale principio non ha rilevanza costituzionale rispetto
alla giurisdizione ordinaria ed a quella speciale (1° febbraio 1982,
n. 8; 15 aprile 1981, n. 62)» (nello stesso senso Corte di
cassazione, Sezioni unite civili, 10 luglio 1991, n. 7659; 26
novembre 1990, n. 11362).
Tuttavia, ad avviso del Collegio, la questione dev'essere
riesaminata, in considerazione sia della successiva evoluzione del
diritto vivente, sia dell'assenza di precedenti specifici della Corte
costituzionale riguardanti la questione dell'unicita' del grado nella
giurisdizione amministrativa del Tribunale superiore, sia perche' nel
citato precedente del Tribunale superiore la questione era stata
proposta esclusivamente nei termini di una diretta violazione
dell'art. 125 (interpretato peraltro in senso estremamente
restrittivo, escludendo cioe' che il riferimento ivi presente agli
«organi di giustizia amministrativa di primo grado» fosse idoneo a
comprendere il Tribunale superiore e quindi anche controversie aventi
la medesima natura di quelle attribuite al plesso TAR-Consiglio di
Stato); e comunque senza esaminare il profilo della irragionevolezza
e della disparita' di trattamento delle controversie amministrative
attribuite al Tribunale superiore rispetto alle analoghe controversie
attribuite al plesso TAR-Consiglio di Stato, per la mancata
previsione solo nelle prime del doppio grado di giurisdizione di
merito.
II.4. Come si e' osservato, l'orientamento seguito dal Tribunale
superiore nel 1993 si basa sull'assunto che il doppio grado di
giurisdizione sia previsto unicamente con riferimento alla
giurisdizione amministrativa generale o «ordinaria» (TAR-Consiglio di
Stato).
Tuttavia, sebbene nella giurisprudenza costituzionale si
ritrovino sporadici precedenti che accostano l'art. 125 Cost. al
plesso Tar-Consiglio di Stato, si ritiene che questi precedenti non
facciano escludere l'applicabilita' in via diretta della suddetta
disposizione costituzionale alla giurisdizione amministrativa del
Tribunale superiore ne' la possibilita' di invocare la normativa
sulla giurisdizione amministrativa generale o «ordinaria» (TAR
Consiglio di Stato) quale tertium comparationis ai fini
dell'estensione del doppio grado alla giurisdizione amministrativa
del Tribunale superiore.
Tali precedenti (tra i quali le sentenze costituzionali n. 62 del
1981 e n. 301 del 1986), infatti, si riferiscono prevalentemente a
giudizi pendenti dinanzi alla giurisdizione ordinaria, nella quale,
come e' noto, il doppio grado di giurisdizione non ha copertura
costituzionale (ex plurimis, Corte costituzionale n. 34 e 58 del
2020). Per quanto riguarda la sentenza n. 52 del 1984, che riguardava
i giudizi di unico grado dinanzi alla Corte dei conti in materia
pensionistica dei dipendenti dello Stato, questa non sembra utile per
sostenere una opposta opzione ermeneutica, sia perche' superata dalla
successiva introduzione dell'appello anche in tali giudizi, sia
perche' si tratta di materia non amministrativa in senso proprio,
avendo ad oggetto diritti soggettivi e non interessi legittimi e
regolata in ambito processuale da un rito diverso da quello
amministrativo proprio dei giudizi presso il TAR, il Consiglio di
Stato e il Tribunale superiore (nelle controversie di cui all'art.
143 del regio-decreto n. 1775 del 1933 trova applicazione il codice
del processo amministrativo, in forza del rinvio operato nell'art.
208 del medesimo regio-decreto - per tutte cfr. Corte di cassazione,
Sezioni unite civili, 31 maggio 2023, n. 15281; 13 ottobre 2017, n.
24146 - salve specifiche disposizioni processuali relative al rito
delle acque, caratterizzato da limitate peculiarita', tra le quali la
fase monocratica davanti al giudice delegato all'istruttoria e il
particolare rimedio della rettificazione).
Inoltre, il testo della Costituzione, nelle disposizioni sulla
magistratura, e in particolare sulla giurisdizione amministrativa,
non si riferisce al solo Consiglio di Stato ma anche, in senso
estensivo, agli «altri organi di giustizia amministrativa» (art. 103,
comma 1, Cost.), con una formula certamente idonea a ricomprendere
anche il Tribunale superiore nell'esercizio della sua giurisdizione
diretta, ai sensi dell'art. 143 del regio-decreto n. 1775 del 1933;
formula che si ritrova, in termini sostanzialmente identici,
nell'art. 125 Cost., che attribuisce agli «organi di giustizia
amministrativa...» da istituire nelle regioni la funzione
giurisdizionale amministrativa di primo grado.
II.5. La questione del doppio grado della giurisdizione, non
prevista nelle materie di giurisdizione amministrativa diretta ex
art. 143 del regio-decreto n. 1775 del 1933, dovrebbe essere valutata
considerando i caratteri attuali (coerenti con le origini) di
siffatta giurisdizione del Tribunale superiore, che confermano senza
dubbio la sua piena omogeneita' alla giurisdizione amministrativa
generale o «ordinaria».
Il Tribunale superiore ebbe a sostituire la quarta e quinta
sezione (anche per il merito) del Consiglio di Stato nella materia
delle acque (anche per questo - e per la presenza paritaria di
consiglieri di Stato e di cassazione nel collegio, oltre che per la
presenza di un esperto tecnico - esso e' considerato giudice
amministrativo «specializzato»: ex plurimis, Cassazione, Sezioni
unite civili, 19 aprile 2013, n. 9534; 20 giugno 2012, n. 10148; 21
ottobre 2009, n. 22237); esercita una giurisdizione generale di
legittimita' (e in alcuni casi anche di merito) come i Tribunali
amministrativi regionali e il Consiglio di Stato; la stessa
composizione attuale del collegio giudicante del Tribunale superiore
con l'intervento di sette votanti (nelle controverse amministrative)
rispecchia quella originaria del Consiglio di Stato (art. 43 del
regio-decreto n. 1054 del 1924); come si e' detto, nelle predette
controversie ex art. 143 del regio-decreto del 1933 il Tribunale
superiore applica le stesse norme del codice del processo
amministrativo (oltre alle stesse norme amministrative rilevanti sul
piano sostanziale, a partire dalla legge n. 241 del 1990 sul
procedimento e sul provvedimento amministrativo), e' anch'esso
giudice degli interessi legittimi ed esercita tendenzialmente gli
stessi poteri dei giudici amministrativi «ordinari».
Ad analoga conclusione si dovrebbe giungere pur volendo in
ipotesi configurare il Tribunale superiore, in senso unitario, come
organo giurisdizionale appartenente alla giurisdizione ordinaria in
ogni tipologia di giudizio, ipotesi cui, peraltro, osterebbe il fatto
di non essere menzionato nell'ordinamento giudiziario, ne' sottoposto
- come organo - al potere regolatorio del Consiglio superiore della
magistratura o del Consiglio direttivo della Corte di cassazione.
Tale configurazione, infatti, non muterebbe la natura amministrativa
delle controversie di cui al citato art. 143 - aventi ad oggetto
posizioni di interesse legittimo - ne' il rito amministrativo
applicabile.
