Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 4 luglio 2021 e depositato il 13 luglio 2021 (reg. ric. n. 34 del 2021), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 1, comma 3, e 4, della legge della Regione Basilicata 6 maggio 2021, n. 20 (Bilancio di previsione finanziario per il triennio 2021-2023), nonché l’Allegato N.8, accluso alla relativa Nota integrativa, e l’Allegato O della medesima legge regionale, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.
1.1.– Il primo motivo di impugnazione concerne il richiamato art. 4, che dispone il ripiano del disavanzo di amministrazione presunto riveniente da esercizi precedenti «secondo quanto previsto nell’allegato N.7» alla Nota integrativa al bilancio di previsione.
Il ricorrente ricorda anzitutto di avere già impugnato le disposizioni di due precedenti leggi della stessa Regione: la legge della Regione Basilicata 9 dicembre 2020, n. 40 (Prima variazione al Bilancio di previsione pluriennale 2022-2022 della Regione Basilicata) e la legge della Regione Basilicata 12 marzo 2021, n. 8 (Rendiconto generale per l’esercizio finanziario 2018 della Regione Basilicata - Adeguamento alla decisione n. 42/2020 PARI della Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti di Basilicata). Tali disposizioni avrebbero articolato il ripiano dei disavanzi relativi agli esercizi 2018 e 2019 in un arco temporale eccessivo rispetto a quanto consentito dall’art. 42 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42) e dal principio contabile applicato di cui al paragrafo 9.2.28 dell’Allegato 4/2 al citato decreto legislativo.
Il ricorso segnala inoltre che sarebbe erroneo il rinvio all’Allegato N.7 alla Nota integrativa contenuto nell’impugnato art. 4, intendendo il legislatore regionale riferirsi al successivo Allegato N.8. Il raffronto dei due Allegati, riprodotti nella versione pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Basilicata, confermerebbe tale conclusione poiché il contenuto del secondo atterrebbe in effetti al ripiano del disavanzo, mentre l’Allegato N.7 riporterebbe l’elenco analitico delle risorse accantonate nel risultato di amministrazione 2020.
Ciò precisato, con una prima censura il ricorrente lamenta che l’Allegato N.8 alla Nota integrativa al bilancio di previsione 2021-2023, richiamato dall’art. 4 della legge reg. Basilicata n. 20 del 2021, distribuirebbe le quote del recupero del disavanzo nel triennio 2021, 2022 e 2023, anziché disporne la copertura integrale nell’esercizio 2021.
In particolare, dal primo dei due prospetti contenuti nell’Allegato N.8 risulterebbe che nell’esercizio 2020 la Regione Basilicata avrebbe dovuto recuperare una quota di disavanzo riveniente dai precedenti esercizi pari a 67.891.976,83 euro, ma che di tale importo non avrebbe ripianato ben 62.138.950,00 euro.
Ad avviso del ricorrente, tale quota dovrebbe essere interamente iscritta nell’esercizio 2021, senza possibilità di ulteriore rinvio della copertura, poiché il principio contabile di cui al paragrafo 9.2.27 dell’Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011 prevederebbe che «le quote del disavanzo applicate al bilancio e presumibilmente non recuperate sono interamente applicate al primo esercizio del bilancio di previsione nel quale è stato determinato il risultato di amministrazione presunto». Inoltre, ai sensi del principio contabile contenuto nel successivo paragrafo 9.2.28, «[i]l disavanzo di amministrazione di un esercizio non applicato al bilancio e non ripianato a causa della tardiva approvazione del rendiconto […] è ripianato applicandolo per l’intero importo all’esercizio in corso di gestione».
Un’ulteriore censura del medesimo Allegato N.8 riguarda specificamente la quota del disavanzo presunto al 31 dicembre 2020 originata dalla gestione dell’esercizio 2020, pari a 831.481,15 euro. Secondo il ricorrente, il ripiano di tale importo potrebbe bensì avvenire negli esercizi considerati nel bilancio di previsione, come consentito dall’art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011, ma «contestualmente all’adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo», secondo quanto richiesto dalla stessa disposizione. La Regione Basilicata, invece, non avrebbe approvato alcuna delibera consiliare in conformità alla richiamata norma statale.
Inoltre, l’allungamento dei tempi di recupero del disavanzo contrasterebbe con l’orientamento della giurisprudenza di questa Corte in ordine alla illegittimità costituzionale delle soluzioni normative che prescriverebbero il riassorbimento dei disavanzi in archi temporali lunghi e differenziati, ben oltre il ciclo di bilancio ordinario.
In conclusione, l’art. 4 della legge reg. Basilicata n. 20 del 2021 e le richiamate Tabelle relative alla composizione e alla copertura del disavanzo presunto contenute nell’Allegato N.8 alla Nota integrativa al bilancio di previsione 2021-2023 contrasterebbero con i richiamati principi contabili del d.lgs. n. 118 del 2011, recante la disciplina di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, e conseguentemente violerebbero l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che attribuisce alla competenza legislativa esclusiva statale la materia dell’armonizzazione dei bilanci pubblici.
1.2.– Della stessa legge reg. Basilicata n. 20 del 2021 il ricorso impugna anche l’art. 1, comma 3, e l’Allegato O; quest’ultimo sostituisce l’Allegato O2 alla legge reg. Basilicata n. 40 del 2020, recando l’analisi del disavanzo presunto al 31 dicembre 2019 e le modalità di copertura dello stesso.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, per quanto il citato art. 1, comma 3, della legge reg. Basilicata n. 20 del 2021 avrebbe lo scopo di superare le originarie previsioni contenute nella già impugnata legge reg. Basilicata n. 40 del 2020, l’Allegato O continuerebbe a prevedere il «ripiano dei disavanzi pregressi fino all’esercizio 2024, in tal modo riproducendo una tempistica già censurata».
