In settanta anni si sono succeduti a Palazzo della Consulta 125 giudici: 63 professori universitari, alcuni dei quali anche titolari di studi legali, 47 magistrati e 15 avvocati. I differenti percorsi professionali dei membri del Collegio – che si intrecciano con le diverse modalità previste per l’elezione e la nomina dei giudici – possono essere considerati la più alta garanzia di indipendenza e di autonomia della Corte costituzionale?

“Come è noto, la Corte costituzionale è composta di quindici giudici nominati per un terzo dal Presidente della Repubblica, per un terzo dal Parlamento in seduta comune e per un terzo dalle supreme magistrature ordinaria e amministrative. La diversa provenienza dei giudici assicura un apporto di distinte esperienze professionali che rappresenta un fattore di equilibrio e di arricchimento per il Collegio al momento della decisione. Il giudice che ha una provenienza o vicinanza politica – per essere stato indicato da un gruppo parlamentare o finanche per aver rivestito importanti cariche governative – nel momento in cui indossa la toga di giudice costituzionale entra subito nella logica della collegialità del giudizio costituzionale dove ci si confronta con il linguaggio del diritto. È questa condivisa deontologia professionale – espressione peraltro della testuale prescrizione secondo cui i giudici della Corte non possono svolgere attività inerente ad una associazione o partito politico, né possono essere candidati in elezioni amministrative o politiche (artt. 7 e 8 legge n. 87 del 1953) – che assicura l’indipendenza e la terzietà della Corte e che favorisce la collegialità della decisione. Quando si parla il linguaggio del diritto, e non già quello della politica, non è difficile intendersi. Come ho già sottolineato in altra occasione, le decisioni prese a stretta maggioranza sono rare proprio per la costante ricerca di una soluzione ampiamente condivisa.”

A partire dalla seconda metà del Novecento, soprattutto in Europa si è sviluppata una forte spinta per la costruzione di uno spazio costituzionale comune. La fitta tela tessuta negli ultimi decenni dalle Corti nazionali – grazie al dialogo aperto da ognuna di esse con le Corti europee e in particolare con la Corte di giustizia dell’Unione europea – oggi rischia di lacerarsi a causa della crisi del multilateralismo e del ritorno sulla scena internazionale dei tanti sovranismi nazionali?

“Si è realizzato un sistema di tutele multilivello per la concorrenza di quelle apprestate sia dalla Costituzione (livello nazionale), sia dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dai Trattati Ue e dal diritto derivato (livello europeo), sia dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (livello convenzionale). In questo contesto la Corte costituzionale è chiamata a dialogare soprattutto con la Corte di giustizia Ue per costruire quello che è stato definito lo “spazio costituzionale europeo”. La Corte, dunque, si trova a utilizzare sempre più di frequente lo strumento del rinvio pregiudiziale, anche per rappresentare il suo punto di vista davanti alla Corte di giustizia. Ciò è mirato a far sì che la costruzione di uno “spazio costituzionale europeo” non sia il prodotto di un dirigismo giudiziario verticistico top-down – con tutti i limiti di legittimazione che, in sistemi conformati in un’Unione, ma non ancora integrati in forma di Confederazione, ne potrebbero derivare – ma di un processo circolare, fondato sul rispetto reciproco e sul riconoscimento dei differenti ruoli, nonché connotato da necessaria flessibilità. Il rispetto dello stato di diritto è il collante indefettibile dell’Unione. Ma poi nei Paesi membri vi sono sistemi costituzionali con differenze che segnano distinte identità nazionali e che vanno rispettate dal diritto dell’Unione proprio per favorire il processo di avvicinamento e armonizzazione degli ordinamenti con la necessaria gradualità soprattutto in materie delicate, quale la famiglia, dove vi sono diverse tradizioni e sensibilità.”