II.6. Un argomento storico-sistematico conferma il dubbio di
legittimita' costituzionale qui proposto.
Occorre risalire al 1916 quando (con d.lgt. 20 novembre 1916, n.
1664) fu costituito un unico organo (il «Tribunale delle acque
pubbliche») avente sede in Roma, competente sull'intero territorio
nazionale e sulla generalita' delle situazioni soggettive (diritti
soggettivi e interessi legittimi) relative alla materia, che
giudicava sempre in unico grado di merito. L'intervento normativo
suscito' critiche sia per l'unicita' della sede giudiziaria sia per
l'unicita' del grado di giudizio, che indussero il legislatore a
intervenire con il regio-decreto legge 9 ottobre 1919, n. 2161, che
istitui' i Tribunali territoriali delle acque (successivamente
denominati «regionali») e introdusse il doppio grado di giudizio,
dinanzi al neo-istituito Tribunale superiore delle acque,
limitatamente alle controversie sui diritti soggettivi, mentre per le
controversie sugli interessi legittimi che precedentemente erano
attribuite al Consiglio di Stato (e poi, in forza delle lettera d) ed
e) dell'art. 35 del decreto legislativo n. 1664 del 1916, al
Tribunale delle acque), era (ed e' tuttora) previsto invece un unico
grado di giudizio. Come rilevato anche in dottrina, cio' si spiegava
perche' la tutela degli interessi legittimi era garantita in unico
grado di giudizio avanti al Consiglio di Stato; pertanto, anche la
tutela sugli interessi legittimi nelle controversie sulle acque
pubbliche doveva seguire la medesima sorte. Una diretta conferma di
cio' e' nella Relazione dell'Ufficio centrale del Senato del Regno
(relatore Rolandi Ricci, in atti parlamentari, n. 316-A, 327-A e
416-A, p. 13, legislatura XXIV - 1 sessione 1913-18), ove si
evidenziava che solo per le controversie sui diritti soggettivi
appariva «opportuno il doppio esame di merito» poiche' per i ricorsi
prima devoluti al Consiglio di Stato «la natura e i confini del
giudizio di legittimita' e dello speciale giudizio di merito
richiedono, allo stato attuale della legislazione italiana, che esso,
come gia' dinanzi al Consiglio di Stato, e come ancor oggi per ogni
altro interesse legittimo, la cui tutela e' rimasta affidata al
Consiglio stesso, si esaurisca in un solo stadio, salvo il controllo
della corte regolatrice delle competenze nella sola ipotesi di
incompetenza o di eccesso di potere». La dottrina ha evidenziato in
modo condivisibile come la tutela giurisdizionale sugli interessi
legittimi in materia di acque pubbliche fosse stata tarata
conformemente allo stato della legislazione allora vigente, nel senso
che la tutela sugli interessi legittimi nelle controversie sulle
acque seguiva (e doveva seguire) la medesima sorte (della tutela)
degli interessi legittimi dinanzi al Consiglio di Stato, nella
consapevolezza che al mutare della legislazione si sarebbe dovuto
mutare anche la modalita' della tutela in materia di acque
(esemplificativa di un simile approccio e' la sentenza costituzionale
n. 42 del 1991, sulla quale infra).
Il mutamento e' avvenuto con l'istituzione dei Tribunali
amministrativi regionali nel 1971, in attuazione dell'art. 125 Cost.,
che ha introdotto i due gradi di giudizio davanti al giudice
amministrativo, rendendo costituzionalmente disarmonica l'unicita'
del grado di giudizio che e' rimasta nelle controversie
amministrative nella materia delle acque.
E' significativo che il Codice del processo amministrativo abbia
dovuto prevedere espressamente la salvezza delle attribuzioni del
Tribunale superiore delle acque pubbliche (art. 133, comma 1, lettera
b) in materia di concessioni e lettera f) in materia urbanistica ed
edilizia), poiche', altrimenti, tali attribuzioni sarebbero rientrate
naturaliter nella giurisdizione del plesso TAR-Consiglio di Stato.
Nel diritto vivente e' acquisito che «l'unicita' e l'unitarieta'
della tutela degli interessi legittimi costituisce un principio
generale della giurisdizione di ogni giudice amministrativo e quindi
anche del Tribunale superiore delle acque pubbliche» (Cass., Sezioni
unite civili, 19 aprile 2013, n. 9534). L'evoluzione della
giurisdizione delle acque e' avvenuta storicamente, in via
giurisprudenziale, a specchio di quella amministrativa generale: un
vero e proprio recepimento progressivo degli istituti tipici di
quest'ultima, che ha consentito di ammettere, dinanzi al Tribunale
superiore, l'azione risarcitoria (Cass., Sez. unite da ultimo
citate), il giudizio di ottemperanza (Trib. sup., 20 gennaio 1995, n.
7), il giudizio sul silenzio (Trib. sup. 12 settembre 2014, n. 186),
il ricorso per motivi aggiunti (Cass., Sezioni unite civili, 27
febbraio 2008, n. 5080) e persino il doppio grado della tutela
cautelare (Trib. sup. 28 maggio 2001, n. 178).
II.7. Nell'ambito della giurisdizione amministrativa generale o
«ordinaria» la giurisprudenza costituzionale ha escluso la necessita'
del doppio grado esclusivamente in alcuni ricorsi in cui e' prevista
la competenza del Consiglio di Stato in unico grado per l'adempimento
dell'obbligo dell'autorita' amministrativa di conformarsi al
giudicato (sentenza n. 395 del 1988). Tale ipotesi normativa, invero,
non inficia il rilievo delle norme sulla giurisdizione amministrativa
generale come tertium comparationis, ai fini della estensione del
doppio grado di giurisdizione alle controversie amministrative
dinanzi al Tribunale superiore. L'affermazione secondo cui
«nessun'altra norma della Costituzione indica il Consiglio di Stato
come giudice solo di secondo grado» (sentenza n. 395/1988) si
giustifica piuttosto per la peculiarita' dell'oggetto della
giurisdizione (in unico grado) in questione che e' limitata a ipotesi
del tutto residuali (in alcuni casi di ottemperanza: cfr. attualmente
l'art. 113, primo comma, in relazione all'art. 112, secondo comma,
lettere a) e b), del Codice del processo amministrativo) che non
snaturano la configurazione del Consiglio di Stato come organo
giurisdizionale di appello, mentre la giurisdizione in unico grado
del Tribunale superiore riguarda la totalita' delle controversie (non
solo quelle in ottemperanza) ad esso devolute nell'ambito della sua
giurisdizione diretta.
