Reg. ord. n. 76 del 2025 pubbl. su G.U. del 07/05/2025 n. 19
Ordinanza del Corte dei conti del 25/03/2025
Tra: M.O. B. e altri C/ Istituto nazionale della previdenza sociale - INPS
Oggetto:
Previdenza – Pensioni – Riconoscimento nell'anno 2023 della rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici secondo il meccanismo di proporzionalità stabilito dall'art. 34, comma 1, della legge n. 448 del 1998 – Previsione che applica all’intero importo dell’assegno pensionistico una percentuale progressivamente ridotta, corrispondente alla fascia in cui ricade l’importo dell’assegno – Previsione che, in particolare, rivaluta nella misura del 47 per cento i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a sei volte il trattamento minimo INPS e pari o inferiori a otto volte tale trattamento, del 37 per cento i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a otto volte il trattamento minimo INPS e pari o inferiori a dieci volte il medesimo trattamento minimo, del 32 per cento i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a dieci volte il predetto trattamento minimo – Denunciata normativa che si configura come un prelievo coatto di natura tributaria, procurando una decurtazione patrimoniale solo a una categoria di soggetti della platea dei pensionati – Tributo che, ove si ritenesse che la locuzione del legislatore fosse omnicomprensiva di tutti i pensionati, introdurrebbe una discriminazione soltanto a carico della categoria degli ex dipendenti, rispetto a quelli in servizio, le cui retribuzioni non sono assoggettate, negli stessi periodi di imposta, ad alcun prelievo aggiuntivo – Lesione dei principi di uguaglianza e di progressività del prelievo tributario – Normativa che illegittimamente reitera misure eccezionali, trasformandosi in uno strumento ordinario – Violazione del principio di ragionevolezza, proporzionalità e temporaneità delle misure.
Norme impugnate:
legge del 29/12/2022 Num. 197 Art. 1 Co. 309
Parametri costituzionali:
Costituzione Art. 3 Co.
Costituzione Art. 53 Co.
Udienza Pubblica del 21 ottobre 2025 rel. SCIARRONE ALIBRANDI
Testo dell'ordinanza
N. 76 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 marzo 2025
Ordinanza del 25 marzo 2025 della Corte dei conti sezione
giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna sul ricorso proposto da
M.O. B. e altri contro Istituto nazionale della previdenza sociale -
INPS.
Previdenza - Pensioni - Riconoscimento nell'anno 2023 della
rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici secondo il
meccanismo di proporzionalita' stabilito dall'art. 34, comma 1,
della legge n. 448 del 1998 - Previsione che applica all'intero
importo dell'assegno pensionistico una percentuale progressivamente
ridotta, corrispondente alla fascia in cui ricade l'importo
dell'assegno - Previsione che, in particolare, rivaluta nella
misura del 47 per cento i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a sei volte il trattamento minimo INPS e
pari o inferiori a otto volte tale trattamento, del 37 per cento i
trattamenti pensionistici complessivamente superiori a otto volte
il trattamento minimo INPS e pari o inferiori a dieci volte il
medesimo trattamento minimo, del 32 per cento i trattamenti
pensionistici complessivamente superiori a dieci volte il predetto
trattamento minimo.
- Legge 29 dicembre 2022, n. 197 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio
2023-2025), art. 1, comma 309.
(GU n. 19 del 07-05-2025)
LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna
In composizione monocratica, nella persona del consigliere Marco
Catalano letti gli atti e sciogliendo la riserva di cui alla udienza
del 18 marzo 2025 ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso
iscritto al n. 46403 del registro di Segreteria.
Tra:
1. B. M. O.;
2. B. M.;
3. C. V.;
4. C. R.;
5. C. G.;
6. D. F.;
7. D. A.;
8. F. F.;
9. G. E. F.;
10. I. F.;
11. M. N.;
12. M. N.;
13. M. O.;
14. M. F.;
15. M. A.;
16. O. V.;
17. P. S.;
18. R. P.;
19. R. G.;
20. S. P.;
21. S. C.;
22. V. A.;
23. V. U.;
24. Z. A.;
rappresentati e difesi dagli avvocati Renzo Filoia e Francesca
Torre, elettivamente domiciliati presso il loro studio in Firenze,
Lungarno Amerigo Vespucci n. 18, nonche' agli indirizzi di pec
seguenti: renzo.filoia@firenze.pecavvocati.it e
francesca.torre@firenze.pecavvocati.it - ricorrenti;
contro Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS - CF
80078750587) - con sede in Roma via Ciro il Grande n. 21, in persona
del legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso,
dall'avv. Mariateresa Nasso - cod. fisc. NSSMTR71A46L063A per procura
alle liti del 23 gennaio 2023 a rogito notaio Fantini in Roma
Repertorio n. 37590 Raccolta n. 7131, e con questi elettivamente
domiciliata in Bologna via Milazzo n. 4/2, presso la sede I.N.P.S. la
quale dichiara di voler ricevere eventuali comunicazioni di
cancelleria all'indirizzo di posta elettronica certificata avv.