Nel 2024, la Germania ha varato una riforma costituzionale che in qualche mondo “blinda” la struttura e le funzioni del Tribunale federale di Karlsruhe; riforma definita di recente come “una forma di manutenzione della democrazia costituzionale in tempi di regressione”. Concorda con questo giudizio?

“Recentemente, a fine della legislatura precedente quella in corso, sono state costituzionalizzate alcune regole inerenti alla composizione, organizzazione e funzionamento del Bundesverfassungsgericht (il Tribunale federale di Karlsruhe) fino ad allora disciplinate con legge federale. L’avvenuta costituzionalizzazione evita che con la sola maggioranza parlamentare sia possibile modificare tale normativa, richiedendosi invece la maggioranza qualificata dei due terzi sia nel Bundestag che nel Bundesrat, come prescritto dall’articolo 79 della Costituzione (Grundgesetz) per la revisione costituzionale. La riforma riguarda soprattutto lo status e l’organizzazione del Tribunale, il mandato dei suoi giudici e l’effetto vincolante delle decisioni. Si prescrive infatti che le decisioni del Bundesverfassungsgericht sono vincolanti per gli organi costituzionali della Federazione e dei Länder, nonché per tutti gli organi giudiziari e le pubbliche amministrazioni. Vi è poi una clausola per contrastare il ritardo nella nomina dei giudici. In sostanza con la riforma costituzionale si è inteso garantire una cintura protettiva del funzionamento del Bundesverfassungsgericht. Rimane però la mancata costituzionalizzazione del quorum dei due terzi per l’elezione dei giudici costituzionali, che non è stato inserito in Costituzione. Continuerà quindi a essere richiesto solo dalla legge ordinaria. Invece nel nostro sistema costituzionale questa garanzia c’è da tempo: il quorum di due terzi, che per gli scrutini successivi al terzo si riduce a tre quinti, è previsto da una legge costituzionale (art. 3 legge cost. n. 2 del 1967), che ha elevato il livello della fonte rispetto alla precedente (e parzialmente diversa) previsione contenuta in una legge ordinaria (art. 3 legge n. 87 del 1953).”

Presidente, le pronunce della Corte possono, talvolta, contenere indicazioni rivolte al legislatore affinché intervenga su determinate materie o su specifici aspetti di esse. Fermo restando che i “moniti” rivolti dal Collegio al Parlamento rientrano sempre in un’ottica di leale collaborazione istituzionale, a suo parere qual è l’andamento del livello di “ascolto” del legislatore davanti alle segnalazioni, agli auspici e alle sollecitazioni dei giudici costituzionali?

“Le pronunce cosiddette “monito”, di diversa intensità e portata, possono prendere la forma di segnalazione, di auspicio, di sollecitazione, sempre in un’ottica di leale collaborazione istituzionale. Ispirate alla stessa logica sono le ordinanze di rinvio di trattazione della questione (cosiddette “ordinanze Cappato” dal nome che identifica il primo caso in cui tale forma di decisione fu adottata). La Corte rileva un vizio di illegittimità costituzionale, ma non lo dichiara immediatamente, per ragioni di ricadute sistematiche o di bilanciamento complessivo: si astiene dal pronunciare una sentenza caducatoria o additiva per dar tempo al legislatore di porre rimedio. Con siffatte ordinanze e con i moniti contenuti in sentenze (e talvolta in ordinanze) si realizza il dialogo tra Corte e legislatore, il quale è sollecitato a intervenire in una determinata materia per regolarne aspetti dove emergano criticità rilevanti come possibili violazioni di parametri costituzionali. Non sempre il monito è seguito da una legge del Parlamento che elimini il rilevato vizio di illegittimità costituzionale. Ad esempio, con riguardo al licenziamento dei lavoratori in piccole imprese, la Corte nel 2022 aveva segnalato la criticità della vigente disciplina restrittiva e, con un chiaro monito, aveva invitato il legislatore a porre rimedio al riscontrato vulnus. Ciò non è accaduto e pertanto nel 2025 la Corte, nuovamente investita della questione, è intervenuta dichiarando l’illegittimità costituzionale della disposizione censurata con la rimozione del previsto tetto dell’indennità compensativa spettante al lavoratore illegittimamente licenziato. Ancora inascoltato è il monito per introdurre una normativa nazionale di regolamentazione del suicidio medicalmente assistito. Sarebbe auspicabile l’instaurazione di un canale di interlocuzione istituzionale, come in ipotesi l’audizione del Presidente o di giudici in seno alle Commissioni affari costituzionali delle Camere per evidenziare, ad esempio, le pronunce “monito” dell’anno.”

