Reg. ord. n. 135 del 2026 pubbl. su G.U. del 16/09/2026 n. 37
Ordinanza del Tribunale di Brescia del 15/07/2026
Tra: N. S.
Oggetto:
Reati e pene – Modifiche, con decreto-legge, alla legge n. 242 del 2016 (Disposizioni per la promozione della coltivazione e della filiera agroindustriale della canapa) – Denunciate previsioni che vietano la detenzione, la cessione, la distribuzione, il commercio e la vendita al pubblico delle infiorescenze della canapa appartenente alle varietà ammesse di cui all’art. 2, comma 2, della legge n. 242 del 2016, nonché dei prodotti contenenti o costituiti da tali infiorescenze, con applicazione delle disposizioni sanzionatorie di cui al Titolo VIII del testo unico di cui al d.P.R. n. 309 del 1990, anche quando tali infiorescenze e prodotti siano in concreto privi di efficacia drogante o psicotropa – Carenza dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza legittimanti il ricorso alla decretazione d'urgenza – Violazione del principio di offensività – Contrasto con il principio di ragionevolezza – Violazione del principio di proporzionalità del trattamento sanzionatorio – Contrasto con la tutela dell’affidamento e della libertà di iniziativa economica – Inosservanza dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali in riferimento al principio della libera circolazione delle merci di cui agli artt. 34 e 36 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Norme impugnate:
decreto-legge
del 11/04/2025
Num. 48
Art. 18
Co. 1
decreto-legge del 11/04/2025 Num. 48 Art. 18 Co. 1 convertito con modificazioni in
legge del 09/06/2025 Num. 80
legge del 02/12/2016 Num. 242 Art. 1 Co. 3
legge del 02/12/2016 Num. 242 Art. 2 Co. 3 come modificati dall'
decreto-legge del 11/04/2025 Num. 48 Art. 18 convertito in
legge del 09/06/2025 Num. 80
decreto-legge del 11/04/2025 Num. 48 Art. 18 Co. 1 convertito con modificazioni in
legge del 09/06/2025 Num. 80
legge del 02/12/2016 Num. 242 Art. 1 Co. 3
legge del 02/12/2016 Num. 242 Art. 2 Co. 3 come modificati dall'
decreto-legge del 11/04/2025 Num. 48 Art. 18 convertito in
legge del 09/06/2025 Num. 80
Parametri costituzionali:
Costituzione
Art. 2
Costituzione Art. 3
Costituzione Art. 11
Costituzione Art. 13
Costituzione Art. 25 Co. 2
Costituzione Art. 27 Co. 3
Costituzione Art. 41 Co. 1
Costituzione Art. 41 Co. 2
Costituzione Art. 77 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 1
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea Art. 34
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea Art. 36
Costituzione Art. 3
Costituzione Art. 11
Costituzione Art. 13
Costituzione Art. 25 Co. 2
Costituzione Art. 27 Co. 3
Costituzione Art. 41 Co. 1
Costituzione Art. 41 Co. 2
Costituzione Art. 77 Co. 2
Costituzione Art. 117 Co. 1
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea Art. 34
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea Art. 36
Testo dell'ordinanza
N. 135 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 luglio 2026
Ordinanza del 15 luglio 2026 del Tribunale di Brescia nel
procedimento penale a carico di N. S..
Reati e pene - Modifiche, con decreto-legge, alla legge n. 242 del
2016 (Disposizioni per la promozione della coltivazione e della
filiera agroindustriale della canapa) - Denunciate previsioni che
vietano la detenzione, la cessione, la distribuzione, il commercio
e la vendita al pubblico delle infiorescenze della canapa
appartenente alle varieta' ammesse di cui all'art. 2, comma 2,
della legge n. 242 del 2016, nonche' dei prodotti contenenti o
costituiti da tali infiorescenze, con applicazione delle
disposizioni sanzionatorie di cui al Titolo VIII del testo unico di
cui al d.P.R. n. 309 del 1990, anche quando tali infiorescenze e
prodotti siano in concreto privi di efficacia drogante o
psicotropa.
- Decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48 (Disposizioni urgenti in
materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio,
nonche' di vittime dell'usura e di ordinamento penitenziario),
convertito nella legge 9 giugno 2025, n. 80, art. 18, comma 1,
lettera a), numero 4), e lettera b), numero 3); legge 2 dicembre
2016, n. 242 (Disposizioni per la promozione della coltivazione e
della filiera agroindustriale della canapa), artt. 1, comma 3-bis,
e 2, comma 3-bis, come modificati dall'art. 18 del predetto
decreto-legge n. 48 del 2025, come convertito.
(GU n. 37 del 16-09-2026)
TRIBUNALE ORDINARIO DI BRESCIA
Seconda Sezione Penale
Il Giudice, dott. Luca Tringali, nel procedimento penale a carico
di S. N., nato a ... (..) il , libero, difeso di fiducia dall'avv.
Niccolo' Vecchioni, del Foro di Milano, imputato del reato di cui
all'art. 73, decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990,
n. 309, come da capo di imputazione in atti;
letti gli atti;
all'esito dell'udienza di discussione del giudizio abbreviato del
15 luglio 2026;
Osserva
1. Premessa processuale
Con la presente ordinanza questo Tribunale solleva questione di
legittimita' costituzionale con riferimento all'art. 18, comma 1,
lettera a), numero 4), e lettera b), numero 3), del decreto-legge 11
aprile 2025, n. 48 (convertito, senza modificazioni, dalla legge 9
giugno 2025, n. 80) nonche' con riferimento agli artt. 1, comma
3-bis, e 2, comma 3-bis, della legge 2 dicembre 2016, n. 242, quali
risultanti dalle modificazioni apportate dal predetto art. 18, nella
parte in cui vietano la detenzione, la cessione, la distribuzione, il
commercio e la vendita al pubblico delle infiorescenze della canapa
appartenente alle varieta' ammesse di cui all'art. 1, comma 2, della
medesima legge n. 242 del 2016, nonche' dei prodotti contenenti o
costituiti da tali infiorescenze, con applicazione delle disposizioni
sanzionatorie previste dal titolo VIII del testo unico di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, anche
quando tali infiorescenze e prodotti siano in concreto privi di
efficacia drogante o psicotropa; cio' per contrasto, nei termini e
sotto i distinti profili di cui in motivazione, con gli artt. 77,
secondo comma, Costituzione; 3, 13, 25, secondo comma, e 27, terzo
comma, Costituzione; 2, 3 e 41, primo e secondo comma,
Costituzione; 11 e 117, primo comma, Costituzione, in relazione agli
artt. 34 e 36 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Il procedimento pende nelle forme del giudizio abbreviato,
richiesto dall'imputato e ammesso all'udienza del 30 gennaio 2026, a
seguito di presentazione per la convalida dell'arresto e per il
contestuale giudizio direttissimo ai sensi degli artt. 449, comma 1,
e 558 del codice di procedura penale.
La questione e' stata prospettata dalla difesa con memoria
depositata il 29 gennaio 2026; essa e' in ogni caso rilevabile
d'ufficio ai sensi dell'art. 23, comma terzo, della legge n. 87 del
1953. Il rito prescelto non osta alla rimessione: il giudizio
abbreviato si definisce allo stato degli atti e nel fascicolo sono
confluiti, oltre agli atti di indagine, i referti delle indagini
tecniche disposte sulla sostanza in sequestro, versati dal pubblico
ministero all'udienza del 30 gennaio 2026, nonche' la documentazione
prodotta dalla difesa all'udienza di convalida.
La questione risulta pertanto matura e la sua definizione
costituisce passaggio obbligato della decisione.
2. Il fatto e lo svolgimento del processo
In data ..., alle ore ... circa, personale del Commissariato di
P.S. di ..., nell'ambito di una piu' ampia attivita' di controllo
sulla commercializzazione di prodotti derivati dalla canapa da parte
di esercizi del tipo «cannabis shop», accedeva ai punti vendita a
insegna « ... » siti in ... (riferibile all'impresa individuale ...),
e di ... (riferibile alla ...), gestita dal medesimo S. ; entrambi
gli esercizi risultavano specializzati nella vendita di prodotti
derivati dalla canapa.
