Titolo
SENT. 285/95 ESECUZIONE FORZATA PER OBBLIGAZIONI PECUNIARIE - ESECUZIONE FORZATA A DANNO DELLE UNITA' SANITARIE LOCALI - PARTICOLARITA' - IMPIGNORABILITA' DEI FONDI DI PERTINENZA DELLE USL VINCOLATI AL PAGAMENTO DI STIPENDI E COMPETENZE DEL PERSONALE E ALL'EROGAZIONE DI SERVIZI SANITARI INDIVIDUATI CON DECRETO MINISTERIALE - NON PREVISTA DETERMINAZIONE, PRIMA DELL'INIZIO DEL PROCESSO ESECUTIVO, DELLE SOMME OCCORRENTI E DELLA LORO EFFETTIVA DESTINAZIONE AI FINI SUDDETTI, NEI MODI E FORME STABILITI PER L'ESECUZIONE FORZATA A DANNO DEGLI ENTI LOCALI - VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI EGUAGLIANZA E RAGIONEVOLEZZA - ILLEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 'IN PARTE QUA' - ASSORBIMENTO DI ALTRE QUESTIONI.
Testo
Nel sancire l'impignorabilita' dei fondi di pertinenza delle USL vincolati al pagamento degli stipendi e competenze spettanti al personale dipendente o convenzionato e all'erogazione dei servizi sanitari individuati dal d.m. 15 ottobre 1993, l'impugnato art. 1, comma 5, del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9 (conv. in legge 18 marzo 1993, n. 67), come interpretato, nel senso letterale, dall'autorita' rimettente, conferisce - in deroga ai principi generali in tema di pignoramento delle somme di pertinenza di enti pubblici - ai bilanci e agli atti amministrativi interni delle unita' sanitarie, che programmano l'allocazione delle risorse finanziarie, efficacia esterna, di guisa che l'eccezione di impignorabilita' e' opponibile ai terzi creditori procedenti sulla semplice base di previsioni presuntive, senza una precisa determinazione delle somme occorrenti, e della loro effettiva destinazione ai fini suddetti, in data anteriore all'atto introduttivo del processo esecutivo. Percio', nei limiti del 'petitum' formulato dal giudice 'a quo' nel contestare, in riferimento ai principi di eguaglianza e ragionevolezza, il regime privilegiato per le unita' sanitarie locali in tal modo introdotto nell'ordinamento, deve farsi luogo ad una dichiarazione di incostituzionalita' che integri la norma censurata in termini corrispondenti alla disciplina - che meglio tutela i diritti dei creditori - stabilita con il coevo decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8 (convertito in legge 19 marzo 1993, n. 68) in tema di esecuzione forzata a danno degli enti locali: disciplina che, essendo la posizione giuridica di tali enti praticamente analoga a quella delle USL, bene e' stata assunta a 'tertium comparationis'. Ne consegue che l'art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 9 del 1993 deve essere dichiarato illegittimo, per violazione dell'art. 3 Cost., nella parte in cui non prevede che la non sottoponibilita' a pignoramento delle somme destinate ai fini su indicati sia subordinata alla duplice condizione dell'adozione di una delibera, da parte dell'organo di amministrazione dell'unita' sanitaria locale, che quantifichi trimestralmente il fabbisogno dell'ente per i pagamenti e i servizi suddetti, e dell'emissione dei mandati di pagamento esclusivamente in ragione dell'ordine cronologico delle fatture, come specificato nell'art. 11 del decreto-legge n. 8 del 1993. Restando assorbita, oltre alla censura avanzata - in riferimento all'art. 24 Cost. - nei confronti dello stesso art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 9, la ulteriore questione - che non ha autonoma rilevanza - sollevata nei confronti del combinato disposto di tale articolo e degli artt. 615 e 624 cod.proc.civ., in riferimento all'art. 97 Cost.. red.: S.P.
Parametri costituzionali
Costituzione
art. 3
co. 1
Costituzione
art. 24
co. 2
Costituzione
art. 97
co. 1
Altri parametri e norme interposte
decreto legge
18/01/1993
n. false
art. 11
legge
19/03/1993
n. false
Riferimenti normativi
decreto-legge
18/01/1993
n. 9
art. 0
co. 0
legge
18/03/1993
n. 67
art. 1
co. 5
codice di procedura civile
n. 0
art. 615
co. 2
codice di procedura civile
n. 0
art. 624
co. 0
N. 285
SENTENZA 15-29 GIUGNO 1995
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Vincenzo CAIANIELLO;
Giudici: avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI,
dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco
GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv.
Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 5, del
decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9 (Disposizioni urgenti in materia
sanitaria e socio-assistenziale), convertito nella legge 18 marzo
1993, n. 67, e del combinato disposto del citato art. 1, comma 5, del
decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9, convertito nella legge 18 marzo
1993, n. 67, e degli artt. 615, secondo comma, e 624 del codice di
procedura civile, promosso con l'ordinanza emessa il 29 novembre 1994
dal Pretore di Cosenza nel procedimento di esecuzione promosso dalla
s.p.a. DASIT contro la USL n. 2 di Castrovillari ed altra, iscritta
al n. 14 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell'anno
1995;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 31 maggio 1995 il Giudice
relatore Luigi Mengoni.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del procedimento di esecuzione promosso dalla
s.p.a. DASIT contro la USL n. 2 di Castrovillari, il Pretore di
Cosenza, con ordinanza del 29 novembre 1994, ha sollevato questione
di legittimità costituzionale: a) in riferimento agli artt. 3, primo
comma, e 24, secondo comma, Cost., dell'art. 1, comma 5, del d.l. 18
gennaio 1993, n. 9, convertito in legge 18 marzo 1993, n. 67; b) del
combinato disposto del citato art. 1, comma 5, e degli artt. 615,
secondo comma, e 624 cod. proc. civ., in riferimento all'art. 97,
primo comma, Cost.
2. - L'art. 1, comma 5, del citato decreto-legge dispone: "Le
somme dovute a qualsiasi titolo alle unità sanitarie locali e agli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico non sono
sottoposte ad esecuzione forzata nei limiti degli importi
corrispondenti agli stipendi e alle competenze comunque spettanti al
personale dipendente o convenzionato, nonché nella misura dei fondi
a destinazione vincolata essenziali ai fini dell'erogazione dei
servizi sanitari definiti con decreto del Ministro della sanità, di
concerto con il Ministro del tesoro, da emanare entro due mesi dalla
data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto". La disposizione è interpretata dal giudice rimettente nel
senso che - in deroga ai principi generali in tema di pignoramento
delle somme di pertinenza di enti pubblici - è attribuita rilevanza
esterna, con conseguente opponibilità ai terzi creditori pignoranti,
alle deliberazioni delle unità sanitarie locali che vincolano somme
o fondi al pagamento delle retribuzioni del personale e
all'erogazione dei servizi sanitari definiti dal decreto ministeriale
ivi previsto, mentre, secondo i detti principi, questi atti
amministrativi avrebbero efficacia esclusivamente interna.
Così interpretata, la norma è ritenuta lesiva del diritto di
difesa dei creditori procedenti. Di fronte all'eccepita
impignorabilità, fondata su atti amministrativi aventi natura
meramente previsionale e programmatica e come tali di contenuto
generico, essi non sono in grado di far valere le proprie ragioni
mediante la verifica dell'effettiva destinazione delle somme in
contestazione all'erogazione in concreto dei servizi sanitari
essenziali.
Sarebbe inoltre violato l'art. 3 Cost., sia sotto il profilo della
ragionevolezza sia sotto il profilo della disparità di trattamento.
Sotto il primo profilo il regime privilegiato riservato alle unità
sanitarie locali è destituito di qualsiasi fondamento di
razionalità, soprattutto ove si consideri che - come accade nella
specie - il creditore, che si vede opposta l'impignorabilità per il
vincolo di destinazione ad un servizio sanitario, potrebbe avere
maturato il credito a seguito della fornitura di una prestazione
necessaria all'espletamento dello stesso o di altro servizio. Sotto
il secondo profilo, è vulnerato il principio di eguaglianza per
l'ingiustificata disparità di trattamento, in senso deteriore, dei
creditori delle unità sanitarie locali rispetto alla disciplina
prevista dall'art. 11 del d.l. 18 gennaio 1993, n. 8, convertito in
legge 19 marzo 1993, n. 68, per i crediti verso gli enti locali.
Infine, l'impugnato art. 1, comma 5, in combinato disposto con gli
artt. 615, secondo comma, e 624 cod. proc. civ., si porrebbe in
contrasto con l'art. 97, primo comma, Cost., in quanto la mancata
previsione di esonero del tesoriere dall'obbligo di accantonamento
delle somme oggetto della procedura esecutiva comporta che di esse,
nonostante l'impignorabilità, l'ente non possa disporre qualora il
giudice sospenda l'esecuzione in attesa dell'esito del giudizio di
merito sull'opposizione. Di conseguenza l'ente, per assolvere i suoi
compiti istituzionali, dovrebbe ricorrere, come spesso avviene, ad
anticipazioni di cassa presso la banca tesoriere, con inevitabili
ritardi e notevoli costi aggiuntivi e quindi in contrasto con il
principio del buon andamento della pubblica amministrazione.
3. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale è intervenuto
il Presidente del consiglio dei ministri, rappresentato
dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata infondata.
Dopo avere rilevato, quanto all'impignorabilità delle somme
destinate al pagamento degli stipendi, che la norma impugnata è
conforme ai principi sanciti nell'art. 545 cod. proc. civ. e
nell'art. 1 del d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180, l'interveniente
osserva che analoghe considerazioni valgono per l'impignorabilità
dei fondi vincolati all'erogazione dei servizi sanitari, in quanto
finalizzati alla tutela della salute pubblica di cui all'art. 32
Cost.