La possibilita' di utilizzare la disciplina relativa al plesso
Tar-Consiglio di Stato come tertium comparationis nelle valutazioni
di legittimita' costituzionale della disciplina relativa alla
giurisdizione diretta del Tribunale superiore, e' affermata
espressamente dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 42 del
1991, di cui si riportano i seguenti passaggi argomentativi: «Va
ricordato che, nella materia delle acque pubbliche, i rimedi avverso
gli atti amministrativi illegittimi sono stati disciplinati, nel
regio-decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, in conformita' al sistema -
all'epoca vigente - dettato, per la giurisdizione generale di
legittimita' degli atti amministrativi, dal testo unico delle leggi
sul Consiglio di Stato (regio-decreto 26 giugno 1924, n. 1054), il
cui art. 34 poneva la regola della definitivita' del provvedimento
come presupposto per l'accesso alla tutela giurisdizionale. Difatti,
la disciplina dettata per il Consiglio di Stato, in quanto diretta a
regolare una giurisdizione generale, non legata cioe' ad una
determinata materia, e' stata sempre considerata il prototipo del
sistema di giustizia amministrativa. Ed e' per questa ragione che il
legislatore ha uniformato ad essa la disciplina speciale, in materia
di acque pubbliche, non ravvisando evidentemente, in ragione della
specialita' della materia, alcuna ulteriore esigenza di
differenziazione oltre quella della diversita' della sede
giudiziaria. In tale ordine di idee l'art. 105, terzo comma, del
testo unico del 1933, n. 1775 - richiamato, nell'ordinanza di rinvio,
quale norma regolante la fattispecie oggetto del giudizio a quo - ha
stabilito che, avverso i provvedimenti dell'ufficio del genio civile,
e' ammesso ricorso gerarchico al Ministro dei lavori pubblici e
l'art. 143, primo comma, del testo unico stesso (cioe', la norma
espressamente impugnata) ha attribuito al Tribunale superiore delle
acque pubbliche la cognizione dei ricorsi in sede giurisdizionale
solo avverso i provvedimenti definitivi. Con la legge 6 dicembre
1971, n. 1034, istitutiva dei tribunali amministrativi regionali, le
condizioni per l'accesso al giudice amministrativo, in sede di
giurisdizione generale di legittimita', cioe' nel sistema che
costituisce il prototipo, sono state modificate, avendo la legge
citata previsto all'art. 2 - invocato dal giudice a quo come tertium
comparationis - la possibilita' del ricorso diretto al giudice
amministrativo contro atti e provvedimenti emessi dagli organi
periferici dello Stato, senza piu' condizionare il ricorso al
requisito della definitivita'
Conseguentemente, l'art. 20 della legge del 1971, n. 1034,
anch'esso invocato come tertium comparationis, nell'intento di
evitare che l'accesso alla tutela giurisdizionale possa comunque
essere ostacolato dalla preventiva proposizione di ricorsi
amministrativi, ha stabilito che, nei casi in cui contro atti o
provvedimenti emessi da organi periferici dello Stato sia presentato
ricorso in via gerarchica, il ricorso al tribunale amministrativo
regionale e' proponibile contro la decisione sul ricorso gerarchico
ed, in mancanza, contro il provvedimento impugnato, se, nel termine
di novanta giorni, la pubblica amministrazione non abbia comunicato e
notificato la decisione all'interessato.
La cennata modifica della disciplina generale, rispetto al
precedente sistema, e' confermata dall'art. 6 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199
(Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi
amministrativi), il quale dispone che, decorso il termine di novanta
giorni dalla data di presentazione del ricorso senza che l'organo
adito abbia comunicato la decisione, il ricorso si intende respinto a
tutti gli effetti, e contro il provvedimento impugnato e esperibile
il ricorso all'autorita' giurisdizionale competente.
Affermato il principio della facoltativita' dei ricorsi
amministrativi e venuta meno nel sistema generale di giustizia
amministrativa la regola della definitivita', non puo' giustificarsi
il mantenimento di questa regola per i ricorsi al Tribunale superiore
delle acque, una volta che il legislatore ha ritenuto, in via
generale, piu' confacente alle esigenze della tutela del cittadino,
nei confronti degli atti amministrativi illegittimi, la possibilita'
di accesso diretto alla tutela giurisdizionale senza la necessaria
intermediazione, prima prevista, del ricorso amministrativo. Cio' non
senza considerare che il condizionamento, nella specie, del ricorso
giurisdizionale al preventivo esperimento del ricorso gerarchico
impedisce, prima della definizione di questo rimedio, la possibilita'
della tutela cautelare, sotto la forma della sospensione - da parte
del giudice - degli atti emanati dall'ufficio del genio civile,
tutela che, invece, una volta ammessa nei confronti della generalita'
degli atti amministrativi, non potrebbe essere limitata per questa
particolare categoria di atti, se non in presenza di una ragionevole
giustificazione in ordine alla diversita' di trattamento (sentenza n.
284 del 1974).
La specialita' della materia, se puo' giustificare l'attribuzione
ad un giudice specializzato - quale e' il Tribunale superiore delle
acque pubbliche, in una sua peculiare composizione - del sindacato
giurisdizionale sugli atti amministrativi concernenti la materia
stessa, non giustifica invece una tutela giurisdizionale
differenziata, quanto alle modalita' ed ai contenuti, in presenza di
situazioni soggettive di identica natura (sentenza n. 190 del 1985)»
(punti 2.1. e 2.2. del Considerato in diritto).
Nella stessa sentenza la Corte, respingendo la tesi della
diversita' di disciplina ovvero della specialita' del Tribunale
superiore avanzata dall'Avvocatura generale dello Stato (secondo la
quale «la diversita' delle situazioni poste a raffronto - in un caso,
giurisdizione accentrata e in unico grado e, nell'altro,
giurisdizione decentrata e strutturata in doppio grado - dimostra la
non arbitrarieta' della differente disciplina»: punto 2 del Ritenuto
in fatto), ha chiarito che «[u]na volta che il ricorso dinanzi al
giudice amministrativo di legittimita' e' stato ammesso anche nei
confronti di provvedimenti non definitivi, l'esigenza di uniformita'
della tutela, in ordine a situazioni soggettive di identica natura,
teste' posta in risalto, non puo' non condurre percio' alla
declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 143, primo
comma, del testo unico sulle acque approvato con regio-decreto n.
1775 del 1933, nella parte in cui prevede che il ricorso al Tribunale
superiore delle acque pubbliche e' ammesso solo avverso i
provvedimenti definitivi» (sentenza 42 del 1991, punto 2.2, ultimo
paragrafo).
In effetti, come e' stato rilevato anche in dottrina, e' arduo
dimostrare che i profili di specialita' del Tribunale superiore che
non sussistono tra processo amministrativo e rito speciale delle
acque per quanto riguarda l'instaurazione del processo, sussistano
invece, e giustifichino l'elusione dell'art. 3 Cost. e della garanzia
del doppio grado, nel corso dello stesso giudizio.
In accordo con la dottrina, il Consiglio Superiore della
Magistratura non manco' di evidenziare come lasci «indubbiamente
insoddisfatti l'esclusione del doppio grado di giurisdizione nelle
materie di cui all'art. 143 del testo unico acque pubbliche...» (nel
parere reso con deliberazione del 10 ottobre 2002 su richiesta del
Ministro della giustizia sul d.d.l. del 6 settembre 2002, recante
abolizione dei Tribunali regionali delle acque pubbliche e del
Tribunale superiore delle acque pubbliche).