mariateresa.nasso@postacert.inps.gov.it - resistente;
Rilevato:
che i ricorrenti, tutti ex appartenenti al comparto difesa e
sicurezza hanno agito in giudizio per l'ottenimento dell'adeguamento
della propria pensione alla dinamica inflazionistica, attenuato
dall'art. 1, comma 309 della legge n. 197 del 2022 che dispone che:
«Nell'anno 2023 la rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, comma 1,
della legge 23 dicembre 1998, n. 448, e' riconosciuta:
a) per i trattamenti pensionistici complessivamente pari o inferiori
a quattro volte il trattamento minimo INPS, nella misura del 100 per
cento;
b) per i trattamenti pensionistici complessivamente superiori a
quattro volte il trattamento minimo INPS e con riferimento
all'importo complessivo dei trattamenti medesimi:
1) nella misura dell'85 per cento per i trattamenti pensionistici
complessivamente pari o inferiori a cinque volte il trattamento
minimo INPS. Per le pensioni di importo superiore a quattro volte il
predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato
della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di
quanto previsto dalla lettera a), l'aumento di rivalutazione e'
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorato. Per le pensioni di importo superiore a cinque volte il
predetto trattamento minimo e inferiore a tale limite incrementato
della quota di rivalutazione automatica spettante sulla base di
quanto previsto dal presente numero, l'aumento di rivalutazione e'
comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite
maggiorato;
2) nella misura del 53 per cento per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a cinque volte il trattamento minimo INPS
e pari o inferiori a sei volte il trattamento minimo INPS. Per le
pensioni di importo superiore a sei volte il predetto trattamento
minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota di
rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto dal
presente numero, l'aumento di rivalutazione e' comunque attribuito
fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
3) nella misura del 47 per cento per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a sei volte il trattamento minimo INPS e
pari o inferiori a otto volte il trattamento minimo INPS. Per le
pensioni di importo superiore a otto volte il predetto trattamento
minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota di
rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto dal
presente numero, l'aumento di rivalutazione e' comunque attribuito
fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
4) nella misura del 37 per cento per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a otto volte il trattamento minimo INPS e
pari o inferiori a dieci volte il trattamento minimo INPS. Per le
pensioni di importo superiore a dieci volte il predetto trattamento
minimo e inferiore a tale limite incrementato della quota di
rivalutazione automatica spettante sulla base di quanto previsto dal
presente numero, l'aumento di rivalutazione e' comunque attribuito
fino a concorrenza del predetto limite maggiorato;
5) nella misura del 32 per cento per i trattamenti pensionistici
complessivamente superiori a dieci volte il trattamento minimo INPS.»
che sulla questione e' intervenuta la sentenza n. 19 del 2025
della Corte costituzionale la quale ha rigettato le censure
provenienti da altre Sezioni giurisdizionali regionali;
che alla udienza di discussione del 18 febbraio 2025 la causa
e' stata rinviata con note alla udienza del 18 marzo 2025;
che entrambe le parti hanno depositato note;
che a parere di questo giudice sussistono altri profili di
illegittimita' costituzionale non esaminati dalla Corte (cfr. punto
8.1 Nel caso di specie, le parti private hanno prospettato una
lesione dei principi di uguaglianza e di progressivita' del prelievo
tributario, presidiati dagli articoli 3 e 53 della Costituzione,
perche' la limitata indicizzazione delle pensioni superiori a un
certo importo si configurerebbe come: «una tassazione impropria ed
aggiuntiva, una vera "patrimoniale"», priva pero' dei requisiti di
generalita', proporzionalita' e progressivita' del prelievo (nel
giudizio di cui al r.o. n. 182 del 2024); «una prestazione
patrimoniale di natura tributaria posta a carico di una sola
categoria di contribuenti, in violazione del principio
dell'universalita' dell'imposizione a parita' di capacita'
contributiva e del principio di eguaglianza», con conseguente
disparita' di trattamento anche rispetto ai lavoratori «ancora in
servizio» (nel giudizio di cui al r.o. n. 185 del 2024).
