Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 3 ottobre 2009 la Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, ha proposto, in riferimento agli artt. 3, 97, 100, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, all’art. 9 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché in riferimento al principio di leale collaborazione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 17, commi 30 e 30-bis, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102.
1.1.– La Regione ricorrente rileva che, con la disposizione impugnata, il legislatore è intervenuto, integrandone il contenuto, sul disposto dell’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Norme in materia di controllo della Corte dei conti).
Effetto della novella oggetto di censura è, giusta l’art. 17, comma 30, del d.l. n. 78 del 2009, la soggezione al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti sia dei contratti con i quali vengono conferiti ad esperti, di particolare e comprovata specializzazione, incarichi individuali ai sensi dell’art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), sia dei contratti, concernenti studi e consulenze commissionati a soggetti estranei alla Amministrazione, di cui all’art. 1, comma 9, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2006), e, giusta l’art. 17, comma 30-bis, dello stesso d.l., che i predetti controlli siano compiuti dalla Sezione centrale di controllo della Corte dei conti.
La ricorrente, pur tenendo conto che le disposizioni impugnate non esplicitano se le medesime siano riferibili anche agli atti assunti dalle Regioni e dagli enti locali, osserva che, tuttavia, il riferimento al d.lgs. n. 165 del 2001, espressamente riguardante anche Regioni ed enti locali, induce a considerare direttamente applicabile ad essi anche la impugnata disciplina; pertanto, ritenendo questa in contrasto con i citati numerosi parametri di costituzionalità, propone la presente questione di legittimità e ciò anche a tutela delle prerogative degli enti locali, ritenendosi a tanto legittimata, conformemente alla giurisprudenza della Corte costituzionale, in quanto la lesione della competenza degli enti locali sarebbe potenzialmente idonea a ledere anche le competenze regionali.
2.– Ricordato come, in generale, il sistema dei controlli si sia trasformato da un controllo di tipo preventivo di legittimità ad una forma più evoluta di controllo successivo di gestione, volto a massimizzare i valori della efficienza, efficacia ed economicità della azione amministrativa, la ricorrente osserva che, a livello costituzionale, gli unici controlli previsti nei confronti delle Regioni e degli enti locali sono quelli di carattere sostitutivo di cui all’art. 120, secondo comma, Cost.. Al di fuori di essi vigerebbe la regola della autonomia anche nella ideazione del sistema dei controlli, a fronte della quale sarebbero costituzionalmente incompatibili forme di controllo esterno di legittimità.
2.1.– Svolta questa premessa di carattere generale, la difesa della Regione Veneto rileva che le disposizioni censurate, afferendo alla materia del «controllo», sono in contrasto con l’art. 117 Cost.. Per individuare la ripartizione delle competenze nella materia in questione è necessario – secondo la ricorrente – prendere in esame «due materie distinte»: quella dell’ordinamento degli enti locali, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., e quella del coordinamento della finanza pubblica, di cui al successivo terzo comma.
Mentre alla prima, e alla conseguente sfera di competenza legislativa esclusiva statale, la giurisprudenza della Corte costituzionale ha assegnato un ambito rigorosamente delimitato sia quanto all’oggetto (legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali) che quanto ai soggetti interessati (i soli enti espressamente indicati nella disposizione costituzionale), di talché essa non potrebbe legittimare la «imposizione di una disciplina statale sul controllo», tanto più se riferita ad enti non menzionati dalla ricordata disposizione; per ciò che concerne la seconda, e cioè la materia del «coordinamento della finanza pubblica», il «discorso» sarebbe più complesso.
Ammette la difesa regionale che le ipotesi di controllo, previste dalla legge statale sono finalizzate a consentire, «mediante la minaccia di una sanzione», il raggiungimento dell’obiettivo economico finanziario del contenimento della spesa corrente, ma ciò non basta a escludere che le disposizioni censurate violino l’art. 117, terzo comma, Cost.
Per un verso, infatti, la esigenza del rispetto del tetto di spesa riguarda il bilancio nel suo complesso e non può giustificare forme di controllo, tanto più se preventive, su singoli atti della Regione; per altro verso deve considerarsi che nella scelta dei propri collaboratori la Regione gode di una discrezionalità che le consente di derogare ai limiti imposti dallo Stato al ricorso a personale esterno.
2.2.– Sempre con riferimento al possibile inquadramento nella tematica dei controlli nella materia del coordinamento della finanza pubblica, la Regione rileva che lo Stato, trattandosi di competenza ripartita, sarebbe legittimato solo a porre il «principio fondamentale» della necessità di forme rigorose di controllo relative alle spese per incarichi esterni, essendo poi, però, rimessa alla legislazione regionale la individuazione e la strutturazione di strumenti e procedimenti a ciò finalizzati.
