1. Premessa

Le tre “materie” oggetto del X volume (fatta eccezione per la parte relativa ai beni mobili di interesse culturale scindibili dal luogo in cui sono posizionati) hanno in comune lo stretto rapporto con il territorio. Esse investono, invero, rispettivamente, la tutela e la valorizzazione del “patrimonio immobile culturale” (nella più moderna accezione comprensiva del “paesaggio”) e la gestione dell’assetto e dello sviluppo del territorio attraverso la destinazione d’uso dei suoli e la conformazione del c.d. ius aedificandi sugli stessi (ambiti oggi racchiusi nella formula “governo del territorio” e identificati, prima della riforma del Titolo V della Parte II della nostra Costituzione, come “urbanistica”, tradizionalmente comprensiva della “edilizia”), in una prospettiva allargata alla considerazione di altri interessi pubblici, cui non è avulso neppure il perseguimento di interessi economico-sociali delle comunità locali. Esse abbracciano, dunque, discipline “parallele” per la cura di interessi differenziati, ma necessariamente connessi e talvolta confliggenti, che, peraltro, con l’andar del tempo, si sono andate sempre più spesso e sempre più intensamente intrecciando con quelle relative alla soddisfazione di ulteriori, importanti, interessi pubblici (in primis, quello alla tutela dell’ambiente, nella sue varie espressioni, ma, come si dirà, molti altri), dando luogo a una fitta rete di poteri pubblici e a una vasta congerie di strumenti di “pianificazione”.

La disciplina di tali materie affonda le sue origini in norme che precedono la redazione della nostra Carta costituzionale.

Il diritto dei ‘beni culturali’ (le ‘antichità e belle arti’ disciplinate in origine dalla l. n. 364 del 1909 e dal relativo regolamento di esecuzione n. 364 del 1913 e definite come le “cose immobili e mobili” aventi “interesse storico, archeologico, paletnologico e artistico” e, poi, dalla l. n. 1089 del 1939, sulla “tutela delle cose d’interesse artistico e storico”) e del paesaggio (le “bellezze naturali” individuate e tutelate dalla legge 11 giugno 1922, n. 778 e, poi, dalla l. n. 1497 del 1939) ha, per tradizione, costituito un elemento fondante del sistema giuridico italiano. Significativamente, i Padri costituenti hanno inserito tra i “principi fondamentali” della nostra Carta costituzionale l’obbligo della “Repubblica” (che nel testo originario dell’art. 114 coincideva sostanzialmente con lo Stato, ‘ripartendosi’ in “Regioni, Province e Comuni”) di “tutela[re] il paesaggio e il patrimonio artistico e storico della Nazione”.

Fino alla riforma costituzionale del 2001 (che, come noto, intervenendo in modo importante sul Titolo V della Parte II della Carta, ha sostituito il primo comma dell’art. 114, disponendo che la “Repubblica è costituita da Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato”), l’art. 117 Cost. affidava alla potestà legislativa (comunque “concorrente”) delle Regioni soltanto la materia dei “musei e biblioteche di enti locali”, specificazione intesa dalla giurisprudenza costituzionale con riferimento al livello di interesse – nazionale o locale – coinvolto (tra le altre, sentenze nn. 339 del 1994, 277 del 1993, 278 del 1991 e 921 del 1988, che non mancavano, peraltro, di segnalare la “necessità di superare i margini di indeterminatezza che risultano nella definizione e nel coordinamento delle diverse competenze, emanando la legge sulla tutela dei beni culturali preannunciata sin dal 1977”), e quella della “agricoltura e foreste”, rimettendo in sostanza interamente allo Stato la disciplina dei suddetti beni. Ciò spiega la lunga vigenza delle richiamate leggi del 1939, che - pur con l’affiancamento (quella sul paesaggio), della nota normativa “Galasso” del 1985, introduttiva di vincoli generalizzati per specifiche tipologie ubicazionali o morfologiche (su cui v. infra) – hanno formato oggetto di importanti modifiche soltanto nel biennio 1998-1999, per essere poi “assorbite” nel 1999, nel d.lgs. n. 490/1999, recante il “Testo Unico in materia di beni culturali e ambientali”, il quale, proseguendo nel “cambio di paradigma” avviato dal d.lgs. n. 112 del 1998 e, prendendo atto dell’emergere dell’esigenza di tutela dell’ambiente, ridisegnò il sistema di tutela dei “beni culturali” (che definiva come il “patrimonio storico, artistico, demo-etnoantropologico, archeologico, archivistico, librario” e i beni che, pur non ricompresi in tali categorie, consistevano comunque in una “testimonianza avente valore di civiltà”) e dei “beni paesaggistici e ambientali”. Le norme finalizzate alla tutela - e alla valorizzazione - dei beni immobili di interesse culturale e paesaggistico si interfacciavano (e si interfacciano) peraltro, inevitabilmente, con la disciplina relativa all’assetto e all’uso del territorio e con le esigenze di sviluppo infrastrutturale, sociale ed economico del Paese (cfr., per esempi recenti, anche le norme statali per la ripresa economica nel rispetto delle doverose misure di distanziamento interpersonale per il contenimento della pandemia, che hanno imposto, per un periodo predeterminato, una deroga ai vincoli imposti a tutela del patrimonio culturale: sentenza n. 262 del 2021), dando luogo a delicati conflitti di competenza tra lo Stato e le Regioni e tra queste e gli enti locali.

Inoltre, l’ambiente, inizialmente ‘confuso’ con il paesaggio (tanto da comparire nelle leggi nell’endiadi “beni paesistici e ambientali”), ha progressivamente assunto una valenza autonoma da quest’ultimo, (sottolineata dall’approvazione, nel 2006, di un distinto Testo Unico: v. infra), sicché la sua valorizzazione e tutela sono giunte in vari casi a contrastare con quelle di quest’ultimo (basti pensare all’impatto estetico di alcune fonti di energia rinnovabile: sentenza n. 28 del 2025).

La richiamata riforma del Titolo V e, successivamente, quella degli artt. 9 e 41 a opera della l. cost. n. 1 del 2022 hanno, poi, di nuovo fortemente inciso sulla valenza delle materie in oggetto e sull’assetto delle competenze legislative e amministrative relative alle stesse.

Come noto, fermi restando i peculiari regimi delle Regioni e delle Province ad autonomia speciale, la prima (l. cost. n. 1 del 2001), attraverso il nuovo art. 117, nell’affermare che la potestà legislativa è oggi esercitata tanto dallo Stato che dalle Regioni nel rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, affida alla competenza legislativa esclusiva dello Stato soltanto le materie espressamente elencate nel proprio secondo comma, tra le quali, per quanto qui interessa, figura, alla lett. s), unicamente la “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”. Lo stesso articolo elenca, peraltro, al terzo comma le materie nelle quali lo Stato e le Regioni vantano una competenza legislativa “concorrente”, che, come chiarito dalla Corte costituzionale, “[n]on è contraddistinta da una netta separazione di materie, ma dal limite “mobile” e “variabile” costituito dai principi fondamentali”, la determinazione dei quali è riservata alla legislazione statale ed è “incessantemente modulabile” da quest’ultima “sulla base di scelte discrezionali, ove espressive di esigenze unitarie sottese alle varie materie” (tra le altre, sentenze nn. 245 del 2021 e 68 del 2018, che richiama anche le sentenze nn. 16 del 2010 e 50 del 2005).

Tra le materie a competenza legislativa concorrente sono espressamente inserite la “valorizzazione dei beni culturali e ambientali e [la] promozione e organizzazione di attività culturali”, nonché il “governo del territorio”, che, come si dirà meglio infra, costituisce evoluzione della tradizionale “urbanistica”, comprensiva del regime dello ius aedificandi (in primis, la sent. n. 303 del 2003 e, a seguire, ex plurimis, sent. n. 272 del 2013 e ivi ulteriori richiami), in coerenza con la “nozione allargata” della stessa “desumibile dalla lata formulazione dell’art. 80 del DPR n. 616/1977”, rispondente “ad esigenze di considerazione integrale del territorio e di globale disciplina dell’uso e delle trasformazioni di questo”, estendendosi, come recentemente ricordato dalla sentenza n. 31 del 2024 (sulle infrastrutture necessarie per lo svolgimento dei XX Giochi del Mediterraneo), a “tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività” (sentenza n. 307 del 2003), sì da abbracciare “l’insieme delle norme che consentono di identificare e graduare gli interessi in base ai quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio” (sentenze nn. 196 e 198 del 2004). Manca, però, stranamente (e, mi sia consentito dire, inopportunamente), nell’art. 117, un esplicito riferimento al paesaggio, che, pertanto, si ritiene comunemente ricompreso in quelli all’ambiente (così nettamente la sentenza n. 24 del 2022, al punto 10.3 del Considerato in diritto) e ai beni culturali (cfr. tra le molte, nel senso che la conservazione ambientale e paesaggistica spetta, in base all’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato, in aderenza all’art 9 Cost., che “sancisce come principio fondamentale quello della tutela del paesaggio, che assurge a valore primario e assoluto e investe i contenuti ambientali e culturali connessi alla «morfologia del territorio», dunque all’«ambiente nel suo aspetto visivo»”, denotando che in sostanza è lo stesso “aspetto del territorio”, per i suddetti contenuti, a costituire di per sé un valore costituzionale, le sentenze nn. 124 del 2021, 210 del 2014 e 367 del 2007, e, con riferimento alle Regioni speciali e alle Province autonome, le sentenze nn. 262 del 2021, 378 del 2007, 51 del 2006 e 536 del 2002).

Il legislatore statale ha, quindi, di nuovo integralmente riordinato la disciplina della materia dei beni culturali e dei beni paesaggistici, determinandone i “principi fondamentali” vincolanti per la legislazione regionale. Tale disciplina è oggi racchiusa nel “Codice dei beni culturali e del paesaggio” (di seguito “CBBCCP”), approvato con d.lgs. n. 42 del 2004 (che ha subito importanti modificazioni nel 2006 e nel 2008), pacificamente utilizzato dalla giurisprudenza costituzionale come parametro “interposto” per la valutazione delle questioni di l.c. (tra le altre, sentenza n. 194 del 2013) anche rispetto alle Regioni e alle Province ad autonomia speciale (per le disposizioni recanti, “norme fondamentali di grande riforma economico-sociale”: cfr. sentenza 262 del 2021). Il Codice ha esplicitamente abrogato sia gli artt. 148, 150, 152 e 153 del richiamato d.lgs. n. 112 del 1998 sia il t.u. del 1999, introducendo, nelle “disposizioni generali”, una nuova nozione di “patrimonio culturale”, costituito, nel suo insieme, dai “beni culturali” e dai “beni paesaggistici”, rispettivamente definiti, i primi, come “le cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate quali testimonianze aventi valore di civiltà” (ma individuabili sulla scorta di un «complesso intreccio di disposizioni» ricavabile dal combinato disposto degli artt. 2, commi 2, 10, e 11 del d.lgs. n. 42/2004 e da varie leggi speciali, che danno rilievo alle caratteristiche delle cose, alla loro appartenenza e al tipo di interesse culturale che esse presentano) e, i secondi, come “gli immobili e le aree che costituiscono espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio”. L’uso promiscuo degli aggettivi “culturale”, “paesaggistico” e “ambientale” e, nondimeno, la contestuale accentuazione della distinzione tra beni paesaggistici e beni culturali rischia evidentemente di creare confusione anche nell’interpretazione dell’art. 117, Cost., che, come detto, non fa espressa menzione del “paesaggio”, e, per la “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”, ha trovato attuazione nel diverso d.lgs. n. 152/2006, recante “Norme in materia ambientale” (e comunemente indicato come “Testo unico dell’ambiente”, più brevemente “TUA”, o anche “Codice dell’ambiente”). L’elemento distintivo del “paesaggio” è dato, a ben vedere, dal riferimento, comune al testo legislativo (“gli immobili e le aree che costituiscono espressione dei valori […] del territorio) e alla surrichiamata giurisprudenza costituzionale, al “territorio”, ciò che, però, evidenzia la strettissima interconnessione tra le materie della tutela e della valorizzazione del “paesaggio” (quale espressione ‘territoriale’ dei beni culturali e ambientali) e quella del “governo del territorio”, affidata, a sua volta, salve le competenze primarie riservate alle Regioni e alle Province ad autonomia speciale dai rispettivi Statuti, alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni (art. 117, comma terzo, Cost.) e attualmente disciplinata, a livello statale, dalla l. n. 1150 del 1942 (“Legge urbanistica”) e dal d.P.R. n. 380/2001 (“Testo unico dell’edilizia”, di seguito TUED), entrambi ripetutamente modificati e integrati, e da numerose leggi speciali.

Le disposizioni generali del CBBCCP fissano, poi, le nozioni di “tutela” e di “valorizzazione” del patrimonio culturale - rimarcando che la prima deve avere sempre come fine la “pubblica fruizione” del bene e la seconda quella di “promuovere lo sviluppo della cultura” - e ne delineano i rapporti, improntati, comunque, alla prevalenza della tutela sulla valorizzazione (che per i beni paesaggistici comprende anche la riqualificazione degli immobili e delle aree, compromessi o degradati, sottoposti a tutela, ovvero la realizzazione di nuovi valori paesaggistici, tra loro coerenti e integrati). Particolare importanza rivestono, in questo contesto, anche per le richiamate implicazioni con il “governo del territorio” (sotto il duplice profilo della disciplina urbanistica e dei controlli sulle attività di trasformazione e di uso dei suoli e delle opere che vi insistono), l’individuazione dei “beni culturali” e dei “beni paesaggistici” (con i conseguenti limiti e obblighi di modificazione e di utilizzazione degli stessi) e la disciplina dei “piani paesaggistici” (nozione ampia, che ricomprende sia i “piani paesaggistici” in senso stretto sia i “piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici”: sulla sostanziale equiparazione tra i due strumenti operata da tale Codice, la quale «fa sì che oggi lo strumento di pianificazione paesaggistica regionale, qualunque delle due forme esso assuma, presenti contenuti e procedure di adozione sostanzialmente uguali», cfr. la sentenza n. 11 del 2016).

Nel rinviare al successivo paragrafo una breve analisi della giurisprudenza costituzionale su tali piani, con riferimento al riparto di competenze in materia di beni culturali, merita richiamare la sentenza n. 194 del 2013, con la quale, in un giudizio di impugnazione di disposizioni legislative regionali (lombarde) in materia di valorizzazione dei reperti mobili e dei cimeli risalenti a periodi storici diversi dalla prima guerra mondiale, la Corte ha evidenziato che l’art. 1 CBBCCP “significativamente sancisce che «la tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale concorrono a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo della cultura»: implicando, per un verso, il riferimento a un “patrimonio” intrinsecamente comune, non suscettibile di arbitrarie o improponibili frantumazioni ma, nello stesso tempo, naturalmente esposto alla molteplicità e al mutamento e, perciò stesso, affidato, senza specificazioni, alle cure della “Repubblica”; e, per altro verso, una sorta di ideale contiguità, nei limiti consentiti, fra le distinte funzioni di “tutela” e di “valorizzazione” di questo “patrimonio” medesimo, ciascuna identificata nel proprio ambito”. Da ciò il Giudice delle leggi ha rilevato la necessità che “se “tutela” e “valorizzazione” esprimono – per dettato costituzionale e per espressa disposizione del codice dei beni culturali – aree di intervento diversificate […], restino inequivocabilmente attribuiti allo Stato, ai fini della tutela, la disciplina e l’esercizio unitario delle funzioni destinate alla individuazione dei beni costituenti il patrimonio culturale nonché alla loro protezione e conservazione”, spettando, “invece, anche alle Regioni, ai fini della valorizzazione, la disciplina e l’esercizio delle funzioni dirette alla migliore conoscenza e utilizzazione e fruizione di quel patrimonio e, perciò – secondo i princìpi di cui agli articoli 111 e seguenti del Codice –, la costituzione e l’organizzazione stabile di risorse o la messa a disposizione di competenze”. In merito alle disposizioni censurate, la sentenza ha però precisato che la “circostanza che una specifica cosa non venga “classificata” dallo Stato come di «interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico», e dunque non venga considerata come «bene culturale», non equivale ad escludere che essa possa, invece, presentare, sia pure residualmente, un qualche interesse “culturale” per una determinata comunità territoriale: restando questo interesse ancorato, in ipotesi, a un patrimonio identitario inalienabile, di idealità e di esperienze e perfino di simboli, di quella singola e specifica comunità”. E ne ha desunto che “[i]n tale contesto e solo entro tali limiti, la potestà legislativa delle Regioni può […] legittimamente esercitarsi – al di fuori dello schema tutela/valorizzazione – non già in posizione antagonistica rispetto allo Stato, ma in funzione di una salvaguardia diversa ed aggiuntiva: volta a far sì che, nella predisposizione degli strumenti normativi, ci si possa rivolgere oltre che ai «beni culturali» identificati secondo la disciplina statale, e rilevanti sul piano della memoria dell’intera comunità nazionale, eventualmente (e residualmente) anche ad altre espressioni di una memoria “particolare”, coltivata in quelle terre da parte di quelle persone, con le proprie peculiarità e le proprie storie” (si richiama anche la sent. n. 232 del 2005): limiti che, nella specie, la legge regionale impugnata non aveva però rispettato.

La rapida sintesi offerta nelle pagine che precedono è funzionale a comprendere come la divisione della giurisprudenza costituzionale sulle materie oggetto del 10° Volume tra le tre sezioni individuate nel piano dell’opera non possa essere netta (si veda, recentemente, la sentenza n. 22 del 2025: su cui v. infra) e come spesso tale giurisprudenza non sia, comunque, isolabile e scindibile da quella oggetto di altri volumi, come quelli sulla tutela della proprietà e di altri diritti reali e dei relativi modi di godimento (si pensi alla nota questione della natura conformativa o espropriativa dei vincoli di inedificabilità, su cui v. infra, il § 6; e, più in generale, al tema della ragionevolezza e proporzionalità degli obblighi imposti dal legislatore ai proprietari degli edifici in relazione alla tutela degli interessi pubblici connessi alle caratteristiche del territorio su cui insistono; o, ancora, al particolarissimo regime di tutela dei “masi chiusi”) e sulla tutela dell’ambiente e dell’ecosistema (materia, come detto, strettamente intrecciata con quella del paesaggio e, anche per effetto delle direttive dell’Unione europea, incisivamente condizionante l’assetto e l’uso del territorio attraverso i piani di tutela dei bacini idrogeologici e gli strumenti della VIA e della VAS: cfr., in via di mero esempio, le sentt. nn. 245 del 2018, 58 del 2013 e 227 del 2011), dal che consegue l’opportunità di una parallela disamina degli stessi volumi e dei corrispondenti saggi.