Pertanto, anche le previsioni sopravvenute contrasterebbero con l’art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011 – e, di conseguenza, con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., riguardante la competenza legislativa esclusiva statale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici – sia perché eccederebbero il limite triennale ammesso per il ripiano dei disavanzi, sia perché non sarebbe ancora stato approvato il piano di rientro dal disavanzo con l’apposita delibera consiliare, come pure richiesto dalla citata norma statale.
2.– La Regione Basilicata, in persona del Presidente pro tempore, si è costituita in giudizio con memoria depositata in data 2 settembre 2021, fuori termine, chiedendo di dichiarare la inammissibilità o la non fondatezza delle questioni promosse previa, se del caso, autorimessione della questione di legittimità costituzionale dell’art. 42, nonché del paragrafo 9.2.28 dell’Allegato 4/2 del d.lgs. n. 118 del 2011, per contrasto con gli artt. 1, 3, 81, 97, primo comma, e 119 Cost.
2.1.– La tesi della difesa regionale è che le norme impugnate avrebbero attribuito alle disposizioni del d.lgs. n. 118 del 2011 «un’interpretazione costituzionalmente orientata, nel rispetto dei principi di copertura pluriennale della spesa e di responsabilità nell’esercizio del mandato elettivo» laddove, invece, le censure interpreterebbero i principi contabili evocati in maniera «del tutto irragionevole, e in contrasto con gli articoli 1, 3, 81, 119 e 97, primo comma, Cost.».
Quanto alla censura relativa alla mancata contestuale adozione del piano di rientro dal disavanzo, la memoria afferma che questo sarebbe stato approvato con delibera del Consiglio regionale 13 luglio 2021, n. 276. Rilevando che tale atto consiliare non legislativo avrebbe «una sua propria autonomia formale» rispetto alla legge di bilancio – ciò che consentirebbe l’allegazione a quest’ultima soltanto successivamente alla sua approvazione – la difesa regionale sostiene che, secondo la disciplina statale, la delibera andrebbe approvata nella prima seduta consiliare utile successiva all’adozione della legge di bilancio.
3.– Con successivo ricorso notificato il 31 gennaio 2022 e depositato il 2 febbraio 2022 (reg. ric. n. 7 del 2022), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l’art. 6 e l’Allegato O2 della legge della Regione Basilicata 2 dicembre 2021, n. 55 (Assestamento del bilancio di previsione finanziario per il triennio 2021-2023), in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
L’art. 6 della legge regionale citata dispone che «[i]l disavanzo di amministrazione presunto riveniente dagli esercizi precedenti viene ripianato secondo quanto previsto nell’allegato O2, accluso alla presente legge», recante infatti l’«[a]nalisi e modalità di copertura del disavanzo» alla data del 31 dicembre 2020. Di tale disavanzo, una prima Tabella distingue le componenti derivanti dalle gestioni degli esercizi 2018 e 2019 – rispettivamente pari a 5.728.166,38 euro e a 46.851.307,36 euro – mentre quella successiva rappresenta le modalità di copertura prevedendone il ripiano articolato negli esercizi dal 2021 al 2023.
3.1.– Secondo il ricorrente le modalità temporali di copertura del disavanzo ora descritte non rispetterebbero l’art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011 che, invece, prevederebbe l’applicazione dell’eventuale disavanzo «al primo esercizio del bilancio di previsione dell’esercizio in corso di gestione». Pertanto, in applicazione della norma statale, la legge reg. Basilicata n. 55 del 2021 avrebbe dovuto disporre il ripiano del disavanzo al 31 dicembre 2020, derivante dalle gestioni del 2018 e del 2019, iscrivendo il relativo importo come prima voce della spesa dell’esercizio 2021.
Un’ulteriore censura evidenzia che l’Allegato O2 non sarebbe «conforme – sia per la denominazione delle colonne della prima Tabella, sia per la compilazione – al prospetto previsto dal principio applicato 9.11.7» di cui all’Allegato 4/1 del d.lgs. n. 118 del 2011. Tale principio, tra l’altro, richiederebbe agli enti di segnalare nella nota integrativa al bilancio se nell’esercizio al quale il disavanzo presunto si riferisce non è stata ripianata la quota dell’eventuale precedente disavanzo di cui era previsto il recupero, indicandone l’importo e distinguendolo da quello dell’eventuale ulteriore disavanzo presunto formatosi nel corso dell’esercizio.
È denunciata infine la violazione dei principi contabili applicati di cui ai paragrafi 9.2.27 e 9.2.28 dell’Allegato 4/2 del d.lgs. n. 118 del 2011 a mente dei quali, rispettivamente, «le quote del disavanzo applicate al bilancio e presumibilmente non recuperate sono interamente applicate al primo esercizio del bilancio di previsione nel quale è stato determinato il risultato di amministrazione presunto» e «[i]l disavanzo di amministrazione di un esercizio non applicato al bilancio e non ripianato a causa della tardiva approvazione del rendiconto […] è ripianato applicandolo per l’intero importo all’esercizio in corso di gestione». Pertanto, anche da tali principi discenderebbe la doverosa copertura, nell’esercizio 2021, del disavanzo non ripianato derivante dalle gestioni del 2018 e del 2019.
Da ultimo, nel segnalare che il rendiconto per l’esercizio 2020 non è stato ancora approvato dal Consiglio regionale, il ricorrente rileva che l’importo di 66.338.950,00 euro del disavanzo di amministrazione al 31 dicembre 2019, indicato nell’Allegato O2 alla legge regionale impugnata, non coinciderebbe con quello di 46.851.307,46 euro riportato, per la stessa grandezza, nella deliberazione della Giunta della Regione Basilicata 2 luglio 2020, n. 428, recante «Approvazione del Disegno di Legge: “Rendiconto generale per l’esercizio finanziario 2019 della Regione Basilicata”».