Si tratta di profili che i rimettenti non hanno inteso fare
oggetto di specifiche questioni, sicche' essi, in quanto diversi da
quelli individuati dalle ordinanze di rimessione, non devono essere
oggetto di valutazione da parte di questa Corte.), e precisamente:
1 violazione dell'art. 53 della Costituzione
Come e' noto, affinche' una normativa sia considerata tributaria
occorrono congiuntamente tre requisiti (C. cost. n. 223 del 2012):
1 - la disciplina legale deve essere diretta, in via
prevalente, a procurare una (definitiva) decurtazione patrimoniale a
carico del soggetto passivo;
2 - la decurtazione non deve integrare una modifica di un
rapporto sinallagmatico (nella specie, di una voce retributiva di un
rapporto di lavoro ascrivibile ad un dipendente di lavoro pubblico
statale «non contrattualizzato»);
3 - le risorse connesse ad un presupposto economicamente
rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione sono destinate a
sovvenire pubbliche spese.
Si tratta di requisiti sussistenti nel dettato normativo, che si
atteggia come prelievo coatto, limitato, pero', solo ad una parte dei
contribuenti.
Innanzitutto, il prelievo colpisce solo una parte della platea
dei pensionati.
L'art. 1, comma 309, della legge n. 197 del 2022 richiama coloro
che rientrano nel perimetro dell'art. 34, comma 1, delle legge n. 488
del 1998, e quindi chi rientra nell'«assicurazione generale
obbligatoria e delle relative gestioni per i lavoratori autonomi,
nonche' dei fondi sostitutivi, esclusivi ed esonerativi della
medesima e dei fondi integrativi ed aggiuntivi di cui all'art. 59,
comma 3, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (cioe' tutti i soggetti
nei cui confronti trovino applicazione le forme pensionistiche che
garantiscono prestazioni definite in aggiunta o ad integrazione del
trattamento pensionistico obbligatorio)».
Sta di fatto, pero', che oltre alle forme di pensione menzionate
dal legislatore vi sono anche lavoratori autonomi che non sono liberi
professionisti la cui categoria e' priva di una cassa di previdenza,
cui provvede la gestione separata presso l'INPS.
Pertanto, il prelievo coatto di natura tributaria di che trattasi
colpisce solo una categoria di soggetti all'interno della platea dei
pensionati, con evidente violazione dell'art. 53 della Costituzione.
Ove mai, viceversa, si dovesse ritenere che la locuzione usata
dal legislatore sia omnicomprensiva di tutti i pensionati, si osserva
che il tributo oggetto del giudizio incide su una particolare voce di
reddito di lavoro differito, che e' parte di un reddito complessivo
gia' sottoposto ad imposta in condizioni di parita' con tutti gli
altri precettori di reddito di lavoro dipendente, introducendo una
discriminazione soltanto ai danni della particolare categoria di
soggetti, gli ex dipendenti, rispetto ai dipendenti in servizio, le
cui retribuzioni non sono assoggettate, negli stessi periodi
d'imposta, ad alcun prelievo tributario aggiuntivo.
«L'eccezionalita' della situazione economica che lo Stato deve
affrontare e', infatti, suscettibile senza dubbio di consentire al
legislatore anche il ricorso a strumenti eccezionali, nel difficile
compito di contemperare il soddisfacimento degli interessi finanziari
e di garantire i servizi e la protezione di cui tutti cittadini
necessitano. Tuttavia, e' compito dello Stato garantire, anche in
queste condizioni, il rispetto dei principi fondamentali
dell'ordinamento costituzionale, il quale, certo, non e' indifferente
alla realta' economica e finanziaria, ma con altrettanta certezza non
puo' consentire deroghe al principio di uguaglianza, sul quale e'
fondato l'ordinamento costituzionale. (C. cost. n. 223 del 2012)».
2 illegittima reiterazione di misure eccezionali
Si osserva, inoltre, che la normativa in questione e' l'ultima di
una serie di interventi mirati nei confronti degli stessi
destinatari, cosi' trasformandosi un rimedio da eccezionale in
ordinario.