Presso il negozio di ..., ove era presente S., costui, a
specifica richiesta degli operanti, consegnava un barattolo in vetro
contenente infiorescenze; il successivo controllo di uno scaffale
coperto da un telo consentiva di rinvenire altri sei barattoli
analoghi. Presso il negozio di ..., un dipendente dell'imputato
consegnava tredici barattoli in vetro contenenti infiorescenze,
custoditi sotto il bancone. Come analiticamente risulta dal verbale
di sequestro in atti, venivano alfine sottoposti a vincolo,
complessivamente, n. 20 barattoli (sette a ... e tredici a ...),
recanti etichette con denominazioni commerciali diverse (tra le
altre: Sapphire Kush, Lemmi Dough, Platinum Panther, Bubble,
Legendary, Black Rice, Mango, Lemon, Kush, Nocciola, Rosetta), per un
peso complessivo lordo di grammi ... Le infiorescenze, sottoposte a
test speditivo presso il Gabinetto provinciale di polizia
scientifica, risultavano positive al principio attivo della
marijuana; dal che, come accennato, il conseguente sequestro ai sensi
dell'art. 354 del codice di procedura penale e l'arresto in flagranza
dell'imputato, dichiarato alle ore .
Il verbale di arresto da' atto che l'attivita' di controllo era
espressamente finalizzata alla verifica del rispetto del «divieto
assoluto della commercializzazione di infiorescenze, olio di resina
di derivati della canapa indiana, anche a fronte di un contenuto di
THC inferiore ai valori indicati dall'art. 4, comma 5 e 7, della
legge n. 242/2016»: la contestazione si fonda, dunque, direttamente
sulla disciplina introdotta nel 2025, della quale si dira'.
In sede di convalida l'imputato, che ha reso dichiarazioni, ha
riferito di gestire quattro punti vendita di cannabis light sotto la
ditta ..., di rifornirsi esclusivamente da fornitori muniti di
certificazioni, con fattura, documento di trasporto e analisi di
lotto (indicando quale fornitore principale una societa' con sede a
...), e di essersi determinato a proseguire l'attivita', dopo
l'entrata in vigore del decreto-legge n. 48 del 2025, nel
convincimento della liceita' della vendita di prodotti con principio
attivo entro i limiti gia' previsti, anche a seguito di
interlocuzioni con organi di polizia locale e con l'Arma
territoriale. Gia' in sede di convalida, la difesa ha prodotto
documentazione commerciale e di tracciabilita' (fatture, documenti di
trasporto, referti analitici di laboratori privati riferiti a
prodotti recanti denominazioni corrispondenti a quelle dei barattoli
sequestrati).
Nel convalidare l'arresto, questo giudice ha rigettato la
richiesta cautelare formulata dal pubblico ministero, rilevando, fra
l'altro, che l'attivita' dell'imputato risultava svolta in un
contesto commerciale regolamentato e che la questione della liceita'
della detenzione delle infiorescenze sequestrate presentava profili
giuridici complessi, da approfondire anche alla luce del quantitativo
di principio attivo (in quel momento ancora ignoto) effettivamente
contenuto nella sostanza.
All'udienza del 30 gennaio 2026, l'imputato, con il difensore, ha
formulato richiesta di giudizio abbreviato, sicche', ammesso il rito,
il giudizio e' stato rinviato per la discussione, svoltasi
all'odierna udienza del 15 luglio 2026, nel corso della quale il
pubblico ministero ha domandato pronuncia assolutoria e la difesa ha
insistito per l'accoglimento dell'eccezione formulata con argomentata
memoria scritta e concernente la ritenuta illegittimita'
costituzionale «dell'art. 18 lett. h), del decreto-legge 48/2025,
cono. in legge 80/2025, nella parte in cui vieta l'importazione, la
cessione, la lavorazione, la distribuzione, il commercio, il
trasporto, l'invio, la spedizione, la consegna, la vendita al
pubblico e il consumo di prodotti costituiti da infiorescenze di
canapa, anche in forma semilavorata, essiccata o triturata, nonche'
contenenti tali infiorescenze, compresi gli estratti, le resine e gli
olia da esse derivati, fatta salva la lavorazione delle infiorescenze
per la produzione agricola, per contrasto con gli artt. 77, comma 2,
13, 25 comma 2, 27 comma 3, 2 e 3 Costituzione, anche in relazione
all'art. 41 Costituzione, 117 Costituzione, in relazione agli artt.
34, 36 T.f.u.e.».
3. Le risultanze delle analisi sulla sostanza sequestrata
Su incarico conferito il ..., il Laboratorio analisi sostanze
stupefacenti del comando provinciale dei Carabinieri di ... ha
eseguito accertamenti quali-quantitativi sulla sostanza sequestrata,
con analisi gascromatografiche (GC-MS per il profilo qualitativo e
GC-FID per quello quantitativo), depositando due referti in data
..., trasmessi a questo Tribunale il ... e comunque prodotti dal
pubblico ministero.
Il referto n. 181/0648-1-2025 riguarda i sette reperti
provenienti dal punto vendita di ... e formula le seguenti
conclusioni: «Reperti tutti: in quanto analizzato e' stata
riscontrata la presenza di vari Cannabinoidi tra cui abbondanza di
Cannabidiolo e Tracce non quantificabili di
Delta/9-Tetraidrocannabinolo (Δ9-THC), tale miscela caratterizza la
canapa industriale di cui legge n. 242/16».
Il referto n. ... riguarda i tredici reperti provenienti dal
punto vendita di ... Per dodici di essi, nonche' per la componente
vegetale del tredicesimo, le conclusioni sono identiche a quelle
sopra riportate (abbondanza di cannabidiolo, tracce non
quantificabili di Δ9-THC, miscela caratterizzante la canapa
industriale di cui alla legge n. 242 del 2016). Per il solo reperto
G2 - costituito dai frammenti di sostanza resinosa, del peso lordo
complessivo di circa grammi 7,3, contenuti nella busta di
repertamento contrassegnata «Kush» - il laboratorio ha riscontrato
«la presenza di vari Cannabinoidi, tra cui abbondanza di Cannabidiolo
e di Delta/9-Tetraidrocannabinolo acetato (Δ9-THC-O) e tracce di
Delta/9Tetraidrocannabinolo (Δ9-THC), Delta/S-Tetraidrocannabinolo
acetato (Δ8-THC-0) e Delta/8-iso-Tetraidrocannabinolo acetato
(Δ8-iso-THC-O)», precisando che «non e' stato possibile quantificare
la percentuale di Δ9-THC-O, Δ8-THC-O e di Δ8-iso-THC-O in quanto
questo laboratorio e' sprovvisto degli standard necessari per la
calibrazione della strumentazione». Il medesimo referto precisa, in
nota, che il Δ8-iso-THC-O e' cannabinoide di origine sintetica non
incluso nelle tabelle delle sostanze stupefacenti, mentre il
Δ9-THC-O, il Δ8-THC-O e il Δ9-THC sono sostanze incluse nelle tabelle
I e II di cui agli artt. 13 e 14 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 309/90.
In sintesi: per la parte largamente prevalente del compendio
sequestrato (diciannove reperti su venti, comprensivi della quasi
totalita' del peso), le analisi attestano una composizione
riconducibile alla canapa industriale di cui alla legge n. 242 del
2016, con cannabidiolo abbondante e Δ9-THC presente in tracce non
quantificabili; per il solo reperto G2 residua l'accertata presenza,
non quantificata ne' quantificabile con la strumentazione
disponibile, di cannabinoidi acetilati, in parte tabellati e in parte
estranei alle tabelle.
La documentazione prodotta dalla difesa (fatture di acquisto,
documenti di trasporto, conferme di pagamento, referti analitici di
laboratori privati su prodotti recanti denominazioni commerciali
corrispondenti a quelle dei barattoli sequestrati, con valori
dichiarati di Δ9-THC ampiamente inferiori alle soglie della legge n.
242 del 2016) attesta l'inserimento dell'attivita' in una filiera
commerciale tracciata e rileva ai fini della posizione soggettiva
dell'imputato; essa non riguarda tuttavia, con certezza processuale,
i medesimi reperti in sequestro e non viene percio' posta a
fondamento della presente questione, se non nei limitati termini di
contesto di cui si dira' (§ 8.3).
Il giudizio sulla natura della sostanza sequestrata riposa
esclusivamente sui referti del laboratorio pubblico sopra richiamato.