In conclusione, le previsioni dell’art. 6 della legge reg. Basilicata n. 55 del 2021 e del richiamato Allegato O2 alla stessa, concernenti il ripiano del disavanzo di amministrazione presunto, contrastando con l’art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011, violerebbero l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. con riferimento alla competenza legislativa esclusiva statale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici.
4.– Si è costituita in giudizio la Regione Basilicata, in persona del Presidente pro tempore, con memoria depositata in data 23 febbraio 2022.
Riservandosi di trattare il merito del ricorso con separate difese – mai però poi presentate –, la resistente segnala anzitutto che la legge reg. Basilicata n. 55 del 2021 avrebbe dato applicazione all’art. 50, comma 2, del d.lgs. n. 118 del 2011 – che richiede alla legge di assestamento del bilancio di «d[are] atto del permanere degli equilibri generali di bilancio» – e, in particolare, avrebbe «ten[uto] conto del disavanzo di amministrazione presunto al 31 dicembre 2020 […], pari a - € 52.579.473,84, approvato con la DGR 560/2021 concernente il disegno di legge di rendiconto 2020». L’art. 6 impugnato prevederebbe dunque il ripiano di tale disavanzo negli esercizi dal 2021 al 2023, sulla base del prospetto contenuto nell’Allegato O2 della medesima legge regionale.
La difesa regionale rileva poi che il ricorso in esame si porrebbe in continuità con i precedenti già promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri «avverso le Leggi regionali 40/2020, 8/2021 e 20/2021» e volti a sostenere che il disavanzo presunto al 31 dicembre 2020 dovrebbe essere ripianato interamente nell’esercizio 2021.
Peraltro, osserva la resistente, la sentenza n. 246 del 2021 di questa Corte avrebbe «già determinato l’obbligo, da parte della Regione, di applicare il disavanzo riveniente dagli esercizi precedenti al 2020 (2018 e 2019) nell’esercizio del bilancio immediatamente successivo al 2021 (esercizio 2022), respingendo l’interpretazione di una copertura del predetto disavanzo al 31.12.2020 su più esercizi (2020, 2021, 2022 e 2023)».
Precisato che la legge regionale impugnata è stata adottata il 30 novembre 2021 e pubblicata il 2 dicembre 2021 e che, dunque, l’approvazione della stessa non potrebbe dirsi in violazione del giudicato costituzionale relativo alla citata sentenza, depositata il 21 dicembre 2021, la Regione Basilicata ritiene che la questione posta con il ricorso in esame, «al fine di ottenere un nuovo giudicato che produrrebbe, sul bilancio 2022, i medesimi effetti conformativi di quello già formatosi, comporterebbe, di conseguenza, se accolta, la violazione del principio del ne bis in idem e [andrebbe] pertanto dichiarata inammissibile».
Tale esito – a detta della resistente – discenderebbe dall’applicabilità anche al giudizio costituzionale del divieto di riproporre una domanda giudiziale che abbia già trovato soluzione in una sentenza passata in giudicato. Poiché il detto principio impedirebbe a questa Corte di riprendere in esame la questione di legittimità già definita con una precedente pronuncia (sono richiamate la sentenza n. 43 del 1979 e le ordinanze n. 268 del 1990, n. 197 del 1983 e n. 140 del 1973), e ricorrendo tale situazione per quella «proposta con l’odierno ricorso», la Regione Basilicata chiede che questo sia dichiarato manifestamente inammissibile.
Considerato in diritto
1.– Con ricorso notificato il 4 luglio 2021 e depositato il 13 luglio 2021 (reg. ric. n. 34 del 2021), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 1, comma 3, e 4, della legge della Regione Basilicata 6 maggio 2021, n. 20 (Bilancio di previsione finanziario per il triennio 2021-2023), nonché l’Allegato N.8, accluso alla relativa Nota integrativa, e l’Allegato O alla medesima legge regionale, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.
1.1.– Il primo motivo di impugnazione ha ad oggetto l’art. 4 della legge reg. Basilicata n. 20 del 2021, che dispone il ripiano del disavanzo di amministrazione presunto riveniente da esercizi precedenti «secondo quanto previsto nell’allegato N.7» alla Nota integrativa al bilancio di previsione.
Il ricorrente premette che sarebbe erroneo il rinvio all’Allegato N.7 alla Nota integrativa contenuto nell’impugnato art. 4, intendendo il legislatore regionale riferirsi al successivo Allegato N.8, come emergerebbe dal raffronto dei due Allegati pubblicati nel Bollettino Ufficiale della Regione Basilicata.
Ciò precisato, con una prima censura il ricorrente lamenta che l’Allegato N.8 alla Nota integrativa al bilancio di previsione 2021-2023, richiamato dall’art. 4 della legge reg. Basilicata n. 20 del 2021, distribuirebbe le quote del recupero del disavanzo nel triennio 2021, 2022 e 2023, anziché disporne la copertura integrale nell’esercizio 2021.
In particolare, dal primo dei due prospetti contenuti nell’Allegato N.8 risulterebbe che nell’esercizio 2020 la Regione Basilicata avrebbe dovuto recuperare una quota di disavanzo riveniente dai precedenti esercizi pari a 67.891.976,83 euro, ma che di tale importo non avrebbe ripianato ben 62.138.950,00 euro.
Ad avviso del ricorrente, tale quota dovrebbe essere interamente iscritta nell’esercizio 2021, senza possibilità di ulteriore rinvio della copertura, poiché il principio contabile di cui al paragrafo 9.2.27 dell’Allegato 4/2 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42) prevederebbe che «le quote del disavanzo applicate al bilancio e presumibilmente non recuperate sono interamente applicate al primo esercizio del bilancio di previsione nel quale è stato determinato il risultato di amministrazione presunto». Inoltre, ai sensi del principio contabile contenuto nel successivo paragrafo 9.2.28, «[i]l disavanzo di amministrazione di un esercizio non applicato al bilancio e non ripianato a causa della tardiva approvazione del rendiconto […] è ripianato applicandolo per l’intero importo all’esercizio in corso di gestione».
