1. Introduzione

Il quinto volume della Raccolta delle sentenze contenenti dispositivi di illegittimità costituzionale nei settant’anni di attività della Corte (1956-2025) – pubblicata in formato digitale e consultabile nel sito della Corte costituzionale all’indirizzo *** – è dedicato al lavoro in generale.

Si inserisce anch’esso, al pari degli altri volumi, nel progetto di operare un monitoraggio completo di come sia mutato l’ordinamento giuridico a seguito delle pronunce di illegittimità costituzionale, che sono quelle che nelle varie tipologie affermatesi nel corso degli anni – basti pensare alle pronunce additive – hanno cancellato disposizioni, ne hanno corretto altre integrandole, hanno introdotto “principi” o finanche “meccanismi” normativi.

Anche le pronunce di infondatezza o di inammissibilità sono importanti – e di molte di esse si è dato conto in note redazionali – ma solo quelle dichiarative di illegittimità costituzionale hanno una diretta e testuale incidenza sull’insieme di norme che costituiscono l’ordinamento giuridico.

Il volume è suddiviso in due tomi. Il primo concerne le tematiche lavoristiche in senso stretto e raccoglie 340 pronunce. Il secondo tomo riguarda la previdenza e le prestazioni sociali e passa in rassegna 391 pronunce.

Anche questo saggio introduttivo – che mira a tratteggiare per grandi linee le direttrici di fondo della giurisprudenza della Corte costituzionale (in seguito anche Corte tout court) – è suddiviso in due parti. Nella prima si farà riferimento alla materia del lavoro, comprendendo in essa il lavoro privato e pubblico, nonché il diritto sindacale. La seconda parte è dedicata ai temi dell’assistenza e della previdenza sociale.

Chiude una riflessione finale di carattere generale.

parte prima

il lavoro

2. Il principio lavorista

Un volume focalizzato sul lavoro nella Costituzione non può non partire dal principio lavorista, che è contenuto nel primo comma dell’art. 1, Cost., proprio in apertura del testo della Carta, tra i Principi fondamentali: «L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro».

Esso si proietta sul principio di solidarietà sociale (art. 2, Cost.) e su quello di eguaglianza sostanziale (art. 3, 2° co., Cost.) e tutti insieme convergono nel realizzare la connotazione tipica, originale e originaria, della Costituzione, poi fissata nella sintesi dell’art. 4, Cost.: «La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto».

In tale contesto complessivo il principio lavorista non può leggersi come limitato a riconoscere il lavoro, quale quello subordinato o autonomo, come valore fondamentale tutelato a livello costituzionale, perché si sovrapporrebbe al successivo art. 35, Cost., che prevede appunto che la Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme e applicazioni. Né si risolve nella missione dello Stato tesa alla realizzazione dell’eguaglianza sostanziale dei cittadini, perché a ciò provvede il successivo art. 3, 2° co., Cost., che definisce quale compito della Repubblica quello di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.

Il proclamato fondamento della Repubblica sul “lavoro” evoca, in realtà, una nozione più ampia e inclusiva, perché abbraccia ogni occupazione, ogni facere di partecipazione attiva del singolo al soddisfacimento dei bisogni suoi e della collettività e quindi comprende sia il lavoro in senso stretto (subordinato e autonomo), sia l’attività d’impresa, la cooperazione, le attività di tendenza (sociale, politica, sindacale, confessionale) e quelle del terzo settore. In questa larga accezione la tutela del lavoro si contrappone a ogni situazione di rendita di posizione, che, ove anche lecita secondo le norme dell’ordinamento stesso, non ha analogo valore fondante della Repubblica. I singoli partecipano alla Repubblica per ciò che fanno e non già per ciò che hanno.

Il principio lavorista si integra con la rete di protezione del lavoro che si rinviene anche in ulteriori norme della Costituzione. In questo contesto un’essenziale garanzia, che evoca le rivendicazioni salariali a partire dalla rivoluzione industriale dell’Ottocento, è costituita dal diritto del lavoratore alla retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro prestato e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa (art. 36, 1° co.).

Altre garanzie compongono il quadro complessivo di tutela del lavoro.

Alla donna lavoratrice sono garantite condizioni di parità di genere (art. 37, 1° co.). Lo Stato assicura prestazioni di previdenza sociale in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria (art. 38, 2° co.) e provvidenze di assistenza sociale in favore del cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere (art. 38, 1° co.).

Fondamentale poi è il ruolo dei sindacati in un contesto plurale in ragione della garanzia, in generale, della libertà di organizzazione sindacale e dell’autonomia della contrattazione collettiva (art. 39); garanzia alla quale si affianca il riconoscimento del diritto di sciopero (art. 40).

Il diritto dei lavoratori a collaborare, nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi, alla gestione delle aziende (art. 46) segna il pieno coinvolgimento del lavoro nell’economia del Paese.

3. Il lavoro tra i diritti e doveri dei cittadini nei rapporti economici

Il nucleo essenziale della tutela del lavoro è nel Titolo III della seconda parte della Costituzione, recante diritti e doveri dei cittadini in riferimento ai rapporti economici, e si articola in plurime disposizioni.

La garanzia-chiave, che condiziona tutte le altre e che connota la vocazione lavorista della Costituzione, sta nel riconoscimento del pluralismo sindacale, della autonomia della contrattazione collettiva e del diritto di sciopero. È questa la principale traduzione del principio lavorista in garanzie specifiche. Il precedente sistema corporativo conteneva non di meno plurime norme di tutela del lavoro; basti pensare alla Carta del lavoro e alle sue enunciazioni di principio, che, isolate dal contesto ordinamentale in cui si collocavano, potevano apparire di notevole garanzia. Ma la dialettica delle relazioni tra lavoratori e datori di lavoro era forzatamente repressa proprio perché non c’era il pluralismo sindacale, era disconosciuta la libertà di autonomia collettiva, lo sciopero era vietato e sanzionato penalmente. È questo il nodo fondamentale che l’affermato principio lavorista dell’art. 1, Cost. scioglie negli artt. 39 e 40 della Costituzione.

Nella Costituzione il sistema del diritto sindacale trova il suo fondamento nell’art. 39 Cost., sull’organizzazione sindacale e sull’autonomia collettiva, e nell’art. 40, Cost., sul diritto di sciopero; norme che costituiscono un tutt’uno, come ha sottolineato la Corte¹ fin dalle sue prime sentenze, affermando che «[s]ebbene enunciati in due distinte norme, il principio della libertà di sciopero e il principio della libertà sindacale non possono non considerarsi logicamente congiunti. […] L’art. 39 e l’art. 40 sono da considerare come espressione unitaria del nuovo sistema».

Altresì rilevano anche altre norme della Costituzione, la quale ha dato vita a un ordinamento che è innanzi tutto democratico (art. 1, 1° co., Cost.), ispirato al principio della maggioranza parlamentare nella forma rappresentativa, ma che è anche partecipativo di stampo sociale, in quanto fondato sul lavoro (così lo stesso art. 1, 1° co., Cost.): un ordinamento che dà spazio e rilievo ai corpi intermedi – le “formazioni sociali” dell’art. 2, Cost. – e coniuga il principio della maggioranza con il riconoscimento delle istanze delle componenti della società e segnatamente di quelle sociali costituite dalle organizzazioni dei lavoratori e da quelle datoriali.

Viene altresì in considerazione l’art. 3, 2° co., Cost., che prescrive che «[è] compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese»; norma che si coniuga con l’art. 4, 1° co., Cost. nella parte in cui prescrive che è compito della Repubblica promuovere le condizioni che rendano effettivo il diritto al lavoro.

In questa disposizione si ritrova l’ampia nozione di “lavoro”. Destinatari della preordinata rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale alla realizzazione dell’uguaglianza sostanziale sono proprio i “lavoratori” di cui programmaticamente deve essere realizzata l’effettiva partecipazione all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese; lavoratori che sono appunto non solo quelli subordinati e autonomi, ma tutti quelli sul cui “lavoro”, inteso in senso lato, si fonda la Repubblica.

È questo il complessivo disegno che connota la Carta costituzionale: gli artt. 39 e 40, Cost. vanno inseriti in questo contesto più ampio che vede concorrere il principio solidaristico, specificamente enunciato nell’art. 2, Cost. e matrice di molte altre disposizioni costituzionali, e quello consacrato nell’art. 3, 2° co., Cost. che, promuovendo l’eguaglianza sostanziale, si riferisce anche alle organizzazioni sindacali perché si rendano, per la loro parte, strumenti di tale partecipazione, oltre che di tutela dei diretti interessi economici dei lavoratori.²

Il nostro ordinamento – partecipativo, di stampo sociale – si caratterizza non solo per essere la Repubblica fondata sul lavoro (art. 1) e per l’attribuzione di fondamentali tutele e diritti in favore dei lavoratori (artt. 4, 35-38, 46), ma anche per il riconoscimento della libertà sindacale nella triplice forma della libertà di organizzazione sindacale (art. 39, 1° co.), dell’autonomia collettiva (art. 39, 4 co.) e del diritto di sciopero (art. 40).

4. Il diritto sindacale nella Costituzione: le direttrici della giurisprudenza costituzionale in materia di autonomia collettiva e diritto di sciopero

Dalle norme costituzionali (artt. 39 e 40) emergono, in sintesi, tre direttrici dell’incidenza della giurisprudenza della Corte costituzionale sul diritto sindacale:

a) l’autonomia della contrattazione collettiva con il connesso problema dell’efficacia (erga omnes, a determinate condizioni) della contrattazione collettiva, nonché quello, in tempi di crisi economica, della limitazione e blocco della contrattazione collettiva;

b) la libertà dell’organizzazione sindacale, che pone il problema del pluralismo sindacale e della differenziazione possibile tra organizzazioni sindacali, nonché quello della eccezionale limitazione dell’associazionismo sindacale;

c) il diritto di sciopero, soprattutto con riferimento inizialmente ai profili penalistici e in seguito ai servizi pubblici essenziali.

5. L’autonomia e l’efficacia della contrattazione collettiva

I problemi di costituzionalità sono sorti allorché il legislatore è intervenuto nell’area della contrattazione collettiva, attribuendo, a certe condizioni, efficacia erga omes. Si tratta delle leggi n. 741 del 1959 e n. 1027 del 1960, recanti norme transitorie per garantire minimi di trattamento economico e normativo ai lavoratori, connotati dal carattere provvisorio della legge.

Nel complesso la Corte ³ – nel dichiarare l’illegittimità costituzionale della l. n. 1027 del 1960 – ha ritenuto esservi una eccezionale limitazione dell’autonomia collettiva, compatibile con il disegno costituzionale, tanto più che per i lavoratori vi era il beneficio di un trattamento minimo.