4. Il quadro normativa e giurisprudenziale
Il decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309
Nel sistema del testo unico in materia di stupefacenti la
cannabis e i prodotti da essa ottenuti sono inclusi nella tabella II
prevista dall'art. 14, comma 1, lettera b), quali sostanze sottoposte
al controllo del Ministero della salute. L'art. 26, comma 2, vieta la
coltivazione delle piante comprese nelle tabelle I e II, «ad
eccezione della canapa coltivata esclusivamente per la produzione di
fibre o per altri usi industriali, diversi da quelli di cui
all'articolo 27, consentiti dalla normativa dell'Unione europea».
L'art. 73 sanziona, com'e' noto, la detenzione a fini di cessione, la
vendita e la distribuzione di sostanze stupefacenti: per i fatti
concernenti le sostanze di cui alla tabella II la cornice edittale e'
quella del comma 4 (reclusione da due a sei anni e multa da euro
5.164,00 a euro 77.468,00), solo implicitamente richiamata nella
contestazione elevata nel presente giudizio (che evoca unicamente il
comma 1). Il comma 5 del citato art. 73, nella formulazione attuale,
prevede, nondimeno, per quanto qui interessa, una fattispecie
autonoma meno grave, punita con la reclusione da sei mesi a cinque
anni e la multa da euro 1.032,00 ad euro 10.329,00, per le ipotesi in
cui il fatto «per i' mezzi, la modalita' o le circostanze dell'azione
ovvero per la qualita' e quantita' delle sostanze, e' di lieve
entita'».
Le disposizioni sanzionatorie, penali e amministrative, sono
raccolte nel titolo VIII del testo unico (arti 72 ss.), cui rinvia -
come si dira' - la disciplina censurata.
La legge 2 dicembre 2016, n. 242, nel testo originario
La legge n. 242 del 2016 reca «disposizioni per la promozione
della coltivazione e della filiera agroindustriale della canapa».
Essa si applica alle coltivazioni di canapa delle varieta' ammesse
iscritte nel Catalogo comune delle varieta' delle specie di piante
agricole, ai sensi dell'art. 17 della direttiva 2002/53/CE, «le quali
non rientrano nell'ambito di applicazione» del decreto del Presidente
della Repubblica 309/1990 (art. 1, comma 2). La coltivazione di tali
varieta' e' consentita senza necessita' di autorizzazione (art. 2,
comma 1) e dalla canapa cosi' coltivata e' possibile ottenere i
prodotti elencati dall'art. 2, comma 2 (alimenti e cosmetici,
semilavorati, materiale per sovescio, bioingegneria e bioedilizia,
fitodepurazione, coltivazioni didattiche e dimostrative, coltivazioni
destinate al florovivaismo).
L'art. 4 disciplina i controlli sul contenuto di
tetraidrocannabinolo delle coltivazioni: se all'esito del controllo
esso risulta superiore allo 0,2 per cento ed entro il limite dello
0,6 per cento, «nessuna responsabilita' e' posta a carico
dell'agricoltore che ha rispettato le prescrizioni» della legge
(comma 5); il sequestro o la distruzione della coltivazione possono
essere disposti dall'autorita' giudiziaria solo se il contenuto di
THC supera lo 0,6 per cento, ferma comunque l'esclusione della
responsabilita' dell'agricoltore (comma 7).
Nella prassi amministrativa successiva alla legge, la circolare
del Ministero delle politiche agricole n. 5059 del 22 maggio 2018
aveva ricondotto le infiorescenze alle coltivazioni destinate al
florovivaismo di cui all'art. 2, comma 2, lettera g), purche'
provenienti da varieta' ammesse e con contenuto complessivo di THC
entro i livelli normativi. Su tale assetto si e' sviluppato, a
partire dal 2017, un esteso mercato di prodotti a base di
infiorescenze a basso tenore di THC, comunemente designati cannabis
light.
Cass., Sezioni unite penali, 30 maggio 2019, n. 30475, Castignani
Sull'ambito di operativita' della legge n. 242 del 2016 rispetto
alla commercializzazione dei derivati si era formato un contrasto di
giurisprudenza, composto dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 30475
del 2019. Secondo un primo indirizzo, la legge disciplinava la sola
coltivazione per i fini tassativi dell'art. 1, comma 3, sicche' la
commercializzazione di foglie, infiorescenze, olio e resina restava
soggetta all'art. 73 del testo unico, sempre che la sostanza
presentasse effetto drogante; secondo l'indirizzo opposto, la
liceita' della coltivazione entro le soglie dell'art. 4 si estendeva
ai derivati, con conseguente irrilevanza penale della loro vendita
entro i medesimi limiti.
Le Sezioni Unite, nel comporre il contrasto, hanno enunciato il
seguente principio di diritto: «la commercializzazione al pubblico di
cannabis sativa legge e, in particolare, di foglie, infiorescenze,
olio, resina, ottenuti dalla coltivazione della predetta varieta' di
canapa, non rientra nell'ambito di applicabilita' della legge n. 242
del 2016, che qualifica come lecita unicamente l'attivita' di
coltivazione di canapa delle varieta' ammesse e iscritte nel Catalogo
comune, ai sensi dell'art. 17 della direttiva 2002/53/CE del
Consiglio, del 13 giugno 2002 e che elenca tassativamente i derivati
dalla predetta coltivazione che possono essere commercializzati,
sicche' la cessione, la vendita e, in genere, la commercializzazione
al pubblico dei derivati della coltivazione di cannabis, sativa L.,
quali foglie, infiorescenze, olio, resina, sono condotte che
integrano il reato di cui all'art. 73, decreto del Presidente della
Repubblica n. 309/1990, anche a fronte di un contenuto di THC
inferiore ai valori indicati dall'art. 4, commi 5 e 7, legge n. 242
del 2016, salvo che tali derivati siano, in concreto, privi di ogni
efficacia drogante o psicotropa, secondo il principio di
offensivita'».
Dalla motivazione della sentenza emergono, per quanto qui rileva,
quattro distinti profili: 1) le soglie dello 0,2 e dello 0,6 per
cento attengono esclusivamente al contenuto di THC della coltivazione
e operano in favore del solo agricoltore; esse non si riferiscono ai
derivati commercializzati; 2) la commercializzazione dei derivati
resta attratta, in astratto, nell'area dell'art. 73 del testo unico;
3) la rilevanza penale della singola condotta esige, pero', in
concreto, la verifica della reale efficacia drogante della sostanza,
secondo il consolidato canone dell'offensivita' in concreto (cio' in
linea, tra l'altro, con Cass., Sez. Un. n. 28605 del 2008, ..., e
Corte Costituzionale n. 109 del 2016), donde il reato e'
configurabile solo se il principio attivo sia idoneo a produrre un
tangibile effetto stupefacente; 4) le asimmetrie interpretative
maturate dopo la novella del 2016 possono riflettersi sull'elemento
soggettivo, ai fini del giudizio sull'inevitabilita' dell'errore sul
divieto, secondo i criteri oggettivi di Corte cast. n. 364 del 1988.
La sentenza Castignani e' anteriore al decreto-legge n. 48/2025 e
si riferisce, dunque, al quadro normativo previgente; la sua
perdurante portata, a seguito della novella, costituisce uno degli
snodi della presente ordinanza (§§ 6 e 7).
L'art. 18 del decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48, convertito
dalla legge 9 giugno 2025, n. 80
Il decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48, recante «disposizioni
urgenti in materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in
servizio, nonche' di vittime dell'usura e di ordinamento
penitenziario» (c.d. «decreto sicurezza»), pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 85 dell'11 aprile 2025 ed entrato in vigore il 12 aprile
2025, e' stato convertito, senza modificazioni, dalla legge 9 giugno
2025, n. 80 (G.U. n. 131 del 9 giugno 2025). Il testo si compone di
trentanove articoli, ripartiti in sei capi, dedicati rispettivamente
alla prevenzione e al contrasto del terrorismo e della criminalita'
organizzata e ai beni sequestrati e confiscati (capo 1), alla
sicurezza urbana (capo 11), alla tutela del personale delle forze di
polizia, delle forze armate, dei vigili del fuoco e degli organismi
di informazione (capo Ill), alle vittime dell'usura (capo IV),
all'ordinamento penitenziario (capo V) e alle disposizioni finali
(capo VI).
Nel capo II e' collocato l'art. 18, rubricato «modifiche alla
legge 2 dicembre 2016, n. 242, recante disposizioni per la promozione
della coltivazione e della filiera agroindustriale della canapa».