Un’ulteriore censura del medesimo Allegato N.8 riguarda specificamente la quota del disavanzo presunto al 31 dicembre 2020 originata dalla gestione dell’esercizio 2020, pari a 831.481,15 euro. Secondo il ricorrente, il ripiano di tale importo potrebbe bensì avvenire negli esercizi considerati nel bilancio di previsione, come consentito dall’art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011, ma «contestualmente all’adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo», secondo quanto richiesto dalla stessa disposizione. La Regione Basilicata, invece, non avrebbe approvato alcuna delibera consiliare in conformità alla richiamata norma statale.
Inoltre, l’allungamento dei tempi di recupero del disavanzo contrasterebbe con l’orientamento della giurisprudenza di questa Corte in ordine alla illegittimità costituzionale delle soluzioni normative che prescriverebbero il riassorbimento dei disavanzi in archi temporali lunghi e differenziati, ben oltre il ciclo di bilancio ordinario.
In conclusione, l’art. 4 della legge reg. Basilicata n. 20 del 2021 e le richiamate Tabelle relative alla composizione e alla copertura del disavanzo presunto contenute nell’Allegato N.8 alla Nota integrativa al bilancio di previsione 2021-2023 contrasterebbero con i richiamati principi contabili del d.lgs. n. 118 del 2011, recante la disciplina di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, e conseguentemente violerebbero l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che attribuisce alla competenza legislativa esclusiva statale la materia dell’armonizzazione dei bilanci pubblici.
1.2.– Della stessa legge reg. Basilicata n. 20 del 2021 il ricorso impugna anche l’art. 1, comma 3, e l’Allegato O; quest’ultimo, ai sensi dell’altra previsione, sostituisce l’Allegato O2 alla legge della Regione Basilicata 9 dicembre 2020, n. 40 (Prima variazione al Bilancio di previsione pluriennale 2022-2022 della Regione Basilicata), recando l’analisi del disavanzo presunto al 31 dicembre 2019 e le modalità di copertura dello stesso.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, per quanto il suddetto art. 1, comma 3, avrebbe lo scopo di superare le originarie previsioni contenute nella già impugnata legge reg. Basilicata n. 40 del 2020, l’Allegato O continuerebbe a prevedere il «ripiano dei disavanzi pregressi fino all’esercizio 2024, in tal modo riproducendo una tempistica già censurata».
Pertanto, anche le previsioni sopravvenute contrasterebbero con l’art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011 – e, di conseguenza, con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., riguardante la competenza legislativa esclusiva statale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici – sia perché eccederebbero il limite triennale ammesso per il ripiano dei disavanzi, sia perché non sarebbe ancora stato approvato il piano di rientro dal disavanzo con l’apposita delibera consiliare, come pure richiesto dalla citata norma statale.
2.– Con successivo ricorso notificato il 31 gennaio 2022 e depositato il 2 febbraio 2022 (reg. ric. n. 7 del 2022), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l’art. 6 e l’Allegato O2 della legge della Regione Basilicata 2 dicembre 2021, n. 55 (Assestamento del bilancio di previsione finanziario per il triennio 2021-2023), in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
L’art. 6 della legge reg. Basilicata n. 55 del 2021 dispone che «[i]l disavanzo di amministrazione presunto riveniente dagli esercizi precedenti viene ripianato secondo quanto previsto nell’allegato O2, accluso alla presente legge», recante infatti l’«[a]nalisi e modalità di copertura del disavanzo» alla data del 31 dicembre 2020. Di tale complessivo disavanzo, una prima Tabella distingue le componenti derivanti dalle gestioni degli esercizi 2018 e 2019 – rispettivamente pari a 5.728.166,38 euro e a 46.851.307,36 euro – mentre quella successiva rappresenta le modalità di copertura prevedendone il ripiano articolato negli esercizi dal 2021 al 2023.
2.1.– Secondo il ricorrente le descritte modalità temporali di copertura del disavanzo non rispetterebbero l’art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011 che, invece, prevederebbe l’applicazione dell’eventuale disavanzo «al primo esercizio del bilancio di previsione dell’esercizio in corso di gestione». Pertanto, in applicazione della norma statale, la legge reg. Basilicata n. 55 del 2021 avrebbe dovuto disporre il ripiano del disavanzo al 31 dicembre 2020, derivante dalle gestioni del 2018 e del 2019, iscrivendo il relativo importo come prima voce della spesa dell’esercizio 2021.
Un’ulteriore censura evidenzia che l’Allegato O2 non sarebbe «conforme – sia per la denominazione delle colonne della prima Tabella, sia per la compilazione – al prospetto previsto dal principio applicato 9.11.7» di cui all’Allegato 4/1 del d.lgs. n. 118 del 2011. Tale principio, tra l’altro, richiederebbe agli enti di segnalare nella nota integrativa al bilancio se nell’esercizio al quale il disavanzo presunto si riferisce non è stata ripianata la quota dell’eventuale precedente disavanzo di cui era previsto il recupero, indicandone l’importo e distinguendolo da quello dell’eventuale ulteriore disavanzo presunto formatosi nel corso dell’esercizio.
È denunciata infine la violazione dei principi contabili applicati di cui ai paragrafi 9.2.27 e 9.2.28 dell’Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011 a mente dei quali, rispettivamente, «le quote del disavanzo applicate al bilancio e presumibilmente non recuperate sono interamente applicate al primo esercizio del bilancio di previsione nel quale è stato determinato il risultato di amministrazione presunto» e «[i]l disavanzo di amministrazione di un esercizio non applicato al bilancio e non ripianato a causa della tardiva approvazione del rendiconto […] è ripianato applicandolo per l’intero importo all’esercizio in corso di gestione». Pertanto, anche da tali principi discenderebbe la doverosa copertura, nell’esercizio 2021, del disavanzo non ripianato derivante dalle gestioni del 2018 e del 2019.