La Corte, in particolare, ha escluso che l’art. 39, Cost. contenga una riserva, normativa o contrattuale, in favore dei sindacati, per il regolamento dei rapporti di lavoro. Però ha dato grande rilevanza a quella che ha chiamato “inadempienza costituzionale”. Ha aggiunto che l’art. 39, Cost. pone due principi, riferiti rispettivamente alla libertà sindacale e all’autonomia collettiva professionale. Con il primo si garantiscono la libertà dei cittadini di organizzarsi in sindacati e la libertà delle associazioni che ne derivano; con l’altro si riconosce alle associazioni sindacali la vocazione a regolare i conflitti di interessi che sorgono tra le contrapposte categorie mediante il contratto, al quale poi si attribuisce efficacia obbligatoria erga omnes, una volta che sia stipulato in conformità a una determinata procedura e da soggetti forniti di specifici requisiti.

La legge impugnata – precisa la Corte – assume il significato e compie la funzione di una legge transitoria, provvisoria ed eccezionale. Del che è conferma la norma che limita l’efficacia delle norme delegate fino al momento in cui non siano intervenuti accordi e contratti validi per tutti gli appartenenti alla categoria.

Ma sarebbe illegittima una legge che cercasse di conseguire il risultato della efficacia obbligatoria erga omnes per tutti gli appartenenti alla categoria alla quale il contratto collettivo si riferisce in maniera non riconducibile a quella stabilita dall’art. 39 della Costituzione. Tale è stata ritenuta dalla Corte, con la citata sentenza, la l. n. 1027 del 1960, che per un verso prorogava di 15 mesi l’originario termine annuale previsto dall’art. 6 della precedente l. n. 741 del 1959, per l’altro prevedeva che il Governo dovesse uniformarsi altresì a tutte le clausole dei singoli accordi economici e contratti collettivi, anche intercategoriali, stipulati entro i 10 mesi successivi alla data di entrata in vigore di quest’ultima.

La l. n. 1027 del 1960, infatti, estendeva il campo di applicazione della delega oltre la data prevista dalla delega stessa come limite temporale (3 ottobre 1960) e ne allargava l’efficacia agli accordi e ai contratti stipulati dopo questa data. Anche una sola reiterazione della delega (a tale riducendosi la proroga prevista dall’art. 1 della legge impugnata) toglieva alla legge i caratteri della transitorietà e dell’eccezionalità finendo per sostituire al canone costituzionale un altro sistema arbitrariamente costruito dal legislatore e pertanto illegittimo.

Rimane, quindi, che per effetto della perdurante mancata attuazione del 4° co. dell’art. 39, Cost. non vi è la fattispecie di contratto collettivo con efficacia erga omnes. Vi sono però normative particolari che hanno assegnato comunque un ruolo di regolamentazione alla contrattazione collettiva di diritto comune, facendo sorgere problemi di compatibilità con tale parametro.

In tema di contratti di lavoro a termine la Corte ⁴ ha riconosciuto la costituzionalità di interventi normativi volti a integrare o modificare i contratti collettivi su specifici aspetti della disciplina concordati dalle parti e ha in particolare affermato che, nell’ attuale situazione di perdurante mancata attuazione delle regole costituzionali relative alla stipulazione di contratti collettivi con efficacia erga omnes, non può ipotizzarsi un conflitto tra l’attività sindacale e l’attività legislativa, non essendovi alcuna riserva legislativa e contrattuale a favore dei sindacati.

Un importante intervento legislativo ha riguardato la derogabilità a mezzo della contrattazione collettiva territorialmente decentrata, cd. di prossimità, stipulata a livello aziendale, comunque, con il limite del rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dalla normativa europea e internazionale sul lavoro, come ha sottolineato la Corte⁵.

Il decentramento della regolamentazione verso la contrattazione collettiva si rinviene anche nel cd. Jobs Act (l. n. 183 del 2014 e relativi decreti legislativi di attuazione) che riprende la tecnica della derogabilità, a opera della contrattazione collettiva, di specifiche norme di legge di volta in volta considerate. La contrattazione collettiva a ciò abilitata è, di norma, sia quella nazionale sia quella decentrata, stipulata da associazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale o, per i , dalle loro rappresentanze sindacali aziendali ovvero dalla rappresentanza sindacale unitaria.

La contrattazione collettiva, richiamata in comparazione ma senza costituire tertium comparationis stante la diversità di natura, è servita comunque alla Corte ⁶ per evidenziare una lacuna della legge che non contemplava ‒ a differenza della contrattazione collettiva in un’area contigua ‒ un analogo regime di comporto della malattia quanto ai giorni di ricovero ospedaliero o di day hospital e quelli di assenza dovuti alle conseguenze certificate delle terapie temporaneamente e/o parzialmente invalidanti, conseguenti a gravi patologie.

Il tema dell’efficacia della contrattazione collettiva si ritrova anche nella giurisprudenza successiva, in particolare con riferimento a una questione che, all’epoca, era al centro delle relazioni sindacali, nonché dello stesso dibattito politico: quella della scala mobile.

Inizialmente la Corte⁷ ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3, d.l. n. 70 del 1984, recante misure urgenti in materia di tariffe, di prezzi amministrati e di indennità di contingenza, e dell’art. unico, ultimo comma, della l. n. 219 del 1984, sollevate in riferimento, in particolare, agli artt. 3, 36 e 39 della Costituzione. Era stata censurata la prescrizione in virtù della quale, per il semestre febbraio-luglio 1984, i punti di variazione della misura della indennità di contingenza e di indennità analoghe, per i lavoratori privati, e della indennità integrativa speciale per i dipendenti pubblici, restavano determinati in numero di due dal 1° febbraio e non potevano essere determinati in misura maggiore dal 1° maggio 1984 (il cd. controverso taglio dei punti di scala mobile).

La Corte ha negato, in conformità alla sua giurisprudenza, che dall’art. 39, Cost. derivi «una riserva, normativa o contrattuale, in favore dei sindacati, per il regolamento dei rapporti di lavoro». È stato ritenuto decisivo che – nel prevedere il taglio di singoli punti di variazione dell’indennità di contingenza e dell’indennità integrativa speciale, senza sovrapporre una nuova e organica disciplina di questo trattamento retributivo – il legislatore avesse perseguito finalità di carattere pubblico, trascendenti l’ambito della libertà di organizzazione sindacale e della corrispondente autonomia negoziale.

Alla fine, però, il blocco della scala mobile non ha superato una successiva verifica di costituzionalità. La Corte⁸ ha dichiarato l’illegittimità, sopravvenuta dal 28 febbraio 1986, della medesima disposizione già scrutinata nel 1988 (art. 2, 1° co., d.l. n. 12 del 1977, cit.) nella parte in cui non consentiva la computabilità dell’indennità di contingenza su elementi retributivi diversi da quelli previsti dalla contrattazione collettiva prevalente nel settore dell’industria.

La Corte, partendo dal riconoscere alla contrattazione collettiva la funzione di fonte regolatrice dei modi di attuazione della garanzia costituzionale del salario sufficiente, sancisce il principio per cui la limitazione della libertà delle parti sociali può avere solo un carattere eccezionale e transitorio in vista del raggiungimento di generali obiettivi di politica economica, una volta conseguiti i quali la conservazione di tali vincoli confligge «non solo con l’art. 39, Cost., ma anche con l’art. 36 del quale la contrattazione collettiva, secondo un’interpretazione costituzionale consolidata, è lo strumento di attuazione». Di qui, la dichiarazione di illegittimità costituzionale «sopravvenuta» della disposizione impugnata.

6. La libertà dell’organizzazione sindacale e il pluralismo associativo

La libertà dell’organizzazione sindacale e il connesso pluralismo sindacale costituiscono la seconda direttrice della giurisprudenza costituzionale in rassegna.

Tutti i sindacati hanno cittadinanza e pari dignità perché l’art. 39, 1° co., Cost. garantisce che l’organizzazione sindacale è libera. Però l’art. 39, 2° e 3° co., Cost. distingue tra sindacati registrati, e non, al fine della stipulazione di contratti collettivi con efficacia erga omnes. Ma la norma non ha trovato attuazione nella normativa primaria. Un sindacato registrato è necessariamente sottoposto a un controllo per verificare se il suo ordinamento interno sia, o no, a base democratica, come richiesto dall’art. 39, 3° co., Cost., e ciò ha costituito una remora insuperabile, che ha reso questa tipologia di sindacato inattuata e anche ormai superata nella realtà delle relazioni sindacali.

Il problema dell’affiliazione sindacale si è posto in origine con riferimento alle società a prevalente partecipazione pubblica⁹.

Quanto all’associazionismo sindacale per particolari categorie, con un’iniziale pronuncia¹⁰ la Corte ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale di una norma della disciplina militare che non consentiva ai militari di organizzarsi in associazione sindacale, rilevando in particolare che una eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale avrebbe inevitabilmente aperto la via a organizzazioni, la cui attività sarebbe potuta risultare non compatibile con i caratteri di coesione interna e neutralità dell’ordinamento militare.

Ma successivamente la Corte¹¹ ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di tale esclusione, per contrasto con l’art. 117, 1° co., Cost., in relazione sia all’art. 11 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), sia all’art. 5, paragrafo unico, terzo periodo, della Carta sociale europea (CSE).

La libertà dell’organizzazione sindacale ha poi trovato riconoscimento espresso soprattutto nello Statuto dei lavoratori, che ha approntato una disciplina di sostegno in favore dei sindacati maggiormente rappresentativi.

Lo Statuto dei lavoratori, che nel Titolo terzo sull’attività sindacale costituisce la “legge sindacale” che fino ad allora (1970) non si era riusciti a varare, prevedeva nell’art. 19 un sindacato maggiormente rappresentativo. La possibilità di costituzione delle rappresentanze sindacali aziendali era assicurata alle associazioni aderenti alle confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale e alle associazioni sindacali, non affiliate alle predette confederazioni, che fossero firmatarie di contratti collettivi nazionali o provinciali di lavoro applicati nell’unità produttiva.

Inizialmente la Corte¹² ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 19 St. lav., sollevate in riferimento agli , per avere attribuito il potere di costituire rappresentanze sindacali aziendali ai sindacati aderenti alle confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale e non ad ogni associazione sindacale ovvero alle maggioranze esistenti sul luogo di lavoro.