L'alinea del comma 1 esplicita la finalita' dell'intervento,
dichiaratamente funzionale ad «evitare che l'assunzione di prodotti
costituiti da infiorescenze di canapa (Cannabis sativa L.) o
contenenti tali infiorescenze possa favorire, attraverso alterazioni
dello stato psicofisico del soggetto assuntore, comportamenti che
espongano a rischio la sicurezza o l'incolumita' pubblica ovvero la
sicurezza stradale».
La lettera a) interviene sull'art. 1 della legge n. 242 del 2016:
circoscrive la promozione alla filiera «industriale» (n. 1); riserva
il sostegno «in via esclusiva» alla coltura «comprovatamente
finalizzata» alle attivita' elencate (n. 2); espunge
dall'incentivazione dei semilavorati l'impiego e il consumo finale,
vincolandone la realizzazione agli «usi consentiti dalla legge» (n.
3); aggiunge, infine, il comma 3-bis (n. 4), a mente del quale,
«salvo quanto disposto dal successivo articolo 2, comma 2, lettera
g-bis), le disposizioni della presente legge non si applicano
all'importazione, alla lavorazione, alla detenzione, alla cessione,
alla distribuzione, al commercio, al trasporto, all'invio, alla
spedizione, alla consegna, alla vendita al pubblico e al consumo di
prodotti costituiti da infiorescenze di canapa, anche in forma
semilavorata, essiccata o triturata, o contenenti tali infiorescenze,
compresi gli estratti, le resine e gli oli da esse derivati. Restano
ferme le disposizioni del testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309».
La lettera b) interviene sull'art. 2: richiede il carattere
professionale delle colture destinate al florovivaismo (n. 1);
introduce, al comma 2, la lettera g-bis), relativa alla «produzione
agricola di' semi destinati agli usi consentiti dalla legge entro i
limiti di contaminazione stabiliti dal decreto del Ministro della
salute» (n. 2); aggiunge il comma 3-bis (n. 3), secondo cui «sono
vietati l'importazione, la cessione, la lavorazione, la
distribuzione, il commercio, il trasporto, l'invio, la spedizione e
la consegna delle infiorescenze della canapa coltivata ai sensi del
comma 1 del presente articolo, anche in forma semilavorata, essiccata
o triturata, nonche' di prodotti contenenti o costituiti da tali
infiorescenze, compresi gli estratti, le resine e gli oli da esse
derivati. Si applicano le disposizioni sanzionatorie previste dal
titolo VIII del testo unico di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309. E' consentita solo la lavorazione
delle infiorescenze per la produzione agricola dei semi di cui alla
lettera g-bis) del comma 2».
Dal combinato disposto delle due clausole - quella di non
applicazione della legge n. 242 del 2016 (art. 1, comma 3-bis) e
quella di divieto con rinvio sanzionatorio (art. 2, comma 3-bis) -
discende che, a decorrere dal 12 aprile 2025, le infiorescenze della
canapa, ancorche' proveniente dalle varieta' ammesse e coltivata nel
rispetto della medesima legge, nonche' i prodotti che le contengono o
ne sono costituiti, sono oggetto di condotte vietate e sanzionate ai
sensi del titolo VIII del decreto del Presidente della Repubblica n.
309 del 1990, con la sola eccezione della lavorazione per la
produzione agricola dei semi. Restano invece formalmente in vigore
tanto la clausola dell'art. 1, comma 2 (secondo cui le varieta'
ammesse «non rientrano» nell'ambito di applicazione del testo unico),
quanto le soglie di tolleranza dell'art. 4, commi 5 e 7, riferite
alla coltivazione.
5. Le disposizioni censurate
La questione che questo giudice ritiene di sollevare ha ad
oggetto, congiuntamente: a) l'art. 18, comma 1, lettera a), n. 4), e
lettera b), n. 3), del decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48,
convertito, senza modificazioni, dalla legge 9 giugno 2025, n. 80; b)
gli artt. 1, comma 3-bis, e 2, comma 3-bis, della legge 2 dicembre
2016, n. 242, quali risultanti dalle modificazioni apportate dalle
disposizioni sub a).
La duplice indicazione risponde a un'esigenza di precisione del
petitum. Le censure fondate sull'art. 77, comma 2, Costituzione
investono la disposizione modificatrice in quanto contenuta in un
atto avente forza di legge adottato - secondo la prospettazione che
segue - in difetto dei presupposti della decretazione d'urgenza,
vizio che si trasmette alla legge di conversione; le censure di
ordine sostanziale investono, invece, le norme risultanti, ormai
incorporate nel tessuto della legge n. 242 del 2016, che
costituiscono la regola di giudizio del caso concreto. L'indicazione
congiunta assicura che l'eventuale accoglimento rimuova tanto la
fonte della modificazione quanto il precetto che ne e' derivato. Per
la medesima ragione non appare sufficiente il riferimento - contenuto
nella memoria difensiva - al solo «art. 18 lett. 19» del
decreto-legge: la lettera b) contiene, infatti, tre distinte novelle,
delle quali soltanto quella di cui al n. 3) introduce il divieto
penalmente presidiato, mentre la clausola di non applicazione,
anch'essa rilevante nel caso di specie in quanto riferita alla
«detenzione» e alla «vendita al pubblico», e' stata introdotta dalla
lettera a), n. 4).
Quanto al perimetro della censura, essa e' riferita alle
disposizioni indicate «nella parte in cui» vietano la detenzione, la
cessione, la distribuzione, il commercio e la vendita al pubblico
delle infiorescenze della canapa appartenente alle varieta' ammesse
di cui all'art. 1, comma 2, della legge n. 242 del 2016, nonche' dei
prodotti contenenti o costituiti da tali infiorescenze, con
applicazione delle disposizioni sanzionatorie previste dal titolo
VIII del decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990,
anche quando tali infiorescenze e prodotti siano in concreto privi di
efficacia drogante o psicotropa. La delimitazione alle condotte
indicate riflette la contestazione elevata nel giudizio principale
(detenzione a fini di cessione presso esercizi di vendita al
dettaglia»; la clausola finale circoscrive la censura all'ipotesi che
rende la presunzione legislativa di pericolosita' priva di base
empirica, in coerenza con le risultanze del caso concreto e con i
termini della rilevanza.
6. La rilevanza della questione
Il fatto per cui si procede e' stato commesso l'11 dicembre 2025,
nella piena vigenza della disciplina introdotta dall'art. 18 del
decreto-legge n. 48 del 2025, in vigore dal 12 aprile 2025 e
convertito senza modificazioni. La condotta contestata - detenzione,
presso due esercizi commercia) dedicati alla vendita di prodotti
della canapa, di infiorescenze confezionate e destinate alla vendita
al pubblico - ricade testualmente nell'ambito applicativo delle norme
censurate: la «detenzione» e la «vendita al pubblico» sono
espressamente contemplate dall'art. 1, comma 3-bis; la cessione, la
distribuzione, il commercio e la consegna dall'art. 2, comma 3-bis.
Le infiorescenze in sequestro appartengono, secondo i referti del
laboratorio pubblico, alla canapa industriale di cui alla legge n.
242 del 2016: si tratta, cioe', esattamente della categoria
merceologica sulla quale il divieto di nuovo conio e' destinato ad
incidere.
Per comprendere in che senso la definizione del giudizio dipenda
dalla soluzione della questione, occorre muovere dal raffronto tra
l'assetto anteriore e quello attuale. Prima della novella, secondo il
diritto vivente consolidato dalle Sezioni Unite Castignani, la
commercializzazione dei derivati della coltivazione di canapa
integrava l'art. 73 del testo unico «salvo che tali derivati siano,
in concreto, privi di ogni efficacia drogante o psicotropa, secondo
il principio di offensivita'». in quell'assetto, esiti analitici come
quelli in atti - cannabidiolo prevalente, Δ9-THC in tracce non
quantificabili - avrebbero orientato la decisione, all'esito della
verifica in concreto, verso l'esclusione della responsabilita' per
difetto di offensivita'.
La novella del 2025 ha, pero', mutato la struttura
dell'incriminazione. Il divieto individua, oggi, nominativamente
l'oggetto materiale (le infiorescenze «anche in forma semilavorata,
essiccata o triturata» e i prodotti che le contengono o ne sono
costituiti, compresi estratti, resine e oli), senza alcun riferimento
al contenuto di principio attivo; e' sorretto, per espressa
indicazione dell'alinea dell'art. 18, da una finalita' di prevenzione
del rischio che l'assunzione «possa favorire» alterazioni
psicofisiche, ossia da una valutazione legislativa di pericolosita'
formulata in termini presuntivi; e' assistito da un rinvio secco alle
disposizioni sanzionatorie del titolo VIII del testo unico; conosce,
infine, un'unica eccezione, relativa alla lavorazione delle
infiorescenze per la produzione agricola dei semi.