In conclusione, le previsioni dell’art. 6 della legge reg. Basilicata n. 55 del 2021 e del richiamato Allegato O2 alla stessa, concernenti il ripiano del disavanzo di amministrazione presunto, contrastando con l’art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011, violerebbero l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. con riferimento alla competenza legislativa esclusiva statale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici.
3.– I giudizi vanno riuniti, stante la connessione tra le norme impugnate e in considerazione dell’identità del parametro costituzionale in entrambi evocato.
4.– In via preliminare deve essere dichiarata inammissibile la costituzione della Regione Basilicata nel primo giudizio, perché avvenuta, tardivamente, il 2 settembre 2021.
Ai sensi dell’art. 19, comma 3, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, ratione temporis applicabile, «[l]a parte convenuta può costituirsi in cancelleria entro il termine perentorio di trenta giorni dalla scadenza del termine stabilito per il deposito del ricorso» che, a sua volta, deve avvenire entro dieci giorni dalla notificazione, in forza dell’art. 31, quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale).
Nel caso di specie, poiché la notificazione del ricorso è avvenuta il 4 luglio 2021 e il termine per il deposito dello stesso scadeva il 14 successivo, il termine ultimo per la costituzione della resistente era il 13 agosto 2021: in forza del costante orientamento di questa Corte, infatti, non si applica «ai giudizi costituzionali l’istituto della sospensione feriale dei termini processuali» (sentenza n. 190 del 2017; nello stesso senso, sentenze n. 310 del 2011, n. 278 del 2010, n. 50 del 1999; ordinanze n. 408 del 2006 e n. 76 del 2005).
5.– Sempre in via preliminare va chiarito che è del tutto priva di fondamento l’eccezione di inammissibilità che la Regione Basilicata ha spiegato nel secondo giudizio, sostenendo che la questione promossa tenderebbe a «ottenere un nuovo giudicato che produrrebbe, sul bilancio 2022, i medesimi effetti conformativi di quello già formatosi» a seguito della sentenza di questa Corte n. 246 del 2021 – che ha dichiarato la illegittimità costituzionale di disposizioni della Regione Basilicata concernenti il ripiano del disavanzo di amministrazione al 31 dicembre 2019 – comportando, «se accolta, la violazione del principio del ne bis in idem».
È dirimente rilevare che oggetto della questione sono previsioni legislative regionali distinte e successive rispetto a quelle già scrutinate con la sentenza dianzi citata; questa Corte non deve quindi, come erroneamente asserito dalla resistente, «riprendere in esame la questione di legittimità già definita» con la precedente pronuncia.
6.– Invece, è inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 6 e dell’Allegato O2 della legge reg. Basilicata n. 55 del 2021, promossa nel secondo giudizio in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in relazione al principio contabile di cui al paragrafo 9.11.7 dell’Allegato 4/1 al d.lgs. n. 118 del 2011.
Secondo il ricorrente, l’impugnato Allegato O2 alla legge reg. Basilicata n. 55 del 2021 non sarebbe «conforme – sia per la denominazione delle colonne della prima Tabella, sia per la compilazione – al prospetto previsto» dal richiamato principio.
Questa argomentazione, in cui la censura si esaurisce, si rivela generica e, comunque, non sufficientemente chiara e puntuale, limitandosi a enunciare la non conformità della compilazione dell’Allegato rispetto al prospetto di riferimento senza chiarire il meccanismo attraverso cui si realizzerebbe il preteso vulnus. Non è dunque possibile comprendere se tale difformità di compilazione riguardi la descrizione della composizione del disavanzo, di cui alla prima Tabella, oppure (o anche) la indicazione delle modalità di ripiano dello stesso, di cui alla seconda Tabella, oppure, infine, l’importo da ripianare in ciascuno degli esercizi considerati nel bilancio di previsione.
7.– Prima di esaminare nel merito le questioni promosse è opportuno sottolineare che la Regione Basilicata non ha approvato il bilancio di previsione finanziario per il triennio 2022-2024 né entro il termine del 31 dicembre 2021, ai sensi dell’art. 18, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 118 del 2011, e neppure entro i primi quattro mesi del 2022, periodo massimo per il quale può essere concesso l’esercizio provvisorio (facoltà di cui la Regione si è avvalsa) in base all’art. 43, comma 2, del citato decreto.
Tale ritardo, di per sé in violazione di un principio di corretta gestione del bilancio, ha comportato anche la impropria protrazione dell’efficacia delle previsioni impugnate – in particolare quelle della legge reg. Basilicata n. 55 del 2021 –, che hanno continuato a disciplinare il ripiano del disavanzo di amministrazione dell’ente in mancanza della necessaria approvazione della nuova legge di bilancio, tra i contenuti della quale vi è appunto la determinazione del risultato di amministrazione presunto e la copertura dell’eventuale deficit.
Nella specie, inoltre, in assenza di modifiche alle suddette previsioni, risulta tuttora inadempiuto l’obbligo, conseguente alla pubblicazione della sentenza n. 246 del 2021 di questa Corte, di ripianare, per intero, nel primo esercizio del bilancio in corso di gestione – ossia, ormai, quello 2022 – l’importo del disavanzo originato negli esercizi 2018 e 2019.
Nel complesso, l’eclettismo dell’intera vicenda disattende con particolare gravità il valore del ciclo di bilancio, che assume rilievo come bene pubblico, ovvero come insieme di documenti capaci di informare con correttezza e trasparenza il cittadino sulle obbiettive possibilità di realizzazione dei programmi e sull’effettivo mantenimento degli impegni elettorali, «onere inderogabile per chi è chiamato ad amministrare una determinata collettività» (ex plurimis, sentenza n. 184 del 2016).