II.8. Una operazione ermeneutica simile a (e piu' incisiva di)
quella qui proposta e' riferibile alla sentenza n. 190 del 1985
(richiamata dalla citata pronuncia n. 42 del 1991) per avere
utilizzato come tertium comparationis una disposizione di legge
relativa alla giurisdizione ordinaria (art. 423, secondo comma,
c.p.c.) per dichiarare illegittimita' costituzionale di una
disposizione (art. 21, ultimo comma, della legge n. 1034 del 1971,
istitutiva dei TAR) relativa a una diversa giurisdizione
(amministrativa esclusiva), al fine di estendere al processo
amministrativo (e ai dipendenti pubblici) le tutele cautelari
patrimoniali e d'urgenza gia' previste nel rito ordinario del lavoro
a salvaguardia dei dipendenti privati ed eliminare la differenza di
trattamento tra dipendenti pubblici e privati riguardo alla tutela in
via cautelare e d'urgenza.
II.9. In altra occasione, la Corte ha operato una diretta
equiparazione tra le controversie amministrative devolute al
Tribunale superiore (in cognizione diretta ex art. 143 del
regio-decreto n. 1775 del 1933) e quelle attribuite alla
giurisdizione amministrativa «ordinaria», basando la distinzione
esclusivamente sulla specialita' del Tribunale superiore rispetto al
plesso ordinario TAR-Consiglio di Stato. Il Tribunale superiore e' un
organo «a composizione mista (magistrati della giurisdizione
ordinaria ed amministrativa, esperti tecnici) previsto e disciplinato
dal regio-decreto 11 dicembre 1933, n. 1175, [con] carattere di
specialita', in ragione della competenza sulla materia trattata
[...]», avente «cognizione di appello [con cinque componenti] in
ordine alle pronunce dei Tribunali regionali e cognizione diretta per
l'impugnazione di provvedimenti in materia di acque [con sette
componenti], altrimenti deferibili alla giurisdizione amministrativa»
(Corte cost. n. 118 del 1993; sul carattere «speciale» della
giurisdizione del Tribunale superiore nelle controversie in unico
grado cfr. anche Corte costituzionale n. 76 del 1961).
Tale rilievo non solo giustifica il riferimento, quale tertium
comparationis, alla differente struttura (sotto il profilo del doppio
grado) del processo amministrativo «ordinario», ma costituisce anche
un ulteriore motivo di irragionevolezza della speciale disciplina
impugnatoria (in unico grado di merito) riservata alle (sole)
controversie amministrative devolute al Tribunale superiore. Se,
infatti, quando sono competenti i Tribunali regionali delle acque
pubbliche (organi della giurisdizione ordinaria sui diritti
soggettivi) e' previsto il doppio grado di giudizio (anche se per la
giurisdizione ordinaria il principio non e' costituzionalizzato), non
e' chiaro perche' innanzi al Tribunale superiore quale giudice
amministrativo, per il quale invece e' costituzionalizzato il doppio
grado di giudizio, vi debba essere una tutela dimidiata, il che si
traduce anche in una violazione dell'art. 113, secondo comma, Cost.
che non tollera limitazioni della tutela degli interessi legittimi,
con effetti negativi sulla effettivita' della tutela giurisdizionale
(art. 24 Cost.).
II.10. Date queste premesse e considerando «la necessita' che le
opposte posizioni del privato e della pubblica amministrazione
trovino la piu' piena e completa valutazione da parte del giudice
amministrativo» (Corte cost. n. 8 del 1982), e' da ritenere che il
principio del doppio grado di giurisdizione (con la previsione di un
organo giurisdizionale di primo grado e la possibilita' di riesame
dei provvedimenti decisori in appello) non possa non trovare
applicazione nei riguardi della porzione di giurisdizione
amministrativa che si svolge presso il Tribunale superiore, nei
giudizi ex art. 143 del regio-decreto n. 1775 del 1933.
Ne' tale conclusione sembra ostacolata dalla lettera dell'art.
125, che anzi, come si e' gia' osservato, facendo ampio riferimento
agli «organi di giustizia amministrativa di primo grado», non
dovrebbe essere restrittivamente intesa come mero richiamo ai
tribunali amministrativi regionali, dal momento che non tutte le
controversie amministrative appartengono alla giurisdizione
amministrativa generale o «ordinaria» (e si osservi, altresi', che
anche l'art. 103, primo comma, Cost. rimanda ad «altri organi della
giustizia amministrativa» diversi dal Consiglio di Stato, tra i quali
e' incluso, «in posizione eminente» secondo una dottrina classica, il
Tribunale superiore).
II.11. La mancanza di un primo grado, e quindi di un doppio grado
«di merito» in cui il Tribunale superiore (o il Consiglio di Stato)
assumerebbe il ruolo di giudice d'appello, non sembra possa essere
surrogata dalla previsione del ricorso alle Sezioni unite della Corte
di cassazione (ex art. 201 del regio-decreto n. 1775 del 1933 che lo
consentiva «soltanto per incompetenza ed eccesso di potere
giurisdizionale», ma oggi proponibile per tutti i motivi di cui
all'art. 360 codice di procedura civile a seguito di una complessa
interpretazione «adeguatrice» delle Sezioni unite, cfr. Corte
costituzionale n. 247 del 1995).
Pur non volendo accedere alla tesi di una autorevole dottrina,
che attribuisce all'art. 125 Cost. un carattere pervasivo e generale
di tutto il sistema processuale e vede in esso una applicazione
dell'art. 24 Cost. che, riferendo l'inviolabilita' della difesa ad
«ogni stato e grado del giudizio», sembra considerare la presenza del
gravame di merito come una condizione normale in tutti i tipi di
giurisdizione, dovrebbe considerarsi, limitatamente alle controversie
amministrative di legittimita' per le quali l'art. 125 Cost.
garantisce il doppio grado di giudizio, che solo l'appello implica
una cognitio causae tendenzialmente piena e puo' evitare
l'immodificabilita' della decisione assunta dal giudice di primo
grado sotto il profilo fattuale (dovendosi anche considerare la
limitazione del controllo cassatorio sulla motivazione delle sentenze
a seguito della riforma processuale intervenuta sul n. 5 dell'art.
360 codice di procedura civile, con decreto-legge n. 83 del 2012,
convertito con modificazioni dalla legge n. 134 del 2012).
L'art. 111, comma 7, Cost., al quale e' stato ricondotto il
ricorso per cassazione avverso le sentenze del Tribunale superiore,
configura un mezzo di impugnazione che ha ad oggetto sentenze, cioe'
provvedimenti che definiscono il giudizio di merito, sia esso
strutturato in un unico grado (come sarebbe costituzionalmente
possibile per le controversie che non rientrano nella giurisdizione
amministrativa e che pertanto non sono coperte dalla previsione
dell'art. 125 Cost.), sia esso incentrato sul doppio grado di
giudizio (come di regola previsto nel processo amministrativo e,
invero, anche nel sistema delle impugnazioni nel processo civile).
Per un verso, quindi, l'art. 111 Cost. non si occupa della struttura
del processo dal quale scaturisce la sentenza oggetto del ricorso per
cassazione; per altro verso, il ricorso per cassazione non configura
un mezzo impugnatorio equiparabile o sovrapponibile all'appello (come
«cognizione di merito»: Corte cost. n. 62 del 1981), che e' l'unico
strumento idoneo a garantire un vaglio approfondito sulle questioni
fattuali e specialistiche.