La condotta vietata e costituente reato risulta cosi' costruita
sul dato merceologico-botanico e non sull'attitudine drogante della
sostanza: l'esiguita' del principio attivo, che nel sistema anteriore
fondava l'esclusione dell'offesa, e' stata assunta dal legislatore
come irrilevante.
Da tale struttura discende un corollario decisivo per
l'inquadramento della questione. Se il rinvio alle disposizioni
sanzionatorie del titolo VIII fosse inteso come riferito alle sole
condotte aventi ad oggetto sostanze dotate di efficacia drogante,
esso risulterebbe privo di qualunque portata innovativa: per tali
condotte, infatti, l'art. 73 del testo unico gia' operava, secondo il
diritto vivente consolidato dalle Sezioni Unite ..., prima e a
prescindere dalla novella. Il campo di applicazione proprio ed
esclusivo del nuovo divieto e' dunque costituito, necessariamente,
dalle condotte aventi ad oggetto infiorescenze e derivati privi di
efficacia drogante: e' su questo terreno - e soltanto su questo - che
la disciplina del 2025 innova, sul piano sanzionatorio, rispetto
all'assetto anteriore, trasformando in reato cio' che prima non lo
era (su cio' si tornera' al § 7). Ed e' precisamente questo il
terreno del caso di specie, nel quale la parte largamente prevalente
del compendio sequestrato presenta, per accertamento del laboratorio
pubblico, la composizione tipica della canapa industriale, con Δ9-THC
in tracce non quantificabili.
Nemmeno puo' dirsi che il giudizio possa essere definito,
indipendentemente dalla questione, con una pronuncia assolutoria
estesa all'intero compendio. Va precisato, al riguardo, che la
presenza tra i reperti, del reperto G2 - contenente i frammenti di
sostanza resinosa rinvenuti in una sola delle venti confezioni, di
peso marginale rispetto al restante compendio - non incide sui
termini della rilevanza. Per tale reperto le analisi attestano un
dato ulteriore e peculiare: la presenza di cannabinoidi acetilati, in
parte inclusi in tabella I, non quantificati ne' quantificabili con
la strumentazione disponibile. La relativa valutazione, quale che ne
sia l'esito, seguira', in sede di decisione, i canoni ordinari in
materia di prova della natura e dell'efficacia drogante della
sostanza; essa attiene, pero', a una frazione minima della
regiudicanda e non la esaurisce. Per la restante e largamente
prevalente parte del compendio - diciannove reperti su venti,
corrispondenti alla quasi totalita' del peso, tutti di composizione
riconducibile alla canapa industriale - la decisione dipende invece,
in via esclusiva, dalla sorte del divieto censurato: invero, in caso
di accoglimento della questione, il fatto tornerebbe ad essere
giudicato alla stregua del diritto vivente anteriore e la pronuncia,
alla luce degli esiti analitici, non potrebbe che essere assolutoria,
per difetto di prova dell'efficacia drogante in concreto; in caso di
rigetto, la tipicita' del fatto alla luce dell'ampliamento della
fattispecie realizzato dai nuovi commi 3-bis degli artt. 1 e 2 della
legge n. 242/2016 resterebbe ferma e tale esito sarebbe precluse. E
appena il caso di ricordare che la rilevanza non esige che dalla
risoluzione della questione dipenda l'intera regiudicanda: e'
sufficiente che ne dipenda la decisione su una parte di essa, come
nella specie accade per la porzione ampiamente maggioritaria della
sostanza in contestazione.
A cio' si aggiunge la ricaduta, ineludibile, sulla sorte dei beni
in sequestro. Il compendio - circa ... di infiorescenze - dovra'
comunque formare oggetto di statuizione in sede di definizione del
giudizio: ove il divieto sia costituzionalmente legittimo, le
infiorescenze, quali cose la cui alienazione costituisce reato,
sarebbero soggette a confisca obbligatoria ai sensi dell'art. 240,
comma 2, numero 2) del codice penale, anche in caso di
proscioglimento; ove il divieto sia rimosso, la sostanza dovrebbe
essere, almeno in massima parte, restituita all'avente diritto, non
residuando altro titolo che ne giustifichi l'ablazione alla luce
della disciplina anteriore, quale definita dal diritto vivente. Anche
sotto questo profilo, dunque, la definizione del giudizio -
comprensiva delle statuizioni sui beni - dipende in modo diretto
dalla risoluzione della questione.
In sintesi: la questione condiziona in modo diretto tanto il
giudizio sulla responsabilita', nei termini appena esposti, quanto le
statuizioni sui beni in sequestro. Essa non e' dunque meramente
teorica ne' prematura, e il processo, giunto ormai alla fase della
discussione del rito abbreviato, non puo' essere definito
indipendentemente dalla sua risoluzione.
7. Approfondimento sull'impraticabilita' di una lettura
costituzionalmente orientata delle disposizioni coinvolte
Occorre meglio approfondire il punto concernente la
praticabilita' di un'interpretazione adeguatrice idonea a superare il
dubbio di legittimita', stante il pacifico principio per il quale
l'incidente di costituzionalita' presuppone l'impossibilita' di
attribuire alla disposizione censurata un significato conforme a
Costituzione. L'esito della verifica e' negativo, per ragioni che
ruotano tutte attorno alla portata del rinvio sanzionatorio al
decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990.
Al riguardo, il dato letterale e' univoco: l'art. 2, comma 3-bis,
vieta le condotte, ivi elencate, aventi ad oggetto «le infiorescenze
della canapa coltivata ai sensi del comma 1» - dunque, proprio della
canapa delle varieta' ammesse, lecitamente coltivata - «anche in
forma semilavorata, essiccata o triturata», nonche' i prodotti che le
contengono o ne sono costituiti, «compresi gli estratti, le resine e
gli oli». L'oggetto del divieto - giova ribadirlo - e' identificato
in termini botanici e merceologici, senza alcun riferimento a soglie
di principio attivo o all'attitudine drogante; l'unica eccezione e'
la lavorazione per la produzione agricola dei semi.
L'art. 1, comma 3-bis, con formulazione speculare, sottrae le
medesime condotte - ivi comprese la detenzione e la vendita al
pubblico - all'intero ambito applicativo della legge n. 242/2016. Non
vi e', nel testo, alcun appiglio per una selezione giudiziale fondata
sull'efficacia drogante.
L'intento del legislatore, esplicitato nell'alinea dell'art. 18,
conferma questa lettura: il divieto mira, infatti, ad evitare che
l'assunzione dei prodotti «possa favorire» alterazioni psicofisiche,
formula che descrive una valutazione di pericolo compiuta una volta
per tutte dal legislatore, a monte e a prescindere dall'accertamento
del caso singolo. Un'interpretazione che subordinasse l'operativita'
del divieto alla prova dell'efficacia drogante rovescerebbe questa
scelta, sostituendo alla presunzione legislativa una verifica
giudiziale che il testo (sia pure determinando, come si dira', una
insanabile tensione con il principio di offensivita') ha inteso
escludere.
Cio' posto, riprendendo il corollario gia' enunciato in punto di
rilevanza (§ 6), e' pero' sul piano sistematico che
l'impraticabilita' dell'interpretazione adeguatrice si manifesta con
maggiore evidenza. Al momento dell'entrata in vigore della novella,
il diritto vivente consolidato dalle Sezioni Unite Castignani aveva,
infatti, gia' stabilito che la commercializzazione dei derivati della
coltivazione di canapa non rientra nell'ambito di applicabilita'
della legge n. 242/2016; che essa integra il reato di cui all'art. 73
del testo unico, anche a fronte di un contenuto di THC inferiore alle
soglie dell'art. 4, commi 5 e 7; infine, che la punibilita' resta
esclusa nel solo caso in cui i derivati siano, in concreto, privi di
ogni efficacia drogante e psicotropa.
Rispetto a tale assetto, la clausola di non applicazione
introdotta all'art. 1, comma 3-bis, ha valore essenzialmente
ricognitivo, come conferma il suo secondo periodo, per il quale
«restano ferme» le disposizioni del testo unico: per le condotte
aventi ad oggetto sostanza dotata di efficacia drogante, l'art. 73
gia' operava e continua ad operare in via diretta.