Ma, soprattutto, rivela come – e perché – la giurisprudenza raccolta nel volume in esame non sia tendenzialmente isolabile da quella sui rapporti tra lo Stato, le Regioni e gli altri enti locali. Particolarmente dopo l’entrata in esercizio delle Regioni ordinarie, e, ancor più, dopo la riforma del Titolo V Cost., grandissima parte della giurisprudenza costituzionale sul governo del territorio e sulla tutela dei beni del patrimonio culturale (nel riferito senso, onnicomprensivo, di beni paesaggistici e di beni di interesse culturale in senso stretto) ha, invero, investito l’assetto e il riparto delle competenze - legislative e amministrative (cfr. per tutte la sent. n. 303 del 2003 e, tra le più recenti, la sent. n. 31 del 2024) - tra i diversi enti territoriali (tanto che quasi tutte le sentenze raccolte nel volume hanno trovato fondamento esclusivamente o ‘anche’ nella violazione dei parametri competenziali: artt. 5, 117 e 118 Cost. e Statuti delle Regioni e delle Province ad autonomia speciale), oggetto dell’11° e del 12° volume di questa raccolta, ai quali deve pertanto farsi rinvio per l’individuazione delle linee generali di tale giurisprudenza, limitando i richiami di questo saggio ad alcuni loro tratti fondamentali più specificamente riferiti alle materie qui considerate.

Varie pronunce intersecano, poi, settori come quelli della protezione civile (nel volume vi sono varie sentenze attinenti agli interventi edilizi in zone sismiche o in aree colpite da sisma, nelle quali è significativamente messa in risalto la duplice valenza di principi fondamentali nella materia del “governo del territorio” e della “protezione civile” delle disposizioni contenute nel Capo IV della Parte II del TUED: v. tra le altre, le sentenze nn. 164 del 2023, 264 del 2022, 2 del 2021, 246 del 2019, 282 del 2016, 182 del 2016 e 101 del 2013 e ivi ulteriori richiami), della salute (si pensi a quelle relative all’edilizia sanitaria, nonché alle disposizioni finalizzate alla garanzia della salubrità degli edifici e all’eliminazione delle barriere architettoniche: v. ad es. le sentenze nn. 105 del 2007, 272 del 2016 e 111 del 2014), dell’istruzione (in riferimento all’edilizia scolastica: cfr. la sentenza n. 381 del 1996), della sicurezza (si pensi a quelle sulle distanze dalle strade e dalle altre infrastrutture di trasporto), dello sport (assurto nel 2023 a rango costituzionale: v. la sentenza n. 31 del 2024), dell’energia (cfr. tra le altre, la sentenza n. 278 del 2010), del culto (cfr. tra le altre, le sentenze nn. 254 del 2019, 67 del 2017, 63 del 2016 e, in epoca più risalente, la sent. n. 195 del 1993), della solidarietà sociale (v. le sentenze sull’edilizia residenziale pubblica raccolte nel 2° Volume), nonché i diversi ambiti di attività finalizzate allo sviluppo sociale ed economico (con riferimento alle opere e ai servizi pubblici e di interesse pubblico e alle varie attività industriali e commerciali, tra cui quelle con finalità turistiche: cfr., in via esemplificativa, le sentenze nn. 143 del 2025, 189 del 2015 e 278 del 2010, e il filone delle pronunce sulle cd “locazioni turistiche brevi”, tra cui, da ultime, le sentenze nn. 186 del 2025 e 94 del 2024, le quali, rimarcando che l’overtourism può determinare “la trasformazione urbanistica di interi quartieri e centri, con ricadute di rilievo anche sulla gestione dei servizi pubblici locali”, hanno ritenuto il carattere “localistico” delle norme che limitano il diritto dei proprietari di utilizzare i propri beni a tali fini, riconducendole piuttosto alla competenza legislativa in materia di turismo e di governo del territorio, specificando che la disciplina del potere regolatorio comunale delle attività di tipo turistico interseca in via prevalente tali materie, ricollegandosi alla generale funzione comunale di regolare gli insediamenti sul proprio territorio e che “la destinazione di un immobile residenziale a locazione turistica non può essere considerata elemento essenziale del diritto di proprietà”: così testualmente la sentenza n. 186 del 2025.

In particolare, in quest’ultima pronuncia (nel respingere le censure dedotte dal Governo contro le limitazioni dei cd “affitti brevi” introdotte dall’art. 59 della legge reg. Toscana n. 61 del 2024), la Corte rileva che, in una “prospettiva teleologica”, la disposizione impugnata è riconducibile alla materia del turismo, di cui cerca di assicurare uno svolgimento “sostenibile”, e a quella del governo del territorio, poiché lo scopo di «garantire un’offerta sufficiente ed economicamente accessibile di alloggi destinati alla locazione a lungo termine» (comma 2), oltre a soddisfare istanze sociali (di certo non estranee alla competenza legislativa regionale), si traduce in un razionale assetto del territorio, che anche nelle zone più “attrattive” deve conservare spazi destinati agli usi abitativi. Aggiunge poi, con osservazione di particolare rilievo ai fini della presente analisi, che, dato lo scopo di «perseguire la corretta fruizione turistica del patrimonio storico, artistico e culturale» (art. 59, comma 2), la norma attiene anche alla «tutela […] dei beni culturali» (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.) e alla «valorizzazione dei beni culturali» (art. 117, terzo comma, Cost.).

Il nodo gordiano che inevitabilmente lega il “governo del territorio” alla tutela (e la valorizzazione) del patrimonio immobiliare culturale (nella più ampia accezione sopra evidenziata) emerge a sua volta con nettezza nella sentenza n. 309 del 2011, con la quale la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una disposizione regionale che ampliava la definizione di ristrutturazione edilizia mediante la c.d. “demoricostruzione” rispetto alla definizione data all’epoca dalla legislazione statale, rimarcando che la linea di distinzione tra le differenti tipologie d’intervento edilizio “non può non essere dettata in modo uniforme sull’intero territorio nazionale, la cui «morfologia» identifica il paesaggio, considerato questo come «la rappresentazione materiale e visibile della Patria, coi suoi caratteri fisici particolari, con le sue montagne, le sue foreste, le sue pianure, i suoi fiumi, le sue rive, con gli aspetti molteplici e vari del suo suolo, quali si sono formati e son pervenuti a noi attraverso la lenta successione dei secoli» (Relazione illustrativa della legge 11 giugno 1922, n. 778 «Per la tutela delle bellezze naturali e degli immobili di particolare interesse storico»)”. La Corte ha rilevato pertanto testualmente che sul territorio vengono a trovarsi di fronte “tra gli altri, due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni” (così anche sentenza n. 367 del 2007); sicché, “se il legislatore regionale potesse definire a propria discrezione”, la linea di demarcazione tra le ipotesi di nuova costruzione e quelle degli altri interventi edilizi, “la conseguente difformità normativa tra le varie Regioni produrrebbe rilevanti ricadute sul «paesaggio […] della Nazione» (art. 9 Cost.), inteso come «aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali che contiene, che è di per sé un valore costituzionale» (sentenza n. 367 del 2007) e sulla sua tutela”.

Dal contesto delineato si evince, peraltro, che la giurisprudenza costituzionale relativa alle materie qui in oggetto deve essere necessariamente letta non soltanto alla luce dell’evoluzione del sistema costituzionale (tanto sotto il profilo del riparto delle competenze legislative e amministrative, quanto sotto quello del ruolo sempre più pregnante attribuito, anche in ambito internazionale ed eurounitario, alla “tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi”, che il nuovo testo dell’art. 9 Cost. ha significativamente inserito tra i principi fondamentali, accanto alla “tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione”), ma anche dei – “variabili” e “mutevoli” - “princìpi fondamentali” fissati nel tempo nelle stesse materie dal legislatore statale, con disposizioni (inserite, per lo più, ma non sempre, in leggi quadro, testi unici e codici di settore) che, tendenzialmente, hanno anche carattere di “norme di grande riforma economico-sociale”, vincolando anche le Regioni e le Province ad autonomia speciale (vd. amplius infra).

Un importante esempio di quanto appena affermato, particolarmente significativo ai fini del presente contributo, è rinvenibile nella sentenza n. 151 del 1986, che ha affrontato una serie di questioni relative alle disposizioni con le quali, nel 1985 (d.l. n. 312 del 1985, recante “Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale”, convertito, con modificazioni, nella l. n. 431 dello stesso anno, noto anche come “Legge Galasso”), il legislatore statale, discostandosi nettamente dalla disciplina delle “bellezze naturali” contenuta nella legislazione precostituzionale di settore, basata su una tutela diretta alla preservazione di cose e di località di particolare pregio estetico isolatamente considerate, ha introdotto un vincolo paesistico generalizzato “in ordine a vaste porzioni e numerosi elementi del territorio, individuati secondo tipologie paesistiche ubicazionali o morfologiche rispondenti a criteri largamente diffusi e consolidati nel lungo tempo”, configurando una forma di tutela del paesaggio “improntata a integralità e globalità, vale a dire implicante una riconsiderazione assidua dell’intero territorio nazionale alla luce e in attuazione del valore estetico-culturale” (anticipando una lettura del paesaggio come aspetto visivo dell’ambiente): tutela che la Corte ha giudicato “aderente al precetto dell’art. 9 Cost., il quale, secondo una scelta operata al più alto livello dell’ordinamento, assume il detto valore come primario [si citano le sentenze nn. 94 e 359 del 1985], cioè come insuscettivo di essere subordinato a qualsiasi altro” e “non esclude[nte] né assorbe[nte] la configurazione dell’urbanistica quale funzione ordinatrice, ai fini della reciproca compatibilità, degli usi e delle trasformazioni del suolo nella dimensione spaziale considerata e nei tempi ordinatori previsti”, che l’art. 80 del d.P.R. n. 616 del 1977, in attuazione degli artt. 117 e 118 Cost., attribuisce alle Regioni (si citano le sentenze nn. 239 del 1982 e 359 del 1980). La sentenza soggiunge che, peraltro, la nuova normativa non ignora i problemi concernenti il rapporto tra competenze statali e competenze regionali all’interno della tutela paesaggistica e nei confronti dell'urbanistica e, tramite questa di altre discipline, ma li risolve in modo corretto nella direttrice della primarietà del valore estetico culturale e delle esigenze di una piena e pronta realizzazione dello stesso, secondo un modello ispirato al principio di leale cooperazione (su cui si richiama ancora la sentenza n. 359 del 1985): che, quando si tratti di attuare un valore primario, può acquistare, in ordine al suddetto rapporto, più ampie possibilità di applicazione.

Alla luce di queste premesse, nei paragrafi che seguono si cercherà di enucleare le principali linee seguite dalla giurisprudenza raccolta nel 10° volume.

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2. L’intreccio delle competenze tra i vari enti territoriali: gli strumenti di pianificazione

Le questioni attinenti all’intreccio delle competenze tra i diversi enti territoriali hanno, innanzitutto, riguardato gli strumenti di pianificazione e i rapporti tra le norme che, a vario livello e in vari ambiti, incidono sull’assetto e sull’uso del territorio.

2.1 Il principio fondamentale della pianificazione urbanistica.

Se, per un verso, ai piani urbanistici (generali e di attuazione) - che, fin dalla legge n. 2359 del 1865 (Sulle espropriazioni per pubblica utilità) sono rimessi all’autonomia dei comuni e che, nell’attuare il nuovo Titolo V della Costituzione e nell’esercizio della sua competenza esclusiva ex art. 117, secondo comma, lettera p), della stessa Carta, il legislatore statale ha incluso, unitamente alla loro partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale, tra le funzioni fondamentali di tali enti (art 14, co. 27, lett. d) del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, nella l. n. 122 del 2010) - si sono aggiunti i piani diretti alla tutela e valorizzazione di altri interessi legati al territorio (piani paesistici, piani di bacino, piani delle aree protette, piani delle attività commerciali, piani del traffico, ecc.), per l’altro verso emerge sempre più lo scollamento dell’edilizia dall’urbanistica, con la progressiva erosione del principio di pianificazione (desunto dall’art. 41-quinquies l. n. 1150/1942 e individuato come principio fondamentale della materia governo del territorio e norma fondamentale di riforma economico sociale – sent. n. 147/2023 - e identificato, da ultimo nella sentenza n. 119 del 2024, “nella esigenza di «una visione integrata di una determinata porzione di territorio, sufficientemente ampia da poter allocare su di esso tutte le funzioni che per loro natura richiedono di trovarvi posto» […], esigenza «funzionale all’ordinato sviluppo del territorio»”), per effetto della tendenza, alimentata dalle leggi regionali, a prevedere deroghe alle scelte di zonizzazione effettuate in sede di pianificazione in nome di specifiche esigenze pubbliche, come quelle dirette alla realizzazione di “infrastrutture strategiche” (che consentono varianti “puntuali” ai piani, passando dalla logica del piano a quella del progetto, come ad esempio attualmente previsto dall’art. 39 del “Codice dei contratti pubblici” approvato dal d.lgs. n. 36 del 2023) o di più ampi e generali obiettivi programmatici di “rigenerazione urbana” (indebitamente ridotti a interventi di riqualificazione alla mera “scala edilizia”, come recentemente stigmatizzato dalla sentenza n. 51 del 2025, su cui v. infra), di riduzione del “consumo di suolo” (come nel caso del permesso di costruire in deroga di cui all’art. 14 TUED, il cui ambito di applicazione comprende attualmente anche interventi privati di ristrutturazione edilizia) o, anche, di “sviluppo economico-sociale” (come previsto, ad esempio, per la Zona economica speciale per il Mezzogiorno – cd ZES unica – dall’art. 15 d.l. n. 124 del 2023, convertito, con modificazioni, nella l. n. 162 del 2023). Tanto da generare forti critiche da larga parte della dottrina, che, denunciando il “declino del piano” e la prevalenza della logica di mercato, spinta dagli interessi economici ‘forti’, che sembra pervadere queste linee evolutive, orientate più alla riqualificazione immobiliare dei centri urbani che alla pianificazione equilibrata del territorio, sottolinea come tali linee evolutive si traducano in una “fuga” dal piano urbanistico, con conseguente affrancamento dalle valutazioni di compatibilità, dai bilanciamenti propri della pianificazione e dalle forme di partecipazione. In questa prospettiva, si contrappone allo slogan “ripensare la città” quello, più denso di significato sociale, del “diritto alla città”, formula che riassume la domanda locale di riappropriazione dei luoghi urbani, in funzione delle esigenze della comunità insediata.

In questo contesto è emerso, nel corso degli anni, il concetto di “rigenerazione urbana” che ha caratterizzato il nuovo corso della pianificazione urbanistica e che ha avuto come obiettivo originario quello del recupero e della riqualificazione del costruito, evitando ulteriore consumo di suolo (si pensi alle discipline dei piani e programmi complessi). La rigenerazione si pone dunque in inscindibile collegamento con il contenimento del consumo di suolo, in linea con le più recenti concezioni del territorio “considerato non più solo come uno spazio topografico suscettibile di occupazione edificatoria ma rivalutato come una risorsa complessa che incarna molteplici vocazioni (ambientali, culturali, produttive, storiche)” e con la constatazione che “il consumo di suolo rappresenta una delle variabili più gravi del problema della pressione antropica sulle risorse naturali” (sentenza n. 179 del 2019). Si attende, però, ancora una legislazione nazionale in materia di rigenerazione urbana, così come una riforma complessiva e per principi dell’urbanistica. Ciò che emerge dalla legislazione regionale è che l’evoluzione del concetto di rigenerazione trascende la mera riqualificazione edilizia del costruito ed é finalizzata anche al recupero socio economico di aree degradate o dismesse del territorio. Tali finalità vengono chiaramente espresse dalla citata sentenza n. 51 del 2025, dalla quale emerge un concetto di rigenerazione ampio e integrato, comprendente non solo aspetti edilizi e urbanistici, ma anche profili economici e sociali, con l’obiettivo di “aumentare le dotazioni territoriali mediante l’incremento di aree pubbliche”, di “promuovere lo sviluppo del verde urbano”, nonché di “rilanciare territori soggetti a situazioni di disagio o degrado sociali ed economici”. La tendenza attuale, però, è quella di privilegiare aspetti legati al tema della ristrutturazione edilizia spesso attraverso norme di semplificazione e liberalizzazione, approccio che non è evidentemente sufficiente per effettuare una vera politica mirante alla rigenerazione del territorio degradato, per realizzare la quale occorre, infatti, prevedere strumenti di pianificazione e programmazione territoriale a valenza strategica, in linea con le indicazioni della Corte.

D’altra parte, come accennato in premessa, occorre dare atto che la stessa pianificazione urbanistica ha avuto nel tempo una notevole evoluzione, tanto da non potersi più identificare, in senso restrittivo, con “l’assetto e l’incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo urbanistico in genere”, come indicato nella risalente sentenza n. 50 del 1958. Già in una nota sentenza del 2012 (Sez. IV, n. 2710: caso Cortina), invero, il Consiglio di Stato aveva osservato che “il potere di pianificazione urbanistica del territorio - la cui attribuzione e conformazione normativa è costituzionalmente conferita alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni […] ed il cui esercizio è normalmente attribuito, pur nel contesto di ulteriori livelli ed ambiti di pianificazione, al Comune - non è limitato all’individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, ed in particolare alla possibilità e limiti edificatori delle stesse”, ma deve essere correttamente inteso in relazione a un concetto di urbanistica che, attraverso la disciplina dell’uso delle aree, realizzi anche “finalità economico-sociali della comunità locale” (in “armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità territoriali”, regionali e statali), “nel quadro di rispetto e positiva attuazione di valori costituzionalmente tutelati”. La sentenza ha poi soggiunto che, proprio per tali ragioni, in sede di riforma dell’art. 117 Cost., il legislatore costituzionale, per individuare le materie affidate alla competenza concorrente Stato-regioni, ha sostituito il termine “urbanistica” con la più onnicomprensiva espressione “governo del territorio”, certamente più aderente, contenutisticamente, alle finalità di pianificazione, coerenti con la riferita accezione di urbanistica, ritenute, peraltro, già desumibili dalla legge n. 1150 del 1942, laddove essa individua il contenuto della “disciplina urbanistica e dei suoi scopi” (art. 1), non solo nell’“assetto ed incremento edilizio dell’abitato”, ma anche nello “sviluppo urbanistico in genere nel territorio della Repubblica”. In buona sostanza, la sentenza sottolinea che l’urbanistica e il correlato esercizio del potere di pianificazione “devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo. Uno sviluppo che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli – […] in relazione alle effettive esigenze di abitazione della comunità e alle concrete vocazioni dei luoghi - sia di valori ambientali e paesaggistici, di esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti, sia delle esigenze economico-sociali della comunità radicata sul territorio, sia, in definitiva, del modello di sviluppo che si intende imprimere ai luoghi stessi, in considerazione della loro storia, tradizione, ubicazione e di una riflessione de futuro sulla propria stessa essenza, svolta - per autorappresentazione ed autodeterminazione - dalla comunità medesima, attraverso le decisioni dei propri organi elettivi e, prima ancora, attraverso la partecipazione dei cittadini al procedimento pianificatorio”. Si tratta di affermazioni molto importanti anche ai fini della lettura della giurisprudenza costituzionale, in quanto, in un successivo passaggio, la pronuncia rimarca che, “diversamente opinando, […] si priverebbe la pubblica amministrazione di un essenziale strumento di realizzazione di valori costituzionali, quali sono almeno quelli espressi dagli artt 9, comma 2, 32, 42, 44, 47, comma 2, Cost.” e, significativamente, richiama gli interventi della Corte sulla natura dei limiti allo ius aedificandi (su cui v. infra, § 6).