Del resto, una eventuale mutazione delle funzioni Corte di
cassazione da giudice di legittimita' a giudice di merito sarebbe «in
palese contrasto con quanto stabilito dall'art. 111 della
Costituzione, che, al penultimo comma, dispone che «contro le
sentenze e contro i provvedimenti sulla liberta' personale,
pronunciati dagli organi giurisdizionali ordinari o speciali, e'
sempre ammesso ricorso in Cassazione per violazione di legge»»
(messaggio alle Camere del Presidente della Repubblica del 20 gennaio
2006).
II.11.1. Peraltro, in conseguenza della realizzata estensione
del sindacato cassatorio sulle sentenze del Tribunale superiore nelle
controversie di cui all'art. 143 regio-decreto del 1933, e' diventato
concreto e grave il rischio del formarsi di due parallele e non
comunicanti nomofilachie del Consiglio di Stato e della Corte di
cassazione, riguardanti controversie di natura amministrativa aventi
ad oggetto identiche situazioni di interesse legittimo nella stessa
materia, tenuto conto delle interferenze (ad esempio, in tema di
energia) e della sovrapposizione per inclusione della materia
dell'acqua per come disciplinata nel regio-decreto del 1933 (in
relazione alle competenze del Tribunale superiore ai sensi dell'art.
143) nella piu' vasta materia dell'ambiente e del paesaggio.
La materia dell'energia, ad esempio, e' attribuita - di regola -
alla giurisdizione esclusiva dei Tribunali amministrativi regionali
nelle «controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle
procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione
concernenti la produzione di energia, ivi comprese quelle inerenti
l'energia da fonte nucleare, i rigassificatori, i gasdotti di
importazione, le centrali termoelettriche e quelle relative ad
infrastrutture di trasporto [...]» (art. 133, comma 1, lettera o),
cod. proc. amm.), dalle quali sono escluse le sole controversie
(sulle concessioni) in tema di energia idroelettrica (cfr. anche
l'art. 133, comma 1, lettera z-quinquies, cod. proc. amm. che prevede
la giurisdizione esclusiva sulle attivita' di rilevanza strategica
nei settori dell'energia).
Con riguardo ad altri aspetti, la progressiva integrazione
funzionale tra la materia disciplinata nel testo unico del 1933 e le
materie dell'ambiente (Codice dell'ambiente di cui al decreto
legislativo n. 152 del 2006) e del paesaggio (Codice dei beni
culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo n. 42 del
2004, cfr. art. 142) costituisce esito della interrelazione tra gli
ecosistemi terrestri e acquatici, testimoniata dall'introduzione di
una concezione unitaria della gestione delle risorse idriche ad opera
gia' delle leggi n. 18 maggio 1989 n. 183 (Norme per il riassetto
organizzativo e funzionale della difesa del suolo) e 5 gennaio 1994
n. 36 (Disposizioni in materia di risorse idriche, cd. legge Galli).
Quest'ultima stabili' che «qualsiasi uso delle acque» dovesse
salvaguardare le «aspettative ed i diritti delle generazioni future a
fruire di un integro patrimonio ambientale» (art. 1, secondo comma),
cui fece seguito l'affermazione della Corte secondo cui tutte le
acque superficiali vadano protette a garanzia di «uno dei valori
fondamentali dell'uomo (e delle generazioni future) all'integrita'
del patrimonio ambientale» (sentenza n. 419 del 1996), con i
successivi riferimenti al Codice dell'ambiente (ex plurimis, n. 93
del 2017, n. 142 del 2010, n. 246 del 2009) e al Codice del paesaggio
(ex plurimis, sentenze n. 201 del 2021, n. 66 del 2018). Gran parte
della normativa sulle acque (ad es., la Direttiva quadro 2000/60/CE
per l'azione comunitaria in materia di acque) e' stata adottata sulla
base dell'art. 192 TFUE (gia' 175 TCE) riguardante la materia
dell'ambiente (cfr. anche la Convenzione di Aarhrus ratificata con
legge 16 marzo 2001, n. 108, e sottoscritta dall'Unione europea nel
1998 che ne ha recepito le disposizioni nel c.d. regolamento Aarhus).
L'impianto originario del regio-decreto n. 1775 del 1933 era
costruito attorno a una disciplina della risorsa idrica (come bene
economico) prevalentemente orientata a soddisfare le esigenze della
produzione energetica, e in particolare di quella idroelettrica.
Tuttavia, come affermato dalla Corte costituzionale (sentenza n.
57 del 2026), «mentre il testo unico del 1933 s'incentrava su una
regolazione delle risorse idriche finalizzata prevalentemente a
soddisfare le esigenze della produzione di energia elettrica, il
decreto legislativo n. 152 del 2006 ha attribuito rilievo primario
alla tutela delle acque per il profilo ambientale». In effetti,
l'evoluzione normativa ha profondamente modificato l'impostazione
originaria che ispirava il testo unico del 1933, introducendo una
concezione unitaria della gestione delle risorse idriche, nella quale
lo sfruttamento produttivo dell'acqua e' subordinato alle esigenze di
tutela dell'ecosistema, nell'ambito di un sistema integrato di
protezione dell'ambiente, comprensivo della biosfera, dei corpi
idrici e del paesaggio, volto a garantire standard uniformi e
inderogabili sull'intero territorio nazionale, in coerenza con la
concezione dell'ambiente consacrata dal novellato art. 9, terzo
comma, Cost. («La Repubblica tutela l'ambiente, la biodiversita' e
gli ecosistemi, anche nell'interesse delle future generazioni») e con
il riparto delle competenze delineato dall'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. sulla «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei
beni culturali».
In altri termini, la disciplina del regio-decreto n. 1775 del
1933 ha progressivamente perduto la propria autonomia sistematica,
operando in funzione ancillare e servente rispetto alle discipline
dell'ambiente e del paesaggio che ne orientano l'interpretazione e ne
condizionano l'applicazione (si pensi alle valutazioni di impatto
ambientale e alle autorizzazioni paesaggistiche occorrenti per la
realizzazione degli impianti idroelettrici, ecc.), con evidenti
ricadute sul piano della tutela giurisdizionale e della nomofilachia
che e' attualmente ripartita tra piu' Corti - il Consiglio di Stato
prevalentemente (anche in sede di giurisdizione esclusiva: cfr. art.
133, comma 1, lettera s), cod. proc. amm. in tema di danno
ambientale) e le Sezioni Unite della Corte di cassazione
limitatamente alla impugnazione delle sentenze del Tribunale
superiore - sulle medesime situazioni giuridiche soggettive di
interesse legittimo e, soprattutto, nella stessa materia ambientale.
Anche per questi profili appare evidente l'incongruenza di una
visione del ricorso per cassazione come surrogato dell'appello
mancante nel sistema giurisdizionale delle acque pubbliche.
La previsione del ricorso per cassazione non appare idonea,
quindi, anche dal punto di vista poc'anzi considerato, a integrare il
rispetto del precetto costituzionale cristallizzato nell'art. 125
Cost.