Ritiene, quindi, la difesa regionale che, essendo infruttuoso il tentativo di assegnare la materia dei controlli sia alla competenza legislativa esclusiva dello Stato che a quella concorrente, l’unica attribuzione competenziale possibile è quella residuale regionale.
Questa, peraltro, è l’unica compatibile con la «equiordinazione degli enti che compongono la Repubblica», sancita dall’art. 114 Cost.. Infatti, l’effettiva «autonomia di indirizzo politico e di gestione», di cui tali enti godono, richiede la assenza di controlli «invasivi e pervasivi» quali quelli preventivi di legittimità; d’altra parte, coerentemente con l’assunto esposto, il legislatore della riforma costituzionale del 2001 ha provveduto ad espungere le ipotesi di controllo preventivo di legittimità precedentemente previste sugli atti di Regioni, Province e Comuni. La loro reintroduzione tramite legislazione ordinaria violerebbe la volontà del legislatore costituzionale.
2.3.– Senza con ciò voler disattendere l’orientamento della Corte costituzionale, in base al quale alle forme di controllo previste dall’art. 100 Cost. ne possono essere aggiunte altre dal legislatore ordinario, la ricorrente rammenta come siffatta facoltà è soggetta a limiti volti a garantire le autonomie locali. In tale senso le nuove ipotesi di controllo, secondo la giurisprudenza della stessa Corte, debbono trovare «un adeguato fondamento normativo o un sicuro ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati»; esse debbono avere natura collaborativa, essendo esclusa la adozione di sanzioni da parte dell’organo di controllo, dovendo, invece, questo limitarsi a riferire sugli esiti della sua attività, incentivando interventi di autocorrezione e miglioramento della gestione pubblica.
Il controllo ora in questione, viceversa, non risolvendosi in forme di monitoraggio o di acquisizione di note, ma comportando, in caso di esito negativo, la adozione di misure sanzionatorie, quali il mancato perfezionamento dell’atto o, comunque, la impossibilità che esso divenga efficace, esula da quella funzione collaborativa, caratterizzata dalla pubblicità e trasparenza, che solamente giustifica la adozione degli strumenti di controllo.
2.4.– Proseguendo la illustrazione dei motivi di illegittimità, la difesa della ricorrente osserva che, comunque, anche là dove lo Stato voglia istituire nuovi tipi di controllo esterno sugli atti di Regioni ed enti locali, ciò sarà possibile solo all’esito della attivazione di meccanismi di leale collaborazione: poiché nel caso di specie ciò non è avvenuto, ne consegue la illegittimità delle disposizioni impugnate.
2.5.– Ulteriore motivo di illegittimità costituzionale è individuato nella violazione dell’art. 118 Cost. in quanto, attraverso il controllo preventivo di legittimità su atti e contratti, sarebbe stata lesa la autonomia amministrativa di Regioni ed enti locali. Ad avviso della ricorrente, tramite siffatto controllo, e la sanzione che consegue all’eventuale suo esito negativo, si ottiene indirettamente l’effetto di imporre «al controllato il medesimo indirizzo politico del controllante».
2.6.– Attraverso le ipotesi di controllo preventivo di legittimità previste dalla norma impugnata, secondo la ricorrente, si viola, altresì, l’art. 119 Cost., posto che allo Stato è consentito di porre vincoli alla politica di bilancio di Regioni ed enti locali solo dettando una disciplina di principio e fissando limiti complessivi.
2.7.– Le disposizioni censurate sarebbero anche in contrasto col canone delle ragionevolezza e della adeguatezza; esse, infatti, irragionevolmente, affidano ad un unico organo il compito di garantire il rispetto della legge in un sistema «articolato sul pluralismo paritario» e «ispirato al principio di differenziazione». Né vale a modificare lo stato delle cose la circostanza che detto organo è costituito dalla Corte dei conti, in quanto la ricorrente ritiene che il complessivo quadro normativo che aveva consentito alla Corte costituzionale, con la sentenza n. 29 del 1995, di individuare nella Corte dei conti l’organo ideale per esercitare il controllo sulle autonomie, deve considerarsi superato, dato che il percorso di affrancazione del giudice contabile dalla sfera di influenza governativa è stato molto più lento di quello parallelo delle autonomie locali. La Corte dei conti è rimasta un organo dello Stato: per farne un organo della Repubblica sarebbe necessaria una riforma che, partendo dalla sua composizione, «la rendesse organo esponenziale anche degli enti territoriali».