In seguito, la Corte¹³ ha dato continuità a tale principio ribadendo la razionalità di una scelta legislativa caratterizzata dal ricorso a tecniche incentivanti idonee a impedire un’eccessiva dispersione e frammentazione dell’azione sindacale e a favorire una sintesi degli interessi non circoscritta alle logiche particolaristiche di piccoli gruppi di lavoratori. Però la Corte ha concluso con un monito, segnalando che l’apprestamento di nuove regole – ispirate alla valorizzazione dell’effettivo consenso come metro di democrazia anche nell’ambito dei rapporti tra lavoratori e sindacato – era ormai necessario per garantire una più completa attuazione, in materia, dei principi costituzionali.

Si arriva così al referendum popolare del 1995, dichiarato ammissibile dalla Corte ¹⁴. Era ormai ineludibile l’esigenza di elaborare nuove regole che conducessero a un ampliamento del novero dei soggetti chiamati ad avere accesso al sostegno privilegiato offerto dal Titolo III dello Statuto dei lavoratori, anche al di là dei sindacati maggiormente rappresentativi.

L’esito affermativo del referendum portò all’abrogazione parziale dell’art. 19, nel senso che, per effetto dell’abrogazione referendaria, il potere di costituire rappresentanze aziendali è risultato essere attribuito alle sole associazioni sindacali firmatarie di contratti collettivi applicati nell’unità produttiva, di qualunque livello essi fossero, dunque anche aziendale.

La Corte¹⁵ in seguito è nuovamente intervenuta sul tema della rappresentatività sindacale dichiarando l’illegittimità costituzionale dell’art. 19 St. lav. nella parte in cui non prevede che la rappresentanza sindacale aziendale possa essere costituita anche nell’ambito di associazioni sindacali che, pur non firmatarie dei contratti collettivi applicati nell’unità produttiva, abbiano comunque partecipato alla negoziazione relativa agli stessi contratti quali rappresentanti dei lavoratori dell’azienda. In particolare, la Corte ha censurato l’esclusione dal godimento dei diritti in azienda del sindacato non firmatario di alcun contratto collettivo, ma dotato dell’effettivo consenso da parte dei lavoratori. Infatti, nel momento in cui la norma censurata viene meno alla sua funzione di selezione dei soggetti in ragione della loro rappresentatività e si trasforma invece in meccanismo di esclusione di un soggetto maggiormente rappresentativo a livello aziendale o comunque significativamente rappresentativo, sì da non potersene giustificare la stessa esclusione dalle trattative, il criterio della sottoscrizione dell’accordo applicato in azienda viene inevitabilmente in collisione con i precetti di cui agli artt. 2, 3 e 39 della Costituzione.

Il nuovo criterio identificativo del sindacato maggiormente rappresentativo (quello della stipulazione di un contratto collettivo applicato nell’unità produttiva) – ove inteso secondo il dato testuale della formulazione risultante dall’abrogazione referendaria – è risultato essere sbilanciato sia per eccesso, sotto un profilo, sia per difetto, sotto un altro. Infatti tale criterio ha da una parte il difetto di essere eccessivamente restrittivo, perché esclude che abbiano la legittimazione a costituire rappresentanze sindacali aziendali anche sindacati che possono risultare in concreto maggiormente rappresentativi; dall’altra il difetto di essere eccessivamente ampio perché è dubbio che sia pienamente giustificata una più favorevole disciplina differenziata di sostegno ove il sindacato, ancorché firmatario di un accordo collettivo, associ solo lavoratori di una particolare categoria o qualifica o con determinate mansioni.

Da ultimo la Corte¹⁶ è intervenuta nuovamente dichiarando l’illegittimità costituzionale dell’art. 19, primo comma, St. lav., nella parte in cui non prevede che le rappresentanze sindacali aziendali possono essere costituite ad iniziativa dei lavoratori in ogni unità produttiva anche nell’ambito delle associazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale. È stato ravvisato un vulnus ai principi di ragionevolezza e pluralismo, sanciti dagli art. 3 e 39 Cost., perché in concreto poteva risultare esclusa dalle trattative contrattuali, e quindi dalle prerogative di agibilità sindacale, un’associazione dei lavoratori pur dotata di effettiva rappresentatività. La reductio ad legitimitatem è stata operata dalla Corte ricorrendo alla nozione di “associazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale”, punto di riferimento della legislazione degli ultimi anni in materia di relazioni sindacali.

7. Il diritto di sciopero

La terza direttrice della giurisprudenza costituzionale in materia sindacale attiene al diritto di sciopero.

Mentre la legge sindacale corporativa e con essa tutto l’assetto delle relazioni sindacali sono presto venuti meno, già con il d.lgs. n. 369 del 1944, il sistema penale che con essa faceva corpo ha invece resistito per vari anni, fino a quando la Corte costituzionale l’ha demolito con plurime pronunce di incostituzionalità.

Il Titolo VIII del libro II del codice penale del 1930, che contemplava i delitti contro l’economia pubblica, l’industria e il commercio, al capo I prevedeva i delitti contro l’economia pubblica. Le norme che maggiormente recavano il segno dell’epoca corporativa erano, in generale, gli artt. 502 e 503 c.p., che sanzionavano la serrata e lo sciopero per fini contrattuali, e non, nonché, in particolare per il pubblico impiego, l’art. 330, 1° e 2° co., c.p., che reprimeva l’abbandono collettivo di pubblici uffici, impieghi, servizi o lavori.

Vi fu un iniziale atteggiamento prudente della Corte. Negli anni Cinquanta le pronunce sono tutte di non fondatezza; però la Corte in via interpretativa ha limitato la portata della norma incriminatrice.

Una prima pronuncia ¹⁷ (di non fondatezza) ha riguardato il sistema sanzionatorio penale che accompagnava l’abrogato ordinamento corporativo. Il giudice rimettente aveva posto la questione di legittimità costituzionale della norma contenuta nell’art. 635, 2° co., n. 2, c.p., limitatamente alla ipotesi di danneggiamento commesso da lavoratori in occasione di sciopero; ciò che non solo aumentava la pena, ma rendeva il delitto perseguibile di ufficio.

Con una pronuncia di poco successiva ¹⁸ la Corte ha accolto un’interpretazione adeguatrice della disposizione censurata (l’art. 333 c.p.), che prevedeva come reato l’abbandono individuale di un pubblico ufficio, servizio o lavoro. In particolare, ha affermato che tale disposizione non poteva trovare applicazione allorché l’abbandono dell’ufficio, servizio o lavoro costituiva semplice partecipazione a uno sciopero, se e in quanto questo potesse essere considerato legittimo.

Con una pronuncia ¹⁹ “gemella” la Corte ha dichiarato non fondata, in riferimento agli artt. 40 e 41, Cost., la questione di legittimità costituzionale delle norme contenute negli artt. 504 e 506 c.p., sulla serrata di esercenti di piccole industrie o commerci, secondo il combinato disposto delle quali gli esercenti di aziende commerciali, i quali, non avendo lavoratori alla loro dipendenza in numero di tre o più, sospendevano collettivamente il lavoro “con lo scopo di costringere l’autorità a dare un provvedimento”, incorrevano nel delitto di serrata.

Lo smantellamento del sistema di repressione penale dell’ordinamento corporativo inizia con una pronuncia del 1960 ²⁰. La Corte dichiara la illegittimità costituzionale dell’art. 502, 1° co., c.p. in riferimento agli artt. 39 e 40, Cost., e in via consequenziale, anche del 2° comma. Si tratta della disposizione che sanzionava penalmente lo sciopero per fini contrattuali e la serrata. Afferma la Corte che l’art. 39, Cost. ha introdotto il generale principio della libertà sindacale, con il quale contrasta l’art. 502 c.p., mirato a presidiare un sistema che quella libertà negava.

Con una pronuncia di poco successiva ²¹ la Corte ha dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 505 c.p., sullo sciopero a scopo di solidarietà o di protesta, ritenendo tuttavia – in chiave di interpretazione adeguatrice – che «la sospensione del lavoro la quale venga effettuata in appoggio a rivendicazioni di carattere economico cui si rivolge uno sciopero già in via di svolgimento, ad opera di lavoratori appartenenti alla stessa categoria dei primi scioperanti, non può non trovare giustificazione ove sia accertata l’affinità delle esigenze che motivano l’agitazione degli uni e degli altri, tale da fare fondatamente ritenere che senza l’associazione di tutti in uno sforzo comune esse rischiano di rimanere insoddisfatte».

In seguito la Corte ²² ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 330, 1° e 2° co., c.p., che sanzionava l’abbandono collettivo di pubblici uffici, impieghi, servizi o lavori, limitatamente all’applicabilità allo sciopero economico tale da non compromettere funzioni o servizi pubblici essenziali, aventi caratteri di preminente interesse generale ai sensi della Costituzione. L’art. 330 c.p. aveva recepito l’art. 19, l. n. 563 del 1926, sulla disciplina giuridica dei rapporti collettivi di lavoro, ed era perciò permeato dell’ideologia corporativa, della quale quella legge fu tipica espressione. Una tale previsione di reato non poteva permanere in un ordinamento democratico, come quello previsto dalla Costituzione.

Con altra coeva pronuncia ²³ la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 507 c.p., per la parte relativa all’ipotesi della propaganda, osservando che quest’ultima è espressione della libertà di manifestazione del pensiero, garantita dall’art. 21 Cost., pietra angolare dell’ordine democratico.

Il problema dell’occupazione delle aziende in occasione di scioperi ha trovato una eco nella pronuncia ²⁴ con cui la Corte ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 508 c.p., precisando tuttavia, in via di interpretazione adeguatrice, che tale disposizione «punisce l’invasione o l’occupazione dell’altrui azienda se ed in quanto la condotta sia posta in atto “col solo scopo di impedire o turbare il normale svolgimento del lavoro”. Dal che discende che si è fuori dalle previsioni dell’art. 508, se al momento dell’occupazione, lo svolgimento del lavoro sia già sospeso per effetto di una causa antecedente e indipendente rispetto all’occupazione stessa, come, ad esempio, nel caso di serrata e finché questa perduri».

Le pronunce di illegittimità costituzionale proseguono anche negli anni Settanta.

La Corte ²⁵ dichiara la illegittimità costituzionale dell’art. 635, 2° co., n. 2, c.p., nella parte in cui prevede, come circostanza aggravante, e come causa di procedibilità d’ufficio, del reato di danneggiamento, il fatto che tale reato sia commesso da lavoratori in occasione di uno sciopero o da datori di lavoro con una serrata.

Particolarmente importante è la pronuncia ²⁶ con cui è stato dichiarato parzialmente illegittimo, per contrasto con gli artt. 3 e 40 Cost., l’art. 503 c.p., il quale puniva lo sciopero per fini non contrattuali. La Corte ha ritenuto che rientrasse nella previsione dell’art. 40 Cost. anche lo sciopero non avente finalità economiche, a meno che non fosse diretto a sovvertire l’ordinamento costituzionale ovvero a impedire o a ostacolare il libero esercizio dei poteri legittimi nei quali si esprime la sovranità dello Stato.