La Consulta è stata, più volte, chiamata a intervenire sulle leggi - statali o regionali (o delle Province ad autonomia speciale) - che, negli anni, hanno segnato questa evoluzione, a salvaguardia dell’assetto costituzionale.

Essa (in adesione ai riferiti chiarimenti del giudice amministrativo, ribaditi anche in altre pronunce del Consiglio di Stato, come la sentenza n. 2780 del 2018) ha, in primis, ripetutamente sottolineato che “il potere di pianificazione urbanistica […] è rivolto […] alla realizzazione contemperata di una pluralità di differenti interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti” (sentenze nn. 51 del 2025, 142 del 2024, 219 e 202 del 2021 e, analogamente, nn. 90, 19 e 17 del 2023 e 229 del 2022).

Al contempo, la Corte ha anche, di recente, significativamente richiamato il principio fondamentale della pianificazione degli interventi edilizi e di trasformazione urbana, e il suo necessario rispetto, come condizione del rilascio dei singoli “permessi di costruire”, in funzione di garanzia dell’ordinato sviluppo del territorio, nonché l’efficacia vincolante, pure rispetto al potere di pianificazione urbanistica, dei “limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e [dei] rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti ai sensi dell’art. 17 della l. n. 765 del 1967” (c.d. standards edilizi e urbanistici), definiti dal d.m. n. 1444 del 1968 a tutela del “primario interesse generale dell’ordinato sviluppo urbano”, dichiarando l’illegittimità costituzionale delle disposizioni legislative regionali che consentivano la deroga ai piani urbanistici territoriali, ai regolamenti edilizi comunali e ai suddetti standards fuori dai casi previsti dal legislatore nazionale (sentenze nn. 119 del 2024 e 17 del 2023; e, in precedenza, ex plurimis, sentenze nn. 68 del 2018 e 282 del 2016). Con specifico riguardo alle distanze minime tra fabbricati, la Corte ha ripetutamente affermato che l’ultimo comma dell’art. 9 del citato decreto, il quale ammette distanze inferiori a quelle stabilite dalla normativa statale, ma solo “nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioniplano volumetriche”, e che essa ha più volte ritenuto “dotato di efficacia precettiva e vincolante” (tra le altre, sentenze nn. 114 del 2012 e 232 del 2005), costituisce il punto di equilibrio nella delimitazione dei rispettivi ambiti di competenza, statale in materia di “ordinamento civile”, e concorrente in materia di “governo del territorio”, così chiarendo che le deroghe all’ordinamento civile delle distanze tra edifici sono consentite soltanto “se inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio” (sentenze nn. 134 del 2014 e 6 del 2013). Queste conclusioni sono state ribadite anche dopo l’introduzione nel TUED (ad opera del d.l. n. 69 del 2013, convertito nella l. n. 98 del 2013, noto anche come “decreto del fare”) dell’art. 2-bis – il quale, recependo i richiamati enunciati della giurisprudenza costituzionale, ha legittimato le regioni a introdurre, “con proprie leggi e regolamenti, disposizioni derogatorie” al d.m. n. 1444 del 1968 “nell’ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali” (sentenza n. 231 del 2016), sottolineando che, stante la competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile (cui la disciplina delle distanze minime è riconducibile, attenendo ai rapporti tra proprietari di fondi finitimi), quella concorrente in materia di governo del territorio può legittimamente esprimersi se e in quanto è diretta a soddisfare interessi pubblici legati a quest’ultimo. Di talché le deroghe non possono riguardare interventi puntuali, ma sono ammesse a condizione che rispondano all’esigenza di conformare in modo omogeneo l’assetto urbanistico di un determinato ambito e siano riferite a una pluralità di fabbricati (“gruppi di edifici”), fondandosi su “previsioni planovolumetriche […] che evidenzino una capacità progettuale tale da definire i rapporti spazio-dimensionali e architettonici delle varie costruzioni considerate come fossero un edificio unitario” (sentenza n. 41 del 2017). In questi termini, infatti, la deroga regionale, attenendo agli assetti urbanistici e non ai rapporti tra vicini isolatamente considerati in funzione degli interessi privati dei proprietari dei fondi finitimi, può risultare giustificata dalle esigenze attuali di favorire la rigenerazione del patrimonio edilizio esistente.

Richiamando le molteplici funzioni oggi assegnate alla pianificazione urbanistica, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una disposizione regionale che prevedeva misure incentivanti e deroghe rispetto alle previsioni di piano senza lasciare all’ente locale la possibilità di modularne l’efficacia e la portata, così obbligando “i medesimi Comuni a far dipendere le loro scelte fondamentali sulle forme di uso e sviluppo del territorio da una decisione legislativa destinata a incidere in modo assai significativo sull’aumento dell’edificato e sulla conseguente pressione insediativa” (sentenza n. 202 del 2021).

Sempre a tutela del principio di pianificazione, meritano, tra le altre, segnalazione le (molteplici) sentenze sulle leggi regionali attuative dell’intesa Stato-Regioni del 31 marzo 2009 per il rilancio del settore edilizio, ribattezzata come “Piano casa 2” (ma in realtà affatto diverso dall’originario “Piano casa”), e delle successive, svariate, normative nazionali abilitanti deroghe al modello pianificatorio. L’intesa del 2009 impegnava le Regioni ad approvare nel termine di 90 giorni leggi, aventi efficacia temporalmente definita (18 mesi, salvo diversa disposizione regionale), che consentissero, con finalità di miglioramento della qualità architettonica e dell'efficienza energetica, interventi sul patrimonio edilizio esistente con incrementi volumetrici per edifici residenziali entro il limite del 20% della volumetria esistente, e interventi straordinari di demolizione e ricostruzione con ampliamento per edifici a destinazione residenziale entro il limite del 35% della volumetria esistente, e che introducessero forme semplificate e celeri per l'attuazione dei predetti interventi edilizi in coerenza con i principi della legislazione urbanistica edilizia e della pianificazione comunale, con la possibilità di individuare ambiti nei quali gli stessi interventi sono favoriti con incentivazioni e premialità finalizzate alla riqualificazione di aree urbane degradate. Dal canto proprio, il governo si impegnava a emanare un decreto legge volto a semplificare alcune procedure di competenza esclusiva dello Stato, al fine di rendere più rapida ed efficace l’azione amministrativa di disciplina dell'attività edilizia.

Le regioni, anche se con tempi diversi, hanno emanato le norme attuative, ampliandone la portata e prorogandone gli effetti, utilizzando, in vari casi (anche se non in prevalenza), la formula che legittima tali interventi “in deroga alle previsioni dei regolamenti comunali e degli strumenti urbanistici e territoriali, comunali, provinciali e regionali”.

Il meccanismo del Piano casa è stato riproposto e ‘stabilizzato’ con il d.l. n. 70 del 2011 (recante “Prime disposizioni urgenti per l’economia” del Semestre europeo, c.d. “Decreto Sviluppo”), convertito, con modificazioni, nella l. n. 106 dello stesso anno: lo Stato, nel disporre importanti misure di semplificazione del regime abilitativo degli interventi edilizi e delle procedure attuative dei piani urbanistici, ha introdotto una normativa nazionale quadro per la razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente e per la riqualificazione delle aree urbane degradate con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti, nonché di edifici a destinazione non residenziale dismessi o in via di dismissione ovvero da rilocalizzare, tenuto conto anche della necessità di favorire lo sviluppo dell’efficienza energetica e delle fonti rinnovabili (c.d. “Piano per la città”), demandando alle Regioni l’approvazione di specifiche leggi finalizzate a incentivare tali azioni, anche con interventi di demo-ricostruzione, consentendo a) il riconoscimento, come misura premiale, di una volumetria aggiuntiva a quella preesistente; b) la delocalizzazione delle volumetrie in area o aree diverse; c) la modifica della destinazione d’uso (pur con il limite della relativa compatibilità o complementarietà) e, d), le modifiche della sagoma necessarie per l’armonizzazione architettonica del manufatto con gli organismi edilizi esistenti. Quanto all’ambito oggettivo di applicazione, il decreto Sviluppo ha confermato la condizione-limite, già sancita dall’Intesa del 2009, che gli interventi non riguardino edifici siti nei centri storici o in aree di inedificabilità assoluta o abusivi, con esclusione dei soli edifici per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria: nozione che la Corte ha precisato doversi interpretare in senso restrittivo, con riferimento al solo accertamento di conformità “a regime” previsto dall’art. 36 TUED, con esclusione del “condono”, in coerenza con la terminologia adoperata dal legislatore e con la ratio della normativa. Come ripetutamente sottolineato dalla giurisprudenza costituzionale, infatti, mentre il condono ha per effetto anche la sanatoria sostanziale dell’abuso, a prescindere dalla conformità delle opere realizzate alla disciplina urbanistica ed edilizia, il titolo in sanatoria presupponeva (e, nonostante la maggiore indulgenza del d.l. n. 69 del 2024, c.d. “decreto Salva casa”, convertito, con modificazioni, nella l. n. 105 dello stesso anno, tuttora presuppone per gli abusi più consistenti) la conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia vigenti sia al momento della realizzazione dell’immobile sia al momento della presentazione della domanda (c.d. “doppia conformità”); a favore dell’interpretazione restrittiva milita, pertanto, “il carattere generale del divieto di concessione di premialità volumetriche per gli immobili abusivi, espressivo della scelta fondamentale del legislatore statale di disconoscere vantaggi in caso di abuso e di derogare a tale principio in ipotesi tassative” (cfr. le sentenze nn. 119 del 2024 e 24 del 2022; e, da ultimo, la sentenza n. 51 del 2025). La Corte ha inoltre chiarito che il Piano casa 2, lungi dal prevedere una completa generata liberalizzazione degli interventi di demo-ricostruzione degli edifici esistenti con modifica delle relative destinazioni d’uso, ha inteso consentire interventi sul tessuto edilizio esistente all’esclusivo fine di perseguire gli obiettivi di razionalizzazione e riqualificazione di aree urbane degradate (sentenze nn. 51 del 2025 e 24 del 2022). In particolare, la sent. 51 del 2025 fonda su tale premessa la differenza tra riqualificazione del singolo immobile e rigenerazione del tessuto urbano, comprendente non solo aspetti edilizi e urbanistici, ma anche profili economici e sociali.

In vista del raggiungimento degli obiettivi di razionalizzazione e riqualificazione di aree urbane degradate, il legislatore del 2011 si è premurato di garantire l’attuazione delle misure a prescindere dal contributo delle regioni, prevedendo una serie di norme transitorie , quali la possibilità di chiedere il permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici, ai sensi dell’art. 14 del TUED, anche per il mutamento delle destinazioni d’uso (in tal modo anticipando quanto poi generalizzato nel 2014 con la modifica del citato art. 14), fermi restando il rispetto degli standard urbanistici e delle altre normative di settore incidenti sulla disciplina dell’attività edilizia, sino ad arrivare gradualmente all’applicazione diretta delle disposizioni relative a interventi consentiti e misure premiali nelle Regioni che non abbiano provveduto all’approvazione delle specifiche leggi regionali nel termine previsto. In virtù dell’interpretazione autentica fornita dall’art. 1, co. 271, della l. n. 190 del 2014 (c.d. “legge di stabilità 2015”), le riferite agevolazioni incentivanti prevalgono “sulle normative di piano regolatore generale, anche relative a piani particolareggiati o attuativi”, fermi restando i limiti di cui all’art. 5, co. 11, secondo periodo, d.l. n. 70 del 2011.

Le deroghe, peraltro, come si vedrà infra, devono essere proporzionate e giustificate dalla cura di interessi di dimensione sovracomunale, nel rispetto del principio di sussidiarietà verticale e di autonomia comunale (sentenze nn. 202 del 2021 e 119 del 2020); in particolare, il giudizio di proporzionalità concerne l’adeguatezza e la necessarietà della limitazione imposta all’autonomia comunale in merito a una funzione amministrativa che il legislatore statale ha individuato come connotato fondamentale dell’autonomia stessa (ancora sentenza n. 51 del 2025).

Tra le pronunce più recenti sulle leggi attuative del secondo Piano casa si segnalano la già richiamata sentenza n. 24 del 2022, con la quale è stata giudicata costituzionalmente illegittima l’ennesima protrazione del termine di vigenza della normativa regionale sarda, per ciò che “nel sancire per un tempo apprezzabile un’ulteriore proroga di disposizioni che derogano alla pianificazione urbanistica, consent[iva] reiterati e rilevanti incrementi volumetrici del patrimonio edilizio esistente isolatamente considerati e svincolati da un’organica disciplina del governo del territorio”; la sentenza n. 142 del 2024 (ripresa, con riferimento ad altre disposizioni della stessa legge, dalla sentenza n. 174 dello stesso anno ), che - dopo un ampio excursus della giurisprudenza costituzionale sui limiti entro i quali le leggi regionali possono, pur attraverso norme dirette a perseguire interessi ambientali apprezzabili, come la riduzione del consumo di suolo e l’efficientamento energetico, derogare al principio di pianificazione, senza violare l’obbligo di “rispetto tanto della normativa sugli standard urbanistici quanto del codice dei beni culturali”, e dopo aver ribadito che le norme regionali che consentono deroghe agli strumenti di pianificazione urbanistica non integrano di per sé anche una deroga alle prescrizioni di tale codice e al piano regionale paesistico (si citano le sentenze nn. 119 del 2024, 17 del 2023 e 124 del 2021) - ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle disposizioni della l.r. Sardegna n. 9 del 2023, in materia di recupero del patrimonio edilizio e urbanistico, che, pur nella suddetta apprezzabile finalità di ridurre il consumo di suolo, disattendevano in modo stabile la densità prevista dagli strumenti urbanistici, assentendo in via generale gli interventi di “recupero” e di “riuso” per un numero particolarmente ampio di spazi e volumi, senza rispettare le condizioni alle quali il legislatore regionale può introdurre deroghe alle norme fondamentali di riforma economico-sociale fissate dal legislatore statale (in particolare, prescindendo dalla necessità del recepimento delle disposizioni derogatorie negli strumenti urbanistici come prescritto e non attenendosi al principio di proporzionalità); e la sentenza n. 90 del 2023, che ha ribadito “l’eccezionalità e la temporaneità del piano casa” poiché, nonostante l’Intesa del 2009 facesse salve le diverse determinazioni delle singole Regioni quanto al termine dei 18 mesi, “una stabilizzazione del regime derogatorio [...] come anche una sua durata più che decennale [...] è del tutto incompatibile con la validità temporalmente definita e limitata posta a fondamento della disciplina sul piano casa” e “una reiterata successione di proroghe, a livello di legislazione regionale, di una disciplina eccezionale e transitoria […] è, a propria volta, in grado di compromettere la necessaria visione di sintesi che deriva dalla pianificazione urbanistica”.

La giurisprudenza costituzionale ha altresì tracciato le linee essenziali dei rapporti tra i vari strumenti di pianificazione (che, come detto, si sono estesi dall’ambito urbanistico a quello paesaggistico e ai vari settori di interesse ambientale, primo fra tutti quello idrogeologico, che, incidendo sul medesimo territorio, inevitabilmente si intrecciano tra loro) e tra i soggetti che partecipano alla relativa redazione e approvazione; rapporti resi vieppiù complessi dal carattere frammentario e disorganico della disciplina dei primi, denunciato nella sentenza n. 23 del 1978 e tuttora irrisolto, e, anzi, inevitabilmente aggravato dall’esercizio della potestà legislativa concorrente delle regioni, che, a seguito dei decreti di trasferimento delle funzioni amministrative (d.P.R. n. 8 del 1972 e d.lgs. n. 616 del 1977), hanno iniziato a legiferare autonomamente in materia urbanistica, intervenendo, diversificando le discipline del piano regolatore, in particolare nella legislazione emanata a partire dalla metà degli anni ’90 (c.d. leggi regionali di terza generazione) anche sulla disciplina del piano regolatore, che ha così assunto forme e contenuti nuovi e diversi da regione a regione.

Oltre a quanto accennato in premessa, essa ha, così, chiarito che il disegno di semplificazione delle procedure urbanistiche portato avanti dalla legge n. 47 del 1985 (la famosa legge introduttiva del ‘primo condono edilizio’, che intervenne al contempo a riformare la disciplina dei controlli dell’attività urbanistico-edilizia e delle sanzioni per i relativi abusi), eliminando, di regola, l’approvazione regionale degli strumenti attuativi di piani urbanistici generali, ha come contrappeso l’accentuazione di forme di pubblicità e di partecipazione dei soggetti pubblici e privati, alla relativa formazione, e il correlato obbligo del Comune di inviare alla Regione il piano adottato, al fine di sollecitarne le “osservazioni”, sulle quali esso è tenuto a “esprimersi” (art. 24); obbligo che, sottolinea la Corte, soddisfa “un’esigenza, oltre che di conoscenza per l’ente regionale, anche di coordinamento dell’operato delle amministrazioni locali” e assume valenza di principio fondamentale, inderogabile dal legislatore regionale (sentenza n. 343 del 2005, ripresa dalla sentenza n. 272 del 2013). Con riferimento alla necessaria garanzia della partecipazione delle autonomie locali all’approvazione degli strumenti urbanistici, il Giudice delle leggi ha invero rimarcato che “il potere dei comuni di autodeterminarsi in ordine all’assetto e all’utilizzazione del proprio territorio non costituisce elargizione che le regioni, attributarie di competenza [anche legislativa] in materia urbanistica siano libere di compiere”, ma, piuttosto, un potere che ha il suo “diretto fondamento nell’art. 128 della Costituzione, che garantisce con previsione di principio l’autonomia degli enti infraregionali, non solo nei confronti dello Stato, ma anche nei rapporti con le stesse regioni, la cui competenza nelle diverse materie elencate nell’art. 117 e segnatamente nella materia urbanistica, non può mai essere esercitata in modo che ne risulti vanificata l’autonomia dei comuni”. È stato conseguentemente precisato che il procedimento finalizzato all’approvazione regionale degli strumenti urbanistici deve assicurare la partecipazione degli enti il cui assetto territoriale venga coinvolto (sentenza n. 1010 del 1988 e, sul principio generale, sentenze nn. 378 del 2000 e 83 del 1997) e che tale partecipazione “non può essere puramente nominale, ma deve essere effettiva e congrua”, nel senso che le regioni non potrebbero trasformare i poteri comunali in ordine all’uso del territorio in funzioni “meramente consultive prive di reale incidenza”, o in “funzioni di proposta”, o ancora in “semplici attività esecutive” (sentenze nn. 61 del 1994 e 212 del 1991). Il principio è stato ribadito, invocando pure l’impegno che l’art. 5 Cost. richiede in tal senso a tutta la Repubblica, anche con riferimento alle regioni e alle province ad autonomia speciale (sentenza n. 83 del 1997). Ed è stato individuato come ratio ispiratrice dei limiti posti dal legislatore statale (art. 3 l. n. 765 del 1967) al potere regionale di apportare innovazioni sostanziali al contenuto degli strumenti urbanistici comunali soggetti ad approvazione regionale (su cui v. la sentenza n. 13 del 1980). Alla violazione dell’art. 128 Cost., in relazione all’art. 2 del d.P.R. n. 616/1977 (da cui esso “riceve attuazione con particolare riguardo alla salvaguardia delle competenze già spettanti ai Comuni ed alle Province in base ai precedenti disposizioni della legislazione statale”), sono state parimenti ricondotte le dichiarazioni di illegittimità costituzionale delle disposizioni regionali che, alterando l’ordine delle competenze tra regioni e comuni in favore delle prime, hanno nella sostanza obliterato i poteri decisionali che il legislatore statale (nelle ll. n. 1150 del 1942, 765 del 1967 e 10 del 1977) aveva attribuito agli organi comunali (consigli comunali in materia di varianti agli strumenti urbanistici e di deroghe ai regolamenti edilizi e sindaci per il rilascio della concessione edilizia): sentenze nn. 157 del 1990 e 212 del 1991.