2.8.– Ulteriore profilo di irragionevolezza è riscontrato nella attribuzione del controllo preventivo in questione alla Sezione centrale di controllo, sottraendolo a quello, ben più naturale, delle Sezioni regionali, con l’effetto che «quasi certamente» gli uffici centrali resteranno intasati, poiché non «sembrano» disporre delle risorse necessarie per fare fronte a questo compito.
2.9.– Ultimo motivo di censura svolto dalla Regione ricorrente attiene alla violazione dell’art. 97 Cost.. L’enorme mole di atti che «presumibilmente» saranno inviati al controllo soffocherà la sezione a ciò preposta, paralizzandone la attività, sicché gli enti controllati dovranno rallentare la propria attività procedimentale e l’erogazione dei servizi che dovessero dipendere dalla assunzione di collaborazioni esterne.
3.– Con atto del 11 novembre 2009 si è costituito in giudizio, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che le questioni siano dichiarate infondate.
Premesso che le disposizioni impugnate, inserite nella parte II del d.l. n. 78 del 2009 sotto il Titolo “Bilancio pubblico”, più in particolare introdotte dall’art. 17, rubricato “Enti pubblici: economie, controllo, Corte dei conti”, pertengono alla materia del coordinamento della finanza pubblica, la difesa dello Stato osserva che nei casi di legislazione concorrente spetta allo Stato determinare i principi fondamentali, al cui novero va ascritta la attribuzione alla Corte dei conti, organo giurisdizionale indipendente, del controllo della gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.
Il controllo in questione costituisce una anticipazione di quello previsto dall’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), che, conformemente al principio di leale collaborazione, ha ad oggetto il perseguimento degli obiettivi posti dalla leggi statali o regionali e la sana gestione finanziaria degli enti locali.
3.1.– Da tanto la difesa dello Stato fa conseguire la insussistenza della violazione dell’art. 117 Cost. e la inconferenza del richiamo agli artt. 114 e 100 Cost. nonché allo stesso principio di leale collaborazione.
Riguardo alla pretesa violazione dell’art. 118 Cost., la Avvocatura dello Stato osserva che le disposizioni censurate non coartano la autonomia amministrativa degli enti cui si indirizzano, ma si limitano a richiedere che gli atti assunti siano compatibili con i vincoli di bilancio; in tal senso sarebbe infondata anche la questione argomentata sulla base della lesione dell’art. 119 Cost.: infatti, posto che non è in discussione la gestione delle risorse dell’ente territoriale ma solo la legittimità degli atti di gestione, in sede di controllo potrà essere sindacato solo il modo col quale l’ente utilizza le sue risorse, cioè se ciò avviene o meno in conformità con le normative vigenti.
Con riferimento, poi, alla scelta di affidare alla Sezione centrale della Corte dei conti la funzione di controllo, tacciata di irragionevolezza dalla Regione ricorrente, la difesa dello Stato ne rivendica, invece, la coerenza con l’esigenza di assicurare l’uniformità del controllo.
Inammissibile, infine, sarebbe la censura avente ad oggetto la violazione dell’art. 97 Cost., in quanto la stessa sarebbe generica e fondata su circostanze future ed ipotetiche; peraltro il parametro invocato non sarebbe riferibile alla attività svolta dalla Corte dei conti.
4.– In prossimità della udienza, la Regione Veneto ha depositato una memoria illustrativa nella quale, oltre a confutare le argomentazioni della difesa dello Stato, osserva che, durante la discussione del disegno di legge di conversione del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103 (Disposizioni correttive del decreto-legge anticrisi n. 78 del 2009), il Governo si sarebbe impegnato a farsi promotore di un’interpretazione delle disposizioni censurate tale da renderle applicabili esclusivamente alle amministrazioni statali.
In tal senso, peraltro, deporrebbe anche la interpretazione che della normativa impugnata è stata data dalla stessa Sezione centrale di controllo della Corte dei conti con due deliberazioni, la n. 20 e la n. 24, ambedue dell’anno 2009, con le quali si è ritenuto doveroso dare delle disposizioni impugnate una lettura costituzionalmente orientata, limitandone l’ambito di applicazione, così da escludere da esso le Regioni, gli enti locali e le relative articolazioni.