Sulla scia di questa pronuncia la giurisprudenza di legittimità ²⁷ ha affermato che anche lo sciopero per fini non contrattuali, consistenti nel contrasto e nell’opposizione all’invio di un contingente militare dello Stato italiano in territorio estero, è legittimo e lecito sul piano non solo penale, ma anche civile.

La Corte ²⁸ ha poi dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 506 c.p. in relazione all’art. 505 c.p. «nella parte in cui punisce la sospensione del lavoro effettuata per protesta dagli esercenti di piccole aziende industriali o commerciali che non hanno lavoratori alla loro dipendenza».

Successivamente è stato dichiarato illegittimo, per violazione degli artt. 3 e 40 Cost., l’art. 504 c.p. nella parte in cui punisce lo sciopero che ha lo scopo di costringere l’autorità a dare o a omettere un provvedimento o lo scopo di influire sulle deliberazioni di essa, a meno che non sia diretto a sovvertire l’ordinamento costituzionale ovvero a impedire o ostacolare il libero esercizio dei poteri legittimi nei quali si esprime la sovranità popolare ²⁹.

Invece la Corte ³⁰ ha dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 505 c.p., che incrimina la serrata a scopo di solidarietà o di protesta, in riferimento all’art. 3 Cost., in quanto non sono assimilabili, ai piccoli imprenditori senza dipendenti, quelli che abbiano uno o due lavoratori alle proprie dipendenze.

Nel 1990 viene infine approvata la l. n. 146 del 1990, recante norme sull’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Viene istituita la Commissione di garanzia dell’attuazione della legge.

Un problema particolare, quanto ai limiti del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali, si è posto con riferimento all’astensione degli avvocati. Le pronunce maggiormente significative sono due.

Con una prima sentenza ³¹ la Corte ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 2, 1° e 5° co., l. n. 146 del 1990, nella parte in cui non prevede, nel caso dell’astensione collettiva dall’attività giudiziaria degli avvocati e dei procuratori legali, l’obbligo di un congruo preavviso e di un ragionevole limite temporale dell’astensione e non prevede altresì gli strumenti idonei a individuare e assicurare le prestazioni essenziali, nonché le procedure e le misure conseguenziali nell’ipotesi di inosservanza.

Con una successiva pronuncia ³² la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 2-bis della stessa l. n. 146 del 1990, nella parte in cui consente che il codice di autoregolamentazione delle astensioni dalle udienze degli avvocati – adottato in data 4 aprile 2007 dall’Organismo unitario dell’avvocatura e da altre associazioni categoriali, valutato idoneo dalla Commissione di garanzia per lo sciopero nei servizi pubblici essenziali – nel regolare, all’art. 4, 1° co., lett. b, l’astensione degli avvocati nei procedimenti e nei processi in relazione ai quali l’imputato si trovi in stato di custodia cautelare, interferisca con la disciplina della libertà personale dell’imputato.

Quest’ultima sentenza ha trovato poi continuità in un’ulteriore pronuncia ³³, sempre in tema di astensione degli avvocati.

Infine può ricordarsi che in un obiter la Corte ³⁴ ha richiamato il divieto di esercizio del diritto di sciopero per gli appartenenti alle Forze armate; limitazione, questa, che è giustificata dalla necessità di garantire l’esercizio di altre libertà non meno fondamentali e la tutela di interessi costituzionalmente rilevanti.

8. Il diritto alla retribuzione proporzionata e sufficiente

Il diritto alla retribuzione proporzionata e sufficiente del lavoratore è iscritto nell’art. 36, 1° co., Cost.; disposizione questa di cui in passato ci si è chiesto se fosse una norma precettiva o solo programmatica. La questione oggi non si pone più essendo pacifico il carattere precettivo del parametro nella forma della cd. Drittwirkung, secondo cui i principi fondamentali contenuti in Costituzione possono trovare applicazione diretta anche nei rapporti fra privati, e tale è anche quello al quale fa riferimento l’art. 36, 1° comma.

In proposito la Corte ha affermato che la garanzia della giusta retribuzione del lavoratore «va riguardata nello stesso tempo sotto duplice aspetto: quello della proporzionalità della retribuzione alla quantità e qualità del lavoro prestato e quello dell’idoneità della retribuzione al sostentamento del lavoratore e della sua famiglia»³⁵.

In generale la Corte richiama la valutazione della globalità del trattamento retributivo: la sufficienza e la proporzionalità della retribuzione devono essere verificate avendo riguardo al trattamento complessivo e non a una singola sua componente³⁶.

Un tentativo di parametrare la retribuzione sufficiente a quella prevista dalla contrattazione collettiva si è avuto con la legge Vigorelli (l. n. 741 del 1959), di cui si è già fatto cenno. L’obiettivo era quello di porre norme transitorie per garantire minimi di trattamento economico e normativo ai lavoratori; ossia di attuare proprio l’art. 36, 1° co. della Costituzione. Tale garanzia non soltanto consente, ma impone al legislatore di emanare norme che, direttamente o mediatamente, incidono nel campo dei rapporti di lavoro per garantire minimi di trattamento economico e normativo ai lavoratori.

Investita successivamente di altre questioni di legittimità costituzionale della stessa disposizione, la Corte³⁷ ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, 2° co. della legge n. 471 del 1959 per violazione dell’art. 36, Cost., «nella parte in cui esclude che la sopravvenuta non corrispondenza dei minimi economici al salario sufficiente conferisca al giudice ordinario i poteri che gli vengono dall’art. 36 della Costituzione». Negli stessi termini la pronuncia di illegittimità costituzionale ha investito anche l’articolo unico del d.P.R. n. 1326 del 1960, nella parte in cui escludeva che la sopravvenuta non corrispondenza dei minimi salariali fissati nel contratto collettivo nazionale di lavoro 1° ottobre 1959, per i dipendenti delle industrie grafiche e affini, conferiva al giudice ordinario l’esercizio del potere derivante dall’art. 36 della Costituzione.

Poi in via conseguenziale la Corte ha adottato una pronuncia di incostituzionalità omnibus³⁸, ossia avente un oggetto “aperto” agli articoli unici di tutti i decreti del Presidente della Repubblica con forza di legge, emanati in base alla delega di cui agli artt. 1 e 7 della l. n. 741 del 1959, limitatamente alla parte in cui escludevano che la sopravvenuta non corrispondenza dei minimi salariali fissati nei contratti collettivi, resi con essi validi per tutti gli appartenenti alle rispettive categorie, conferisse al giudice ordinario l’esercizio del potere attribuito dall’art. 36, 1° co., Cost. di verificare la proporzionalità e la sufficienza della retribuzione.

Sulla stessa tematica della retribuzione può ricordarsi che, in epoca più recente, la Corte ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale della disposizione che stabiliva che, fino alla completa attuazione della normativa in materia di socio lavoratore di società cooperative, queste ultime applicano ai propri soci lavoratori trattamenti economici complessivi non inferiori a quelli dettati dai contratti collettivi stipulati dalle organizzazioni datoriali e sindacali comparativamente più rappresentative a livello nazionale nella categoria³⁹. La Corte ha aggiunto che è conforme ai requisiti della proporzionalità e della sufficienza (art. 36, 1° co, Cost.) la retribuzione concordata nei contratti collettivi di lavoro firmati dalle associazioni comparativamente più rappresentative.

Il principio della retribuzione proporzionata e sufficiente (art. 36, 1° co., Cost.) non si estende automaticamente ai trattamenti pensionistici. Ma, proprio con riferimento anche all’art. 36 Cost., la Corte⁴⁰ ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, 261° co. della l. n. 145 del 2018, nella parte in cui stabilisce la riduzione dei trattamenti pensionistici ivi indicati «per la durata di cinque anni», anziché «per la durata di tre anni».

L’adeguatezza della retribuzione, che deriva dall’art. 36, primo comma, Cost., è naturalmente commisurata con riferimento alle caratteristiche qualitative e quantitative della prestazione lavorativa e quindi essenzialmente alle mansioni svolte.

La Corte⁴¹, intervenendo in tema di retribuzione e mutamento di mansioni, ha ribadito che il principio di proporzionalità della retribuzione, di cui all’art. 36, 1° co., Cost., richiede che «il temporaneo svolgimento delle mansioni superiori sia sempre aggiuntivamente compensato rispetto alla retribuzione della qualifica di appartenenza, ma non impone la piena corrispondenza al complessivo trattamento economico di chi sia titolare di quelle funzioni appartenendo ad un ruolo diverso ed essendo stata oggettivamente accertata con apposita selezione concorsuale la maggiore qualificazione professionale, significativa di una più elevata qualità del lavoro prestato». In altri termini, lo svolgimento di mansioni superiori non implica l’automatica applicazione del corrispondente trattamento economico, ben potendo essere queste non pienamente omogenee alle prestazioni lavorative effettuate.

Secondo la Corte il lavoratore preposto a mansioni superiori ha diritto alla differenza di trattamento con la qualifica più elevata in virtù del principio della retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro prestato, di cui all’art. 36, 1° co., Cost., applicabile anche al pubblico impiego⁴².

In particolare, la Corte⁴³ ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del combinato disposto dei commi 44 e 45 dell’art. 1 della l. n. 228 del 2012, che, di fatto, produceva l’azzeramento del compenso per le mansioni superiori.

Con riferimento ad altra fattispecie la Corte⁴⁴ ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1-bis , d.l. n. 138 del 2011, convertito in l. n. 148 del 2011, nella parte in cui disponeva, per le fattispecie sorte prima della sua entrata in vigore, che il trattamento economico complessivamente spettante al personale dell’Amministrazione degli affari esteri, nel periodo di servizio all’estero, anche con riferimento allo stipendio e agli assegni di carattere fisso e continuativo previsti per l’interno, non includesse l’indennità di amministrazione. Invece per le fattispecie successive rimane il divieto di cumulo.

La retribuzione, coperta dalla garanzia dell’art. 36, 1°co., Cost., non è solo quella spettante periodicamente al lavoratore in costanza di rapporto di lavoro, ma anche quella differita; tali sono il trattamento di fine rapporto (TFR) e, in precedenza, l’indennità di anzianità, nonché emolumenti analoghi spettanti al lavoratore alla cessazione del rapporto di lavoro.