Del resto, le regole sull’armonizzazione contabile esprimono opzioni strumentali alla garanzia dell’equilibrio e della sincerità del bilancio, nonché al coordinamento della finanza pubblica in un sistema di autonomie regionali.
Per quanto connotate da un alto livello di tecnicità, tali regole sono, infatti, funzionali all’indispensabile finalità di garantire «l’omogeneità dei sistemi contabili per rendere i bilanci delle amministrazioni aggregabili e confrontabili, in modo da soddisfare le esigenze informative connesse a vari obiettivi quali la programmazione economico–finanziaria, il coordinamento della finanza pubblica, la gestione del federalismo fiscale, le verifiche del rispetto delle regole comunitarie, la prevenzione di gravi irregolarità idonee a pregiudicare gli equilibri dei bilanci» (sentenza n. 184 del 2016).
È, infatti, solo il rispetto di un linguaggio contabile comune che impedisce a un sistema informato al pluralismo istituzionale di degenerare in un’ingestibile moltitudine di monadi contabili, a danno non solo delle possibilità di coordinamento, ma finanche dello stesso principio di responsabilità politica, quando l’inosservanza delle regole di tale linguaggio è funzionale, negli enti autonomi, a realizzare indebiti artificiosi aumenti della capacità di spesa.
8.– Il primo ricorso colpisce anzitutto l’art. 4 e l’Allegato N.8 alla Nota integrativa al bilancio, approvata dalla legge reg. Basilicata n. 20 del 2021, dovendosi ritenere – come correttamente inteso dal Presidente del Consiglio dei ministri – che il riferimento contenuto nel citato art. 4 all’Allegato contrassegnato come N.7 sia evidentemente errato, non contenendo quest’ultimo, al contrario di quello impugnato, alcuna previsione riguardante il ripiano del disavanzo di amministrazione presunto, oggetto della norma del suddetto art. 4.
Sulle previsioni così individuate il ricorso promuove due questioni, denunciando le modalità del ripiano relative sia alla parte del disavanzo di amministrazione presunto originato dalle gestioni degli esercizi 2018 e 2019, sia a quella formatasi nell’esercizio 2020.
8.1.– Entrambe le questioni sono fondate.
Quanto alla prima, va innanzitutto rilevato che le due Tabelle dell’Allegato richiamato dall’art. 4 della legge reg. Basilicata n. 20 del 2021 contengono in forma grafica, rispettivamente, l’analisi del disavanzo presunto al 31 dicembre 2020, con la relativa composizione, e le modalità di copertura dello stesso nell’arco degli esercizi gestiti dal bilancio di previsione per il triennio 2021-2023.
Nella prima Tabella, la colonna che indica la quota del disavanzo da ripianare nell’esercizio precedente – ossia quello del 2020, precedente al primo esercizio gestito dalla legge di bilancio – riporta l’importo di 67.891.976,83 euro, riveniente dagli esercizi 2018 e 2019. Di tale somma, al 31 dicembre 2020 risulta ripianata solo una modesta quota, riportata nell’apposita colonna e pari a 5.753.026,83 euro; la differenza tra tali dati, pari a 62.138.950,00 euro, figura quindi nell’ultima colonna della stessa Tabella come ripiano del disavanzo non effettuato nell’esercizio precedente.
Da tale ricostruzione analitica del disavanzo discende che le previsioni del ripiano sintetizzate nella seconda Tabella, articolando il recupero delle suddette componenti negli esercizi dal 2021 al 2023, anziché disporlo integralmente nel primo esercizio del triennio, violano la competenza esclusiva statale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., contrastando con i principi contabili evocati, congiuntamente applicabili.
Il paragrafo 9.2.27 dell’Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011 impone, infatti, all’ente di aggiungere al primo esercizio del bilancio di previsione le quote del disavanzo già applicate al bilancio dell’esercizio precedente «e presumibilmente non recuperate». Il disavanzo presunto non ripianato nel 2020 avrebbe pertanto dovuto essere recuperato nell’esercizio 2021, primo esercizio del bilancio approvato dalla legge reg. Basilicata n. 20 del 2021 e non ripartito anche negli esercizi successivi, come invece previsto dalla Tabella impugnata.
D’altro canto, la Regione stessa ha indicato nell’apposita colonna della prima Tabella un importo da ripianare nell’esercizio 2020 superiore a quello iscritto come prima voce della spesa nel bilancio di previsione del medesimo esercizio, correttamente applicando l’indicazione di compilazione contenuta nel paragrafo 9.11.7 dell’Allegato 4/1 al d.lgs. n. 118 del 2011. Questo richiede di indicare gli importi definitivi del ripiano del disavanzo risultanti dal bilancio di previsione, precisando che questi siano iscritti «nel rispetto della legge»; ciò comporta che il dato da riportare deve essere sostanzialmente coerente con i pertinenti principi contabili.
Nella specie, pertanto, la preclusione all’ulteriore trascinamento delle quote di disavanzo originate negli esercizi 2018 e 2019 discende proprio dalla constatazione che l’importo «da ripianare» nell’esercizio 2020 era effettivamente pari a 67.891.976,83 euro, come indicato nella prima Tabella dell’impugnato Allegato N.8, e che tale importo è stato ripianato solo in minima parte nel corso dello stesso esercizio.
Ciò perché, non avendo la Regione approvato il rendiconto degli esercizi 2018 e 2019 in tempo utile a disporre la tempestiva copertura dei relativi disavanzi, in base al principio contabile di cui al paragrafo 9.2.28 questi andavano ripianati già nell’esercizio 2020 e, per la parte non recuperata, nell’esercizio immediatamente successivo.