Riguardo alla attribuzione della normativa impugnata alla materia «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica» con valenza di principio fondamentale, la ricorrente ritiene che, pur riconoscendosi la finalità volta al contenimento della spesa pubblica sottesa alla normativa stessa, ci si trova di fronte ad un intervento estemporaneo, dettato da esigenze di cassa, in relazione al quale sarebbe impossibile qualificare «principi fondamentali» disposizioni che, lungi dall’indicare l’esigenza di verificare più rigorosamente le spese correnti per incarichi e consulenza, sottopongono gli atti della Regioni a controlli interdittivi e non collaborativi.
Quanto alla violazione degli artt. 118 e 119 Cost., la Regione Veneto, rilevata la genericità delle difese formulate da controparte, osserva che è proprio dei controlli preventivi di legittimità costringere la azione amministrativa del soggetto controllato nei limiti dettati dal controllante.
Riguardo alla asserita violazione dell’art. 3 Cost., la ricorrente osserva come la stessa Corte dei conti si sia posto il dubbio se la competenza esclusiva della Sezione centrale di controllo riguarda tutto il procedimento, ovvero soltanto la sua fase finale, spettando alle articolazioni regionali della Corte la fase istruttoria e quella di ordinaria definizione, là dove la Sezione centrale «entra in giuoco» solo se gli esiti del controllo conducono ad un contrasto con le Amministrazioni.
Quanto, infine, alla violazione del principio di leale collaborazione, la Regione osserva che, secondo l’avviso della Corte dei conti, solo ritenendo l’inapplicabilità delle disposizioni censurate alle Regioni ed alle autonomie locali, risulta giustificata la scelta del legislatore nazionale di omettere qualsiasi preventiva consultazione con le Regioni.
Considerato in diritto
1.– La Regione Veneto ha proposto questione di legittimità costituzionale dell’art. 17, commi 30 e 30-bis, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali), convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, con il quale è stato modificato – inserendo, con la tecnica della novellazione, al comma 1, le lettere f-bis) ed f-ter), nonché aggiungendo un comma 1-bis – l’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione di controllo della Corte dei conti).
1.1.– Per effetto della intervenuta modifica, fra gli atti sui quali è esercitato il controllo preventivo di legittimità da parte della Corte dei conti vanno ora annoverati, ai sensi della novellata lettera f-bis) del comma 1 del citato art. 3 della legge n. 20 del 1994, anche i contratti con i quali vengono conferiti ad esperti, di particolare e comprovata specializzazione, incarichi individuali ai sensi dell’art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), e, ai sensi della lettera f-ter), i contratti, concernenti studi e consulenze, commissionati a soggetti estranei alla Amministrazione, di cui all’art. 1, comma 9, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2006), mentre, ai sensi del nuovo comma 1-bis, i predetti controlli sono compiuti dalla Sezione centrale di controllo della Corte dei conti.
1.2.– Secondo la Regione ricorrente la disposizione censurata si pone in contrasto con diversi parametri costituzionali; essa, in particolare violerebbe gli artt. 3, 97, 100, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, l’art. 9 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché il principio di leale collaborazione.
In specie, ritiene la Regione Veneto che le disposizioni impugnate: a) in quanto riconducibili alla materia dei «controlli» assegnata alla competenza legislativa residuale delle Regioni, violerebbero, poiché contenute in fonti normative di origine statale, l’art. 117, quarto comma, Cost.; b) sarebbero, altresì, in contrasto con l’art. 114 Cost., poiché alla previsione di controlli «invasivi e pervasivi», quali quelli preventivi di legittimità, osterebbe la «equiordinazione degli enti che compongono la Repubblica», sancita da tale norma; c) sarebbero anche in contrasto con l’art. 100 Cost., posto che, come riscontrabile nella stessa giurisprudenza di questa Corte, la introduzione di forme ulteriori di controllo rispetto a quelle tipizzate nel predetto art. 100 Cost., oltre a dover essere caratterizzate da una finalità di tipo collaborativo, non presente nel caso che interessa, deve trovare «un adeguato fondamento normativo o un sicuro ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati», requisiti non rinvenibili nella presente questione; d) violerebbero il principio di leale collaborazione, non essendo stato attivato, prima di addivenire alla loro introduzione, alcun meccanismo di interlocuzione fra lo Stato e le Regioni; e) lederebbero la autonomia amministrativa delle Regioni e degli enti locali, sancita dall’art. 118 Cost., poiché, attraverso gli effetti dell’esito negativo del controllo, si imporrebbe al controllato il medesimo indirizzo politico del controllante; f) inciderebbero anche sulla politica di bilancio delle Regioni, non attraverso norme di carattere generale ma imponendo, tramite l’esercizio del controllo preventivo, vincoli specifici, così violando l’art. 119 Cost.; g) sarebbero anche irragionevoli in quanto, in un sistema caratterizzato da un «pluralismo paritario» e «ispirato al principio di differenziazione», affiderebbero ad un unico organo centrale, quale la Corte dei conti, non pienamente affrancato dalle influenze del Governo statale, la funzione di controllo su atti espressione delle autonomie locali; h) presenterebbero un ulteriore profilo di irragionevolezza, poiché la attribuzione accentrata del controllo sulle tipologie di atti in discorso alla Sezione centrale di controllo della Corte dei conti, anziché alle Sezioni regionali, avrà l’effetto di intasare il suddetto organo, non dotato di una struttura adeguata al compito assegnato; i) infine, contrasterebbero anche con l’art. 97 Cost., atteso che la paralisi operativa che «presumibilmente» si potrebbe determinare presso l’ufficio preposto al controllo, data l’enorme mole di atti da scrutinare, avrebbe l’effetto di rallentare l’attività procedimentale e di erogazione dei servizi di Regioni ed enti locali, là dove questa dovesse dipendere dalla assunzione di collaborazioni esterne.