Pure dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, la Corte ha messo in risalto come, nell’individuare le “funzioni fondamentali” dei comuni, il legislatore statale (come sopra ricordato), vi abbia incluso quella di pianificazione (art. 14, co. 27, lettera d), del d.l. n. 78 del 2010, come convertito), “stabilendo che questa rimanga assegnata in linea di massima al livello dell’ente più vicino al cittadino, in cui storicamente essa si è radicata come funzione propria”, riconoscendola “come parte integrante della dotazione tipica e caratterizzante dell’ente locale”, e ha specificamente rimarcato che essa “rientra in quel nucleo di funzioni amministrative intimamente connesse al riconoscimento del principio dell'autonomia dei comuni e non può essere oltre misura compressa dal legislatore regionale, fino al punto di negarla”, ribadendo che la competenza legislativa regionale in materia urbanistica non può mai essere esercitata in modo che risulti vanificata l’autonomia dei comuni (da ultimo, la più volte richiamata sentenza n. 51 del 2025, con ampi richiami di precedenti). Tuttavia, con il passare del tempo e nella sempre maggiore consapevolezza dell’esigenza di armonizzare il rispetto delle autonomie comunali e l’interesse all’ordinato sviluppo edilizio con la verifica e la protezione di concorrenti interessi pubblici generali, incidenti sul medesimo territorio e oggetto di tutela costituzionale, lo stesso Giudice delle leggi ha precisato che nell’esercizio delle funzioni fondamentali di pianificazione urbanistica, l’autonomia comunale può essere compressa per esigenze di tutela di interessi generali che richiedano di essere curati a un livello territoriale più ampio (sentenza n. 179 del 2019), evidenziando che “la dialettica istituzionale sottesa al principio di sussidiarietà verticale impone di valutare, nell’ambito della funzione pianificatoria attribuita ai comuni, quanto la legge regionale toglie all’autonomia comunale e quanto di questa residua, in nome di quali interessi sovracomunali attua questa sottrazione, quali compensazioni procedurali essa prevede e per quale periodo temporale la dispone”, di talché le leggi regionali che comportino deroghe al principio di pianificazione sono soggette a un giudizio di proporzionalità in merito all’adeguatezza e necessarietà della limitazione imposta all’autonomia comunale in relazione a una funzione amministrativa che il legislatore statale ha individuato come connotato fondamentale di tale autonomia (ancora sentenza n. 51 del 2025). Più specificamente, la Corte ha escluso che “il sistema della pianificazione assurga a principio così assoluto e stringente da impedire alla legge regionale – che è fonte normativa primaria sovraordinata rispetto agli strumenti urbanistici locali – di prevedere interventi in deroga a tali strumenti” (sentenze nn. 119 del 2024, 202 del 2021, 245 del 2018 e 46 del 2014), non implicando una riserva intangibile di funzioni e non escludendo che il legislatore competente possa modulare gli spazi dell’autonomia municipale a fronte di esigenze generali che ragionevolmente giustifichino la limitazione di funzioni già assegnate agli enti locali (sentenze nn. 17 del 2023, 202 del 2021, 378 del 2000, 179 del 2019, e 160 del 2016), ma ha rimarcato che occorre pur sempre un giudizio di proporzionalità mirante a verificare l’esistenza di siffatte esigenze e ad appurare se la normativa regionale venga a menomare il nucleo delle funzioni fondamentali attribuite ai comuni all’interno del sistema di pianificazione, così da salvaguardarne la portata anche rispetto al principio autonomistico ricavabile dall’art. 5 Cost. (ancora sentenze nn. 119 del 2024 e 202 del 2021, richiamando anche le sentenze nn. 119 del 2020 e 286 del1997).

A tale proposito, la giurisprudenza costituzionale (sentenze nn. 119 del 2024 e 17 del 2023) ha, del resto, segnalato come lo stesso legislatore statale abbia indicato ipotesi idonee a concretizzare deroghe alla pianificazione che non svuotano di significato detto principio.

La prima è stata, evidentemente, desunta dall’art. 14, co. 1-bis, del TUED, che consente il rilascio di un “permesso di costruire in deroga, per particolari e specifici interventi, la cui realizzazione è diretta a soddisfare un interesse pubblico che si ritiene prevalente, a determinate condizioni, rispetto all’assetto generale definito dal piano” (sentenza n. 142 del 2024, richiamata dalla sentenza n. 51 del 2025) “fermo restando in ogni caso il rispetto delle disposizioni di cui agli articoli 7, 8 e 9 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444” (art. 14, co. 3, TUED). Si sottolinea, comunque, come da tale articolo, si evinca il “carattere eccezionale di tale permesso, che può essere rilasciato solo all’esito di un procedimento peculiare e sulla base di una valutazione concreta caso per caso degli interessi rilevanti nello specifico contesto”. In particolare, il presupposto della previa deliberazione del consiglio comunale garantisce che il permesso in deroga rappresenti l’esito di una valutazione e ponderazione degli interessi affidata allo stesso organo politico cui le scelte di piano oggetto di deroga competono. L’art. 14, quindi, consente deroghe alla pianificazione vigente ma non svuota di significato il principio della pianificazione (sentenze nn. 119 del 2024 e 17 del 2023).

A essa si aggiungono le varie (molteplici) ipotesi in cui, come messo in evidenza nel paragrafo introduttivo, sono state ammesse deroghe generali, relative a determinate tipologie di interventi edilizi, che, tuttavia la Corte, valorizzando i criteri evocati dalla sentenza n. 17 del 2023 come limiti alla legislazione regionale, sottolinea dover essere pur sempre “connotate dalla «eccezionalità e […] temporaneità» e dal perseguimento di «obiettivi specifici, coerenti con i detti caratteri»” (sentenze nn. 174 e 119 del 2024).

Il necessario rispetto dei poteri spettanti ai vari enti territoriali sull’assetto e sull’uso del proprio territorio ha poi indotto, già nel 2000 (e, dunque, prima della riforma del Titolo V), la Corte a rilevare il contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost., delle norme statali (l. n. 449 del 1997) che avevano introdotto in via retroattiva, facendo salvi gli effetti di alcuni decreti leggi non convertiti, un meccanismo di approvazione implicita (per silentium) degli strumenti urbanistici adottati dal comune e vanamente trasmessi alla regione per la fase approvativa. In tal modo, infatti, il legislatore statale, “lungi dallo stabilire, nell’ambito della sua competenza, principi fondamentali per la successiva legislazione regionale, ai sensi dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, viene ad invadere la sfera della competenza legislativa regionale, e anzi a vanificare, per il passato, l’efficacia della legislazione regionale a suo tempo validamente in vigore” (sentenza n. 507 del 2000).

Il principio della distinzione tra programmazione territoriale, diretta a regolare la destinazione e l’uso del territorio, e legittimazione all’esecuzione dell’opera attraverso un controllo della coerenza dell’intervento specifico con gli indirizzi programmatici aveva già ha indotto la Consulta a dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 16, commi 3, 4, 5 e 6, della l. n. 179 del 1992 (e delle conseguenti disposizioni regionali), che consentiva al nuovo “programma integrato di intervento” (strumento diretto a qualificare il tessuto urbanistico, edilizio e ambientale nelle more dell’entrata in vigore della nuova disciplina per l’intervento pubblico residenziale) di derogare alla legislazione e agli strumenti urbanistici vigenti in base alla sola approvazione del consiglio comunale, concependo per quella regionale un meccanismo di silenzio-assenso, giudicato non trasponibile “nei procedimenti ad elevata discrezionalità, primi tra tutti quelli della pianificazione territoriale” (sentt. n. 393/1992, 408/1995 e 26/1996). Diversamente, la Corte ha giudicato legittima la previsione regionale del silenzio assenso in caso di inerzia regionale nell’approvazione di un piano attuativo avente carattere meramente esecutivo rispetto al contenuto del piano comunale generale (sentenza n. 404 del 1997).

2.2. Il rapporto tra piani urbanistici e piani paesistici.

Con riferimento alla pianificazione paesaggistica e ai rapporti tra questa e le scelte di utilizzazione del territorio, la Corte ha ripetutamente enunciato il principio di gerarchia esistente tra gli strumenti di pianificazione dei diversi livelli territoriali, correlato innanzitutto al necessario rispetto dell’ “impronta unitaria della pianificazione paesaggistica, che è assunta a valore imprescindibile”, non derogabile dal legislatore regionale (ex plurimis, sentenze nn. 45 del 2022, 74 del 2021 e 240 del 2020), in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull’intero territorio nazionale, “funzionale a una tutela organica e di ampio respiro, che non tollera interventi frammentari e incoerenti” (sentenz. n. 187 del 2022), poiché il paesaggio deve essere rispettato come “valore primario, attraverso un indirizzo unitario che superi la pluralità degli interventi delle amministrazioni locali” (sentenza n. 182 del 2006). Ha così affermato che la tutela ambientale e paesaggistica (espressione che, come segnalato in Premessa, è spesso utilizzata come un’endiadi) costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali, nonché a quelle residuali (sentenze nn. 187 e 106 del 2022 e 201 del 2021), sicché al legislatore regionale è precluso, nell’esercizio di proprie competenze – siano esse residuali o concorrenti – “adottare normative che deroghino o contrastino con norme di tutela paesaggistica che pongono obblighi o divieti, ossia con previsioni di tutela in senso stretto” (sentenza n. 74 del 2021 e, tra le altre, sentenze nn. 24 e 251 del 2022 e 141 e 54 del 2021), e – nei limiti consentiti dalla lettera e dallo spirito della normativa – la legislazione regionale deve “essere interpretata in termini compatibili con il dettato costituzionale e con le prescrizioni del Codice dell’ambiente e del paesaggio” (recte, del CBBCCP: sentenza n. 124 del 2021). Il Giudice delle leggi ha, quindi, sottolineato che, per tale ragione, il legislatore statale, nell’esercizio della competenza legislativa esclusiva sancita dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., demanda alla pianificazione paesaggistica il compito di apprestare le necessarie misure di salvaguardia del paesaggio, in quanto “territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni” (art. 131, comma 1, CBBCCP), e, in particolare, di preservare “quegli aspetti e caratteri che costituiscono rappresentazione materiale e visibile dell’identità nazionale, in quanto espressione di valori culturali” (art. 131, comma 2, del medesimo codice) (sentenza n. 24 del 2022). In definitiva, si è evidenziato che i piani paesaggistici costituiscono strumenti di ricognizione del territorio oggetto di pianificazione non solo ai fini della salvaguardia e valorizzazione dei beni vincolati, ma anche nell’ottica dello sviluppo sostenibile e dell’uso consapevole del suolo, in modo da poter consentire l’individuazione delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio (sentenza n. 187 del 2022 e ivi ulteriori richiami). Analogamente la sentenza n. 219 del 2021 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una disposizione regionale che, nonostante fosse in corso di elaborazione congiunta il piano paesaggistico e la regione si fosse impegnata a condividere con l’amministrazione ststale il “governo delle trasformazioni del proprio territorio e congiuntamente del paesaggio”, prorogava i termini per la presentazione di istanze relative a interventi attuativi del Piano casa, contestualmente ampliando il novero degli interventi edilizi straordinari in deroga agli strumenti urbanistici. La Corte, nel ricordare che “la tutela ambientale e paesaggistica, affidata allo Stato, «precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali» (sentenza n. 367 del 2007)”, e che “Tale tutela ben può, anzi deve, trovare forme di coordinamento con quella affidata alle Regioni, proprio in considerazione dell’unitarietà del territorio”, ha rilevato che è in questa prospettiva che il CBBCCP ha previsto la possibilità, per le Regioni, di stipulare intese con il Ministero “per la definizione delle modalità di elaborazione congiunta dei piani paesaggistici, al di là dei casi in cui ciò è prescritto dall’art. 135, comma 1, del medesimo Codice”. Su tali premesse la Corte ha ravvisato la violazione del principio di leale collaborazione cui si informano le norme del CBBCCP, la lesione della sfera di competenza statale in materia di tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, nonché una riduzione dello standard di tutela del paesaggio.

La giurisprudenza costituzionale ha, inoltre, in più occasioni, posto l’accento sulla necessità di elaborazione “congiunta” dei piani paesaggistici tra lo Stato e la Regione, sulla loro cogenza per gli strumenti urbanistici dei Comuni, delle Città metropolitane e delle Province, nonché sulla loro immediata prevalenza rispetto alle disposizioni difformi eventualmente contenute negli stessi, come sancito dagli artt. 135 e seguenti e, in particolare, dall’art. 145, comma 3, CBBCCP (ex plurimis, sentenze nn. 45 del 2022 e 261 del 2021) e che, in virtù del principio di prevalenza della tutela paesaggistica, la normativa dettata da una Regione dotata di piano paesaggistico va interpretata, in assenza di deroghe espresse alla disciplina paesaggistica statale, in termini di conformità alla stessa e alle prescrizioni di tale piano (ex plurimis, sentenze nn. 17 del 2023, 240, 187 e 24 del 2022 e 124 e 54 del 2021): di conseguenza, per un verso, le norme regionali che consentono deroghe agli strumenti di pianificazione urbanistica, non integrano di per sé anche una deroga alle prescrizioni dello stesso codice e al PPR (così, più recentemente, la sentenza n. 119 del 2024, richiamando le già citate sentenze nn. 17 del 2023 e 124 del 2021) e, per l’altro verso, il doveroso rispetto della disciplina prevista da quest’ultimo piano rende automaticamente inderogabili le disposizioni del PRG che vi diano attuazione, e, qualora i Comuni non vi si siano ancora adeguati, rende inderogabili le prescrizioni del PRG la cui violazione determini un diretto contrasto con quelle immediatamente cogenti del piano regionale (cfr., ancora, la sentenza n. 119 del 2024).

È stato, inoltre, specificato che l’indiscussa prevalenza del piano paesaggistico frutto della suddetta elaborazione congiunta tra lo Stato e la Regione non costituisce una mera petizione di principio, ma sottende quel dovere di assicurare che tutto il territorio sia adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti, e rinviene il suo imprescindibile presupposto nella visione d’insieme delle aree da tutelare e degli ambiti in cui queste sono inserite, sicché, in sua assenza, ferme le eventuali responsabilità per i ritardi nella relativa elaborazione, le disposizioni regionali che intersecano i profili paesaggistici senza esplicitare l’obbligo di rispetto della normativa posta a tutela del paesaggio violano l’art. 117, secondo comma, lettera s) Cost., in relazione al richiamato principio della necessaria co-pianificazione paesaggistica e, in connessione con esso, al principio di leale collaborazione, contrastando altresì con l’art. 9 Cost. in ragione dell’evidente abbassamento del livello di tutela paesaggistica (sentenze nn. 240 del 2022 e 64 del 2015). Con conseguente illegittimità delle norme regionali che, per un verso, prevedano una modifica del regime autorizzatorio degli interventi su beni ricadenti nel piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici senza disporre che esso sia oggetto di elaborazione congiunta tra il Ministero e la Regione e, per l’altro verso, in contrasto con il principio di prevalenza di tale piano, demandino la disciplina della tutela paesaggistica ai piani strutturali dei Comuni. In tal senso la sentenza n. 182 del 2006, la quale, premesso, che, in forza dell’art. 117, Cost, “la tutela tanto dell’ambiente quanto dei beni culturali è riservata allo Stato […], mentre la valorizzazione dei secondi è di competenza legislativa concorrente […]”, sottolinea che “da un lato, spetta allo Stato il potere di fissare principi di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale, e, dall’altro, le leggi regionali, emanate nell’esercizio di potestà concorrenti, possono assumere tra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale, purché siano rispettate le regole uniformi fissate dallo Stato”, sicché “[a]ppare, in sostanza, legittimo, di volta in volta, l’intervento normativo (statale o regionale) di maggior protezione dell’interesse ambientale (sentenze nn. 336, 232 e 62 del 2005)”. Analogamente, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle disposizioni regionali che, con riferimento alle revisioni dei piani regolatori generali comunali e intercomunali a fini di conformazione e adeguamento alla pianificazione paesaggistica, non avevano previsto la partecipazione di alcun organismo ministeriale a tale procedimento, così degradando la tutela paesaggistica, da valore unitario e a concertazione rigorosamente necessaria, a mera esigenza urbanistica (sentenza n. 197 del 2014 e ivi numerosi richiami, e, più recentemente, sentenza n. 240 del 2022).

Al principio di pianificazione condivisa imposto dagli artt. 135 e 143 del CBBCCAA è stato riconosciuto anche il rango di “norma di grande riforma economico-sociale”, vincolante pure le Regioni e le Province a statuto speciale, osservandosi che “in ogni caso, in presenza di più competenze - quella dello Stato in materia ambientale, e quella [regionale speciale] in materia di edilizia ed urbanistica, così intrecciate ed interdipendenti in relazione alla fattispecie in esame - la concertazione legislativa ed amministrativa risulta indefettibile” (sentenza n. 178 del 2018, che ha dichiarato, tra l’altro, l’illegittimità costituzionale delle disposizioni della Regione autonoma della Sardegna che, nel disciplinare direttamente il regime di alcuni interventi edilizi, non avevano seguito tale procedura, precisando che, attraverso il previo mutamento della disciplina inerente alle “zone urbanistiche omogenee […] interne al perimetro dei beni paesaggistici”, la Regione non può “svuota[re] la competenza esclusiva dello Stato finalizzata a determinare i criteri con cui intervenire negli ambiti ambientali e paesistici”; coerentemente, la sentenza n. 24 del 2022 ha riconosciuto precluso allo stesso legislatore sardo derogare alle prescrizioni del piano paesaggistico, senza una previa rideterminazione dei suoi contenuti con lo Stato).