Il contenuto innovativo della riforma si concentra, dunque, nel
secondo periodo dell'art. 2, comma 3-bis, a mente del quale «si
applicano» le disposizioni sanzionatorie previste dal titolo VIII: un
rinvio operante sul piano sanzionatorio, che ha portata precettiva
autonoma soltanto in quanto estenda le sanzioni del testo unico
all'area che il diritto vivente lasciava fuori, ossia alle condotte
aventi ad oggetto infiorescenze e derivati privi di efficacia
drogante. Se il rinvio fosse inteso come riferito alle sole condotte
concernenti sostanza drogante, esso non «applicherebbe» nulla che non
fosse gia' applicabile: si risolverebbe in un rinvio privo di
oggetto, e la diversa formulazione delle due clausole - «restano
ferme» l'una, «si applicano» l'altra - perderebbe ogni significato.
Una simile lettura integrerebbe una sostanziale interpretatio
abrogans del nucleo della novella, preclusa dal canone di
conservazione degli atti normativi e smentita dalla manifesta
volonta' innovativa dell'intervento: il legislatore, che operava
nella piena consapevolezza della giurisprudenza delle Sezioni Unite,
non avrebbe avuto alcuna ragione di legiferare - e con lo strumento
della decretazione d'urgenza - per ribadire un assetto gia'
consolidato; la novella ha senso soltanto quale superamento della
clausola finale della sentenza Castignani, come rende evidente, sul
piano testuale, l'inclusione delle forme «semilavorata, essiccata o
triturata», tipiche del prodotto destinato alla vendita al dettaglio,
e la limitazione dell'eccezione ai soli semi.
Ne' a diverso approdo potrebbe giungersi invocando il canone
dell'offensivita' in concreto, quale applicato dalle stesse Sezioni
Unite. La clausola finale della sentenza ... era ancorata alla
struttura dell'art. 73 del testo unico: poiche' quella fattispecie ha
ad oggetto «sostanze stupefacenti», la verifica dell'attitudine
drogante attiene alla riconducibilita' del fatto concreto al tipo,
secondo la funzione propria dell'offensivita' in concreto, che opera
in conformita' all'interno paradigma punitivo astratto e non contro
di esso. Il divieto di nuovo conio ha oggetto diverso:
l'infiorescenza, identificata in termini botanici e merceologici, a
prescindere dalla sua qualificabilita' come sostanza stupefacente.
Rispetto al tipo cosi' costruito, la verifica dell'efficacia drogante
non trova alcun aggancio: applicarla non significherebbe selezionare
i fatti concreti riconducibili alla fattispecie, bensi' sostituire
all'oggetto del divieto un oggetto diverso, reintroducendo per via
giudiziale il requisito che il legislatore ha espressamente espunto.
L'offensivita' in concreto e' criterio applicativo della fattispecie,
non strumento per riscriverla; il vaglio dell'offensivita' della
scelta legislativa, sul piano astratto, spetta soltanto alla Corte
Costituzionale, ed e' precisamente cio' che con la presente ordinanza
si sottopone a codesta Ecc.ma Corte (§ 8.2).
Ma v'e' di piu'.
Introdurre in via ermeneutica una soglia di principio attivo, o
una clausola di inoffensivita' riferita all'oggetto del divieto,
equivarrebbe, infatti, non ad interpretare la disposizione, ma a
riscriverla, individuando limiti quantitativi e presupposti che il
legislatore non ha previsto e che solo il legislatore, o la Corte
Costituzionale, nell'esercizio dei suoi poteri, possono introdurre.
L'interpretazione conforme incontra il limite del tenore letterale e
della ratio della disposizione e superarlo trasformerebbe
l'adeguamento in manipolazione. Dal che la necessita' dell'incidente
di costituzionalita'.
8. La non manifesta infondatezza della questione
Art. 77, secondo comma, Costituzione
In punto di non manifesta infondatezza, la prima censura investe
il difetto dei presupposti della decretazione d'urgenza.
E' noto che il sindacato della Corte Costituzionale sui
presupposti dell'art. 77, comma 2, Costituzione e' circoscritto ai
casi di evidente mancanza dei requisiti di straordinaria necessita' e
urgenza o di manifesta irragionevolezza o arbitrarieta' della
relativa valutazione (ex plurimis, sentenze n. 186 del 2020, n. 288
del 2019, n. 97 del 2019, n. 137 del 2018, n. 5 del 2018, n. 170 del
2017), e che il vizio, ove sussistente, non e' sanato dalla legge di
conversione (sentenze n. 171 del 2007 e n. 128 del 2008).
Nondimeno, nel caso in esame, una pluralita' di indici,
intrinseci ed estrinseci, rende tangibile proprio siffatta evidente
mancanza.
In primo luogo, il decreto-legge n. 48/2025 riproduce pressoche'
integralmente il contenuto del disegno di legge governativo c.d.
«sicurezza» (A.C. 1660, poi A.S. 1236), che la Camera dei deputati
aveva approvato in prima lettura il 18 settembre 2024 e trasmesso al
Senato il giorno successivo, e che le Commissioni riunite I e II del
Senato, in sede referente, avevano esaminato e approvato, con
modifiche minime, il 26 marzo 2025. Alla data della deliberazione del
Consiglio dei ministri (4 aprile 2025) il provvedimento era dunque
pronto per l'esame dell'Assemblea del Senato; quest'ultima, nella
seduta del 16 aprile 2025, non ha proceduto all'esame del disegno di
legge, proprio in ragione dell'avvenuta presentazione del disegno di
legge di conversione del decreto. Il Governo, peraltro, non si era
avvalso della facolta', prevista dall'art. 72 Costituzione e dai
regolamenti parlamentari, di chiedere per quel disegno di legge la
dichiarazione d'urgenza. La trasfusione in decreto-legge di un testo
da mesi all'esame delle Camere, in assenza di fatti nuovi che ne
imponessero l'immediata entrata in vigore, appare difficilmente
conciliabile con il carattere straordinario del presupposto
costituzionale e si risolve nella sostituzione dello strumento
eccezionale al procedimento legislativo ordinario in corso.
In secondo luogo, per costante insegnamento di codesta Ecc.ma
Corte, la sussistenza dei presupposti non puo' essere sostenuta
dall'apodittica enunciazione delle ragioni di necessita' e urgenza,
ne' puo' essere desunta dalla mera ragionevolezza della disciplina
introdotta (sentenze n. 171 del 2007 e n. 128 del 2008). Nel
preambolo del decreto-legge n. 48/2025 le motivazioni si presentano
generiche e tautologiche, articolate peraltro in modo disomogeneo tra
casi di «straordinaria necessita' e urgenza» e casi di mera
«necessita' e urgenza»; la relazione di accompagnamento al disegno di
legge di conversione illustra la ratio delle modifiche normative, ma
non le ragioni che imponevano di anticiparne l'approvazione con lo
strumento del decreto; soltanto la successiva analisi
tecnico-normativa giustifica il ricorso alla decretazione d'urgenza
con formule generali, riferite all'esigenza di una immediata risposta
sanzionatoria a gravi , fenomeni delinquenziali, che non trovano
riscontro specifico nella materia qui in esame, relativa a una
filiera agroindustriale sino ad allora lecita e promossa.
In terzo luogo, il provvedimento presenta un contenuto
marcatamente eterogeneo. Le finalita' perseguite - desumibili dal
titolo, dal preambolo e dai sei capi che lo compongono - sono plurime
e non riconducibili ad un nucleo unitario, venendo in questione
prevenzione e contrasto del terrorismo e della criminalita'
organizzata e gestione dei beni sequestrati e confiscati; sicurezza
urbana e controlli di polizia; tutela del personale delle forze di
polizia, delle forze armate, dei vigili dei fuoco e degli organismi
di informazione; misure per le vittime dell'usura; ordinamento
penitenziario. La giurisprudenza costituzionale ha ripetutamente
qualificato la disomogeneita' del decreto-legge come figura
sintomatica della carenza dei presupposti, ammettendo i decreti a
contenuto plurimo solo ove le disposizioni siano accomunate
dall'obiettivo e tendano ad una finalita' unitaria, pur se di
notevole latitudine (sentenze n. 22 del 2012, n. 244 del 2016, n. 137
del 2018, n. 146 del 2024). Nel caso di specie tale finalita'
unitaria non e' riconoscibile, e la disposizione qui censurata - che
incide su una filiera agricola e commerciale mediante la modifica di
una legge di promozione economica del 2016 - appare priva di ogni
nesso funzionale con l'emergenza evocata dal preambolo.