Innanzitutto, la legge in questione copre potenzialmente un arco
di tempo superiore alle esigenze di bilancio, atteso che e' destinato
a trascinarsi nel tempo, ed e' l'ultimo di una serie di analoghe
misure pregresse che hanno interessato i meccanismi di adeguamento.
Come e' stato gia' rilevato da codesta onorevole Corte
«dev'essere, tuttavia, segnalato che la sospensione a tempo
indeterminato del meccanismo perequativo, ovvero la frequente
reiterazione di misure intese a paralizzarlo, esporrebbero il sistema
ad evidenti tensioni con gli invalicabili principi di ragionevolezza
e proporzionalita' (su cui, nella materia dei trattamenti di
quiescenza, v. sentenze n. 372 del 1998 e n. 349 del 1985), perche'
le pensioni, sia pure di maggiore consistenza, potrebbero non essere
sufficientemente difese in relazione ai mutamenti del potere
d'acquisto della moneta. (C. cost. n. 316 del 2010)».
Se al legislatore non e' impedito approvare norme che
temporaneamente impongano sacrifici (a tutti i consociati e non solo
ad alcune categorie), quando la eccezionalita' si tramuta in
normalita' (come e' avvenuto, per esempio, per la reiterazione dei
decreti-legge non convertiti), si violano i canoni di ragionevolezza
e proporzionalita' (art. 3 della Costituzione).
Orbene, nel caso di specie quella impugnata e' l'ultima di una
serie di norme che si pongono nel solco di una decurtazione delle
pensioni oltre un certo limite:
1 - l'art. 59, comma 13, della legge n. 449 del 1997, per la
prima volta e per il solo anno 1998, azzero' l'applicazione della
perequazione automatica ai trattamenti di importo medio-alto, ossia
superiori a cinque volte il trattamento minimo;
2 - in seguito, con l'art. 34, comma 1, della legge n. 448
del 1998, vennero fissate le regole di applicazione che, a tutt'oggi
governano la perequazione automatica dei trattamenti pensionistici.
La rivalutazione si applica, per ogni singolo beneficiario, «in
funzione dell'importo complessivo dei trattamenti» percepiti, con la
precisazione che l'aumento dovuto viene attribuito «in misura
proporzionale all'ammontare del trattamento da rivalutare rispetto
all'ammontare complessivo»;
3 - poco dopo, l'art. 69, comma 1, della legge n. 388 del
2000 previde il sistema di «raffreddamento» della perequazione
pensionistica rendendolo permanente in quanto destinato a operare «a
decorrere dal 1 ° gennaio 2001».
Inoltre, con il passare del tempo tale regola generale e'
stata piu' volte oggetto di deroghe, nella maggior parte dei casi
finalizzate a moderare ulteriormente, per periodi limitati, la
progressione rivalutativa degli assegni pensionistici:
4 - cosi', per il solo anno 2008, l'art. 1, comma 19, della
legge n. 247 del 2007 escluse la rivalutazione automatica per i
trattamenti pensionistici superiori a otto volte quello minimo;
5 - ancora, per il biennio 2012-2013, l'art. 24, comma 25,
del decreto-legge n. 201 del 2011, come convertito, riconobbe la
rivalutazione automatica per i soli trattamenti pensionistici fino a
tre volte quello minimo, escludendola per tutti quelli di importo
superiore;
6 - sopravvenuta la declaratoria d'illegittimita'
costituzionale di tale esclusione per effetto della sentenza n. 70
del 2015, il decreto-legge n. 65 del 2015, come convertito, sostitui'
il citato comma 25 dell'art. 24 del decreto-legge n. 201 del 2011,
come convertito, riconoscendo, per il biennio 2012-2013, la
rivalutazione automatica anche in favore dei trattamenti
pensionistici superiori a tre volte e pari o inferiori a sei volte
quello minimo, secondo un meccanismo decrescente in relazione inversa
rispetto alla misura delle pensioni, ma confermando il blocco totale
della perequazione per i trattamenti di ammontare superiore.