La Corte ha scrutinato le disposizioni di legge che prevedono un pagamento differito e rateale dei trattamenti di fine servizio (TFS), comunque denominati, spettanti ai dipendenti pubblici (art. 3, 2° co., d.l. n. 79 del 1997, e art. 12, 7° co., d.l. n. 78 del 2010), quanto ai trattamenti di anzianità, ossia quelli diversi dai trattamenti di vecchiaia a seguito della cessazione dall’impiego per raggiungimento dei limiti di età o di servizio o per collocamento a riposo d’ufficio. La Corte ha dichiarato non fondate le questioni che hanno investito tali disposizioni nella parte in cui prevedono il pagamento rateale delle indennità spettanti a seguito di cessazione dall’impiego nelle ipotesi diverse dalla «cessazione dal servizio per raggiungimento dei limiti di età o di servizio previsti dagli ordinamenti di appartenenza, per collocamento a riposo d’ufficio a causa del raggiungimento dell’anzianità massima di servizio prevista dalle norme di legge o di regolamento applicabili nell’amministrazione»⁴⁵.

Successivamente la Corte – investita di nuovo della questione in riferimento esclusivamente all’art. 36, 1° co., Cost. – ha ribadito che la natura retributiva attira le prestazioni in esame nell’ambito applicativo dell’art. 36 Cost., essendo l’emolumento di cui si tratta volto a sopperire alle peculiari esigenze del lavoratore in una «particolare e più vulnerabile stagione dell’esistenza umana». Ha considerato il quadro macroeconomico in cui il sensibile incremento della pressione inflazionistica rende più pressante l’esigenza di salvaguardare il valore reale della retribuzione, anche differita, posto che il rapporto di proporzionalità, garantito dall’art. 36, 1° co., Cost., tra retribuzione e quantità e qualità del lavoro, richiede di essere riferito «ai valori reali di entrambi i suoi termini». Pertanto, «non sarebbe tollerabile l’eccessivo protrarsi dell’inerzia legislativa in ordine ai gravi problemi individuati dalla presente pronuncia»⁴⁶.

Secondo la Corte il termine dilatorio di dodici mesi, quale risultante dalla disciplina censurata, non rispetta più né il requisito della temporaneità, né i limiti posti dai principi di ragionevolezza e di proporzionalità.

In sostanza la Corte ha ritenuto fondata la questione di legittimità costituzionale sulla disparità di trattamento fra TFR e TFS in ragione del differimento della corresponsione dei trattamenti di fine servizio, componente integrante della retribuzione, spettanti ai dipendenti pubblici cessati dall’impiego per raggiunti limiti di età o di servizio. Violato è il principio della giusta retribuzione, che «si sostanzia non solamente nella congruità dell’ammontare corrisposto, ma anche nella tempestività della erogazione». La Corte, però, riconosce di non potere «allo stato, porre rimedio, posto che il quomodo delle soluzioni attinge alla discrezionalità del legislatore», aggiungendo poi che il legislatore dovrebbe formulare «una soluzione che, in ossequio ai richiamati principi di adeguatezza della retribuzione, di ragionevolezza e proporzionalità, si sviluppi muovendo dai trattamenti meno elevati per estendersi via via agli altri». Spetterà al legislatore individuare «i mezzi e le modalità di attuazione di un intervento riformatore che tenga conto anche degli impegni assunti nell’ambito della precedente programmazione economico-finanziaria».

La pronuncia è stata quindi di inammissibilità della questione; però contiene una valutazione di illegittimità costituzionale accertata, ma non dichiarata (sul modello della decisione di incompatibilità, la cosiddetta Unvereinbarkeitserklärung, del Tribunale costituzionale federale tedesco).

9. I meccanismi perequativi automatici della retribuzione e la sua rivalutazione

Il diritto alla retribuzione proporzionata e sufficiente ha anche una proiezione diacronica: è la tematica della dinamica retributiva (scala mobile) e dei meccanismi perequativi automatici.

Può ricordarsi, innanzi tutto, la pronuncia⁴⁷ che ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità di disposizioni sulla corresponsione degli aumenti retributivi dipendenti da variazioni del costo della vita e sull’applicazione dell’indennità di contingenza.

Il tema della scala mobile, di cui si è già fatto cenno, è tornato all’esame della Corte⁴⁸, che ha dichiarato non fondate varie questioni di legittimità costituzionale. In particolare, la Corte⁴⁹ ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni che prescrivevano che gli effetti delle variazioni del costo della vita o di altra forma di indicizzazione non potessero essere computati, a pena di nullità di ogni clausola contrattuale contrastante, in difformità della normativa prevalente posta dagli accordi interconfederali o dai contratti del settore dell’industria per i corrispondenti elementi retributivi e limitatamente a tali elementi.

Sul blocco della scala mobile c’è stata infine la pronuncia⁵⁰ che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, sopravvenuta dal 28 febbraio 1986, della medesima disposizione già scrutinata nel 1988 (art. 2, 1° co., d.l. n. 12 del 1977) nella parte in cui non consentiva la computabilità dell’indennità di contingenza su elementi retributivi diversi da quelli previsti dalla contrattazione collettiva prevalente nel settore dell’industria.

In seguito vi sono state ulteriori pronunce sul blocco della perequazione retributiva. Con riferimento a una disposizione che precludeva la possibilità di corrispondere aumenti automatici e consentiva che la retribuzione oraria dovuta per il lavoro straordinario fosse inferiore a quella per il lavoro ordinario, la Corte ha ritenuto che «norme simili [...] sarebbero in contrasto con l’art. 36 della Costituzione se consentissero di retribuire un’ora di lavoro straordinario, notoriamente più gravosa, in misura inferiore rispetto a un’ora di quello ordinario»⁵¹.

Successivamente la Corte⁵² ha operato una più ampia interpretazione del parametro dell’art. 36, 1° co., Cost., affermando, in modo chiaro e categorico, la necessità di una valutazione complessiva della retribuzione, mentre in precedenza sembrava possibile una valutazione anche differenziata.

La proporzionalità e adeguatezza della retribuzione vanno riferite, dunque, non già alle sue singole componenti, ma alla sua globalità. Ha puntualizzato la Corte che «il silenzio dell’art. 36 Cost. sulla struttura della retribuzione e sull’articolazione delle voci che la compongono significa che è rimessa insindacabilmente alla contrattazione collettiva la determinazione degli elementi che concorrono a formare, condizionandosi a vicenda, il trattamento economico complessivo dei lavoratori, del quale il giudice potrà poi essere chiamato a verificare la corrispondenza ai minimi garantiti dalla norma costituzionale»⁵³.

Quindi, la valutazione di conformità all’art. 36 Cost. non va limitata a singole e particolari voci retributive, ma deve essere condotta con riguardo all’ammontare complessivo della retribuzione percepita dal lavoratore.

Contigua alla tematica della retribuzione proporzionata e sufficiente è quella che concerne la speciale disciplina della rivalutazione dei crediti retributivi e degli interessi in caso di ritardato adempimento.

La Corte⁵⁴ ha scrutinato la norma che prevedeva che, per gli emolumenti di natura retributiva, pensionistica e assistenziale, per i quali non fosse maturato il diritto alla percezione entro il 31 dicembre 1994, spettanti ai dipendenti pubblici e privati in attività di servizio o in quiescenza, l’importo dovuto a titolo di interessi era portato in detrazione dalle somme eventualmente spettanti a ristoro del maggior danno subito dal titolare della prestazione per la diminuzione del valore del suo credito (art. 22, 36° co., l. n. 724 del 1994). La norma – ha ritenuto la Corte – è risultata in contrasto con l’art. 36 Cost. e pertanto è stata dichiarata incostituzionale, limitatamente alle parole “e privati”, venendo in tal modo ricondotta a legittimità la disciplina dei rapporti di lavoro di diritto privato.

In sostanza la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della disposizione censurata nella parte in cui estendeva all’ipotesi dell’inadempimento dei crediti retributivi dei lavoratori subordinati privati la regola della non cumulabilità degli interessi e della rivalutazione monetaria, già prevista per i crediti previdenziali.

Successivamente la Corte⁵⁵ ha considerato che tale ratio decidendi non poteva essere automaticamente estesa al datore di lavoro pubblico. La Pubblica amministrazione, infatti, conserva pur sempre – anche in presenza di un rapporto di lavoro ormai contrattualizzato – una connotazione peculiare, sotto il profilo della conformazione della condotta, cui essa è tenuta durante lo svolgimento del rapporto, al rispetto dei principi costituzionali di legalità, imparzialità e buon andamento, cui è estranea ogni logica speculativa.

10. La prescrizione dei crediti retributivi

Il diritto del lavoratore alla retribuzione proporzionata e sufficiente ha anche uno speciale regime di protezione quanto alla prescrizione.

Con una pronuncia storica⁵⁶, che riconobbe al lavoro subordinato la fondamentale tutela della retribuzione “giusta”, la Corte ha dichiarato la illegittimità costituzionale degli artt. 2948 n. 4, 2955 n. 2, e 2956 n. 1, c.c., limitatamente alla parte in cui consentono che la prescrizione del diritto alla retribuzione decorra durante il rapporto di lavoro. Pur negando che il diritto alla retribuzione possa iscriversi tra quelli indisponibili, come tali non soggetti a prescrizione (art. 2934, 2° co., c.c.), e pur essendo esso non rinunciabile, la Corte – pronunciandosi prima dell’introduzione della legge sulla giusta causa e giustificato motivo di licenziamento e prima ancora dello Statuto dei lavoratori – ha osservato che, in un rapporto non dotato di quella resistenza, quale quello che caratterizza invece il rapporto d’impiego pubblico, il timore del licenziamento può indurre il lavoratore a non far valere il suo diritto in costanza di rapporto. La «situazione psicologica del lavoratore» (metus) è tale che egli può essere indotto a non esercitare il proprio diritto alla retribuzione. Cosicché «la prescrizione, decorrendo durante il rapporto di lavoro, produce proprio quell’effetto che l’art. 36 ha inteso precludere vietando qualunque tipo di rinuncia». Quindi la prescrizione non può decorrere (nel senso che il suo decorso è sospeso ex lege) durante il rapporto di lavoro, il cui regime legale, all’epoca della pronuncia, era quello della libera recedibilità.

Successive pronunce della stessa Corte hanno escluso che analoga illegittimità costituzionale potesse dichiararsi con riferimento ai crediti retributivi nel rapporto di impiego con la Pubblica amministrazione⁵⁷, nonché con le aziende pubbliche di trasporto⁵⁸ o con enti pubblici economici⁵⁹, perché esso era caratterizzato da stabilità, talché non c’era nei dipendenti pubblici una situazione psicologica di timore a far valere i propri crediti come nel lavoro privato. Si sottolineò la particolare forza di resistenza che caratterizza il rapporto di pubblico impiego, data da una disciplina che normalmente assicura la stabilità del rapporto e dalle garanzie di rimedi giurisdizionali contro l’illegittima sua risoluzione, le quali escludono che il timore del licenziamento possa indurre il dipendente a rinunziare ai propri diritti.