La censura, si precisa, non intende sindacare il merito della
scelta politica di vietare la commercializzazione delle
infiorescenze, che resta riservata al legislatore. Investe, invece,
il vizio del procedimento di produzione normativa, per l'adozione con
decreto-legge, in carenza dei presupposti, di una disciplina penale
incidente su diritti fondamentali, sottratta al procedimento
parlamentare gia' in corso.
Artt. 3, 13, 25, secondo comma, e 27, terzo comma, Costituzione:
il principio di offensivita' e la ragionevolezza della presunzione
La seconda censura investe il contenuto del divieto, sotto il
profilo dell'offensivita' in astratto e della ragionevolezza. Come e'
noto, il principio di offensivita' trova fondamento negli artt. 25,
comma 2, Costituzione (che, riferendo la punibilita' a un «fatto»,
esige l'incriminazione di condotte materialmente apprezzabili e
offensive, non della mera disobbedienza), 13 Costituzione (che
ammette il sacrificio della liberta' personale solo a fronte
dell'offesa a beni di rilievo almeno equivalente) e 27, comma 3,
Costituzione (poiche' la pena inflitta per un fatto inoffensivo,
percepita come ingiusta, non puo' assolvere alla funzione
rieducativa; in questi termini, di recente, cfr. Corte
Costituzionale, sent. n. 211 del 2022).
Il principio opera su due piani distinti, ai quali corrisponde
una precisa ripartizione di competenze. Sul piano «concreto» esso
costituisce criterio applicativo ed interpretativo per il giudice,
chiamato a verificare che il singolo fatto storico, apparentemente
riconducibile alla fattispecie incriminatrice, esprima effettivamente
l'offesa che tale fattispecie presuppone: verifica che, rispetto al
divieto in esame, non trova adeguato aggancio, per le ragioni esposte
al § 7.4, essendo il fatto tipico costruito sul dato
merceologico-botanico e non sull'attitudine drogante della sostanza.
Sul piano «astratto» il principio si rivolge invece al
legislatore, quale limite alle scelte di incriminazione, e il suo
presidio spetta alla Corte costituzionale: e' a questo piano che
attiene la presente censura, la quale non investe l'applicazione
della norma al caso, ma la legittimita' della scelta incriminatrice
in se'.
Ora, il controllo di offensivita' in astratto non preclude al
legislatore l'anticipazione della tutela mediante la configurazione
di fattispecie di pericolo, anche presunto; ma in tale modello il
giudizio di pericolosita' del fatto e' compiuto dal legislatore una
volta per tutte ed e' sottratto all'accertamento del giudice, sicche'
la legittimita' dell'incriminazione riposa interamente sulla tenuta
razionale ed empirica della presunzione. Dal che il criterio di
scrutinio costantemente affermato dalla giurisprudenza
costituzionale, tale per cui spetta alla Corte «procedere alla
verifica dell'offensivita' «in astratto», acclarando se la
fattispecie delineata dal legislatore esprima un reale contenuto
offensivo; esigenza che, nell'ipotesi del ricorso al modello del
reato di pericolo, presuppone che la valutazione legislativa di
pericolosita' del fatto incriminato non risulti irrazionale e
arbitraria, ma risponda all'id quod plerunique accidit (tra le altre,
sentenza n. 333 del 1991)».
Tanto chiarito, il divieto qui censurato rientra proprio in
questo secondo modello: come si e' visto (§§ 6 e 7), tale divieto e'
munito di sanzione penale in relazione a condotte aventi ad oggetto
le infiorescenze in quanto tali, sulla base della valutazione,
enunciata nell'alinea dell'art. 18, che la loro assunzione «possa
favorire» alterazioni psicofisiche, e a prescindere da ogni
accertamento sul principio attivo. Il suo scrutinio si risolve,
dunque, nella verifica della razionalita' empirica di tale
presunzione.
Ebbene, nel caso in esame, la presunzione assoluta di
pericolosita' su cui riposa il divieto appare smentita, in radice,
dalle acquisizioni scientifiche recepite dallo stesso ordinamento. La
legge n. 242/2016, sulla scorta della normativa europea, ha, infatti,
individuato nelle soglie di THC dello 0,2 e dello 0,6 per cento il
discrimine della liceita' della coltivazione, sul presupposto -
riconosciuto anche dalle Sezioni Unite ... - dell'inidoneita'
drogante del vegetale entro tali limiti; la disciplina della politica
agricola comune ammette al sostegno le superfici coltivate a canapa
con tenore di THC non superiore allo 0,3 per cento (regolamenti UE n.
1307/2013 e n. 1308/2013; regolamento UE n. 2021/2115); la
regolamentazione unionale di settore fissa i tenori massimi di THC
negli alimenti derivati dalla canapa (regolamenti UE n. 2023/915 e n.
2022/1393) e ammette l'impiego del cannabidiolo nei cosmetici
(regolamento CE n. 1223/2009). Si tratta, all'evidenza, di un corpus
normativo che presuppone, sulla base dei dati scientifici
disponibili, l'assenza di efficacia psicotropa dei prodotti della
canapa a basso tenore di THC.
In questo quadro, risalta, inoltre, come il legislatore del 2025
non abbia in alcun modo superato tali acquisizioni, ne' abbia addotto
evidenze contrarie: ne' il preambolo del decreto, ne' i lavori di
conversione richiamano dati scientifici a sostegno della
pericolosita' delle infiorescenze a basso tenore di THC. Al
contrario, la stessa novella ha lasciato in vigore tanto la clausola
dell'art. 1, comma 2 (secondo cui le varieta' ammesse «non rientrano»
nell'ambito di applicazione del testo unico), quanto le soglie di
tolleranza dell'art. 4, commi 5 e 7. Dal che risulta un assetto
intrinsecamente contraddittorio: la medesima pianta, lecitamente
coltivata perche' riconosciuta priva di attitudine drogante entro le
soglie, genera un'infiorescenza la cui semplice cessione e'
assoggettata, in virtu' del richiamo al testo unico sugli
stupefacenti, alle sanzioni penali ivi previste; e cio' quale che sia
il suo contenuto di principio attivo ed anzi proprio nel caso in cui
tale principio attivo sia riscontrato in quantitativo privo di
efficacia drogante, giacche' ove tale efficacia sussistesse il testo
unico (e segnatamente la disposizione incriminatrice di cui all'art.
73) risulterebbe applicabile in via diretta.
Si staglia, in altri termini, una presunzione di pericolosita'
che Io stesso sistema normativa smentisce, che non risponde all'id
quod plerunique accidit e che si rivela manifestamente irragionevole
(art. 3 Costituzione), oltre che priva di quel contenuto offensivo,
anche solo potenziale, che legittima l'incriminazione (artt. 13 e 25,
comma 2, Costituzione).
D'altra parte, proprio il caso di specie offre la riprova
empirica di tale scollamento: la sostanza sequestrata presenta, per
la quasi totalita' dei reperti, tracce di Δ9-THC non quantificabili e
una composizione che il laboratorio pubblico riconduce senz'altro
alla canapa industriale; ciononostante, la sua detenzione per la
vendita ricade nel divieto e nel rinvio sanzionatorio.
Cio' posto, sotto un profilo concorrente, la disciplina censurata
appare in tensione con gli artt. 3 e 27, comma 3, Costituzione anche
sul piano della proporzionalita' del trattamento sanzionatorio. Il
rinvio alle sanzioni del titolo VIII determina l'applicazione, alle
condotte concernenti la detenzione e la vendita di infiorescenze
prive di efficacia drogante, delle medesime pene previste per le
condotte concernenti sostanze ad effetto stupefacente, realizzando -
anche nel minimo edittale (ed anche in relazione al comma quinto
dell'art. 73) - l'equiparazione sanzionatoria di fatti dal disvalore
radicalmente diverso, poiche' uno offensivo, l'altro ontologicamente
privo di attitudine lesiva; il che viola il principio di
eguaglianza-ragionevolezza e nel contempo depriva la pena di ogni
plausibile funzione rieducativa.
Artt. 2, 3 e 41, primo e secondo comma, Costituzione: affidamento
e liberta' di iniziativa economica
In via concorrente, la disciplina censurata appare in tensione
con la tutela dell'affidamento e con la liberta' di iniziativa
economica.