Si osserva che il modello dell'indicizzazione decrescente in
base all'importo dell'assegno pensionistico era stato gia'
introdotto, per gli anni successivi al 2013, dalla legge n. 147 del
2013, il cui art. 1, comma 483, lo aveva applicato, per il periodo
2014-2016, a tutti i trattamenti pensionistici, ancora una volta
salvaguardando integralmente solo quelli pari o inferiori a tre volte
il trattamento minimo INPS, e quindi prorogato, in forma
sostanzialmente invariata, fino al 2018 dalla legge n. 208 del 2015;
7 - in seguito, l'art. 1, comma 260, della legge n. 145 del
2018, per il periodo 2019-2021, riconobbe la rivalutazione automatica
mediante un modulo del tutto analogo a quello oggetto del presente
giudizio: ferma la rivalutazione integrale dei trattamenti
pensionistici pari o inferiori a tre volte il trattamento minimo
INPS, gli indici vennero ridotti al 97 per cento (per gli assegni
pari o inferiori a quattro volte il minimo), al 77 per cento (per
quelli tra quattro e cinque volte la suddetta soglia), al 52 per
cento (per quelli tra cinque e sei volte il limite INPS), al 47 per
cento (per quelli tra sei e otto volte il minimo INPS), al 45 per
cento (per quelli tra otto e nove volte il livello minimo), per
giungere infine al 40 per cento riconosciuto alle pensioni
complessivamente superiori a nove volte il trattamento minimo INPS;
8 - inoltre, l'art. 1, comma 478, della legge n. 160 del 2019
introdusse una nuova regola generale di raffreddamento della
rivalutazione pensionistica, destinata a operare dal 1° gennaio 2022.
A partire da tale data, si prevede che l'indice di rivalutazione
automatica delle pensioni venga applicato per fasce di importo:
a) nella misura del 100 per cento per quelle fino a quattro
volte il trattamento minimo INPS;
b) nella misura del 90 per cento per quelle comprese tra
quattro e cinque volte tale soglia;
c) nella misura del 75 per cento per quelle superiori a
cinque volte il suddetto limite minimo.
Si giunge, quindi, alla disposizione oggi censurata (art. 1,
comma 309, della legge n. 197 del 2022), in origine destinata a
operare per il biennio 2023-2024, ma poi modificata dall'art. 1 della
legge n. 213 del 2023, che ne ha ridotto l'ambito applicativo al solo
anno 2023 (comma 134), riproducendo, per il 2024, il medesimo
meccanismo, a parte un'ulteriore riduzione al 22 per cento (rispetto
al 32 per cento vigente per il 2023) dell'indice di rivalutazione dei
trattamenti pensionistici superiori a dieci volte quello minimo.
Come si vede si e' trattato di plurimi interventi nel corso degli
anni (8 a partire dal 1997).
Si tratta, quindi, di una distorsione dello strumento (intervento
eccezionale) che diviene ordinario, si' da violare ragionevolezza e
uguaglianza.
Ne' colgono nel segno le note dell'INPS, le quali affermano la
conformita' a Costituzione di una decurtazione di tipo
endoprevidenziale (ovvero di ridistribuzione dei tagli a favore delle
pensioni meno basse) atteso che il taglio di che trattasi appare
lineare e volto a motivi di finanza generale.
Tanto basta per ritenere la questione oltre che ammissibile, per
quanto detto in precedenza, anche rilevante atteso l'effetto diretto
del taglio sulle pensioni dal 1° gennaio 2023 nonche' il
trascinamento della decurtazione negli anni a venire senza
possibilita' di recupero.
Infatti, la mancata indicizzazione, anche di un solo anno, con la
relativa perdita di potere di acquisto della pensione, non e' piu'
recuperabile, dal momento che le successive rivalutazioni (anche se
non decurtate) verranno calcolate non sul valore originario cumulato
di diritto, ma sull'ultimo importo nominale eroso dal mancato
adeguamento.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione
Emilia-Romagna, in composizione monocratica di Giudice unico delle
pensioni, sospesa ed impregiudicata ogni ulteriore decisione, di rito
e di merito;
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate, le questioni
di legittimita' costituzionale:
a) dell'art. 1, comma 309, della legge 29 dicembre 2022, n.
197 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e
bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025);
a.1) in riferimento all'art. 53 della Costituzione;
a.2) in riferimento al principio della ragionevolezza e
temporaneita' delle misure eccezionali;
Dispone la sospensione del giudizio in epigrafe;
Ordina alla Segreteria della Sezione di provvedere:
all'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
alla notificazione della presente ordinanza alle parti in
causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri;
alla comunicazione della presente ordinanza al Presidente del
Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati;
ad ogni altro adempimento di competenza.
Spese del giudizio al definitivo.
Cosi' deciso in Bologna, nella Camera di consiglio del 18
marzo 2025.
Il Giudice: Catalano