II.12. Non sembrano condivisibili nemmeno quelle tesi che si
basano sui profili di «specialita'» del Tribunale superiore e delle
controversie amministrative ad esso devolute per cristallizzarne
l'assetto e le funzioni sia perche' le giurisdizioni speciali non
sfuggono, pur essendo coperte dalla VI disposizione transitoria, a
qualunque giudizio di costituzionalita' anche per quanto riguarda
l'effettivita' del diritto di difesa (sentenza n. 92 del 1962), sia
perche' il Tribunale superiore «non e' avulso dalla articolazione
complessiva del sistema organizzativo ed ordinamentale della
giurisdizione» (sentenza n. 118 del 1993).
L'argomento della specialita' richiede certamente una attenta
valutazione. La specialita', tuttavia, sollecita sempre una
giustificazione apprezzabile sul piano costituzionale, in particolare
non potendo prescindersi dal confronto col principio di uguaglianza.
Pertanto, dovrebbe essere rappresentata solo come soluzione ultima.
Invero, i profili di specialita' che potrebbero astrattamente
essere prospettati non trovano una reale giustificazione sul piano
costituzionale, come si cerchera' di evidenziare, e quindi non
possono essere invocati per mantenere intatta la struttura del
processo (in unico grado) presso il Tribunale superiore, tanto piu'
che nel nostro ordinamento il doppio grado di giurisdizione e'
previsto in tutte le altre giurisdizioni (cosiddette) speciali (oltre
a quella amministrativa generale, nelle giurisdizioni della Corte dei
conti, tributaria, militare e degli usi civici).
Non si puo' non considerare che il Tribunale superiore e' stato
interessato da limitati interventi correttivi della Corte
costituzionale (sentenze n. 305 e n. 353 del 2002; n. 223 del 1993,
n. 42/1991), ma non e' stato sottoposto a una effettiva revisione da
parte del legislatore ai fini del suo adeguamento ai principi
costituzionali, in quanto organo di giurisdizione speciale
preesistente alla Costituzione (VI disposizione transitoria),
revisione (che si ritiene) necessaria per il suo essere giudice
amministrativo in unico grado nonche' per ulteriori profili
problematici: si pensi all'assenza di un apposito organo di
autogoverno - che «[deve] comunque esserci [...] per tutte le
giurisdizioni speciali [...]» (sentenza n. 16 del 2011, punto 2 del
Considerato in diritto; cfr. anche le sentenze n. 87 del 2009 e n.
266 del 1988) a garanzia della indipendenza e autonomia organizzativa
del giudice (art. 108, secondo comma, Cost.) - nonche' alle anomalie
ordinamentali che lo caratterizzano e ne condizionano l'operato
(trattasi di un organo giurisdizionale senza magistrati in organico
ad esclusione del presidente, che dipende per il suo funzionamento
dalla provvista dei magistrati da parte di altri organi giudiziari
presso i quali restano incardinati a tutti gli effetti e continuano a
svolgere la loro attivita' prevalente).
II.13. Inoltre, e' pur vero che le controversie devolute al
Tribunale superiore presentano solitamente contesti ad alto contenuto
tecnico e che anche questo, storicamente, ha indotto il legislatore a
istituire il Tribunale superiore come organo giurisdizionale ad hoc
avente, per la peculiare composizione del collegio, una specifica
attitudine alla valutazione dell'attendibilita' e della coerenza
delle valutazioni tecnico-scientifiche svolte dalle amministrazioni
competenti. Tuttavia, pur non volendo considerare che anche le
controversie incardinate presso i Tribunali amministrativi regionali
e il Consiglio di Stato impongono sovente complesse valutazioni
tecniche, e nondimeno i collegi non comprendono la figura del
tecnico, tali ragioni di specialita' non sembrano comunque poter
giustificare, sul piano costituzionale, la mancata istituzione «di
organi di giustizia amministrativa di primo grado» per le
controversie amministrative devolute al Tribunale superiore, non
essendo riconducibili ad altri principi o ad altre norme
costituzionali che limitino l'ambito del significato attribuibile
all'art. 125 Cost. e ne escludano ogni riferimento al Tribunale
superiore. Si puo' riprendere, pertanto, quanto affermato nella
richiamata sentenza n. 42 del 1991, ossia che la «specialita' della
materia, se puo' giustificare l'attribuzione ad un giudice
specializzato - quale e' il Tribunale superiore delle acque
pubbliche, in una sua peculiare composizione - del sindacato
giurisdizionale sugli atti amministrativi concernenti la materia
stessa, non giustifica invece una tutela giurisdizionale
differenziata, quanto alle modalita' ed ai contenuti, in presenza di
situazioni soggettive di identica natura», per concludere nel senso
che i plurimi profili di specialita' del Tribunale superiore non
giustificano l'inattuazione del principio del doppio grado di
giudizio nelle controversie amministrative ex art. 143 del
regio-decreto n. 1775 del 1933.
II.14. Sulla necessaria previsione di un primo grado di giudizio,
come anche sulla articolazione territoriale degli organi
giurisdizionali deputati a svolgerlo, non dovrebbe influire nemmeno
la specialita' della materia delle acque pubbliche, anche quando
questa si presenta sotto diversi aspetti strettamente collegata alla
materia dell'ambiente, la cui tutela «e' nazionale e non solo
regionale o locale» (sentenza n. 125 del 2025), come si evince anche
dalla attribuzione allo Stato della competenza legislativa esclusiva
(art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.). Anche per questo
aspetto, peraltro, non si puo' non osservare che - come avviene
nell'ambito della giurisdizione amministrativa generale o «ordinaria»
- la eventuale rilevanza nazionale (e non solo regionale o locale)
non incide sulla ripartizione territoriale delle controversie in
primo grado (che rimane, in linea di principio, regolata dagli
articoli 13 ss. del Codice del processo amministrativo). La rilevanza
sovraregionale o nazionale della materia non comporta necessariamente
l'accentramento presso un unico giudice nazionale, nemmeno per
esigenze di uniformita' della giurisprudenza. Come e' stato affermato
dalla Corte con la sentenza n. 174 del 2014, con riguardo alla
compatibilita' con l'art. 125 Cost. delle previsioni di competenza
funzionale accentrata presso il Tribunale amministrativo regionale
per il Lazio, sede di Roma (art. 135 del Codice del processo
amministrativo), «con riferimento all'art. 125 Cost., le deroghe alla
ripartizione ordinaria della competenza territoriale devono essere
valutate secondo un «criterio rigoroso» (sentenza n. 237 del 2007,
punto 5.3.1. del Considerato in diritto), essendo di tutta evidenza
che - laddove la previsione di ipotesi di competenza funzionale
inderogabile del Tribunale amministrativo regionale Lazio, sede di
Roma, non incontrasse alcun limite - il principio del decentramento
della giustizia amministrativa e dell'individuazione del giudice di
primo grado sulla base del criterio territoriale, a livello
regionale, sarebbe esposto al rischio di essere svuotato di concreto
significato. [...] Tale criterio rigoroso comporta quindi la
necessita' di «accertare che ogni deroga al suddetto principio sia
disposta in vista di uno scopo legittimo, giustificato da un idoneo
interesse pubblico (che non si esaurisca nella sola esigenza di
assicurare l'uniformita' della giurisprudenza sin dal primo grado,
astrattamente configurabile rispetto ad ogni categoria di
controversie); che la medesima deroga sia contraddistinta da una
connessione razionale rispetto al fine perseguito; e che, infine,
essa risulti necessaria rispetto allo scopo, in modo da non imporre
un irragionevole stravolgimento degli ordinari criteri di riparto
della competenza in materia di giustizia amministrativa» (sentenza n.