3. Segue: l’incidenza delle legge statali sulle competenze amministrative regionali in materia di paesaggio

A garanzia delle competenze (amministrative) regionali in materia di tutela del paesaggio in relazione al c.d. ‘primo condono edilizio’ (disciplinato dal capo IV della l. n. 47 del 1985), la Corte ha invece affermato l’illegittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 117 e 118 Cost., come attuati dall’art. 82 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, della disposizione statale (art. 12 d.l. n. 2 del 1988) che attribuiva al Ministero dei beni culturali e ambientali la competenza a rendere il parere sul rilascio della sanatoria per gli abusi realizzati nelle aree soggette a vincolo paesaggistico; parere che l’art. 32, primo comma, l. n. 47 del 1985 attribuisce alla competenza delle “amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso”. Queste ultime vanno identificate nelle regioni, cui l’art. 82 d.P.R. n. 616 del 1977 (abrogato dal d.lgs. n. 490 del 1999) aveva delegato il potere di rilasciare l’autorizzazione paesistica all’epoca disciplinata dall’art. 7 l. 29 giugno 1939 n. 1947 (Legge Bottai). Richiamando i chiarimenti resi in precedenza (sent. n. 151 del 1986), la Corte ha rilevato che la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali è affidata “a un sistema di intervento pubblico basato su un concorso di competenze statali con quelle regionali”, sintetizzabile nel principio costituzionale di concorrenza e di cooperazione. Nell’attuazione legislativa di questo principio, il legislatore ha perseguito un equilibrio variabile tra i soggetti concorrenti alla tutela del paesaggio: più favorevole alle regioni nell’originaria versione dell'art. 82 d.P.R. n. 616 del 1977 (che ha loro delegato le competenze in materia di bellezze naturali); più attento, nelle innovazioni introdotte con il richiamato d.l. n. 312 del 1985, come convertito dalla l. n. 431 dello stesso anno, a garantire un autonomo potere del Ministro per i beni culturali e ambientali a difesa dei vincoli, tramite la previsione di un potere ministeriale di annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche rilasciate (potere definito di “estrema difesa del vincolo” - sentenze nn. 437 del 2020, 341 del 1996 e 151 del 1986 -, conservato nel CBBCCP per il periodo transitorio, cessato il 31 dicembre 1999, e sostituito poi da un diverso modello di co-gestione del vincolo in base al quale il Ministero esprime un parere all’interno del procedimento di autorizzazione paesaggistica). In ogni caso, “qualunque sia l'equilibrio che il legislatore, nel suo discrezionale apprezzamento, intende stabilire fra le competenze dello Stato e quelle delle regioni, resta fermo, per esso, il vincolo costituzionale in base al quale deve esser fatto salvo… il principio di un'equilibrata concorrenza e cooperazione fra le une e le altre competenze in relazione ai momenti fondamentali della disciplina stabilita a protezione del paesaggio” (sentenza n. 302 del 1988).

Considerazioni analoghe hanno condotto la Corte (nella stessa sentenza n. 302 del 1988), a dichiarare l’illegittimità costituzionale della disposizione (art. 12, co. 2, d.l. n. 2 del 1988) che equiparava a un parere favorevole l’inerzia ministeriale, a meno che “l'amministrazione preposta alla tutela del vincolo” non avesse notificato, entro lo stesso termine assegnato al Ministero, un parere negativo”. Anche tale disposizione, infatti, nel relegare le competenze regionali “in una posizione assolutamente secondaria”, viola il predetto principio di concorrenza e di cooperazione. La Corte ha inoltre aggiunto che, “finché … il sistema legislativo posto a tutela del valore primario del paesaggio riconosce nella regione” l’autorità preposta alla tutela del vincolo, “il rapporto di concorrenza fra le competenze statali e le competenze regionali, se vuole essere coerente e ragionevolmente collegato alle finalità del sistema cui inerisce, non può non ispirarsi alla regola” posta nella sentenza n. 151 del 1986, per la quale, “nell’ambito dei principi cooperativistici che ne informano i rapporti, le competenze statali vanno esercitate solo in caso di mancato esercizio di quelle regionali o solo in quanto ciò sia reso necessario per il raggiungimento dei fini essenziali della tutela”.

4. segue: il riparto delle competenze legislative sul “governo del territorio”

La Corte è anche frequentemente intervenuta sul riparto delle competenze legislative nella materia “governo del territorio”, nella quale, trattandosi di ambito a potestà “concorrente” con quella delle Regioni ordinarie, lo Stato ha il potere di fissare i principi fondamentali, che investono peraltro anche i rapporti tra le Regioni e i Comuni, spettando invece al legislatore regionale emanare la normativa di dettaglio (tra le altre, sentenze nn. 102 del 2013, 309 del 2011 e 341 del 2010, nonché, tra quelle più risalenti, sentenze nn. 362 e 303 del 2003). È quindi di massima rilevanza, non solo, come già visto nei precedenti paragrafi, tracciare i confini tra tale materia e quelle, che con essa si intrecciano, nelle quali lo Stato vanta una competenza legislativa esclusiva, ma anche individuare, all’interno della legislazione statale, i suddetti principi fondamentali. È significativo, a tale riguardo, che l’individuazione di questi principi sia uno degli obiettivi che il d.d.l. per la revisione del TUED affida al legislatore delegato.

Ai nostri fini merita rimarcare che la giurisprudenza costituzionale ha avuto un ruolo molto importante nel definire i contorni delle diverse competenze legislative – dello Stato, delle Regioni ordinarie e speciali e e delle Province autonome di Trento e Bolzano – in materia edilizia.

Essa ha, in particolare, precisato che, in tale ambito, il TUED, in forza dei suoi artt. 1, co. 1, e 2, co. 1 e 3, costituisce attualmente la fonte di “disciplina recante i principi fondamentali e generali, ai quali il legislatore regionale deve attenersi” (sentenza n. 102 del 2013, con richiamo alla sentenza n. 402 del 2007). Più nello specifico, è stata ripetutamente affermata la riconducibilità a tale rango delle norme che definiscono le categorie di interventi edilizi, in conformità alle quali è disciplinato il regime dei titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli oneri, nonché agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali (così la sent. n. 309 del 2011). La definizione di tali diverse categorie, come primaria esplicazione della competenza legislativa in materia di “governo del territorio”, spetta, quindi, allo Stato e vincola la legislazione regionale di dettaglio (sentenza n. 303 del 2003 e, a seguire, tra le molte, sentenze nn. 231 del 2016, 259 del 2014 e 309 del 2011), la quale, se può esemplificare gli interventi che rientrano nelle definizioni statali, deve essere coerente con queste ultime (attualmente contenute nel TUED), e, dunque, per un verso, non può includervi ipotesi “non integralmente nuove, ma ‘ulteriori’, ovvero coerenti e logicamente assimilabili alle stesse” (sentenza n. 139 del 2013, e, analogamente, sentenze nn. 90 del 2023 e 282 del 2016 e) e, per l’altro, “non può differenziarne il regime giuridico, che ha a sua volta natura di “principio fondamentale della materia del ‘governo del territorio’, in quanto ispirata alla tutela di interessi unitari dell’ordinamento e funzionale a garantire un assetto coerente su tutto il territorio nazionale limitando le differenziazioni delle legislazioni regionali” (sentenza n. 231 del 2016; nonché sentenze nn. 87 del 2017, 282 del 2016, e 68 del 2018, specificamente relativa all’inderogabilità, da parte delle Regioni, delle disposizioni del TUED che individuano e delimitano la tipologia degli interventi edilizi realizzabili in assenza dei piani attuativi).

A conferma di quanto evidenziato nei precedenti paragrafi, è stato, peraltro, rimarcato che tali norme sono finalizzate a “trovare un punto di equilibrio tra i contrapposti interessi oggetto di tutela, inerenti alla realizzazione di interventi di trasformazione del territorio compatibili con la tutela dell’ambiente e dell’ordinato sviluppo urbanistico” (così la sent. n. 245 del 2021). La Consulta ha in proposito, ripetutamente, affermato che le norme del TUED concernenti i titoli abilitativi sono anche “norme fondamentali di riforma economico-sociale”, in quanto ne condividono le “caratteristiche salienti”, che vanno individuate “nel contenuto riformatore, nell’attinenza a settori o beni della vita economica e sociale di rilevante importanza” ed esigono “un’attuazione unitaria su tutto il territorio nazionale”, fermo restando che “tale qualificazione non può essere attribuita immediatamente ed indistintamente a tutte le disposizioni di tale decreto legislativo, ma deve essere valutata di volta in volta alla luce della loro ratio” (cfr. da ultimo, sentenza n. 22 del 2025, richiamando le sentenze nn. 125 del 2024, 147 e 90 del 2023, 24 del 2022 e 198 del 2018, nonché la sentenza n. 142 del 2024). Essa ha tuttavia puntualizzato che il potere di intervento del legislatore statale nel campo dei procedimenti per il rilascio delle concessioni edilizie non può, con una formula di obbligo “generico e indiscriminato” di adeguamento ai principi fondamentali della materia fissati dalla legge statale (costituenti un limite della legislazione per le regioni ordinarie), interferire sulla competenza primaria ed esclusiva in materia urbanistica delle regioni e delle province ad autonomia speciale, diversamente “suscettibile di limiti derivanti da principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato o da norme fondamentali deòòe riforme economico-sociali” (sentenza n. 241 del 1997, che, accogliendo il ricorso proposto dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, co. 18 del d.l. n. 398 del 1993 (recante le ennesime disposizioni per la semplificazione dei procedimenti in materia edilizia), convertito, con modificazioni, nella l.n. 493 del 1993, come sostituito dall’art. 2, co. 60, della legge n. 662 del 1996, nella parte in cui prevedeva anche, per le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano, titolari di competenza primaria in materia urbanistica, l’obbligo di adeguamento ai principi da essa introdotti, tra i quali la sostituzione del silenzio assenso sulle istanze di concessione edilizia con la nomina di un commissario ad acta).Numerose sentenze hanno poi affrontato il tema dell’autonomia regionale nell’individuazione e nel regime dei titoli abilitativi necessari alla realizzazione delle varie tipologie intervento, confermando il carattere vincolante della legislazione statale, “tanto più in una materia che, come è noto, e come dimostrano le sue frequenti modifiche, presenta delicati e complessi problemi applicativi” (sentenza n. 49 del 2016, richiamando anche le sentenze nn. 259 del 2014, 139 e 102 del 2013 e 303 del 2003). In argomento si segnalano, in via esemplificativa, la sentenza n. 282 del 2016, che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 6, co. 2, della l.r. Marche, che assoggettava a SCIA interventi per i quali l’art. 22, co. 3, TUED prescriveva il permesso di costruire o, alternativamente, la c.d. “superDIA”; la sentenza n. 129 del 2006, sull’illegittimità della l.r. della Lombardia che imponeva il rilascio del permesso di costruire per l’installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione; la sentenza n. 259 del 1997, sull’illegittimità della l.r. dell’Emilia-Romagna, che assoggettava determinati mutamenti di destinazione d’uso senza opere a concessione invece che a mera autorizzazione. E, ancora, con riferimento alle Regioni ad autonomia speciale, le sentenze nn. 147 del 2023 e 24 del 2022, che, rimarcando il carattere di “norma fondamentale di riforma economico-sociale” delle disposizioni statali (art. 31 l. n. 1150 del 1942, art. 4 l. n. 10 del 1977 e, da ultimo, art. 15 TUED) che definiscono l’efficacia temporale e i termini di decadenza dei titoli edilizi, fissando “standard uniformi […] di cruciale importanza in un ordinato sviluppo del territorio”, hanno affermato l’illegittimità costituzionale delle disposizioni con le quali, rispettivamente, la Regione Sicilia e la Regione Sardegna ne prevedevano la proroga; e la sent. n. 90 del 2023, dichiarativa dell’illegittimità costituzionale delle disposizioni con cui la stessa Regione Sicilia, in contrasto con la “clausola di salvaguardia a favore dei beni tutelati secondo il codice dei beni culturali” contenuta nell’art. 3, co. 1, lett. d), TUED, consentivano l’abilitazione con semplice SCIA di interventi per i quali, se realizzati su tali beni, il legislatore statale richiedeva il permesso di costruire. A tutela della competenza legislativa concorrente riconosciuta alle Regioni ordinarie dall’art. 117, comma terzo, Cost., in materia di governo del territorio la Corte, dopo aver rimarcato che l’art. 3 TUED (da valere, per quanto detto, come “principio fondamentale”), “sancisce il principio per cui ogni trasformazione permanente del territorio necessita di titolo abilitativo e ciò anche ove si tratti di strutture mobili allorché esse non abbiano carattere precario”, nella duplice accezione di “precarietà oggettiva dell’intervento, in base alle tipologie dei materiali utilizzati, e precarietà funzionale, in quanto caratterizzata dalla temporalità dello stesso”, ha, invece, dichiarato l’illegittimità costituzionale delle disposizioni (art. 3, comma 9, l. n. 99 del 2009 e art. 18, comma 9, d.l. n. 69 del 2013, convertito, con modificazioni, nella l. n. 98 del 2013) che, “per specifiche tipologie di interventi edilizi, realizzati nell’ambito di «strutture turistico-ricettive all’aperto» molto peculiari, che peraltro contraddicono i [suddetti] criteri generali […] forniti dallo stesso legislatore statale, ai fini dell’identificazione della necessità o meno del titolo abilitativo”, hanno affermato la rilevanza di tali attività a fini urbanistici ed edilizi (oltre che paesaggistici), e, conseguentemente, la necessità di conseguire apposito titolo abilitativo, [così] estendendo, con norma di dettaglio, l’ambito oggettivo degli «interventi di nuova costruzione», per i quali è richiesto il permesso di costruire”, e, dunque, determinando la compressione della competenza concorrente del legislatore regionale in materia di “governo del territorio” (sentenze nn. 189 del 2015 e 278 del 2010), nonché la lesione della competenza residuale del medesimo in materia di turismo, strettamente connessa, nel caso di specie, alla prima (sentenza n. 189 del 2015). Nel ribadire la valenza di principi fondamentali della materia “governo del territorio” anche delle disposizioni sulla DIA e sulla SCIA (su cui cfr. sentt. n. 121/2014 e nn. 188 e 164/2012), con la sentenza n. 49 del 2016 la Corte ha poi svolto importanti considerazioni su tale particolare e tuttora dibattuto strumento (su cui v. infra, § 5). Con più specifico riferimento al carattere vincolante delle scelte effettuate dalla legislazione statale in ordine alle conseguenze dell’inottemperanza all’ordine di ripristino, anche per un’utile ricostruzione della ratio e della portata delle relative disposizioni, meritano attenta considerazione, a proposito dei “principi fondamentali” espressi dall’art. 31, commi da 3 a 6, TUED sugli effetti -demolitori e acquisitivi- dell’inottemperanza all’ordine di ripristino delle opere totalmente abusive -id est, quelle realizzate in assenza di permesso di costruire o in difformità totale o con variazioni essenziali dallo stesso-, la sentenza n. 140 del 2018, ripresa dalle sentenze nn. 86 del 2019 e 233 del 2020 (con più particolare riferimento al rapporto di regola/eccezione fra la misura demolitoria e quelle a essa alternative, rapporto poi temperato dalle modifiche apportate al Testo unico dal d.l. “Salva casa” del 2024), e, più recentemente, la sent. n. 160 del 2024, dichiarativa dell’illegittimità costituzionale dell’art. 7, co. 3, l. n. 47 del 1985, nella parte in cui non fa salvo il diritto di ipoteca iscritto a favore del creditore non responsabile dell’abuso in data anteriore alla trascrizione nei registri immobiliari dell’atto di accertamento dell'inottemperanza all’ingiunzione a demolire (v. il 6° volume di questa raccolta). La richiamata sentenza n. 233 del 2020 investe, peraltro, rimarcandone parimenti la valenza di principi fondamentali e il conseguente carattere vincolante per il legislatore regionale, anche il regime delle sanzioni alternative al ripristino per gli interventi di ristrutturazione realizzati senza permesso e per le difformità parziali dallo stesso (artt. 33 e 34 TUED). Recentemente, la Corte si è, poi, pronunciata sulla dibattuta disciplina recata dall’art. 38 TUED per le opere realizzate in base a un permesso successivamente annullato: rimozione dei meri vizi procedurali o demolizione e, laddove tali soluzioni non siano possibili, applicazione di una “sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere o loro parti abusivamente eseguite”, con il medesimo effetto sanante prodotto dall’accertamento postumo di conformità di cui all’art. 36 dello stesso TU. In particolare, la sentenza n. 22 del 2025, investita di un ricorso in via principale contro la corrispondente disciplina della legislazione provinciale di Bolzano (art. 94 l.p. n. 9 del 2018 nel testo sostituito dalla l. n. 1 del 2022), ha proposto una lettura congiunta delle due disposizioni, rilevando che “entrambe le norme […], laddove derogano all’ordinaria disciplina di governo del territorio introducendo ipotesi di sanatoria, realizzano un contemperamento di contrapposti interessi incidenti sul territorio, idoneo [altresì] a garantire la tutela del paesaggio e dell’ambiente, di primaria importanza per la vita sociale ed economica”, presentando, quindi, una dimensione nazionale che non può subire differenziazioni regionali e meritando, perciò, di essere qualificate alla stregua di norme fondamentali di riforma economico sociale, in quanto tali idonee a vincolare la potestà legislativa primaria regionale e provinciale (si richiama anche la sentenza n. 118 del 2019). In tale ottica, la Corte ha precisato che “la nozione di impossibilità di ripristino nella sua accezione tecnica (secondo la giurisprudenza amministrativa consolidata) e la commisurazione della sanzione al valore venale dell'opera eseguita costituiscono criteri fondamentali delineati dall’art. 38 t.u. edilizia”, rispetto ai quali il legislatore provinciale non può “introdurre elementi valutativi ulteriori della suddetta impossibilità, né sostituire la misura individuata quale «prezzo» da pagare per mantenere un immobile che andrebbe altrimenti demolito, né, infine, graduare la sanzione in funzione della gravità del danno urbanistico arrecato alla trasformazione del territorio”, dichiarando, alla luce di tali considerazioni, l'illegittimità costituzionale della disposizione censurata.Alla normativa di principio della materia “governo del territorio” la giurisprudenza costituzionale ha ricondotto altresì le disposizioni legislative statali concernenti l’onerosità del titolo abilitativo, ivi comprese quelle che concorrono a determinarne l’effettiva portata e la caratterizzazione positiva, in quanto legate a esso da un rapporto di coessenzialità (cfr. sentenze nn. 231 del 2016, 303 del 2003, 1033 del 1988 e 13 del 1980, tutte richiamate dalla sentenza n. 64 del 2020; nonché, sentenza n. 247 del 2020). Essa ha inoltre ripetutamente sottolineato la valenza “fondamentale” e, come tale, inderogabile da parte delle Regioni, del principio della cosiddetta “doppia conformità” (alla normativa vigente al momento della realizzazione dell’intervento e a quella vigente al momento della presentazione dell’istanza) posto dal TUED come condizione (e limite) della ammissibilità della sanatoria ‘a regime’ degli abusi edilizi (operante anche con riferimento agli interventi soggetti a SCIA: sentenza n. 77 del 2021), osservando che pure tale principio riveste importanza cruciale nella disciplina edilizia e condiziona anche la potestà legislativa delle Regioni e delle Province ad autonomia speciale cui sia riconosciuta, a livello statutario, una competenza primaria in questa materia (tra le altre, anche per ulteriori richiami, le sentenze nn. 24 del 2022 e 232 del 2017 e, più recentenente le sentenze nn. 22 del 2025 e 125 del 2024). Anche in tema di condono edilizio “straordinario”, del resto, la Corte ha chiarito che spettano alla legislazione statale, oltre ai profili penalistici (sui quali v. ad esempio, per la sanatoria ‘a regime’ la sentenza n. 231 del 1993), le scelte di principio sul versante della sanatoria amministrativa, in particolare quelle relative all’an, al quando e al quantum, ossia la decisione sul se disporre un titolo abilitativo edilizio straordinario e quelle relative all’ambito temporale di applicazione della misura e, all’individuazione delle volumetrie massime condonabili (cfr., tra le altre, sentenze nn. 77 del 2021, 7 del 2020 e 73 del 2017). Le riferite linee giurisprudenziali trovano conferma anche nelle pronunce con le quali, come sopra ricordato, il Giudice delle leggi ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di varie disposizioni regionali attuative del c.d. “Piano casa” (v. infra, § 4), rilevandone l’esorbitanza dai limiti delle competenze legislative spettanti alle Regioni (a seconda dei casi, ordinarie o speciali) in materia urbanistica ed edilizia e in materia di tutela dei beni culturali e ambientali.