Questa particolare tutela, costituita dalla sospensione del decorso della prescrizione ordinaria in costanza di rapporto di lavoro subordinato privato, concernente la retribuzione spettante al lavoratore⁶⁰, è stata rivisitata dopo l’introduzione dell’art.18 dello Statuto dei lavoratori (l. n. 300 del 1970).

È la stessa Corte⁶¹ a stabilire un collegamento tra sospensione della prescrizione e tutela nei confronti dei licenziamenti illegittimi.

La Corte muove dalla sua precedente pronuncia del 1966, ma considera la successiva modifica del quadro normativo: dapprima è intervenuta la l. n. 604 del 1966, che ha previsto che il licenziamento non possa avvenire se non per giusta causa, o per giustificato motivo, ponendo a carico del datore di lavoro l’onere di fornirne la prova; successivamente è stato approvato lo Statuto dei lavoratori, che ha introdotto il regime della tutela reale nei confronti del licenziamento illegittimo. E, pur dichiarando l’incostituzionalità della normativa denunciata (riguardante peraltro una speciale ipotesi di decadenza e non già di prescrizione del diritto alla retribuzione), la Corte isola, estraendolo dalla propria giurisprudenza⁶², il principio secondo cui la sospensione della prescrizione ordinaria non può trovare applicazione tutte le volte che il rapporto di lavoro subordinato sia caratterizzato da una particolare forza di resistenza, quale quella che deriva da una disciplina che assicuri normalmente la stabilità del rapporto e fornisca le garanzie di appositi rimedi giurisdizionali contro ogni illegittima risoluzione. Questa stabilità può ritenersi introdotta nel lavoro privato da tale nuova normativa di tutela nei confronti dei licenziamenti illegittimi – l. n. 604 del 1966 e art. 18 – di cui quest’ultimo «deve considerarsi necessaria integrazione della prima, dato che una vera stabilità non si assicura se all’annullamento dell’avvenuto licenziamento non si faccia seguire la completa reintegrazione nella posizione giuridica preesistente fatta illegittimamente cessare». Quindi – afferma la Corte – la sospensione della prescrizione non opera «in tutti quei casi (come sono per esempio quelli risultanti dall’art. 11 della legge n. 604 del 1966) per i quali le disposizioni sulla giusta causa non trovano applicazione».

In sostanza la speciale protezione della retribuzione, che, a seguito della richiamata pronuncia del 1966, aveva una portata generale perché riguardava tutto il lavoro privato, ha visto un marcato ridimensionamento per opera della stessa giurisprudenza costituzionale alla sola fattispecie del rapporto non garantito nei confronti del licenziamento illegittimo e quindi non stabile.

La Corte ha poi chiarito che la stabilità del rapporto richiede che ricorra una duplice condizione, ossia l’applicabilità sia della legge n. 604 del 1966, sia dell’art. 18 Stat. lav.; sicché la sola tutela obbligatoria non è sufficiente ad escludere la sospensione del decorso del termine di prescrizione.

11. I licenziamenti individuali e collettivi

La Corte ebbe a occuparsi di licenziamento individuale e della sua giustificatezza già con una pronuncia degli anni Cinquanta⁶³ nella quale ricordò che il principio secondo cui «il licenziamento del lavoratore deve essere giustificato e non arbitrario» si era affermato nella contrattazione collettiva dell’epoca (gli accordi interconfederali del 1950 sui licenziamenti sia individuali sia collettivi).

Ben nota è poi la decisione degli anni Sessanta⁶⁴ che affermò che il diritto al lavoro, che la Repubblica riconosce a tutti i cittadini promuovendo le condizioni che lo rendano effettivo – è un «fondamentale diritto di libertà della persona umana». Esso, pur non garantendo «il diritto alla conservazione del lavoro», tuttavia «esige che il legislatore […] adegui […] la disciplina dei rapporti di lavoro a tempo indeterminato al fine ultimo di assicurare a tutti la continuità del lavoro, e circondi di doverose garanzie […] e di opportuni temperamenti i casi in cui si renda necessario far luogo a licenziamenti».

A seguito di questo monito fu emanata la l. n. 604 del 1966 sui licenziamenti individuali che, superando il regime codicistico della libera recedibilità – non in generale, ma sul presupposto dimensionale che il datore di lavoro occupasse fino a 35 dipendenti – stabilì – con disposizione imperativa e quindi inderogabile (art. 1) – che il licenziamento del prestatore di lavoro non può avvenire che per giusta causa o per giustificato motivo: la giusta causa è quella prevista dall’art. 2119 c.c. (una causa che non consenta la prosecuzione, anche provvisoria, del rapporto); il giustificato motivo soggettivo e oggettivo è definito dall’art. 3 della stessa legge (“notevole inadempimento degli obblighi contrattuali del prestatore di lavoro” ovvero “ragioni inerenti all’attività produttiva, all’organizzazione del lavoro e al regolare funzionamento di essa”).

Il principio del recesso causale – secondo cui il licenziamento individuale è legittimo solo se ricorre una giusta causa o un giustificato motivo soggettivo o oggettivo – da allora è rimasto operante ininterrottamente e lo è tuttora, anzi con ambito applicativo allargato una volta che nel 1990 è venuta meno la limitazione del requisito dimensionale. Esso costituisce uno stabile presupposto – un tratto conduttore uniforme – della tutela reintegratoria nel posto di lavoro del lavoratore illegittimamente licenziato.

Quest’ultima invece – che consiste nella ricostituzione de iure e de facto del rapporto di lavoro – compie nel tempo una parabola che vede una fase ascendente nei suoi primi vent’anni (fino al 1990), poi una fase di assestamento durante gli anni Novanta e nel primo decennio degli anni Duemila, e quindi una fase di regressione a partire dalla l. n. 92 del 2012 che ne ha limitato l’area di applicazione ampliando di converso la tutela indennitaria fino al cd. Jobs Act (d.lgs. n. 23 del 2015), che l’ha ridotta ulteriormente.

In questo contesto, profondamente mutato negli ultimi anni, c’è comunque una importante pronuncia di illegittimità costituzionale che segna un punto fermo⁶⁵. Riguarda l’applicabilità della tutela reintegratoria nel caso di licenziamento intimato con violazione dell’art. 7 Stat. lav.: è il caso del licenziamento disciplinare illegittimo per violazione delle regole procedimentali di garanzia, soprattutto il principio del contraddittorio e della previa contestazione.

La Corte esalta il canone audiatur et altera pars («si ascolti anche l’altra parte»): i primi tre commi dell’art. 7 Stat. lav. devono essere estensibili alla sanzione disciplinare del licenziamento per una ragione di intrinseca coerenza, poiché le norme sarebbero altrimenti – secondo una metafora rimasta celebre (e unica) – un «gregge privo di pastore». Pertanto, sono stati dichiarati incostituzionali i primi tre commi dell’art. 7 Stat. lav. laddove interpretati nel senso di essere inapplicabili ai licenziamenti disciplinari se non espressamente richiamati dalla normativa legislativa, collettiva o validamente posta dal datore di lavoro.

Dopo l’iniziativa referendaria del 1989, che aveva indotto il legislatore a introdurre la l. n. 108 del 1990, recante una prima modifica dell’art. 18, inizia la fase dell’assestamento che durerà fino alla l. n. 92 del 2012.

Il requisito dimensionale di applicabilità della tutela reale viene riscritto e viene eliminato quello di applicabilità della tutela obbligatoria; le conseguenze del licenziamento sono puntualizzate in termini di indennità risarcitoria senza più distinguere tra prima e dopo la reintegrazione; è introdotta l’indennità sostitutiva della reintegrazione.

La Corte⁶⁶, chiamata a pronunciarsi sulla riforma, riconosce il diritto attribuito al lavoratore di optare tra la reintegrazione nel posto di lavoro e un’indennità sostitutiva ed esclude che possa trattarsi di dimissioni per giusta causa. Vi è un’obbligazione con facoltà alternativa dal lato del creditore, il cui adempimento produce, insieme con l’estinzione dell’obbligazione di reintegrare il lavoratore nel posto, la cessazione del rapporto di lavoro per sopravvenuta mancanza dello scopo.

Ulteriori riforme sono state introdotte dalla l. n. 92 del 2012 e dal d.lgs. n. 23 del 2015, che rappresentano la vigente disciplina dei licenziamenti individuali e collettivi.

La tutela reintegratoria subisce una duplice erosione. Da una parte si costruisce una fattispecie “attenuata” di reintegrazione; da un’altra, se ne riduce l’area di applicabilità prevedendosi invece una tutela indennitaria-compensativa in termini quantitativi maggiori o minori. È quella che è stata definita la frammentazione delle tutele: si passa da un unico regime di tutela reale connotata dalla reintegrazione nel posto di lavoro del prestatore illegittimamente licenziato a quattro regimi distinti: la tutela reintegratoria piena e attenuata; la tutela indennitaria maggiore o minore.

Inoltre si introduce il regime del doppio binario, nel senso che si distingue tra lavoratori “anziani”, perché assunti prima del 7 marzo 2015, e lavoratori “giovani”, perché assunti a partire da tale data.

12. (Segue) Gli interventi correttivi della Corte costituzionale

La Corte è stata ripetutamente chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale della disciplina dei licenziamenti, sia quella della l. n. 92 del 2012, sia quella del d.legisl. n. 23 del 2015.

Quanto alla tutela reintegratoria – che rimane nella discrezionalità del legislatore giacché la protezione del lavoratore illegittimamente licenziato può essere anche solo indennitaria purché adeguata sì da risultare sufficientemente dissuasiva di atti arbitrari del datore di lavoro –, la Corte è intervenuta sull’art. 18 Stat. lav., come novellato dalla l. n. 92 del 2012, con riferimento alla fattispecie del licenziamento per giustificato motivo oggettivo, rivelatosi insussistente.

Con una prima pronuncia⁶⁷ la Corte, facendo ricorso a un dispositivo di tipo sostitutivo, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 18, 7° co., Stat. lav., nella parte in cui prevedeva che il giudice, quando accertava la “manifesta” insussistenza del fatto posto a base del licenziamento per giustificato motivo oggettivo, potesse applicare – invece che applicava – la tutela reintegratoria “attenuata” di cui al medesimo art. 18, 4° co., Stat. lavoratori. È così venuto meno il carattere facoltativo della tutela reintegratoria in ragione della ritenuta disarmonia interna alla disciplina di settore. Il raffronto è stato fatto tra licenziamento disciplinare e licenziamento per giustificato motivo oggettivo. In entrambe le ipotesi vi è un esercizio arbitrario del potere di recesso da parte del datore di lavoro, «sia quando adduce a pretesto un fatto disciplinare inesistente sia quando si appella a una ragione produttiva priva di ogni riscontro». Non è quindi giustificato che nel caso del licenziamento per giustificato motivo oggettivo la tutela reintegratoria, seppur “attenuata”, sia facoltativa e non già obbligatoria.