La finalità pubblicistica della norma denunciata non consente di
rilevare alcuna violazione del principio di ragionevolezza, né di
denunciare apoditticamente pretese disparità di trattamento ponendo
a confronto posizioni giuridiche non omogenee. Non sussiste alcuna
compressione del diritto alla tutela gurisdizionale perché la norma
non incide sulla potestà di agire in giudizio dei creditori delle
unità sanitarie locali, ma introduce unicamente una limitata
indisponibilità di determinate somme all'esecuzione forzata. Non
meno infondato appare all'Avvocatura il richiamo all'art. 97 Cost.
Considerato in diritto
1. - Il Pretore di Cosenza ha sollevato questione di legittimità
costituzionale:
a) in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 24, secondo
comma, Cost., dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge 18 gennaio
1993, n. 9, convertito nella legge 18 marzo 1993, n. 67, nella parte
in cui attribuisce efficacia nei confronti dei terzi creditori ai
bilanci e agli atti amministrativi interni delle unità sanitarie
locali, che vincolano somme o fondi al pagamento delle retribuzioni
del personale e all'erogazione dei servizi sanitari definiti dal
decreto ministeriale ivi indicato;
b) del combinato disposto degli artt. 615, secondo comma, e
624, cod. proc. civ., e del citato art. 1, comma 5, del decreto-legge
n. 9 del 1993, in riferimento all'art. 97, primo comma, Cost.
2. - La questione sub a) è fondata.
Il giudice rimettente accede all'interpretazione letterale della
disposizione denunciata, secondo cui l'art. 1, comma 5, del d.l. n. 9
del 1993 non si limita a recepire i principi elaborati dalla
giurisprudenza in tema di esecuzione forzata contro le pubbliche
amministrazioni (come ritengono alcuni giudici di merito), bensì
innova nell'ordinamento introducendo un regime privilegiato per le
unità sanitarie locali. Ai bilanci e agli atti amministrativi
interni di questi enti, che programmano l'allocazione delle risorse
finanziarie prevedendo vincoli di destinazione di somme o fondi al
pagamento degli stipendi del personale e all'erogazione di servizi
sanitari essenziali, è conferita efficacia esterna, di guisa che
l'eccezione di impignorabilità è opponibile ai terzi creditori
procedenti sulla semplice base di previsioni presuntive delle somme
di denaro occorrenti, che vengono così sottratte all'esecuzione
forzata senza bisogno di esibizione di ordini specifici di pagamento
e di relativi mandati in data anteriore all'atto introduttivo del
processo esecutivo.
Questo essendo il significato della disposizione, la censura di
violazione del principio di eguaglianza e, con esso, del principio di
ragionevolezza risulta fondata soprattutto in esito alla comparazione
con la disciplina parallela dell'art. 11 del d.l. 18 gennaio 1993, n.
8, convertito nella legge 19 marzo 1993, n. 68, in tema di esecuzione
forzata a danno degli enti locali. Contrariamente a quanto sostiene
l'Avvocatura dello Stato, le due posizioni giuridiche messe a
confronto sono praticamente analoghe, tanto più che alcuni dei
servizi locali indispensabili, considerati dal d.l. n. 8 del 1993,
incidono, al pari dei servizi sanitari, nell'ambito della tutela
della salute, quali i servizi connessi alla distribuzione dell'acqua
potabile, i servizi di fognatura e di depurazione, i servizi di
nettezza urbana.
Si deve pertanto far luogo a una dichiarazione di
incostituzionalità che, nei limiti del petitum formulato
nell'ordinanza di rimessione, integri la norma impugnata in termini
corrispondenti alla disciplina prevista dall'art. 11 del d.l. n. 8
del 1993. Resta assorbita la censura ulteriore riferita all'art. 24
della Costituzione.
3. - La questione sub b) non ha alcuna autonomia rispetto alla
questione sub a), nella quale rifluisce interamente aggiungendo un
ulteriore parametro per il giudizio di costituzionalità. Senza
ragione alcuna, essa coinvolge nell'oggetto del giudizio gli artt.
615 e 624 cod. proc. civ., mentre tali norme sono prese in
considerazione dal giudice rimettente esclusivamente come referenti
per ipotizzare, a carico dell'art. 1, comma 5, del d.l. n. 9 del
1993, anche una violazione dell'art. 97 Cost.
Pure il richiamo di quest'ultimo parametro rimane assorbito in
conseguenza dell'accoglimento dell'impugnativa in riferimento
all'art. 3 della Costituzione.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 5, del
decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9 (Disposizioni urgenti in materia
sanitaria e socio-assistenziale), convertito nella legge 18 marzo
1993, n. 67, nella parte in cui, per l'effetto della non
sottoponibilità ad esecuzione forzata delle somme destinate ai fini
ivi indicati, non prevede la condizione che l'organo di
amministrazione dell'unità sanitaria locale, con deliberazione da
adottare per ogni trimestre, quantifichi preventivamente gli importi
delle somme innanzi destinate e che dall'adozione della predetta
delibera non siano emessi mandati a titoli diversi da quelli
vincolati, se non seguendo l'ordine cronologico delle fatture così
come pervenute per il pagamento o, se non è prescritta fattura,
dalla data della deliberazione di impegno da parte dell'ente.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 giugno 1995.
Il Presidente: CAIANIELLO
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 29 giugno 1995.
Il cancelliere: FRUSCELLA