In una dimensione del confronto tra maggioranza di governo e opposizioni parlamentari sempre più polarizzata – con una ricaduta diretta sulla qualità della produzione legislativa – può dirsi che sia a rischio il rispetto dei canoni della ragionevolezza e della proporzionalità utilizzati dalla Corte nella sua opera di sindacato delle leggi?

“È frequente il ricorso da parte della Corte ai criteri di ragionevolezza e di proporzionalità che diventano altrettanti canoni di valutazione della legittimità costituzionale delle leggi. La ragionevolezza, che in origine apparteneva al principio di eguaglianza, si è progressivamente staccata dal principio di eguaglianza ed è diventata un autonomo parametro costituzionale. Si parla di ragionevolezza/irragionevolezza intrinseca, non più strettamente legata al confronto con un tertium comparationis per verificare l’eventuale violazione del principio di eguaglianza. La Corte tiene ormai distinti il principio di eguaglianza e quello di ragionevolezza, pur talora ritenendoli violati entrambi. Al principio di ragionevolezza si affianca poi quello di proporzionalità. Esso è, in fondo, derivato dal primo quando applicato al diritto sanzionatorio, penale e amministrativo/civile. Una sanzione è “ragionevole” se è “proporzionata” all’illecito commesso. L’utilizzo del canone di ragionevolezza e di quello di proporzionalità hanno di fatto ampliato il perimetro del controllo di costituzionalità. Ma rimane pur sempre, come prescrive l’articolo 28 della legge numero 87 del 1953, che il controllo di legittimità della Corte costituzionale su una legge o un atto avente forza di legge esclude ogni valutazione di natura politica e ogni sindacato sull’uso del potere discrezionale del Parlamento.”

I conflitti tra Stato e Regioni sembrano seguire percorsi spesso delineati dalla colorazione politica dei Governi e da quella delle Giunte regionali. È sempre stato così?

“È difficile interpretare i dati relativi, in particolare, ai giudizi in via principale, promossi dallo Stato nei confronti di leggi regionali. Essi andrebbero contestualizzati con la differente produzione normativa delle Regioni, in numero e contenuto, e anche con la loro situazione finanziaria. Vi sono ancora Regioni soggette a piani di rientro dal disavanzo sanitario. C’è comunque che le impugnative del Governo sono decisamente prevalenti in numero rispetto a quelle proposte dalle Regioni e, se si considerano le decisioni adottate dalla Corte nel biennio 2024-2025 a seguito di ricorso in via principale del Governo, emerge che le leggi regionali maggiormente destinatarie di queste impugnative sono state quelle della Calabria, della Puglia, della Sardegna e della Sicilia, ossia Regioni le cui Giunte appartengono a forze politiche riconducibili sia all’opposizione che alla maggioranza governativa. In ogni caso rimane che la mancata impugnazione di una legge regionale non mette quest’ultima al riparo da impugnative in via incidentale. È ben possibile che in un giudizio innanzi ad un giudice comune sia sollevata questione incidentale di legittimità costituzionale di una legge regionale anche con riferimento al riparto di competenze legislative e senza che ciò sia impedito dalla mancata impugnazione in via principale da parte del Governo. E ciò vale, ovviamente, a parti invertite anche per le leggi statali suscettibili di impugnazione da parte delle Regioni.”