La Corte è poi ritornata sul medesimo regime reintegratorio dichiarando l’illegittimità costituzionale dell’art. 18, 7° co., II periodo, Stat. lav. limitatamente alla parola “manifesta”⁶⁸; quindi è l’insussistenza – e non più la “manifesta” insussistenza – del fatto allegato dal datore di lavoro come giustificato motivo oggettivo di recesso a rendere operante la tutela reintegratoria.

L’effetto congiunto di tali due pronunce è stato quello dell’ampliamento dell’area della tutela reintegratoria, così realizzando un pieno parallelismo: ove il fatto posto dal datore di lavoro a fondamento del recesso risulti “insussistente”, la tutela sarà quella reintegratoria come conseguenza del licenziamento illegittimo per mancanza di giustificato motivo sia soggettivo, sia oggettivo.

Con riferimento poi alla tutela indennitaria di cui al d.lgs. n. 23 del 2015 – che aveva previsto un criterio fisso, quindi automatico, di calcolo dell’indennità compensativa del licenziamento ingiustificato, perché legato esclusivamente all’anzianità del lavoratore – rilevano le pronunce relative rispettivamente alla fattispecie del licenziamento, risultato essere privo di giusta causa o di giustificato motivo soggettivo o oggettivo, e a quella del licenziamento disciplinare illegittimo per vizi formali; in entrambe le ipotesi si tratta del regime del licenziamento di lavoratori assunti a partire dal 7 marzo 2015⁶⁹.

La Corte⁷⁰, con riferimento alla fattispecie del lavoro a tutele crescenti e quindi ai rapporti di lavoro instaurati a partire dal 7 marzo 2015, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, 1° co., d.lgs. n. 23 del 2015, sia nel testo originario, sia in quello modificato dall’art. 3, 1° co., d.l. n. 87 del 2018, come convertito, limitatamente alle parole «di importo pari a due mensilità dell’ultima retribuzione di riferimento per il calcolo del trattamento di fine rapporto per ogni anno di servizio». A seguito del ritaglio operato la disposizione, risultante dalla ricucitura delle altre parti (quella iniziale e quella finale), è mutata. Nei casi in cui risulta accertato che non ricorrono i presupposti del licenziamento per giustificato motivo oggettivo o per giustificato motivo soggettivo o giusta causa, il giudice, nel dichiarare estinto il rapporto di lavoro alla data del licenziamento, condanna il datore di lavoro al pagamento di un’indennità non assoggettata a contribuzione previdenziale in misura, comunque, non inferiore a 6 e non superiore a 36 mensilità. In tal modo la tutela indennitaria del lavoratore illegittimamente licenziato a seguito di licenziamento individuale (per giusta causa o giustificato motivo) è stata sensibilmente incrementata.

Successivamente analoga pronuncia⁷¹ è stata resa anche con riferimento al licenziamento disciplinare illegittimo per motivi formali, sempre con riguardo solo ai lavoratori assunti a partire dal 7 marzo 2015.

Nel 2024, poi, la Corte è nuovamente intervenuta nella disciplina dei licenziamenti, ampliando le tutele per i lavoratori assunti con il Jobs Act. Innanzitutto, si è pronunciata sul licenziamento nullo⁷²; con la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 2, 1° co., d.lgs. n. 23 del 2015 per eccesso di delega, limitatamente alla parola “espressamente”, ha allargato il campo di applicazione della tutela reintegratoria piena.

Per effetto di questa pronuncia il regime del licenziamento nullo per gli assunti dopo il 7 marzo 2015 trova applicazione sia nel caso in cui nella disposizione imperativa violata ricorra l’espressa e testuale sanzione della nullità, sia che ciò non sia espressamente previsto, ma sia possibile rinvenire comunque dall’ordinamento il carattere imperativo della prescrizione per la presenza di un divieto di licenziamento al ricorrere di determinati presupposti.

Sul licenziamento ingiustificato la Corte si è invece espressa con due contestuali sentenze.

Con la prima⁷³ ha dichiarato l’illegittimità costituzionale parziale dell’art. 3, 2° co., d.lgs. n. 23 del 2015, così stabilendo che, anche nel caso di licenziamento per giustificato motivo oggettivo, se il fatto materiale su cui si fonda non sussiste, il lavoratore ha diritto alla tutela reintegratoria attenuata, che prevede il reintegro nel posto di lavoro con un indennizzo limitato.

Con la seconda pronuncia⁷⁴ relativa al licenziamento disciplinare la Corte ha ritenuto in via interpretativa che non possa escludersi la tutela reintegratoria in caso di licenziamenti basati su un fatto disciplinare che, secondo il contratto collettivo applicabile al rapporto, dovrebbe essere punito con una sanzione conservativa e non già espulsiva.

Con riferimento poi al licenziamento nelle piccole imprese, dopo un iniziale monito⁷⁵, la Corte⁷⁶ ha dichiarato l’incostituzionalità del tetto massimo di sei mensilità per l’indennizzo nei casi di licenziamento illegittimo. In tal modo è stata eliminata una limitazione rigida, permettendo ai giudici di stabilire un risarcimento più adeguato e personalizzato, in linea con la gravità del vizio.

Quanto alla disciplina dei licenziamenti collettivi la Corte⁷⁷ ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale aventi a oggetto la modifica introdotta dal Jobs Act ritenendo non illegittima la norma che, in caso di violazione dei criteri di scelta dei lavoratori da licenziare, prevede per i dipendenti assunti dopo il 7 marzo 2015 una tutela indennitaria in luogo di quella reintegratoria, che rimane invece in vigore per i lavoratori assunti prima di tale data.

13. Il lavoro pubblico: la privatizzazione, la regola del concorso pubblico, la dirigenza

Il problema che innanzi tutto si è posto ha riguardato in radice la compatibilità con i parametri costituzionali – soprattutto con l’art. 97 Cost. che assicura il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione – della privatizzazione (o contrattualizzazione) del pubblico impiego, che ha portato a una regolamentazione del rapporto di lavoro del personale alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni (dello Stato o di altri enti pubblici, anche territoriali), da una disciplina di diritto pubblico a una di natura privatistica. La privatizzazione ha poi inciso sulla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nel precedente regime di diritto pubblico, sicché veniva anche in rilievo il riconoscimento in Costituzione di un giudice speciale (il giudice amministrativo) per le posizioni di interesse legittimo.

Il regime pubblicistico significava che l’agire della Pubblica amministrazione nella gestione del rapporto aveva natura provvedimentale, non già negoziale, e che, a fronte di esso, vi erano sia diritti soggettivi sia interessi legittimi. L’intreccio degli uni con gli altri era a fondamento della tradizionale giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Privatizzare il rapporto di pubblico impiego significa soprattutto passare da una gestione con provvedimenti amministrativi a una con atti negoziali a fronte dei quali non ci sono interessi legittimi, ma diritti soggettivi e meri interessi di fatto.

Il processo di privatizzazione era stato già avviato negli anni Ottanta con la legge quadro sul pubblico impiego che demandava ad accordi collettivi la disciplina del rapporto. Ma la matrice ancora pubblicistica emergeva – innanzitutto ma non solo – dal previsto recepimento dell’accordo collettivo in un atto di normazione sub-primaria (un d.P.R.).

Dopo la riuscita privatizzazione di un settore del pubblico impiego – quello di Ferrovie dello Stato (con la l. n. 210 del 1985) – è negli anni Novanta che si ha la prima privatizzazione generalizzata del pubblico impiego (d.lgs. n. 29 del 1993), seguita di lì a poco dalla cd. seconda privatizzazione (d.lgs. n. 80 del 1998).

Varie sono le pronunce della Corte costituzionale che hanno avallato questa scelta di carattere generale entrando nel merito di questioni più specifiche⁷⁸. Nello stesso tempo però è ricorrente l’affermazione secondo cui il lavoro pubblico e il lavoro privato non possono essere in tutto e per tutto assimilati: permangono differenze, pur attenuate, anche in seguito all’estensione della contrattazione collettiva a una vasta area del lavoro prestato alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni⁷⁹.

Prendendo in considerazione la posizione dei dirigenti generali in quanto differenziata da quella degli altri dirigenti, la Corte ha affermato che il d.lgs. n. 29 del 1993, sia pure entro un quadro strutturale della Pubblica amministrazione rimasto sostanzialmente inalterato, ha attuato il disegno del legislatore delegante, abbandonando il tradizionale statuto del pubblico impiego in favore della regola – temperata da alcune eccezioni – del rapporto di lavoro subordinato privato, ritenuta più idonea alla realizzazione delle esigenze di flessibilità nella gestione del personale sottese alla riforma; flessibilità, vista come strumentale ad assicurare il buon andamento dell’amministrazione⁸⁰.

È stato prospettato il dubbio che la trasformazione del rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti risultasse lesiva dell’art. 97, Cost., per l’asserita incompatibilità tra il pubblico impiego, in quanto volto al perseguimento di finalità d’interesse generale, e il lavoro subordinato privato, improntato a logiche di mercato. Ma la Corte ha fugato tale dubbio affermando che attraverso un equilibrato dosaggio di fonti regolatrici si è abbandonato il tradizionale statuto integralmente pubblicistico del pubblico impiego, non imposto dall’art. 97 Cost., a favore del diverso modello che scaturisce dal nuovo assetto delle fonti. È stata quindi affermata la sostanziale conformità a Costituzione del mutamento operato nella natura giuridica del rapporto dei dipendenti pubblici, anche avuto riguardo alle finalità di decentramento, snellimento e semplificazione di apparati e procedure, espresse dalla più recente legislazione⁸¹.

La Corte poi confermerà il suo arresto sulla privatizzazione del pubblico impiego anche quando al suo esame verrà la riforma Biagi (d.lgs. n. 276 del 2003)⁸².

Successivamente la Corte⁸³ ha affermato la legittimità della giurisdizione del giudice ordinario proprio con riferimento ai dirigenti generali sul presupposto dell’intervenuta privatizzazione del loro rapporto di impiego. Si precisa, in particolare, che l’esistenza di un atto amministrativo presupposto, nelle controversie relative ai rapporti di impiego dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, non può costituire limitazione alla cognizione del giudice ordinario, quale giudice del lavoro, potendo questi conoscerlo in via incidentale, ai fini della disapplicazione, anche quando esso rientri nella sfera assegnata alla giurisdizione amministrativa.