La Corte è intervenuta, per analoghe ragioni, anche su alcune norme regionali concernenti il c.d. “stato legittimo” dell’immobile a fini edilizio-urbanistici e le c.d. “tolleranze costruttive”, rispettivamente disciplinati dagli artt. 9-bis e 34-bis TUED, introdotti dal d.l. n. 76 del 2020, convertito, con modificazioni, nella l. n. 120 del 2020 e significativamente modificati dal richiamato decreto Salva casa, nell’ambito di una politica diretta a concentrare i controlli sugli abusi più consistenti e a “sanare” quelli di minore minore impatto, nonché ad agevolare la commercializzazione degli immobili: tendenza che ha trovato ulteriore, significativa, espressione nel recentissimo disegno di legge delega per la riforma del TUED (approvato dal Consiglio dei ministri lo scorso 4 dicembre).

In particolare le modifiche all’art. 9-bis sono finalizzate a razionalizzare gli adempimenti a carico dei legittimi proprietari o aventi titolo per comprovare lo stato legittimo degli immobili e unità immobiliari mediante una duplice semplificazione, di natura formale e sostanziale: la prima attiene ai titoli necessari a dimostrare il suddetto stato e riduce gli oneri documentali a carico dei privati; la seconda, opera una semplificazione sostanziale dei titoli abilitativi rilevanti ai fini della dimostrazione di tale stato (tra i quali sono espressamente indicati il pagamento delle sanzioni pecuniarie di cui agli artt. 33, 34, 37 e 38 del TUED e la dichiarazione relativa alle tolleranze costruttive, esecutive e in materia di distanze e requisiti igienico-sanitari, incluse quelle risultanti dall’art. 34-ter, co. 4, dello stesso t.u.. Quanto alle tolleranze costruttive, ferme restando le tolleranze “esecutive” o “di cantiere” già previste dall’art. 34-bis, il decreto Salva casa ha stabilito che, limitatamente agli interventi realizzati fino al 24 maggio 2024, gli scostamenti dal progetto autorizzato che, per la loro lieve entità – e variazioni dimensionali contenute entro una specifica percentuale, individuata dal legislatore in un range percentuale tra il 2 al 6%, a seconda della superficie utile dell’unità immobiliare, dei relativi parametri: altezza, distacchi, cubatura, superficie coperta e ogni altro parametro della singola unità – non sono considerati violazioni edilizie; e, per tutti gli interventi “tollerati” ai sensi del co. 1-bis dello stesso articolo realizzati entro la suddetta data su beni soggetti a vincolo paesaggistico, ha escluso la necessità di autorizzazione da parte dell’autorità competente alla relativa tutela.

La Consulta ha mostrato massima attenzione al rispetto dei limiti fissati dal legislatore statale all’operatività di tali “misure di semplificazione”. Così, con la sentenza n. 217 del 2022 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della disposizione con la quale la Regione Veneto aveva associato la dimostrazione del c.d. “stato legittimo” dell’immobile a un documento – certificato di abitabilità o di agibilità – “ben diverso dal titolo abilitativo edilizio richiesto dalla legge statale”. E con la sent. n. 24 del 2022, rimarcando che la disciplina sulle tolleranze costruttive delineata dal citato art. 34-bis TUED definisce il profilo delle difformità rilevanti, “in una prospettiva che non può non essere omogenea sull’intero territorio nazionale e che investe norme fondamentali di riforma economico-sociale”, anche con riguardo ai limiti che ne costituiscono il punto di equilibrio, ha dichiarato l’incostituzionalità delle disposizioni con le quali la Regione Sardegna aveva dettato una disciplina meno rigorosa di quella statale. Quest’ultima sentenza ha altresì dichiarato l’illegittimità delle disposizioni regionali che estendevano a beni vincolati le tolleranze esecutive consistenti in irregolarità geometriche e modifiche alle finiture degli edifici di minima entità, o nella diversa collocazione di impianti e opere interne, eseguite durante i lavori per l’attuazione di titoli abilitativi edilizi, mentre il citato art. 34-bis TUED (salvo quanto eccezionalmente disposto dal decreto Salva cosa per gli interventi realizzati fino al 24 maggio 2024) esclude la tollerabilità di tali interventi per gli immobili sottoposti a tutela ai sensi del CBBCCP.

La giurisprudenza costituzionale ha enunciato importanti principi anche a proposito dei rapporti tra il regime amministrativo degli abusi edilizi e la riserva di legge statale in materia penale. In particolare, oltre alla richiamata sentenza n. 231 del 1993, merita, ad esempio, richiamare, la sentenza n. 487 del 1989, nella quale, all’esito di una puntuale ricostruzione dell’ambito della riserva di legge disposta dall’art. 25 Cost. e del “titolo di «statualità» del ramo penale”, voluto perché “[l]a criminalizzazione comporta, anzitutto, una scelta tra tutti i beni e valori emergenti nell’intera società”, che “non può essere realizzata dai consigli regionali (ciascuno per proprio conto) per la mancanza d’una visione generale dei bisogni ed esigenze dell'intera società”, la Corte, con riferimento alle norme regionali attuative del c.d. primo condono edilizio, pur osservando che “alle leggi regionali non è precluso concorrere a precisare, secundum legem, i presupposti di applicazione di norme penali statali […] né concorrere ad attuare le stesse norme”, sicché nell'ipotesi in cui la legge statale abbia già autonomamente operato le scelte fondamentali di criminalizzazione, il legislatore regionale ben può emanare disposizioni attuative delle scelte, ha dichiarato costituzionalmente illegittima (richiamando anche il parametro dell’art. 3 Cost.) la disposizione con la quale una legge regionale siciliana aveva esteso le ipotesi di estinzione del reato previste dall’art. 31 della legge n. 47 del 1985.

Nella medesima linea, la sentenza n. 18 del 1991 - richiamando la sentenza n. 167 del 1989, che, nel ricostruire il significato degli artt. 13 e 22 della stessa legge, aveva chiarito che, in forza di tali articoli, la spontanea demolizione delle opere abusive poteva comportare l’estinzione del reato soltanto a seguito della positiva verifica della conformità dell’opera agli strumenti urbanistici) - ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una disposizione legislativa regionale (abruzzese) che, riconoscendo un effetto estintivo del reato di esecuzione di lavori in totale difformità o in assenza di permesso (disciplinato, all’epoca, dall’art. 20, lett. b)) alla mera spontanea demolizione dell’opera abusiva, indipendentemente dalla verifica della sua conformità agli strumenti urbanistici, aveva inciso su una materia riservata alla legge statale.

5. Le ulteriori pronunce della Corte in materia di edilizia

Come già evidenziato, le pronunce di accoglimento nelle materie oggetto del 10° volume sono essenzialmente riferite a questioni relative ai rapporti tra gli enti territoriali titolari di competenze legislative e/o amministrative nelle materie considerate.

Esse contengono, comunque, spesso, utili precisazioni relative agli strumenti e agli istituti considerati. Lo si è visto, ad esempio, a proposito dell’annullamento del permesso di costruire e del requisito della doppia conformità richiesto per la sanatoria a regime.

Come accennato, assumono poi sicura rilevanza le pronunce che si sono occupate della SCIA (e/o della DIA). In particolare, con la già richiamata sentenza n. 49 del 2016, entrando nel cuore di un annoso e intenso dibattito, la Corte ha espressamente rimarcato che “tale fattispecie [intendendo sia la DIA che la SCIA] ha una struttura complessa e non si esaurisce, rispettivamente, con la dichiarazione o la segnalazione, ma si sviluppa in fasi ulteriori: una prima, di ordinaria attività di controllo dell’Amministrazione (rispettivamente nei termini di sessanta e trenta giorni); una seconda, in cui può esercitarsi l’autotutela amministrativa”; e che “[n]on vi è dubbio che anche le condizioni e le modalità di esercizio dell’intervento della pubblica amministrazione una volta che siano decorsi i termini in questione, debbono considerarsi il necessario completamento della disciplina di tali titoli abilitativi, poiché la individuazione della loro consistenza e della loro efficacia non può prescindere dalla capacità di resistenza rispetto alle verifiche effettuate dall’Amministrazione successivamente alla maturazione degli stessi”. Sicché la disciplina di questa fase ulteriore è “parte integrante di quella del titolo abilitativo e costituisce con essa un tutt’uno inscindibile”. Aggiunge, infatti, la pronuncia che “[i]l suo perno è costituito da un istituto di portata generale - quello dell’autotutela - che si colloca allo snodo del delicatissimo rapporto fra il potere amministrativo e il suo riesercizio, da una parte, e la tutela dell’affidamento del privato, dall’altra” (sul punto si v. anche la più recente sentenza n. 88 del 2025), mettendo in luce come, significativamente, sia “proprio a questa fase della formazione dei titoli in esame che il legislatore abbia dedicato la maggiore attenzione, ritornando più volte sull’argomento, al fine di pervenire ad un giusto equilibrio fra le esigenze di certezza delle situazioni giuridiche maturate a seguito della DIA e della SCIA e le ragioni di tutela dell’interesse pubblico urbanistico”. Della delicata tematica della stabilità del titolo formatosi sulla base della SCIA la Consulta è tornata a occuparsi anche nella sentenza n. 45 del 2019, che ha dichiarato infondati i dubbi di legittimità costituzionale sollevati sull’art. 19, comma 6-ter, della legge n. 241 del 1990, con riferimento alla mancata previsione di un termine finale per la sollecitazione da parte del terzo delle verifiche sulla relativa validità/efficacia, evidenziando che i limiti temporali per le suddette verifiche, poste a tutela dell’affidamento del segnalante, sono desumibili dallo stesso art. 19 e dalle norme cui esso rinvia, chiarendo, in “prospettiva più ampia e sistemica”, gli strumenti che l’ordinamento appresta a tutela del terzo, ma non ha mancato di rappresentare “l’opportunità di un intervento normativo sull’art. 19, quantomeno ai fini, da una parte, di rendere possibile al terzo interessato una più immediata conoscenza dell’attività segnalata e, dall’altra, di impedire il decorso dei relativi termini in presenza di una sua sollecitazione”.

Particolare attenzione, anche per i riferimenti alle richiamate modifiche legislative del 2024, merita pure la già richiamata sentenza n. 119 del 2024, che, sempre in riferimento ai limiti delle competenze legislative regionali (nella specie, varie disposizioni della l. r. Piemonte n. 7 del 2022), ricostruisce la portata di alcuni “principi fondamentali” della materia “governo del territorio”, enunciati nel TUED o in altre leggi statali.

In primo luogo, come già visto, la pronuncia mette in risalto il limite, da intendersi in termini rigorosi, dello stato legittimo degli immobili per effetto del rilascio di titoli in sanatoria ai sensi degli artt. 36 e 37 TUED, stabilito dall’art. 5, co. 10, del decreto Sviluppo del 2011, per la realizzabilità degli interventi previsti dal c.d. secondo Piano casa (limite già evidenziato dalle sentenze nn. 90 del 2023 e 24 del 2022), e la conseguente illegittimità delle disposizioni regionali che consentivano la realizzazione dei suddetti interventi anche rispetto a immobili abusivi sanati per effetto delle normative di “condono” (artt. 31 ss. della legge n. 47 del 1985, art. 39 della legge n. 724 del 1994 e art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, come convertito), con le quali “il legislatore, in via straordinaria e con regole ad hoc, ha consentito di sanare situazioni di abuso, perpetrate sino a una certa data, di natura sostanziale” (sul punto si richiamano anche le sentenze nn. 42 del 2023, 68 del 2018 e 232 e 50 del 2017).

Inoltre, dopo aver sottolineato la valenza -tuttora- fondamentale del principio di pianificazione urbanistica, (su cui v. supra, § 2.1.), la sentenza si focalizza sui principi fissati dall’art. 32 TUED in ordine all’individuazione, rimessa nel “dettaglio” alle Regioni, degli interventi qualificabili come “variazioni essenziali” in tema di mutamenti di destinazione d’uso e di aumenti “consistenti” della cubatura o della superficie di solaio “da valutare in relazione al progetto approvato”. Viene ricordato innanzitutto che la Corte ha riconosciuto il carattere di principi fondamentali della materia a varie disposizioni relative a profili connessi a quello del richiamato art. 32: si citano, oltre a quelle sulle categorie di interventi edilizi e sulle tipologie dei diversi titoli abilitativi (sentenze nn. 124 e 2 del 2021, n. 68 del 2018, n. 282 del 2016 e n. 259 del 2014) e sulla durata degli stessi (sentenza n. 245 del 2021), quelle sul c.d. condono edilizio (sentenze n. 93 del 2023, n. 24 del 2022 e nn. 77 e 2 del 2021, n. 290 del 2019, nn. 232 e 73 del 2017, n. 233 del 2015 e n. 101 del 2013), sul perimetro degli interventi in zona sismica (sentenze n. 164 del 2023, n. 2 del 2021, n. 264 del 2019, n. 68 del 2018, n. 60 del 2017, nn. 2 e 72 del 2016 e n. 167 del 2014), sulla documentazione necessaria ai fini della denuncia di esecuzione di nuove opere (ancora n. 2 del 2021) e, più recentemente, sui criteri di determinazione dello stato legittimo dell'immobile (sentenza n. 217 del 2022).

E si precisa che, proprio per la sua natura di dettaglio, la legislazione regionale “non può contraddire la scelta fondamentale espressa dal legislatore statale di sanzionare con la demolizione, In ragione dell’entità del pregiudizio arrecato all'interesse pubblico, ogni modifica incompatibile con l’originario progetto edificatorio, tale da comportare il mutamento della destinazione d’uso implicante alterazione degli standard, aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio, modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi, modifica delle caratteristiche dell’intervento edilizio assentito e violazione delle norme vigenti in materia antisismica”.

A tale proposito, viene ricordato che, in precedenti occasioni (si cita la sentenza n. 85 del 2023), la Corte ha messo in luce che la disciplina degli standard urbanistici dettata dal d.m. n. 1444 del 1968 ha optato per l’individuazione delle percentuali di dotazioni infrastrutturali strettamente collegate alle destinazioni funzionali delle diverse zone in cui il piano regolatore generale doveva ripartire il territorio comunale definendo le percentuali e le quantità di aree da destinare a “spazi pubblici [,] attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi”, differenziate in base al fabbisogno attribuito a ciascuna zona territoriale omogenea. E che tale sistema, strettamente correlato all’esigenza di regolare l’ordinato sviluppo delle infrastrutture soprattutto nel tessuto urbano, è rimasto sostanzialmente invariato anche quando le regioni si sono dotate di una legislazione urbanistica improntata a diversi modelli pianificatori.

La sentenza rimarca, quindi, come, pur essendosi progressivamente avvertita l’esigenza di dare “maggiore spazio all’intervento regionale per derogare alle rigidità delle indicate disposizioni statali sugli standard urbanistici”, il meccanismo dettato dal d.m. n. 1444 del 1968, basandosi sulla stretta connessione tra percentuali di dotazione a standard e zonizzazione, configura, a tutt’oggi, come “obbligatorie le destinazioni funzionali della pianificazione urbanistica, prevedendo una divisione per aree tendenzialmente monofunzionali”.

Ne consegue – e qui sta il principio fondamentale – che il carattere “essenziale” della variazione al progetto approvato, ai sensi dell’art. 32, co. 1, lett. a), del TUED, deve intendersi riscontrato in presenza di “qualsiasi mutamento di destinazione che determini una variazione della categoria funzionale edilizia e una correlata variazione in senso peggiorativo della dotazione degli standard urbanistici previsti dal d.m. n. 1444 del 1968”.

Si sottolinea, peraltro, che tale principio non è inciso in modo determinante dalle modifiche apportate all’art. 23-ter TUED dal d.l. n. 69 del 2024 (all’epoca non ancora convertito in legge), essendo tali norme variamente volte ad ampliare condizioni e fattispecie per il mutamento della destinazione d’uso, senza modificare direttamente i presupposti della nozione di «variazione essenziale» individuati dal TUED nella sua idomeità a implicare una «variazione» degli standard previsti dal suddetto d.m. n. 1444 del 1968, implicante un’alterazione peggiorativa, tanto di tipo quantitativo, quanto di tipo qualitativo, dei carichi urbanistici incidenti sul tessuto urbano.

Analogo rango di principio fondamentale viene, poi, rinvenuto nell’art. 32, co. 1, lett. b) del TUED, il quale contempla, quale parametro dell’essenzialità, l’ “aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato”, con la precisazione che “l’aggettivo «consistente» si traduce in una percentuale solitamente parametrata sull’incremento superiore a quello delle tolleranze costruttive (stimate in percentuale rispetto alle misure previste nel titolo abilitativo), sicché la norma regionale che individua quale condizione della variazione essenziale l’“aumento in misura superiore al 30 per cento della cubatura o della superficie di solaio”, senza fare riferimento alle misure del progetto approvato riguardanti le specifiche opere eseguite in difformità, finendo per consentire a priori l’esclusione della essenzialità della variazione, a prescindere da qualsiasi apprezzamento concreto circa la effettiva incidenza della eccedenza di cubatura o di superficie di solaio, trascende il vincolo a definire la disciplina di dettaglio affidatole dall’art. 32, co. 1, TUED e “contraddice la scelta del legislatore statale di sanzionare con la demolizione le divergenze esecutive in aumento, consistenti rispetto alle misure progettuali assentite, consentendo un aumento di cubatura o di superficie tale da far emergere un’opera diversa da quella oggetto del permesso di costruire”.

Nella medesima linea, la sentenza in esame ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della stessa legge piemontese, laddove, a fronte di quanto disposto dall’art. 32, co. 1, lett. c), del TUED nel senso che costituiscono variazione essenziale, tutte le “modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato”, delimitava l’essenzialità della variazione alle “modifiche superiori al 20 per cento dei parametri urbanistico-edilizi relativi all’altezza e alla superficie coperta del progetto approvato”, senza considerare che anche modifiche inferiori a tale percentuale possono comportare modalità realizzative dell’intervento che portano a un’opera sostanzialmente diversa da quella prevista dall’atto abilitativo “per conformazione, strutturazione, destinazione o ubicazione”.