159 del 2014 - par. 3.4). [...] La verifica della compatibilita'
costituzionale della disposizione impugnata, in applicazione dei
criteri sopra esposti, conduce all'affermazione della sua
illegittimita', per contrasto con il principio dell'articolazione
territoriale della giustizia amministrativa, di cui all'art. 125
Cost. Le controversie previste dalla disposizione impugnata [si
trattava dell'art. 135, comma 1, lettera q-quater) cod. proc. amm.,
che devolveva alla competenza funzionale inderogabile del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, sede di Roma, le controversie aventi
ad oggetto i provvedimenti emessi dall'autorita' di polizia relativi
al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con
vincita in denaro] attengono, infatti, a provvedimenti emessi non
gia' da un'autorita' centrale, ma da un'autorita' periferica, e
segnatamente dalla questura, competente al rilascio di autorizzazioni
ex art. 88 del regio-decreto n. 773 del 1931.
E' bensi' vero che le controversie relative a tali provvedimenti
possono presentare profili di connessione con atti di autorita'
centrali (e in particolare con quelli emessi dall'Amministrazione
autonoma dei monopoli di Stato, previsti dalla prima parte della
stessa lettera q-quater dell'art. 135, comma 1), ma cio' non esclude
il carattere squisitamente locale degli interessi coinvolti nel
provvedimento» (punti 3.3., 3.3.1. e 3.3.2. del Considerato in
diritto).
Il rilievo assume particolare evidenza nelle controversie in
materia di acque pubbliche, nelle quali i poteri amministrativi sono
frequentemente imputati a soggetti territoriali - in primo luogo le
Regioni, ma anche enti locali, autorita' di bacino e altre
amministrazioni territorialmente competenti - e incidono su interessi
strettamente connessi a specifici contesti geografici, ambientali e
socio-economici. In tali materie, il collegamento tra giurisdizione
di primo grado e territorio non risponde a una mera esigenza
organizzativa, ma costituisce uno strumento funzionale a una piu'
adeguata cognizione della fattispecie concreta, delle caratteristiche
del contesto locale e delle peculiarita' dell'azione amministrativa
esercitata.
In questa prospettiva l'attuale configurazione del Tribunale
superiore come giudice di primo e unico grado - anziche', in ipotesi,
come giudice di appello rispetto a un previo livello di giurisdizione
territorialmente articolato - determina il venir meno di quella
relazione di prossimita' territoriale tra giudice, amministrazione e
contesto fattuale della controversia, che l'art. 125 Cost. sembra
assumere come connotato ordinario dell'assetto della giurisdizione
amministrativa di primo grado (come chiaramente si desume anche dalla
citata sentenza n. 174 del 2014).
La criticita' emerge con maggiore evidenza considerando che una
parte rilevante del contenzioso attribuito al Tribunale superiore
riguarda atti regionali o localmente radicati - concessioni di
derivazione, provvedimenti sul demanio idrico, opere idrauliche, atti
autorizzatori - i cui effetti sono normalmente circoscritti
territorialmente. Ne consegue che l'attribuzione al Tribunale
superiore della cognizione (come giudice di primo e unico grado) di
tutte le liti amministrative nella materia delle acque non sembra
trovare un autonomo fondamento nella natura nazionale della tutela
ambientale. Piuttosto, essa introduce una deroga generale e
strutturale al principio di territorialita' del giudice
amministrativo di primo grado, quale ordinariamente presupposto
dall'art. 125 Cost. (come interpretato dalla giurisprudenza
costituzionale in cui da tempo si e' affermato anche il principio
secondo cui gli organi di giustizia amministrativa di primo grado
previsti dall'art. 125 Cost. vanno ricondotti direttamente alla
funzione giurisdizionale, in quanto «quei collegi giudicanti sono
collegati, prima che alla Regione come ente giuridico, alla Regione
come entita' territoriale e sociale determinatasi storicamente»:
sentenza 49 del 1968, punto 2 del Considerato in diritto). Sotto
questo aspetto, la concentrazione delle controversie devolute al
Tribunale superiore dinanzi a un organo giurisdizionale unico a
competenza nazionale presenta un elemento di potenziale lesione
dell'art. 125 Cost. Tale assetto, infatti, si discosta dal modello
ordinario della giustizia amministrativa, nel quale il primo grado e'
strutturalmente radicato sul territorio e correlato all'ambito
spaziale di esercizio del potere amministrativo.
In ogni caso, va rilevato come anche in queste particolari
ipotesi di accentramento della competenza territoriale presso un
unico giudice nazionale non e' messo in discussione il modello del
doppio grado di giudizio.
II.15. Le questioni di legittimita' costituzionali esposte, ove
accolte, prefigurano una pronuncia (di natura additiva) dichiarativa
della illegittimita' costituzionale dell'art. 143, primo comma,
lettera b), del regio-decreto n. 1775 del 1933, nella parte in cui
non prevede un primo grado di giudizio per le controversie
amministrative ivi contemplate.
Una pronuncia additiva nei predetti termini non parrebbe preclusa
dalla sicura esistenza di margini di discrezionalita' del
legislatore, ne' sembrerebbe di ostacolo il profilarsi di un «vuoto
di tutela che si creerebbe nell'attesa dell'intervento del
legislatore» (Corte cost. n. 138 del 2025).
Secondo la giurisprudenza della Corte, una volta riconosciuto un
vulnus a un principio o a un diritto riconosciuti dalla Costituzione,
tanto piu' se fondamentale (come il diritto alla effettivita' della
tutela giurisdizionale), «non puo' essere di ostacolo all'esame nel
merito della questione di legittimita' costituzionale l'assenza di
un'unica soluzione a «rime obbligate» per ricondurre l'ordinamento al
rispetto della Costituzione, ancorche' si versi in materie riservate
alla discrezionalita' del legislatore» (sentenza n. 62 del 2022). La
Corte ha ribadito, anche in tempi recenti, che ai fini
dell'ammissibilita' del giudizio costituzionale e' sufficiente «la
presenza nell'ordinamento di una o piu' soluzioni «costituzionalmente
adeguate», che si inseriscano nel tessuto normativo coerentemente con
la logica perseguita dal legislatore (ex plurimis, sentenze n. 28 del
2022, n. 63 del 2021, n. 252 e n. 224 del 2020, n. 99 e n. 40 del
2019, n. 233 e n. 222 del 2018)» (sentenza n. 95 del 2022). Ne
consegue che «l'assenza di una soluzione a rime obbligate non e'
preclusiva di per se' sola dell'esame nel merito delle censure»
(sentenza n. 48 del 2021)» (sentenze n. 6 del 2024, punto 4 del
Considerato in diritto e n. 138 del 2025, punto 2 del Considerato in
diritto). Nello stesso senso, in precedenza, anche la sentenza n. 62
del 2022, precisato che «[n]emmeno la pur ampia descritta
discrezionalita' del legislatore in materia sfugge, tuttavia, ai
limiti generali del rispetto dei canoni di non manifesta
irragionevolezza e di necessaria coerenza rispetto alle finalita'
perseguite [...]», ha richiamato «la ormai copiosa giurisprudenza di
questa Corte secondo cui, di fronte alla violazione di diritti
fondamentali [...] non puo' essere di ostacolo all'esame nel merito
della questione di legittimita' costituzionale l'assenza di un'unica
soluzione a «rime obbligate» per ricondurre l'ordinamento al rispetto
della Costituzione, ancorche' si versi in materie riservate alla
discrezionalita' del legislatore. Secondo tale orientamento, la
«ammissibilita' delle questioni di legittimita' costituzionale
risulta [...] condizionata non tanto dall'esistenza di un'unica
soluzione costituzionalmente obbligata, quanto dalla presenza
nell'ordinamento di una o piu' soluzioni costituzionalmente adeguate,
che si inseriscano nel tessuto normativo coerentemente con la logica
perseguita dal legislatore» [...]. In tale prospettiva, onde non
sovrapporre la propria discrezionalita' a quella del Parlamento, la
valutazione della Corte deve essere condotta attraverso «precisi
punti di riferimento e soluzioni gia' esistenti» [...]» (sentenza n.