A partire dalla legge n. 242/2016 - e, sul piano applicativo,
dalla prassi amministrativa che vi ha dato seguito (cristallizzata
anche nella gia' citata circolare del Ministero delle politiche
agricole n. 5059 del 22 maggio 2018) - si e' sviluppata una filiera
economica della canapa industriale, promossa e incentivata dallo
Stato e dall'Unione europea, nel cui ambito operavano imprese
agricole, di trasformazione e di commercio al dettaglio.
L'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica costituisce
elemento fondamentale dello Stato di diritto e, pur non precludendo
al legislatore di modificare sfavorevolmente la disciplina dei
rapporti di durata, esige che il mutamento non trasmodi in un
regolamento irrazionale, frustrando in modo improvviso e
imprevedibile posizioni consolidate (Corte cost. sentt. n. 236 del
2009 e n. 170 del 2013).
Nel caso in esame, il passaggio dalla liceita' promossa al
divieto penalmente sanzionato e' avvenuto con effetto immediato - dal
12 aprile 2025, giorno successivo alla pubblicazione del decreto - e
senza alcuna disciplina transitoria: nessuna previsione ha regolato
la dismissione o lo smaltimento delle scorte lecitamente acquistate
ne' la riconversione delle attivita' in corso, sicche' merci
legittimamente detenute il giorno precedente sono divenute, il giorno
successivo, oggetto di condotte assoggettate alle sanzioni del testo
unico sugli stupefacenti. La vicenda oggetto del presente giudizio ne
e' manifesta espressione: l'imputato e' un esercente al dettaglio,
inserito in una filiera tracciata, che risulta essersi
approvvigionato (almeno in massima parte) con fatturazione, documenti
di trasporto e certificati di analisi di lotto presso fornitori
nazionali del settore, come da documentazione, prodotta dalla difesa,
che si richiama qui al solo fine di illustrare il contesto
dell'affidamento, senza attribuirle alcun rilievo decisivo ai fini
della questione.
Sotto il profilo dell'art. 41 Costituzione, non si dubita che
l'iniziativa economica privata possa essere limitata per ragioni di
utilita' sociale, sicurezza e salute; ma il limite deve essere
ragionevole e proporzionato allo scopo. L'azzeramento immediato e
generalizzato di un comparto economico lecito, disposto in assenza di
evidenze scientifiche di pericolosita' dei prodotti a basso tenore di
THC e senza alcuna gradualita', appare eccedere il ragionevole
bilanciamento tra l'interesse pubblico evocato e la liberta'
d'impresa, risolvendosi in un sacrificio sproporzionato che concorre
a connotare li irragionevolezza la disciplina censurata.
Artt. 11 e 117, primo comma, Costituzione, in relazione agli
artt. 34 e 36 TFUE
La disciplina censurata appare, infine, in tensione con i vincoli
derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea in materia di libera
circolazione delle merci.
La canapa e' prodotto agricolo compreso nell'allegato l del TFUE
(art. 38), al quale si applicano le regole del mercato interno; la
disciplina della politica agricola comune ne riconosce e incentiva la
coltivazione entro il tenore di THC dello 0,3 per cento (regolamenti
UE n. 1307/2013, n. 1308/2013 e n. 2021/2115); i prodotti che ne
derivano circolano nello spazio unionale nei limiti fissati dalla
regolamentazione di settore (regolamenti UE n. 2023/915 e n.
2022/1393 per gli alimenti; regolamento CE n. 1223/2009 per i
cosmetici).
La Corte di giustizia ha chiarito che gli artt. 34 e 36 TFUE
ostano a una normativa nazionale che vieti la commercializzazione del
cannabidiolo legalmente prodotto in altro Stato membro, salvo che il
divieto sia idoneo a garantire la tutela della salute e non ecceda
quanto necessario al suo raggiungimento, dovendo le misure
restrittive fondarsi su dati scientifici disponibili e non su
considerazioni puramente ipotetiche (CGUE, 19 novembre 2020,
C-663/18, B.S. e C.A.; si veda anche CGUE, 4 ottobre 2024, C-793/22).
Il divieto qui censurato colpisce in radice, tra l'altro,
l'importazione delle infiorescenze e dei prodotti derivati,
configurando una restrizione quantitativa o una misura di effetto
equivalente, senza che risulti addotta alcuna evidenza scientifica
del rischio per la salute connesso ai prodotti a basso tenore di THC
e senza alcuna valutazione di proporzionalita' rispetto a misure meno
restrittive (soglie, controlli, obblighi di tracciabilita' ed
etichettatura».
La serieta' del dubbio di compatibilita' unionale della
disciplina nazionale in materia e' del resto attestata dal rinvio
pregiudiziale disposto dal Consiglio di Stato con le ordinanze n.
8813 e n. 8839 del novembre 2025, sia pure con riferimento al quadro
normativo anteriore alla novella.
Questo giudice non ignora che, nel caso di specie, la merce
sequestrata risulta di provenienza nazionale, si' che la fattispecie
concreta non presenta elementi transfrontalieri diretti. Il parametro
e' nondimeno evocato per un duplice ordine di ragioni: da un lato, il
divieto censurato ha portata generale e investe espressamente
l'importazione, sicche' il suo scrutinio non puo' prescindere dal
raffronto con i vincoli unionali; dall'altro, ove il divieto
risultasse inapplicabile ai prodotti legalmente provenienti da altri
Stati membri per contrasto con gli artt. 34 e 36 TFUE, la sua
persistente applicazione ai soli prodotti nazionali determinerebbe
una discriminazione in danno degli operatori interni, censurabile
alla stregua dell'art. 3 Costituzione secondo i principi affermati
dalla giurisprudenza costituzionale (sent. n. 443 del 1997).
Ne' la diretta applicabilita' degli artt. 34 e 36 TFUE rende
superfluo l'incidente di costituzionalita'. Rispetto alla fattispecie
concreta, avente ad oggetto merce di provenienza interamente
nazionale, le norme del Trattato non operano in via diretta, sicche'
non si pone alcuna questione di disapplicazione della norma interna
ne' sussistono i presupposti per un rinvio pregiudiziale; la censura
investe, per questa parte, la discriminazione in danno degli
operatori nazionali che deriverebbe dall'inapplicabilita' del divieto
ai soli prodotti di provenienza unionale: profilo che, attenendo al
principio di eguaglianza interno, e' sottratto ai rimedi propri del
diritto dell'Unione e puo' essere rimosso soltanto dalla Corte
Costituzionale.
P. Q. M.
Il Tribunale ordinario di Brescia, Seconda sezione penale, in
composizione monocratica;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenuti
sussistenti i necessari requisiti di rilevanza e non manifesta
infondatezza, solleva questione di legittimita' costituzionale con
riferimento all'art. 18, comma 1, lettera a), numero 4), e lettera
b), numero 3), del decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48 (convertito,
senza modificazioni, dalla legge 9 giugno 2025, n. 80) nonche' con
riferimento agli artt. 1, comma 3-bis, e 2, comma 3-bis, della legge
2 dicembre 2016, n. 242, quali risultanti dalle modificazioni
apportate dal predetto art. 18, nella parte in cui vietano la
detenzione, la cessione, la distribuzione, il commercio e la vendita
al pubblico delle infiorescenze della canapa appartenente alle
varieta' ammesse di cui all'art. 1, comma 2, della medesima legge n.
242 del 2016, nonche' dei prodotti contenenti o costituiti da tali
infiorescenze, con applicazione delle disposizioni sanzionatorie
previste dal titolo VIII del testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, anche quando tali
infiorescenze e prodotti siano in concreto privi di efficacia
drogante o psicotropa; cio' per contrasto, nei termini e sotto i
distinti profili di cui in motivazione, con gli artt. 77, secondo
comma, Costituzione; 3, 13, 25, secondo comma, e 27, terzo comma,
Costituzione; 2, 3 e 41, primo e secondo comma, Costituzione; 11 e
117, primo comma, Costituzione, in relazione agli artt. 34 e 36 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
Costituzionale e sospende il giudizio in corso.
Dispone che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
cancelleria, al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonche'
comunicata al Presidente della Camera dei deputati e al Presidente
del Senato della Repubblica.
Manda alla Cancelleria per gli adempimenti di competenza.
Cosi' deciso in Brescia, all'esito della camera di consiglio del
15 luglio 2026.
Il Giudice: Tringali