Tra le pronunce (o, meglio, parti di pronunce) relative alla materia edilizia che investono profili non direttamente riconducibili al riparto di competenze, richiedono altresì considerazione (per quanto osservato nel paragrafo introduttivo di questo contributo) le sentenze con le quali è stata dichiarata l’incostituzionalità, (per contrasto con il principio di ragionevolezza) delle disposizioni regionali (art. 8 l.r. Piemonte n. 7 del 2022) sul ‘recupero dei sottotetti’, che estendevano il relativo regime di favore agli edifici realizzati dopo l’entrata in vigore della legge, così sviando dalle specifiche finalità di contenimento del consumo di suolo, attraverso la “riconversione” di tali spazi in unità immobiliari a fini abitativi, e di impulso alla realizzazione di interventi tecnologici per la riduzione dei consumi energetici che avevano ispirato la relativa previsione (sentenza n. 119 del 2024, richiamando anche le sentenze nn. 54 del 2021 e 208 del 2019).

In più occasioni, la Corte si è poi occupata della ragionevolezza delle disposizioni concernenti gli abusi edilizi. Essa ha, ad esempio, affermato che l’identità tra le conseguenze pecuniarie poste a carico di chi abbia realizzato interventi in difformità dal titolo posseduto, ma doppiamente rispettose della disciplina urbanistico-edilizia tanto al momento della realizzazione dell'opera, quanto al momento dell'istanza di “accertamento di conformità” (cosiddetti “abusi formali” e come tali sanabili), e quelle poste a carico di chi abbia realizzato interventi sempre in difformità dal titolo, ma non sanabili per contrasto con la disciplina urbanistico-edilizia (“abuso sostanziale”) e di cui non è praticabile la rimozione, “non risulta sorretta da alcuna ragione e dà luogo alla violazione del principio di uguaglianza per ingiustificata omologazione di situazioni differenti” (sentenza n. 165 del 2022, con richiami alle sentenze nn. 185 e 143 del 2021, 274 del 2016 e 264 e 144 del 2005). Sulla base dei principi sopra enunciati, la Corte (sentenza n. 165 del 2022, cit.) ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, per irragionevolezza e distonia con il principio di gradualità del trattamento, delle disposizioni con le quali la Regione Lazio aveva equiparato il costo della sanatoria per l’opera eseguita in parziale difformità dal titolo alla sanzione per l’opera non sanabile e non tecnicamente rimovibile e aveva fissato il costo per la sanatoria degli interventi “intermedi” sanabili in misura doppia rispetto alla sanzione stabilita per gli stessi interventi eseguiti in base a titolo annullato. Analoga “irragionevolezza di trattamento” è stata evocata quale causa di illegittimità costituzionale della disposizione con la quale la stessa legge regionale vagliata dalla sentenza appena richiamata aveva assoggettato alla medesima obbligazione pecuniaria la sanatoria ‘a regime’ degli interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, ma conformi alla normativa vigente al momento della realizzazione e a quello della successiva istanza di accertamento di conformità (la ricordata “doppia conformità”) e la ‘regolarizzazione mediante fiscalizzazione’ degli interventi realizzati in base titoli abilitativi annullati d’ufficio o in via giurisdizionale, quando non sia possibile rimuovere i vizi della procedura amministrativa o ripristinare lo stato dei luoghi, e, dunque, si vada a legittimare interventi caratterizzati da “illegittimità formale e sostanziale” (sentenza n. 2 del 2019).

5.1. segue: la giurisprudenza costituzionale sul terzo condono edilizio.

Un interessante filone di giurisprudenza costituzionale investe il terzo “condono edilizio” operante sull’intero territorio nazionale, previsto e disciplinato (come sopra ricordato) dall’art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, come convertito nella legge n. 326 del 2003.

La pronuncia ‘capofila’ in materia è la sentenza n. 196 del 2004, resa su un ricorso proposto in via principale, per molteplici profili, da varie Regioni ordinarie e dalla Regione Friuli Venezia-Giulia. La Corte delineava i tratti principali della novella, sottolineando, innanzitutto che il nuovo condono si ricollega sotto molteplici aspetti a quelli previsti dal capo IV della legge n. 47 del 1985 e dall’art. 39 della l. n. 724 del 1994, ai quali opera espliciti rinvii, confermandone la “caratterisca, fondamentale di mantenere collegato il condono penale alla sanatoria amministrativa”, perché l’integrale pagamento dell'oblazione - di cui permane l’atipicità rispetto a quella disciplinata dagli artt. 162 e 162-bis del codice penale (si richiama la sent. n. 369/1988) – , oltre a costituire il presupposto per l’estinzione dei reati edilizi, estingue i procedimenti di esecuzione delle sanzioni amministrative e costituisce uno dei requisiti per il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria e condizione per rendere inapplicabili le sanzioni amministrative (ivi comprese le pene pecuniarie e le sovrattasse previste per le violazioni delle disposizioni in materia di imposte sui redditi relativamente ai fabbricati abusivamente eseguiti), senza, peraltro, escludere che, pur in caso di diniego della sanatoria, il pagamento dell’oblazione estingue i suddetti reati e determina la riduzione delle sanzioni amministrative pecuniarie in misura corrispondente alla somma versata (artt. 38 e 39 l. n. 47/1985). Veniva tuttavia evidenziato cheil condono del 2003 “risulta per alcuni profili più ristretto” di quelli precedenti, in quanto il co. 25 dell’art. 32, del d.l. n. 269, relativamente alle nuove costruzioni residenziali, pone un limite complessivo di 3000 m³ ai volumi sanabili e definisce analiticamente le tipologie di abusi condonabili, introducendo altresì nuovi limiti all'utilizzabilità dello strumento, che si aggiungono a quelli contemplati negli artt. 32 e 33 l. n. 47 del 1985, oltre a disciplinare analiticamente la possibilità di sanare opere abusive edificate su aree di proprietà dello Stato o facenti parte del demanio statale o su aree gravate dai diritti di uso civico. Passando agli effetti di questa legislazione sulle autonomie territoriali, la sentenza rimarca poi che, per effetto delle relative disposizioni, i comuni, principali titolari di poteri pianificatori in materia urbanistica nonché dei poteri gestionali, ivi compreso il “permesso di costruire in sanatoria”, sono tenuti e rilasciare il titolo abilitativo anche per le opere contrastanti con i loro atti di pianificazione, nonché, a seguito della sanatoria, a rilasciare il certificato di abitabilità o agibilità anche in deroga ai requisiti fissati da norme regolamentari, sempre che le opere sanate non contrastino con le disposizioni vigenti in materia di sicurezza statica. E, “quanto alle Regioni, malgrado l'intervenuto accrescimento dei loro poteri in conseguenza della riforma del Titolo V della parte II della Costituzione, l’art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 riserva loro ambiti di intervento assai ristretti ed entro termini molto esigui». Alla luce di queste premesse, la sentenza ha affrontato le singole questioni sottoposte al suo vaglio, pervenendo alla dichiarazione di illegittimità costituzionale di diverse disposizioni della novella statale (che sono state poi sostituite dall’art. 5 del d.l. n. 168 del 2004, convertito nella l. n. 191 dello stesso anno, s.m.i.). I contenuti della sentenza, ripresi e sviluppati dalla giurisprudenza successiva (prima fra tutte la sentenza n. 198 del 2004, dichiarativa dell'illegittimità costituzionale delle disposizioni con le quali la Regione Friuli-Venezia Giulia, la Regione Toscana, la Regione Marche e la Regione Emilia Romagna negavano la stessa possibilità di applicare la sanatoria edilizia statale straordinaria nel territorio regionale), sono stati espressamente riassunti nella sentenza n. 49 del 2006, con la quale la Corte ha, all’inverso, esaminato, e in parte accolto, i ricorsi proposti dal Presidente del Consiglio dei ministri contro numerose disposizioni di (sette) leggi regionali emanate ai sensi degli artt. 32 e 33 del d.l. n. 269/2003 e ritenute violative dei limiti costituzionali. È opportuno richiamarne puntualmente alcuni passaggi.

Si ribadisce innanzitutto che “solo il legislatore statale può incidere sulla sanzionabilità penale (per tutte, v. la sentenza n. 487 del 1989) e che esso, specie in occasione di sanatorie amministrative, dispone di assoluta discrezionalità in materia «di estinzione del reato o della pena, o di non procedibilità» (sentenze n. 327 del 2000, n. 149 del 1999 e n. 167 del 1989)”. Si rimarca, peraltro, che “la circostanza che il comune sia titolare di fondamentali poteri di gestione e di controllo del territorio rende necessaria la sua piena collaborazione con gli organi giurisdizionali, poiché, come questa Corte ha affermato, «il giudice penale non ha competenza 'istituzionale' per compiere l'accertamento di conformità delle opere agli strumenti urbanistici» (sentenza n. 370 del 1988)” e che tale doverosa collaborazione si impone su tutto il territorio nazionale, inerendo alla strumentazione indispensabile per dare effettività alla scelta legislativa. Passando alla “parallela sanatoria amministrativa”, la Corte osserva che i vincoli che legittimamente possono imporsi all'autonomia legislativa delle Regioni, ordinarie e speciali, non possono che essere quelli ammissibili sulla base rispettivamente delle disposizioni contenute nel nuovo art. 117 Cost. e degli statuti speciali. E che “se è vero che la normativa sul condono edilizio di cui all'impugnato art. 32 certamente tocca profili tradizionalmente appartenenti all'urbanistica e all'edilizia, è altresì innegabile che essa non si esaurisce in tali ambiti specifici ma coinvolge l'intera e ben più ampia disciplina del «governo del territorio», nella surrichiamata accezione di «insieme delle norme che consentono di identificare e graduare gli interessi in base ai quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio», di talché, se si considera anche “l'indubbio collegamento della disciplina con la materia della «valorizzazione dei beni culturali ed ambientali», appare evidente che alle Regioni è oggi riconosciuta al riguardo una competenza legislativa più ampia, per oggetto, di quella contemplata nell'originario testo dell'art. 117 Cost.; ciò - è bene ricordarlo - mentre le potestà legislative dello Stato di tipo esclusivo, di cui al secondo comma dell'art. 117 Cost., sono state consapevolmente inserite entro un elenco conchiuso”. Aggiunge, poi, la pronuncia che “[i]noltre, nel nuovo art. 118 Cost. per la prima volta si è stabilito che, in virtù del principio di sussidiarietà garantito in una disposizione costituzionale, i Comuni sono normalmente titolari delle funzioni di gestione amministrativa, riconoscendosi inoltre che “i Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie”. A sua volta, il quarto comma del nuovo art. 119 Cost. per la prima volta afferma che le normali entrate dei Comuni devono consentire “di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite””. Da queste premesse, la Consulta fa discendere “necessariamente che, in riferimento alla disciplina del condono edilizio (per la parte non inerente ai profili penalistici, integralmente sottratti al legislatore regionale, ivi compresa - come già affermato in precedenza - la collaborazione al procedimento delle amministrazioni comunali), solo alcuni limitati contenuti di principio di questa legislazione possono ritenersi sottratti alla disponibilità dei legislatori regionali, cui spetta il potere concorrente di cui al nuovo art. 117 Cost. (ad esempio certamente la previsione del titolo abilitativo edilizio in sanatoria di cui al comma 1 dell'art. 32, il limite temporale massimo di realizzazione delle opere condonabili, la determinazione delle volumetrie massime condonabili). Per tutti i restanti profili è invece necessario riconoscere al legislatore regionale un ruolo rilevante - più ampio che nel periodo precedente - di articolazione e specificazione delle disposizioni dettate dal legislatore statale in tema di condono sul versante amministrativo. Al tempo stesso, se i Comuni possono, nei limiti della legge, provvedere a sanare sul piano amministrativo gli illeciti edilizi, viene in evidente rilievo l'inammissibilità di una legislazione statale che determini anche la misura dell'anticipazione degli oneri concessori e le relative modalità di versamento ai Comuni; d'altronde, l'ordinaria disciplina vigente attribuisce il potere di determinare l'ammontare degli oneri concessori agli stessi Comuni, sulla base della legge regionale (art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001)”. Quanto alle Regioni ad autonomia particolare, la Corte osserva che “ove nei rispettivi statuti si prevedano competenze legislative di tipo primario, lo spazio di intervento affidato al legislatore regionale appare maggiore, perché in questo caso possono operare solo il limite della «materia penale» (comprensivo delle connesse fasi procedimentali) e quanto è immediatamente riferibile ai principi di questo intervento eccezionale di «grande riforma» (il titolo abilitativo edilizio in sanatoria, la determinazione massima dei fenomeni condonabili), mentre spetta al legislatore regionale la eventuale indicazione di ulteriori limiti al condono, derivanti dalla sua legislazione sulla gestione del territorio” (si cita, a tale proposito, la sentenza n. n. 418 del 1995, pronunciata appunto in relazione al rapporto tra le competenze statali relative al condono edilizio del 1994 e le competenze della Provincia autonoma di Trento, dotata in materia di potestà legislativa primaria).

Alla luce delle suesposte considerazioni, la sentenza ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di alcune parti della nuova disciplina del condono edilizio contenuta nell’impugnato art. 32, per contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost., per ciò che riguarda le Regioni ad autonomia ordinaria, e con gli artt. 4, n. 12, e 8 dello Statuto della Regione Friuli Venezia Giulia per questa Regione, in quanto dette disposizioni, in contraddizione peraltro con gli enunciati dei commi 3 e 4 dello stesso articolo, “comprim[ono] l’autonomia legislativa delle Regioni, impedendo loro di fare scelte diverse da quelle del legislatore nazionale, ancorché nell’ambito dei principi legislativi da questo determinati” e così le escludono da ambiti materiali che, invece, sulla base delle disposizioni costituzionali e statutarie, sono di loro spettanza. Aggiunge, peraltro, la sentenza che “[i]l riconoscimento in capo alle regioni di adeguati poteri legislativi, da esercitare entro termini congrui, rafforza indirettamente anche il ruolo dei Comuni, dal momento che indubbiamente questi possono influire sul procedimento legislativo regionale in materia, sia informalmente sia, in particolare, usufruendo dei vari strumenti di partecipazione previsti dagli statuti e dalla legislazione delle Regioni (in anticipazione o in attuazione di quanto ora previsto dal nuovo quarto comma dell'art. 123 Cost.)”.

La sentenza chiudeva con la dichiarazione di illegittimità costituzionale del comma 49-ter dell’art. 32, introdotto in sede di conversione, che sostituendo il precedente art. 41 del TUED, sottraeva ingiustificatamente al Comune la possibilità di procedere direttamente all'esecuzione della demolizione delle opere abusive, disponendo che tale ente, così come le amministrazioni statali e regionali, dovessero trasmettere ogni anno al prefetto l'elenco delle opere da demolire, affinché quest'ultimo provvedesse all'esecuzione delle relative demolizioni.

Tra le pronunce di accoglimento dei ricorsi proposti dallo Stato contro le leggi regionali attuative del condono del 2003, merita altresì segnalare la sentenza n. 54 del 2009, che ha affermato l’illegittimità costituzionale delle disposizioni con le quali la Regione Basilicata aveva esteso l’area della relativa applicazione oltre il termine che l’art. 5 del citato d.l. n. 168 del 2004 aveva assegnato alle Regioni ai fini dell’integrazione della normativa statale, peraltro significativamente modificandola, sottolineando come tale estensione generasse “una frattura nel processo di uniforme e prevedibile applicazione della relativa disciplina, come consolidata dal decorso del termine” e una conseguente lesione dell'affidamento del consociati nella natura definitiva della normativa in questione. Si tratta di un’affermazione importante, in quanto, a quest’ultimo proposito, la sentenza ha rinvenuto, in ultima analisi, una lesione della “certezza del diritto”, ricordando come la Corte abbia “espressamente individuato [il relativo principio] come valore suscettibile di essere compromesso da ogni «condono edilizio» così da fungere da criterio unitamente agli altri alla luce del quale valutare l'osservanza degli «stretti limiti» imposti all’istituto dal sistema costituzionale (sentenze nn. 196 del 2004 e 369 del 1988)”. Gli stessi principi di certezza del diritto sono, evidentemente, alla base anche della pronuncia (sentenza n. 70 del 2008) che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 32, co. 36, del d.l. n. 269/2003, nella parte in cui non prevede che il reato si estingua anche allorché, anteriormente al decorso di 36 mesi dal pagamento dell'oblazione (termine risultante dall’esigenza di lasciare all’amministrazione un congruo tempo per operare i necessari accertamenti), l’autorità comunale abbia attestato la congruità dell’oblazione corrisposta.

Il divieto per le Regioni di modificare l’ambito applicativo del condono definito dalla legge statale ha, inoltre, fondato la declaratoria di illegittimità costituzionale di varie disposizioni regionali che vi derogavano (oltre alla stessa sentenza n. 54 del 2009, le sentenze nn. 233 del 2015, 225 del 2012 e 290 del 2009, e, ancora, la già citata sentenza n. 252 del 2022).

I principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale con riferimento al condono stroardinario del 2003 - e e in particolare quello secondo cui il legislatore statale può prevedere una sanatoria edilizia straordinaria solo in presenza di gravi situazioni di interesse generale e quello della riconduzione della competenza legislativa in materia di condono (salvi i profili di ordine penale, che sono di esclusiva competenza statale)` essenzialmente alla materia “governo del territorio” di cui all’art. 117, comma terzo, Cost., ovvero, per le Regioni e le Province ad autonomia speciale che hanno tale competenza, alla materia “urbanistica” - hanno indotto la Corte a dichiarare costituzionalmente illegittimo anche l’art. 1, co. 88, della legge finanziaria 2006, che prevedeva un’eccezionale procedimento di sanatoria edilizia per i beni immobili appartenenti a Ferrovie dello Stato s.p.a. e alle società da essa direttamente o indirettamente integralmente controllate, o a coloro che li avessero acquistati da tali società: così la sentenza n. 9 del 2008, espressamente sottolineando come non fossero ravvisabili esigenze idonee a costituire un ragionevole fondamento alla “reiterazione di un istituto a carattere contingente e del tutto eccezionale”, che determina la compressione di valori come quelli “del paesaggio, della cultura, della salute e della conformità dell'iniziativa economica privata all'utilità sociale, della funzione sociale della proprietà” (viene richiamata anche la sentenza n. 427 del 1995), tanto più che la disposizione impugnata seguiva quasi senza soluzione di continuità una sanatoria straordinaria di portata generale appena conclusa; e “la sua disciplina del tutto analitica contrasta[va] con la natura della potestà legislativa delle regioni ad autonomie ordinarie in tema di governo del territorio ed, a maggior ragione, con quella di una Regione ad autonomia speciale come il Friuli-Venezia Giulia, dotata in materia di potestà legislativa di tipo primario, e con il conseguente doveroso riconoscimento alla legislazione regionale di un ruolo specificativo - all'interno delle scelte riservate alle legislatore nazionale - delle norme in tema di condono”.