Legge elettorale, premio di maggioranza, soglia per accedere al premio, sbarramento. Nel 2017, un ricorso preventivo investì la Corte che poi dichiarò incostituzionale l’Italicum, la legge elettorale che non fu mai applicata. È uno scenario che può ripetersi?

“La sentenza numero 35 del 2017 dichiarò l’illegittimità costituzionale della legge elettorale numero 52 del 2015 (cosiddetto Italicum) nella parte in cui contemplava, in particolare, il turno di ballottaggio e ciò perché mancava la previsione di una soglia minima di voti ottenuti al primo turno. Una lista poteva accedere al turno di ballottaggio anche avendo conseguito, al primo turno, un consenso esiguo, e ciononostante ottenere il premio, vedendo in ipotesi notevolmente incrementato il numero di seggi rispetto a quelli che avrebbe conseguito sulla base dei voti ottenuti al primo turno. In tal modo si determinava un effetto distorsivo analogo a quello che la Corte aveva già censurato nella sentenza numero 1 del 2014 in relazione alla legge elettorale previgente.”

La Corte spesso è chiamata ad affrontare questioni il cui esito può avere un grande impatto sulla spesa pubblica. Qual è, se è possibile individuarla, la sottile linea di demarcazione tra il campo della sostenibilità dei conti pubblici e quello dell’allineamento delle leggi ai princìpi costituzionali?

“La Corte è attenta alle ricadute delle sue pronunce di illegittimità costituzionale sulla spesa pubblica e non di rado opera il differimento degli effetti delle sentenze che tale incidenza abbiano. Una tipica fattispecie è quella oggetto della sentenza numero 10 del 2015 in cui la Corte, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale di una disposizione che prevedeva un’imposizione tributaria (un’addizionale IRES sugli extra-profitti delle imprese energetiche e petrolifere), ha osservato che l’applicazione retroattiva della declaratoria di illegittimità costituzionale avrebbe determinato una grave violazione dell’equilibro di bilancio in ragione dei rimborsi a cui il Fisco sarebbe stato tenuto. Pertanto la Corte ha sì dichiarato illegittima la disposizione censurata, ma solo a decorrere dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica. Anche nella sentenza numero 152 del 2020 si afferma che la tecnica decisoria della sentenza con effetto ex nunc appartiene ormai agli strumenti processuali di cui è dotata la Corte e quindi ha graduato gli effetti temporali della dichiarazione di illegittimità costituzionale, consistenti nel miglioramento dell’importo della pensione di inabilità, facendoli decorrere solo dal giorno successivo a quello di pubblicazione della sentenza nella Gazzetta Ufficiale. La stessa tecnica decisoria si rinviene in una recente decisione (sentenza n. 94 del 2025) sull’integrazione al minimo dell’assegno ordinario d’invalidità liquidato interamente con il sistema contributivo.”

Il suo mandato da Presidente è iniziato a gennaio del 2025 e terminerà a novembre di quest’anno. Guardando retrospettivamente a questi primi settanta anni di attività della Corte, cosa ci insegna la fisiologica alternanza tra presidenze “brevi” e presidenze “lunghe” come la sua?

“A partire dal 1990 la Corte ha tendenzialmente seguìto la seniority rule (regola non scritta di priorità dell’anzianità nella carica) e quindi si sono succedute, secondo le circostanze del caso, presidenze “brevi” e “lunghe”. Tale regola non scritta – da allora seguìta con poche eccezioni – ha assicurato l’armonia e la concordia tra i giudici della Corte e ha ulteriormente esaltato il valore della collegialità: la Corte è sì rappresentata dal suo Presidente, ma è essenzialmente l’insieme dei suoi giudici che si esprimono collegialmente. Nel nuovo corso della seniority rule le presidenze – proprio perché intervallate da quelle “brevi” – si sono succedute con una frequenza doppia: dal 1990 ad oggi ci sono stati 34 Presidenti a fronte dei 14 Presidenti nel periodo precedente (dal 1956) di pari durata. Sono numerose le presidenze infrannuali (più della metà). Di queste, in particolare, le presidenze che possono considerarsi particolarmente “brevi” – meno di cinque mesi – sono state sette. Neppure la particolare brevità di una presidenza di soli 45 giorni indusse la Corte a non applicare tale regola, che invece fu confermata con un’elezione che si seppe essere stata all’unanimità e che si presentò come un’affermazione forte della collegialità.