2.– La questione è inammissibile.
2.1.– La stessa parte ricorrente formula le sue doglianze nella consapevolezza che la disposizione censurata non precisa in maniera espressa se fra le categorie di atti da sottoporre al vaglio preventivo della Corte dei conti debbano rientrare, o meno, anche gli atti assunti dalle Regioni e dagli enti locali.
Essa, tuttavia, afferma – stante, per un verso, la assenza di indicazioni di segno contrario e, per altro verso, il richiamo che le previsioni novellate fanno al d.lgs. n. 165 del 2001, testo legislativo applicabile non solo alle amministrazioni centrali ma anche a quelle regionali e agli enti locali – di essere indotta, per queste ragioni, a ritenere la applicabilità delle disposizioni censurate anche a tali ultime amministrazioni.
2.2.– L’assunto sulla base del quale la Regione Veneto radica il proprio interesse a ricorrere non è fondato.
In realtà, ove le disposizioni introdotte nell’art. 3 della legge n. 20 del 1994 per effetto delle norme censurate siano esaminate in maniera coordinata con le altre preesistenti previsioni normative contenute nel medesimo articolo di legge, risulta agevole rilevare che, se si accedesse alla tesi prospettata da parte ricorrente, il contenuto delle lettere f-bis) e f-ter) costituirebbe un corpo incongruo ed estraneo al sistema di controllo disciplinato dall’art. 3.
Infatti tutte le restanti ipotesi di soggezione di atti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti previsti da tale disposizione concernono esclusivamente provvedimenti adottati dallo Stato o, comunque, da Amministrazioni centrali.
Una lettura sistematica della normativa in oggetto induce a ritenere che con l’inserimento delle lettere f-bis) e f-ter) non si sia modificato l’ambito soggettivo delle Amministrazioni i cui atti sono sottoposti a controllo. Tra l’altro, le due previsioni aggiuntive costituiscono un’ulteriore articolazione della lettera f), la quale, incontestabilmente, si riferisce ad atti delle Amministrazioni dello Stato. Infine, la stessa intitolazione della sezione cui il controllo è attribuito, ai sensi dell’aggiunto comma 1-bis, che reca la denominazione di “Sezione di controllo di legittimità sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato”, è conclusivo indice della portata delle disposizioni.
Una diversa interpretazione, che, proprio perché contraddetta da una lettura sistematica dell’impianto normativo e da una esegesi testuale delle interpolate disposizioni, richiede una dimostrazione assai rigorosa, non può certamente fondarsi sull’assai fragile argomento costituito dal generico richiamo in essa contenuto al d.lgs. n. 165 del 2001, posto che tale testo legislativo – peraltro espressamente citato nella sola lettera f-bis) e non anche dalla successiva lettera f-ter) – è evocato non al fine di riferire soggettivamente il campo di applicazione delle norme di nuova creazione a tutti i destinatari dello stesso decreto legislativo, ma solo per delineare la tipologia degli atti suscettibili, ex novo, del controllo di legittimità della Corte dei conti.
2.3.– Non essendovi, pertanto, ragioni che possano, alla luce di una lettura coerentemente organica dell’intero art. 3 della legge n. 20 del 1994, fondare l’assunto sulla base del quale la Regione ricorrente giustifica la proposizione del suo ricorso, e dovendo, invece, affermarsi la inapplicabilità delle disposizioni censurata agli atti delle Regioni e degli enti locali, viene meno l’interesse stesso della ricorrente a proporre la presente questione di legittimità costituzionale che deve, di conseguenza, essere dichiarata inammissibile.