63 del 2021; nello stesso senso, da ultimo, sentenza n. 28 del 2022)»
(sentenza n. 62 del 2022, ai punti 6.1. e 7.1. del Considerato in
diritto).
Si osservi, inoltre, che l'eventuale accoglimento della questione
di legittimita' sotto i profili sollevati con la presente ordinanza
non sembra poter impedire la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale dell'intera disciplina posta dalla disposizione
censurata; e quindi anche dell'art. 143, primo comma, lettere a) e
c), del regio-decreto n. 1775 del 1933. Considerato, infatti, il
vizio di costituzionalita' prospettato (il contrasto col principio
del doppio grado di giurisdizione consacrato dall'art. 125 Cost.),
non residuerebbe alcuna ragione costituzionale per mantenere
(formalmente) in vita il citato art. 143 che, per come inciso
dall'eventuale accoglimento, si rivelerebbe integralmente contrario a
Costituzione.
In tale prospettiva, ferma restando la possibilita' per il
legislatore di intervenire in qualsiasi momento per individuare,
nell'esercizio della sua ampia discrezionalita', una eventualmente
diversa configurazione del giudizio in questione, «purche' tale
scelta sia rispettosa dei principi costituzionali» (sentenza n. 39
del 2025) e quindi, nel caso di specie, del principio del doppio
grado di giurisdizione per le controversie amministrative devolute al
Tribunale superiore, va sottolineato che sia una pronuncia additiva
che si limitasse a dichiarare l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 143 nella parte in cui non prevede il doppio grado di
giudizio, sia l'integrale eliminazione dell'art. 143 come sopra
prospettato, non determinerebbero comunque una situazione di vuoto
normativo.
Infatti, l'ordinamento processuale consente - nell'una e
nell'altra ipotesi - di evitare qualsiasi lacuna (e quindi anche
qualsiasi pregiudizio al diritto di difesa e di tutela
giurisdizionale, di cui il principio del doppio grado di giudizio
costituisce specifico svolgimento), atteso che le controversie gia'
devolute alla cognizione diretta e in unico grado del Tribunale
superiore potrebbero essere attribuite - anche solo per lo
svolgimento del giudizio di primo grado - al giudice amministrativo
competente costituzionalmente sugli interessi legittimi, cioe' ai
Tribunali amministrativi regionali (nei quali non sarebbe precluso
l'inserimento del membro tecnico, a norma dell'art. 108, secondo
comma, Cost.), trasformando il Tribunale superiore in giudice di
appello nelle controversie di cui all'art. 143 del regio-decreto del
1933, come lo e' nelle controversie sui diritti soggettivi
(parallelamente a quanto gia' avvenuto con il Consiglio di giustizia
amministrativa nella Regione Siciliana, diventato giudice di appello
a seguito della istituzione dei Tribunali amministrativi regionali:
cfr. Corte costituzionale n. 61 del 1975). Si ritiene che questa
soluzione sarebbe costituzionalmente adeguata (se non obbligata),
cosi' realizzandosi una naturale riespansione della tutela
giurisdizionale amministrativa generale o «ordinaria» e la
concentrazione della tutela degli interessi legittimi nella materia
ambientale - almeno nel primo grado - per effetto del venir meno
della giurisdizione (speciale) diretta e in unico grado del Tribunale
superiore. E tale riespansione sarebbe ugualmente adeguata
costituzionalmente - a seguito della integrale caducazione dell'art.
143 - nel caso in cui si ritenesse di individuare come giudice di
appello il Consiglio di Stato: in questa ipotesi il Tribunale
superiore resterebbe in funzione come giudice di appello sulle
sentenze dei Tribunali regionali delle acque.
II.16.- Per completezza occorre precisare che, con riferimento
alle norme della cui legittimita' costituzionale si dubita, non e'
possibile nemmeno darne una interpretazione costituzionalmente
orientata o conforme (nei sensi recentemente riassunti dalla Corte
nella sentenza n. 162 del 2025). Come si desume dalla esposizione di
cui ai punti precedenti, ne' il tenore letterale dell'art. 143 del
regio-decreto n. 1775 del 1933 ne' la lettura sistematica delle norme
che delineano la struttura del processo davanti al Tribunale
superiore per le controversie di natura amministrativa consentono
all'interprete di approdare a una soluzione ermeneutica che recepisca
il doppio grado di giurisdizione.
7.- In conclusione, riservata ogni ulteriore statuizione di
merito all'esito dell'incidente di costituzionalita', vanno
dichiarate rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 143, primo comma, lettera b),
del regio-decreto n. 1775 del 1933, per contrasto con gli articoli 3,
primo comma, 24, primo e secondo comma, 113, secondo comma, e 125
della Costituzione, per le ragioni sopra esposte.
Il giudizio va sospeso ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87 e gli atti del fascicolo trasmessi alla Corte
costituzionale per la risoluzione dell'incidente di
costituzionalita'.
P.Q.M.
Il Tribunale superiore delle acque pubbliche, non definitivamente
pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto:
dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni
di legittimita' costituzionale dell'art. 143, primo comma, lettera
b), del regio-decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, per contrasto con
gli articoli 3, primo comma, 24, primo e secondo comma, 113, secondo
comma, e 125 della Costituzione;
per l'effetto, sospende ai sensi dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, il presente giudizio e trasmette gli atti alla
Corte costituzionale per la risoluzione del suindicato incidente di
costituzionalita';
rinvia ogni ulteriore statuizione di merito all'esito del
giudizio incidentale promosso con la presente ordinanza;
ordina che, a cura della cancelleria di questo Tribunale
superiore delle acque pubbliche, la presente ordinanza sia notificata
alle parti costituite e al Presidente del Consiglio dei Ministri,
nonche' comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
Cosi' deciso nella Camera di consiglio del Tribunale superiore
delle acque pubbliche, in data 22 aprile 2026.
Il Presidente: Lamorgese