Per le ragioni descritte, va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 4 della legge reg. Basilicata n. 20 del 2021 e dell’Allegato N.8 alla Nota integrativa al bilancio allegata alla medesima legge regionale, nella parte in cui dispongono che il disavanzo di amministrazione presunto riveniente dagli esercizi 2018 e 2019 viene ripianato negli esercizi 2021, 2022 e 2023.
8.2.– Anche la seconda questione è fondata.
Essa denuncia il contrasto delle stesse previsioni regionali dianzi citate con l’art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011 e, di conseguenza, con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., ma in relazione alla quota di disavanzo formatasi nell’esercizio 2020, poiché tale quota, pari a 831.481,15 euro, non potrebbe essere ripianata negli esercizi dal 2021 al 2023 senza che, come richiesto da tale previsione, sia stata contestualmente adottata la delibera consiliare di approvazione di un piano di rientro.
Come affermato nella sentenza n. 246 del 2021, di accoglimento di una censura sostanzialmente analoga mossa a una disposizione simmetrica della stessa Regione resistente, la fondatezza «discende dalla considerazione che il suddetto art. 42, comma 12 – applicabile anche al ripiano del disavanzo presunto in forza del richiamo operato dal successivo comma 14 – subordina la possibilità del ripiano triennale alla “contestuale” adozione di un piano di rientro, avente la funzione sostanziale di individuare i provvedimenti necessari alla effettiva attuazione del recupero del disavanzo. Ciò all’evidente fine di orientare a tale obiettivo le concrete scelte gestionali dell’ente, attraverso uno strumento immediatamente operativo e dai contenuti puntuali, che, tra l’altro, deve essere anche allegato al bilancio di previsione e al rendiconto, come richiesto dal comma 13 del medesimo art. 42, costituendone parte integrante».
Nella specie, il bilancio di previsione 2021-2023 è stato approvato dal Consiglio regionale nella seduta del 29 aprile 2021, quando ancora il piano di rientro non era stato nemmeno predisposto dalla Giunta regionale, avendovi questa provveduto solo in data 6 maggio 2021 per poi trasmetterlo al Consiglio regionale che ha adottato la delibera nella seduta del 13 luglio 2021.
È dunque evidente l’assenza nella specie della “contestualità” richiesta dalla norma statale. È mancata infatti la sincronica presentazione del disegno di legge regionale di bilancio e della proposta di delibera consiliare, che avrebbe consentito il parallelo esame dei due atti da parte del Consiglio regionale e l’approvazione nella stessa seduta.
Va pertanto dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 4 della legge reg. Basilicata n. 20 del 2021 e dell’Allegato N.8 alla Nota integrativa al bilancio allegata alla medesima legge regionale, nella parte concernente il ripiano della quota di disavanzo presunto originata nel 2020 negli esercizi dal 2021 al 2023.
9.– Della stessa legge reg. Basilicata n. 20 del 2021 il ricorso impugna anche l’art. 1, comma 3, e l’Allegato O, perché quest’ultimo continuerebbe a prevedere il «ripiano dei disavanzi pregressi fino all’esercizio 2024, in tal modo riproducendo una tempistica già censurata» dallo Stato con riferimento al prospetto originario della legge reg. Basilicata n. 40 del 2020.
Pertanto, anche le previsioni sopravvenute contrasterebbero con l’art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011 – e, di conseguenza, con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., riguardante la competenza legislativa esclusiva statale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici – sia perché eccederebbero il limite triennale ammesso per il ripiano dei disavanzi, sia perché non sarebbe ancora stato approvato il piano di rientro del disavanzo con l’apposita delibera consiliare, come pure richiesto dalla citata norma statale.
9.1.– La questione è fondata, sotto entrambi i profili lamentati.
Nella già richiamata sentenza n. 246 del 2021 questa Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle previsioni del ripiano del disavanzo di amministrazione presunto, riferito alla data del 31 dicembre 2019, contenute nell’Allegato O2 della legge reg. Basilicata n. 40 del 2020.
L’Allegato O qui impugnato, entrato in vigore prima della pubblicazione della suddetta pronuncia, ripete sostanzialmente le stesse previsioni del richiamato Allegato O2.
Attesa l’identità del contenuto normativo, sussiste il denunciato contrasto con l’evocato art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011 e, di conseguenza, con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., poiché anche le previsioni sopravvenute «disegnano una estensione del percorso di ripiano anche negli esercizi 2023 e 2024, determinandone una complessiva durata quinquennale» (sentenza n. 246 del 2021).
Infatti, la norma statale evocata, nell’ammettere, in subordine al ripiano immediato, la possibilità di frazionare il recupero del disavanzo nel triennio considerato nel bilancio di previsione e in ogni caso non oltre la durata della legislatura regionale «si pone “in chiaro collegamento con la programmazione triennale” (sentenza n. 18 del 2019)», la cui durata va «ritenuta congrua per il ripristino dell’equilibrio dell’ente turbato dalla emersione di un disavanzo ordinario. Il che non appare arbitrario dato il determinante rilievo che il “fattore tempo” assume per l’effettività delle regole di corretta gestione finanziaria» (sentenza n. 246 del 2021).
Le previsioni sul recupero del disavanzo contenute nell’impugnato Allegato O si pongono in contrasto con la stessa norma statale evocata, anche perché adottate senza la contestuale approvazione della delibera consiliare contenente lo specifico piano di rientro, secondo quanto già precisato al punto 8.2.
Per le suddette ragioni va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, e dell’Allegato O della legge reg. Basilicata n. 20 del 2021, nella parte concernente il ripiano del disavanzo di amministrazione presunto al 31 dicembre 2019.
10.– In continuità con il ricorso fin qui scrutinato, si pone quello (reg. ric. n. 7 del 2022) con cui lo Stato ha impugnato l’art. 6 e l’Allegato O2 alla legge reg. Basilicata n. 55 del 2021, che prevedono le modalità del ripiano del disavanzo di amministrazione presunto riveniente dagli esercizi precedenti.