Nel 2025, per circa tre mesi, la Corte si è dovuta riunire con undici giudici rischiando di non raggiungere il quorum per deliberare in caso di impedimento di un solo membro del Collegio. Concorda con chi propone l’abbassamento dell’asticella deliberativa, anche nella prospettiva di ritrovarsi tra otto anni con quattro giudici eletti dal Parlamento che termineranno il mandato tutti insieme?

“È la legge ordinaria – l’articolo 16 della legge 87 del 1953 – che prevede che la Corte funziona con l’intervento di almeno undici giudici. Quando lo scorso anno la Corte si è trovata composta proprio da undici giudici, non avendo il Parlamento ancora eletto i quattro giudici mancanti, vi è stato un effettivo rischio di paralisi dell’attività della Corte; rischio che non si è concretizzato perché tutti gli undici giudici in carica sono stati sempre presenti sicché la Corte ha potuto proseguire la propria attività. Poi c’è stata la contestuale elezione dei quattro giudici mancanti e il Collegio è stato reintegrato nel suo plenum ordinario di quindici giudici. Il numero di undici giudici ha una sua ragion d’essere perché sta a significare che nel Collegio ci deve essere almeno un giudice espresso da una delle tre componenti della Corte. Quando in futuro scadranno dalla carica contemporaneamente i quattro giudici eletti dal Parlamento, si riproporrà la stessa situazione: la Corte si troverà composta da soli undici giudici in attesa dell’elezione dei quattro nuovi. È responsabilità del Parlamento far sì che la Corte non possa trovarsi nell’impossibilità, pur temporanea, di operare. Ciò è possibile se il Parlamento procede rapidamente all’elezione dei giudici; elezione che in ipotesi può avvenire anche prima della cessazione dalla carica dei giudici in scadenza (come accade per i giudici eletti dalle magistrature o nominati dal Presidente della Repubblica) una volta che ci sia stata la comunicazione del Presidente della Corte, che per prassi precede di un mese.”

Presidente Amoroso, quando questa intervista sarà pubblica, conosceremo anche l’esito del referendum costituzionale sulla separazione delle carriere di giudici e PM e sulla riforma del Consiglio superiore della magistratura. Pensa che i toni accesi delle polemiche tra i sostenitori e gli avversari della riforma lasceranno pesanti strascichi?

“In effetti vi è stata una marcata spaccatura dell’elettorato – e più ancora tra dichiarati sostenitori e avversari della riforma costituzionale – su un tema così importante per la tenuta del principio dell’indipendenza della magistratura, cardine dello stato di diritto. Mi piace ricordare in proposito il referendum istituzionale del 2 giugno 1946. Anche allora ci fu una spaccatura profonda – e ben più allarmante – dell’elettorato su una scelta fondamentale, quale era la forma di Stato (Repubblica o Monarchia). Ma poi, una volta proclamato il risultato del referendum favorevole alla Repubblica, tutto si ricompose e, in uno spirito comune di fattiva collaborazione, cominciarono i lavori dei 556 membri dell’Assemblea costituente. C’è da augurarsi che anche dopo questo referendum costituzionale, quale che ne sia l’esito, si avvii un processo di collaborazione e di dialogo, superando le contrapposizioni della campagna referendaria.”