Dalla ripetuta evidenziazione della natura straordinaria ed eccezionale dello strumento del condono edilizio, quale misura “destinata a operare una tantum in vista di un definitivo superamento di situazioni di abuso” (sentenza n. 181 del 2021) e dalla, pure reiterata, precisazione che, “quanto agli effetti, il condono non elide la situazione di illiceità, ma opera unicamente su due piani e, in particolare, «sul piano penale, al ricorrere dei presupposti di legge, determina l'estinzione dei reati edilizi [e] su quello amministrativo comporta e conseguimento della concessione in sanatoria (e l'estinzione dell'illecito amministrativo)» (sentenze nn. 44 del 2023 e 70 del 2008)”, la Consulta ha, poi, recentemente ricavato l’affermazione che “il divieto di riconoscimento di benefici edilizi per gli immobili abusivi, pur condonati, assurge a principio dell'ordinamento giuridico della Repubblica e, come tale, costituisce limite della potestà legislativa primaria” delle Regioni ad autonomia speciale (nella specie, della Regione Sardegna) (così la più volte citata sentenza n. 142 del 2024).

6. I rapporti tra pianificazione urbanistica e salvaguardia del contenuto minimo del diritto di proprietà: i vincoli urbanistici conformativi e quelli sostanzialmente espropriativi

Alla Corte costituzionale si deve anche la distinzione tra potere conformativo della proprietà e potere espropriativo, rispettivamente inquadrati nei commi 2 e 3 dell’art. 42 Cost., e la connessa elaborazione della categoria dei vincoli urbanistici a effetto sostanzialmente espropriativo del diritto di proprietà, con riferimento ai quali la Corte ha affermato la necessità costituzionale di un limite temporale ragionevole, con conseguente obbligo di corresponsione di un equo indennizzo in caso di relativo superamento.

La sentenza n. 6 del 1966, in tema di servitù militari, ha, invero, chiarito che l’espropriazione enunciata nel co. 3 dell’art. 42 Cost., con le connesse garanzie, anche di carattere indennitario, non può essere limitata al concetto di trasferimento coattivo, poiché va considerato “come di carattere espropriativo anche l’atto che, pur non disponendo una traslazione totale o parziale di diritti, imponga limitazioni tali da svuotare di contenuto il diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene tanto profondamente da renderlo inutilizzabile in rapporto alla destinazione inerente alla natura del bene stesso o determinando il venir meno o una penetrante incisione del suo valore di scambio”.

Con la di poco successiva – e “storica” – sentenza n. 55 del 1968 (da leggere in combinazione e confronto con le sentenze n. 56 del medsimo anno e n. 20/1967, che hanno escluso il carattere espropriativo, rispettivamente, dei vincoli di immodificabilità, anche assoluta, correlati al riconoscimento del valore “paesistico” del bene, insito nello stesso e non “acquistat[o] per la sola forza di un atto amministrativo discrezionale” e dei vincoli previsti dalla legge con carattere di generalità in riferimento a un’intera categoria di beni, nella specie quella delle “cave e torbiere”), la Corte, pronunciandosi sulla questione di legittimità costituzionale degli artt. 7 e 40 l. n. 1150 del 1942, ha accolto la nozione di “espropriazione sostanziale”: premessa la generale durata a tempo indeterminato delle previsioni dei piani regolatori generali ai sensi dell’art. 11 della legge, la pronuncia ha riconosciuto carattere sostanzialmente espropriativo ai vincoli derivanti dalle localizzazioni puntuali di spazi pubblici o di opere o di impianti di interesse collettivo “in attesa di … un trasferimento incerto nel ‘se’ e nel ‘quando’”, osservando che tali vincoli pur conservando la formale titolarità del bene, “sono… destinati a operare immediatamente una definitiva incisione profonda, al di là dei limiti connaturali, sulla facoltà di utilizzabilità sussistenti al momento dell’imposizione” (analoghe argomentazioni sono state poi espresse nella sentenza n. 260 del 1976 in tema di piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale).

A fronte dei vincoli di localizzazione disposti dal piano urbanistico comunale aventi carattere sostanzialmente espropriativo si era, quindi, imposta al legislatore l’alternativa (esplicitata dalla sentenza n. 82 del 1982 e ribadita nella sentenza n. 575 del 1989) tra la conservazione della durata indeterminata del vincolo, accompagnata dall’indennizzo, o la previsione di una durata temporanea dello stesso, contenuta entro limiti di normale tollerabilità della compressione imposta a titolo individuale alle facoltà comprese nel diritto di proprietà. Con la l. n. 1187/1968, il legislatore ha optato per questa seconda soluzione, disponendo che “le indicazioni di piano regolatore generale, nella parte in cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all’espropriazione od a vincoli che comportino l’inedificabilità”, perdono efficacia qualora, decorso il periodo di franchigia di un quinquennio, non si traducano in una dichiarazione di pubblica utilità della suddetta destinazione, con conseguente obbligo di indennizzo: schema riprodotto dall’art. 1 l.. n. 756 del 1973 anche in riferimento ai vincoli imposti dai programmi di fabbricazione (stru menti alternativi ai piani regolatori generali introdotti dalla l. n. 10 del 1977, sui quali la Corte si è ampiamente soffermata nella sentenza n. 23 del 1978), e oggi codificato nell’art. 9 del d.P.R. n. 327 del 2001 (t.u. espropriazioni), con disposizione che la Corte – sentenze nn. 37 del 2025 e 270 del 2020 – ha considerato un “ragionevole punto di equilibrio” tra gli interessi pubblici e privati in gioco).

Il limite temporale introdotto nel 1968 è stato oggetto di svariate proroghe ex lege, fino al tentativo della legge n. 10 del 1977 (“Legge Bucalossi”) di superare le indicazioni del Giudice delle leggi tramite un intervento normativo diretto a incidere sul contenuto minimo del diritto di proprietà come conformato dal legislatore: la ridenominazione del titolo edilizio (già “licenza edilizia”) in “concessione edilizia” avrebbe dovuto escludere, nelle intenzioni del legislatore, la predicabilità di una lesione di tale contenuto minimo da parte di vincoli aventi l’effetto di impedire, senza pregiudicarne le altre forme di utilizzo, lo sfruttamento edificatorio di un fondo incluso in zona a ciò destinata. Sennonché, la Corte costituzionale, nella sentenza n. 5 del 1980, nel dichiarare l’illegittimità del criterio del valore agricolo applicato ai suoli edificabili per il calcolo dell’indennizzo in caso di espropriazione formale, ha colto l’occasione per sancire l’irrilevanza della ridenominazione del titolo abilitativo edilizio, con argomentazioni molto rilevanti per il tema dei vincoli: “relativamente ai suoli destinati dagli strumenti urbanistici alla edilizia residenziale privata, la edificazione avviene ad opera del proprietario dell'area, il quale, concorrendo ogni altra condizione, ha diritto ad ottenere la concessione edilizia, che è trasferibile con la proprietà dell'area ed è irrevocabile… Da ciò deriva che il diritto di edificare continua ad inerire alla proprietà e alle altre situazioni che comprendono la legittimazione a costruire”.

Ulteriori precisazioni della giurisprudenza costituzionale hanno riguardato il potere comunale di reiterazione dei vincoli, potenzialmente in grado di annullare la garanzia rappresentata dalla temporaneità del vincolo, senza previsione di alcuna forma di ristoro. Nella sentenza di rigetto n. 575 del 1989, la Corte aveva riconosciuto che “è propria della potestà pianificatoria la possibilità di rinnovare illimitatamente nel tempo i vincoli su beni individuati, purché … risulti adeguatamente motivata in relazione alle effettive esigenze urbanistiche”, aggiungendo peraltro che “tale possibilità, tuttavia, darebbe luogo ad un sistema non conforme ai principi affermati nella richiamata sentenza n. 55 del 1968, qualora il vincolo venga protratto a tempo indeterminato senza la previsione di indennizzo”; e, ancora, che “i due requisiti della temporaneità e della indennizzabilità sono difatti tra loro alternativi, per cui l'indeterminatezza temporale dei vincoli, resa possibile dalla potestà di reiterarli indefinitamente nel tempo anche se con diversa destinazione o con altri mezzi, è costituzionalmente legittima a condizione che l'esercizio di detta potestà non determini situazioni incompatibili con la garanzia della proprietà secondo i principi affermati nelle sentenze n. 6 del 1966 e n. 55 del 1968” (analogamente, nella sentenza n. 148 del 2003, la Corte ha opportunamente distinto dalla pretesa indennitaria il profilo della ammissibilità e legittimità sia della reiterazione degli anzidetti vincoli in via amministrativa, sia della ammissibilità sul piano costituzionale, entro i limiti della non irragionevolezza, di proroghe o di protrazioni di durata in via legislativa o di differenziazioni di durata per taluni vincoli). Ribadita la necessaria alternatività tra i requisiti di temporaneità del vincolo e obbligo di indennizzo, con la sentenza n. 179 del 1999 la Corte ha enunciato con chiarezza il momento temporale in cui sorge la pretesa a un ristoro del pregiudizio causato dal protrarsi della durata del vincolo, dichiarando l’illegittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 7, nn. 2), 3) e 4), e 40 l. n. 1150 del 1942, e 2, co. 1, l. n. 1187 del 1968, nella parte in cui consentivano di reiterare indefinitamente nel tempo il vincolo, ponendo in essere una fattispecie sostanzialmente espropriativa, senza previsione del diritto a un indennizzo e di criteri per la relativa determinazione, per contrasto con l’art. 42, co. 3, Cost.: “per i vincoli derivanti da pianificazione urbanistica … l’obbligo specifico di indennizzo deve sorgere una volta superato il primo periodo di ordinaria durata temporanea … del vincolo …, quale determinata dal legislatore, entro limiti non irragionevoli come indice della normale sopportabilità del peso gravante in modo particolare sul singolo, qualora non sia intervenuta l’espropriazione ovvero non siano stati approvati i piani attuativi” (analogamente le sentenze nn. 148 del 2003 e 411 del 2001, per cui “l’obbligo specifico di indennizzo deve sorgere una volta superato il primo periodo di ordinaria durata temporanea del vincolo” - nella specie 10 anni, venendo in rilievo vincoli derivanti da un piano di edilizia popolare -, da considerarsi come periodo di franchigia da ogni indennizzo, quale determinato dal legislatore entro limiti non irragionevoli, riconducibili alla normale sopportabilità del peso gravante in modo particolare sul singolo”).

Nella citata sentenza n. 179 del 1999 la Corte ha sollecitato un intervento legislativo sulla quantificazione e sulle modalità di liquidazione dell’indennizzo (sollecitazione raccolta nell’art. 39 t.u. espropriazioni), fornendo peraltro alcune indicazioni di orientamento, che hanno segnato lo sviluppo di nuove tecniche di pianificazione urbanistica, quali le forme di compensazione urbanistica: “Il necessario intervento legislativo”, ha spiegato la Corte, “dovrà precisare le modalità di attuazione del principio dell’indennizzabilità dei vincoli a contenuto espropriativo …, delimitando le utilità economiche suscettibili di ristoro patrimoniale nei confronti della pubblica amministrazione, e potrà esercitare scelte tra misure risarcitorie, indennitarie, e anche, in taluni casi, tra misure alternative riparatorie anche in forma specifica (v. ordinanza n. 165 del 1998), mediante offerta ed assegnazione di altre aree idonee alle esigenze del soggetto che ha diritto ad un ristoro …, ovvero mediante altri sistemi compensativi che non penalizzano i soggetti interessati dalle scelte urbanistiche che incidono su beni determinati”.

Il principio è stato ribadito con riferimento a leggi regionali che disponevano l’automatica riapprovazione o proroga di piani urbanistici scaduti con l’effetto di farne rivivere i vincoli, così esponendo i proprietari a “un ulteriore periodo di compressione del proprio diritto”, nonostante “la decorrenza, anche lontana, del periodo, legale e prevedibile, di efficacia del vincolo” potesse aver “creato in essi un legittimo affidamento sulla riespansione del diritto medesimo” (sentenze nn. 243 del 2011 e 314 del 2007, in cui viene ravvisato il contrasto non solo con l’art. 42, co. 3, ma anche con l’art. 3 Cost., per violazione del principio di ragionevolezza, della proroga per legge di vincoli scaduti, anche da tempo considerevole, contenuti in piani regolatori delle aree e dei nuclei industriali, senza valutazione della necessità dell’intervento pubblico da realizzare, in riferimento al sacrificio imposto al privato), o estendevano l’efficacia temporale del vincolo per un tempo sostanzialmente indefinito, senza previsione di indennizzo (sentenza n. 270 del 2020, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una legge regionale che disponeva la proroga automatica del vincolo in caso di inserimento dell’opera pubblica nel piano triennale dei lavori pubblici e nel relativo aggiornamento annuale, per contrasto con gli artt. 42, co. 3, e 117, co. 3, Cost. - in relazione alle già citate disposizioni del t.u. espropriazioni sulla durata e reiterabilità dei vincoli e relative condizioni, quali l’onere motivazionale circa l’interesse pubblico al mantenimento del vincolo per un periodo che oltrepassa quello cosiddetto di franchigia e la partecipazione dei privati coinvolti).

Alla decadenza del vincolo consegue, in esito a un’interpretazione per analogia, oggi codificata nel t.u. espropriazioni (art. 9) e confermata anche dalla Consulta (nella sentenza di rigetto n. 84 del 2017), l’assimilazione dell’area interessata alle zone bianche sottoposte alla disciplina prevista per l'attività edilizia nei Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici: “lo ius aedificandi del privato – pur non essendo radicalmente escluso [in ciò salvaguardandosi il relativo contenuto minimo: n.d.r.] – viene sottoposto a standard legali rigorosi, in modo da non pregiudicare la razionalità, e la stessa possibilità, delle future scelte degli organi della pianificazione”.

In mancanza di una definizione legislativa del contenuto minimo del diritto di proprietà, la giurisprudenza costituzionale ha contribuito, inoltre, all’elaborazione di criteri per distinguere i vincoli urbanistici che si traducano in un’espropriazione sostanziale ai sensi del co. 3 dell’art. 42 Cost. e quelli che si risolvano in una legittima “conformazione” del diritto di proprietà ai sensi del co. 2 della medesima disposizione costituzionale. Sulla base del citato art. 42 Cost. e del principio di uguaglianza enunciato dall’art. 3 Cost. e sviluppando argomenti già presenti nelle sentenze nn. 55 del 1968 e 6 del 1966, è stata ricondotta al potere conformativo (e quindi al co. 2 dell’art. 42) la sottoposizione di aree a uno specifico regime d’uso attuata per zone territoriali e, quindi, con carattere di generalità, con la conseguente natura conformativa della previsione “dei vincoli e dei caratteri da osservare in ciascuna zona” individuata dal PRG ai sensi dell’art. 7 l. n. 1150/1942. Per le medesime ragioni, è stata affermata la natura conformativa dei limiti incidenti su intere categorie di beni previsti direttamente dalla legge o sulla base di questa disposti con provvedimento amministrativo, laddove determinano la sottoposizione obiettiva e indifferenziata a un particolare regime, come nel caso delle fasce di rispetto. In definitiva, come si osserva nella richiamata sentenza n. 179 del 1999, “la legge può non disporre indennizzi quando i modi ed i limiti imposti - previsti dalla legge direttamente o con il completamento attraverso un particolare procedimento amministrativo - attengano, con carattere di generalità per tutti i consociati e quindi in modo obiettivo (sentenze n. 6 del 1966 e n. 55 del 1968), ad intere categorie di beni, e per ciò interessino la generalità dei soggetti con una sottoposizione indifferenziata di essi - anche per zone territoriali - ad un particolare regime secondo le caratteristiche intrinseche del bene stesso. Non si può porre un problema di indennizzo se il vincolo, previsto in base a legge, abbia riguardo ai modi di godimento dei beni in generale o di intere categorie di beni, ovvero quando la legge stessa regoli la relazione che i beni abbiano rispetto ad altri beni o interessi pubblici preminenti. Devono di conseguenza essere considerati come normali e connaturali alla proprietà, quale risulta dal sistema vigente, i limiti non ablatori posti normalmente nei regolamenti edilizi o nella pianificazione e programmazione urbanistica e relative norme tecniche, quali i limiti di altezza, di cubatura o di superficie coperta, le distanze tra edifici, le zone di rispetto in relazione a talune opere pubbliche, i diversi indici generali di fabbricabilità ovvero i limiti e rapporti previsti per zone territoriali omogenee e simili”.

La medesima sentenza n. 179 del 1999 rileva anche per aver precisato che il criterio discretivo tra conformazione tramite indicazione della destinazione urbanistica e vincolo sostanzialmente espropriativo non risiede nella natura pubblica o privata impressa all’uso dell’area, ma nella permanenza o meno di una possibilità di utilizzo da parte del privato: sono quindi “al di fuori dello schema ablatorio-espropriativo con le connesse garanzie costituzionali (e quindi non necessariamente con l'alternativa di indennizzo o di durata predefinita) i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene”; tale previsione di piano “può essere il risultato di una scelta di politica programmatoria tutte le volte che gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di attrezzature e servizi, siano ritenuti realizzabili (e come tali specificatamente compresi nelle previsioni pianificatorie) anche attraverso l'iniziativa economica privata - pur se accompagnati da strumenti di convenzionamento”. La pronuncia ha esemplificativamente indicato il caso di parcheggi, impianti sportivi, mercati e complessi per la distribuzione commerciale, edifici per iniziative di cura e sanitarie o per altre utilizzazioni quali zone artigianali o industriali o residenziali, ossia, “in breve, … tutte quelle iniziative suscettibili di operare in libero regime di economia di mercato”.

A partire dalla richiamate sentenza n. 56 del 1968, la Consulta ha, inoltre, incluso nella categoria dei vincoli conformativi (sebbene non urbanistici) - negandone il carattere sostanzialmente espropriativo, con le conseguenti garanzie di durata e indennizzabilità - i vincoli paesaggistici imposti sui beni aventi i caratteri delle bellezze naturali ai sensi della l. n. 1497 del 1939 e, attualmente, del CBBCCAA (la sentenza di rigetto n. 417 del 1995 ha, poi, esteso i medesimi argomenti ai beni vincolati ex lege ai sensi della l. n. 431 del 1985), facendo leva sul fatto che detti beni “costituiscono … una categoria che originariamente è di interesse pubblico, e l’amministrazione, operando nei modi descritti dalla legge rispetto ai beni che la compongono, non ne modifica la situazione preesistente, ma acclara la corrispondenza delle concrete sue qualità alla prescrizione normativa”. Pertanto, essa “individua il bene che essenzialmente è soggetto al controllo amministrativo del suo uso, in modo che si fissi in esso il contrassegno giuridico espresso dalla sua natura e il bene assuma l’indice che ne rivela all’esterno le qualità”, e, dunque, “può anche proibire in modo assoluto di edificare sulle aree vincolate che siano considerate fabbricabili”, ma, in tal caso, “essa non comprime il diritto sull’area, perché questo diritto è nato con il corrispondente limite e con quel limite vive; né aggiunge al bene qualità di pubblico interesse non indicate dalla sua indole e acquistate per la sola forza di un atto amministrativo discrezionale, com’è nel caso dell’espropriazione considerata nell’art. 42, terzo comma, Cost., sacrificando una situazione patrimoniale per un interesse pubblico che vi sta fuori e vi si contrappone”. La disciplina dei beni paesaggistici – “categoria che è originariamente di interesse pubblico” – è, dunque, del tutto estranea alla materia dell’espropriazione, di cui al co. 3 dell’art. 42 Cost., rientrando, invece, nel relativo co. 2.