Benché il rendiconto dell’esercizio 2020 non fosse stato approvato (ritardo che perdura tuttora), la legge regionale in esame è intitolata «Assestamento del bilancio di previsione finanziario per il triennio 2021-2023».
Ad ogni modo, ai fini che qui rilevano, essa aggiorna la determinazione del disavanzo di amministrazione presunto al 31 dicembre 2020 rispetto alla stessa operazione compiuta in occasione dell’approvazione del bilancio di previsione 2021-2023 da parte della legge reg. Basilicata n. 20 del 2021, oggetto del primo ricorso esaminato.
La seconda Tabella dell’Allegato O2 contiene le modalità di applicazione del disavanzo, ripartendo la copertura della quota originata nel 2018 tra gli esercizi 2021 e 2022 e prevedendo il ripiano della quota originata nel 2019 tra gli esercizi 2022 e 2023.
La Regione resistente non ha svolto difese nel merito, né scritte, né orali.
10.1.– Ciò premesso, le questioni promosse sono fondate perché sia l’analisi, sia le modalità di copertura del disavanzo presunto al 31 dicembre 2020, come rappresentate dalle previsioni impugnate, contrastano complessivamente con i principi contabili evocati di cui all’art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011 e con i principi contabili indicati nei paragrafi 9.2.27 e 9.2.28 dell’Allegato 4/2 allo stesso decreto, violando dunque la competenza esclusiva statale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Il richiamato art. 42, comma 12 (applicabile anche al disavanzo di amministrazione presunto in forza del successivo comma 14), pone l’obbligo del ripiano immediato del disavanzo, da iscrivere interamente nel primo esercizio del bilancio di previsione in corso di gestione.
L’applicazione di tale regola essenziale è peraltro compatibile con un ripiano graduale del disavanzo originato in esercizi precedenti, purché l’attuazione di tale recupero rispetti le pertinenti previsioni contabili, a partire da quelle già contenute nello stesso comma 12 del richiamato art. 42 del d.lgs. n. 118 del 2011 (durata del ripiano corrispondente alla programmazione di bilancio, comunque non eccedente il termine della legislatura, e contestuale approvazione del piano di rientro).
I principi contabili contenuti nei paragrafi 9.2.27 e 9.2.28 dell’Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011 specificano la portata del citato art. 42, prescrivendo chiaramente, da un lato, che l’ente rispetti puntualmente gli obiettivi periodici fissati dal piano di rientro, in modo da concludere il recupero entro il limite temporale previsto; dall’altro, che il mancato conseguimento di tali obiettivi, così come la non corretta determinazione quantitativa degli stessi (a causa della tardiva approvazione del rendiconto), comportano che l’ente deve recuperare nel primo esercizio la quota non ripianata rispetto alla scansione programmata.
Risulta pertanto evidente l’esigenza, a garanzia dell’equilibrio e della sana gestione finanziaria dell’ente, che il rinvio del ripiano del disavanzo avvenga sulla base, sia di una istruttoria «congrua e coerente sotto il profilo storico, economico e giuridico» (sentenza n. 18 del 2019), sia di previsioni temporali corrette, e che la periodica verifica della relativa attuazione trovi nel piano di rientro il parametro di raffronto.
Dal complesso dei principi contabili richiamati emerge anche che la disciplina temporale del rientro dal disavanzo non può che correlarsi allo specifico esercizio nel quale ciascuna componente di tale aggregato si è prodotta, così da consentire che, pur nella continuità degli esercizi, questa venga recuperata nel periodo massimo consentito.
10.2.– Nella specie, invece, l’impugnato Allegato O2 disegna una modalità di applicazione del disavanzo presunto chiaramente contrastante con le possibilità ammesse dai principi di armonizzazione dei bilanci pubblici.
Infatti, il ripiano di entrambe le componenti del deficit – derivanti rispettivamente dalla gestione degli esercizi 2018 e 2019 – risulta articolato in tempi eccedenti il termine della programmazione di bilancio, poiché ciascuna quota verrebbe completamente recuperata nel quarto esercizio successivo a quello in cui si è formata, e non entro il terzo, come dispone l’art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011.
Il vulnus descritto, inficiando la scansione di ripiano prevista dalle norme regionali impugnate, preclude pertanto alle stesse di protrarre il recupero del disavanzo oltre il primo esercizio del bilancio in corso di gestione.
Inoltre, con specifico riferimento alla quota del disavanzo originata nel 2018 – esercizio il cui rendiconto è stato approvato tardivamente –, il progetto di ripiano contrasta anche con i principi di cui ai paragrafi 9.2.27 e 9.2.28, poiché il frazionamento di tale componente in un numero di esercizi eccessivo produce il duplice effetto, da un lato, di ridurre l’importo delle quote periodiche e, dall’altro, di eludere l’obbligo di incrementare la singola quota dell’importo non ripianato nei precedenti esercizi.
Per motivi analoghi, anche la previsione del ripiano della quota del disavanzo originata nel 2019 contrasta con gli stessi richiamati principi contabili, perché l’inizio del suo recupero avverrebbe soltanto nell’esercizio 2022, ossia nel terzo esercizio successivo a quello della emersione di tale disavanzo; il ritardo nell’avvio di tale necessaria misura risulta peraltro aggravato dall’assenza del rendiconto di quell’esercizio, non ancora approvato.
In conclusione, le previsioni regionali impugnate delineano modalità di copertura del disavanzo presunto al 31 dicembre 2020 contrastanti con i richiamati principi contabili, inattendibili sotto il profilo contabile e tali da determinare un indebito «trascinamento nel tempo» del disavanzo stesso (sentenza n. 246 del 2021).
Va, dunque, dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 6 e dell’Allegato O2 alla legge reg. Basilicata n. 55 del 2021, nella parte concernente il ripiano del disavanzo di amministrazione presunto al 31 dicembre 2020.