Può ricordarsi anche la pronuncia⁸⁴ che ha avuto a oggetto una prolungata sospensione delle procedure negoziali e dell’ordinaria dinamica retributiva per i lavoratori pubblici, di cui all’art. 2, 2° co., d.lgs. n. 165 del 2001; disciplina, questa, che era stata censurata perché in contrasto con i principi di eguaglianza, di tutela del lavoro, di proporzionalità della retribuzione al lavoro svolto, di libertà di contrattazione collettiva. Le limitazioni, imposte dal legislatore per il periodo 2010-2014, hanno introdotto una disciplina irragionevole e sproporzionata, discriminando, per un periodo tutt’altro che transitorio ed eccezionale, i lavoratori pubblici rispetto ai lavoratori del settore privato. La Corte ha ritenuto fondate le censure mosse a tale regime di sospensione per la parte economica delle procedure contrattuali e negoziali in riferimento all’art. 39, 1° co., della Costituzione. Esse si incentrano sul protrarsi del “blocco” negoziale, così prolungato nel tempo da rendere evidente la violazione della libertà sindacale. In ragione di una vocazione che mira a rendere strutturale il regime del “blocco”, si fa sempre più evidente che lo stesso si pone di per sé in contrasto con il principio di libertà sindacale sancito dall’art. 39, 1° co., della Costituzione. Con il dispositivo la Corte modula nel tempo la dichiarazione di illegittimità costituzionale: «dichiara l’illegittimità costituzionale sopravvenuta, a decorrere dal giorno successivo alla pubblicazione di questa sentenza nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica e nei termini indicati in motivazione, del regime di sospensione della contrattazione collettiva».

La privatizzazione del lavoro pubblico ha avuto una diretta ricaduta sulla giurisdizione che è stata trasferita dal giudice amministrativo al giudice ordinario.

In proposito la Corte⁸⁵ ha dichiarato non fondata l’eccezione di illegittimità costituzionale dell’art. 69, 7° co., d.lgs. n. 165 del 2001, con riferimento agli artt. 3, 24, 113 Cost. in quanto la previsione di un termine decadenziale per i soli lavoratori pubblici non è ingiustificata – con riferimento all’esigenza di evitare effetti pregiudizievoli del trasferimento di competenze tra giudice amministrativo e giudice ordinario – né è tale da rendere l’azione oltremodo difficoltosa.

Quanto al lavoro pubblico dopo la riforma del Titolo V della seconda parte della Costituzione, si segnala in particolare la pronuncia⁸⁶ che ha introdotto una notevole novità nella giurisprudenza costituzionale in tema di riparto di competenze legislative tra Stato e regioni quanto all’incidenza e alla portata del principio di leale collaborazione in caso di legislazione delegata. Ha affermato, invero, che il principio di leale collaborazione non concerne il procedimento legislativo; ma, in caso di delega legislativa, ove il legislatore delegato si accinga a riformare istituti che incidono su competenze statali e regionali, inestricabilmente connesse, sorge la necessità del ricorso all’intesa Stato-regioni.

La regola del concorso pubblico per l’accesso al pubblico impiego è stata più volte ribadita.

Nella giurisprudenza della Corte⁸⁷ è costante, infatti, l’affermazione che il pubblico concorso costituisce la forma generale e ordinaria di reclutamento per le amministrazioni pubbliche, quale strumento per assicurare efficienza, buon andamento e imparzialità e che la facoltà del legislatore di introdurre deroghe a tale regola con la previsione di un diverso meccanismo di selezione per il reclutamento del personale del pubblico impiego deve essere delimitata in modo rigoroso alla sola ipotesi in cui esse siano strettamente funzionali al buon andamento dell’amministrazione e sempre che ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle.

In particolare, la Corte ha ribadito il principio secondo cui la procedura selettiva aperta all’esterno è necessaria in caso di passaggio a una fascia funzionale superiore⁸⁸.

Quanto alla dirigenza pubblica, la giurisprudenza costituzionale, a partire da una prima pronuncia⁸⁹, si è occupata ripetutamente del meccanismo cosiddetto dello spoils system dei dirigenti pubblici, sia dello Stato sia delle regioni. Al riguardo la Corte ̶ in simmetria con precedenti sentenze relative rispettivamente alla dirigenza pubblica statale e a quella regionale⁹⁰ ̶ è stata chiamata a pronunciarsi ancora in tema di dirigenza pubblica con altre rilevanti decisioni⁹¹, le quali, connotate dal singolare parallelismo di riguardare la dirigenza statale e quella regionale, hanno tracciato i limiti di questo meccanismo di cessazione degli incarichi dirigenziali, la cui denominazione impropria (spoils system) è evocativa di una condotta di appropriazione delle “spoglie” ̶ in tal caso, dell’apparato burocratico ̶ da parte del vincitore («to the victor go the spoils»).

C’è, nelle pronunce della Corte, una sorta di parallelismo: come è risultato incostituzionale lo spoils system una tantum dei dirigenti generali, parimenti illegittimo è stato ritenuto l’analogo meccanismo previsto per i dirigenti non apicali “esterni”, generali e non; tali sono quelli non inseriti nel ruolo dei dirigenti, istituito presso ciascuna amministrazione statale e articolato in due fasce (art. 23, d.lgs. n. 165 del 2001).

In particolare, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, 161° co., d.l. n. 262 del 2006, convertito con l. n. 286 del 2006, nella parte in cui dispone che gli incarichi conferiti al personale non appartenente ai ruoli di cui all’art. 23, d.lgs. n. 165 del 2001 «[…] prima del 17 maggio 2006, cessano ove non confermati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto»⁹².

È stata poi dichiarata l’illegittimità costituzionale di un’altra normativa (art. 1, 1° e 2° co., l. reg. Lazio n. 8 del 2007) che escludeva l’obbligatoria reintegrazione del dirigente che fosse automaticamente decaduto dall’incarico in base a una disposizione dichiarata illegittima. In tal modo, con la previsione della facoltà della giunta regionale di offrire al dirigente un indennizzo in luogo della reintegrazione e, soprattutto, nel disporre l’obbligo della giunta stessa di offrire l’indennizzo nel caso di interruzione di fatto del rapporto per un periodo superiore a sei mesi, indirettamente si era reintrodotta la possibilità di far luogo a quel meccanismo di spoils system che la Corte aveva già rilevato essere non conforme a Costituzione⁹³.

Successivamente la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di altra disposizione (art. 133, 5° co., l. reg. Lazio n. 4 del 2006) che prevedeva che, entro 30 giorni dall’entrata in vigore della legge, le amministrazioni competenti potessero confermare i componenti dei collegi sindacali in carica, oppure designare nuovi membri. Si trattava anche in tal caso di un meccanismo di decadenza automatica che non contemplava alcuna forma di contraddittorio a garanzia dei componenti in carica⁹⁴.

Sempre in tema di spoil system più recentemente la Corte⁹⁵ ha dichiarato costituzionalmente illegittimi degli artt. 6 e 14 della legge della Regione Sardegna n. 8 del 2025: l’art. 6 nella parte in cui fissa un termine di 60 giorni entro il quale il nuovo direttore generale «conferma o sostituisce» il direttore amministrativo, il direttore sanitario e il direttore dei servizi socio-sanitari; l’art. 14 nella parte in cui dispone il commissariamento, in via straordinaria, di tutte le aziende sociosanitarie, ospedaliere e ospedaliero-universitarie della Sardegna, ricollegando all’insediamento del commissario straordinario l’automatica risoluzione del rapporto con il direttore generale in carica.

parte seconda

la previdenza e le prestazioni sociali

14. Assistenza e previdenza sociale: distinzione e convergenza

La Costituzione, nel suo testo originario, prima della riforma del Titolo V della sua seconda parte, non conteneva il sintagma “Previdenza sociale”, ma nel 1° co. dell’art. 38 faceva riferimento all’“Assistenza sociale” e nell’art. 117 prevedeva la materia della “beneficenza pubblica”, attribuendo al legislatore statale una competenza concorrente con il legislatore regionale. Quest’ultima, peraltro, secondo la giurisprudenza della Corte⁹⁶, è cosa diversa dall’assistenza sociale, all’epoca di competenza esclusiva statale, tant’è che è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale di due leggi regionali che contemplavano provvidenze aggiuntive (di natura assistenziale) in favore di lavoratori agricoli inabili⁹⁷.

Invece il codice civile del 1942, nel Titolo II, dedicato al «lavoro nell’impresa», alla sezione III recante la disciplina del rapporto di lavoro, conteneva la voce rubricata “Della previdenza e dell’assistenza”, composta da quattro articoli tuttora vigenti (dal 2114 al 2117 c.c.), che richiamavano «la legislazione speciale in materia di previdenza ed assistenza a favore dei prestatori di lavoro»; quest’ultima determinava (assieme alle leggi corporative dell’epoca) «i casi e le forme di previdenza e di assistenza obbligatorie e le contribuzioni e prestazioni relative» (così la Relazione del Ministro guardasigilli al r.d. n. 262 del 1942).

Era poi vigente da oltre cinquant’anni la l. n. 6972 del 1890 sulle Opere pie (legge Crispi) che, superando un sistema assistenziale basato sulla carità privata e religiosa, pose le basi di un modello di assistenza pubblica controllata dallo Stato. Poi l’apertura al settore privato, già prevista in generale dall’art. 38, 5° co., Cost., è conseguita alla dichiarazione di illegittimità costituzionale pronunciata dalla Corte⁹⁸.

Ma l’“assistenza” del codice civile, affiancata piuttosto che contrapposta alla “previdenza”, era ed è ben diversa da quella dell’art. 38, 1° co., Cost.: la prima tutelava (solo) i prestatori di lavoro e si fondava su base assicurativa con contribuzioni obbligatorie (era quindi, nella sostanza, una forma di previdenza); l’altra ha una proiezione universalistica perché è assicurata a ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ed è alimentata dalla fiscalità generale.

La previdenza sociale, pur non denominata tale, era – ed è tuttora – ben presente nel 2° co. dell’art. 38 (il sintagma apparirà in seguito nel novellato art. 117, 2° co., per definire la relativa materia, di competenza esclusiva del legislatore statale): è il sistema di assicurazioni sociali già previsto da leggi speciali e dal codice civile, mirato a tutelare i lavoratori e fondato sulla contribuzione di datori di lavoro e lavoratori.

Invece l’“assistenza sociale” è divenuta competenza residuale del legislatore regionale, ma al legislatore statale spetta la competenza esclusiva a determinare i livelli essenziali delle prestazioni (LEP) concernenti i diritti sociali (oltre che civili) che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale nel rispetto del principio di sussidiarietà⁹⁹. È il legislatore statale a essere chiamato a fissare i LEP di estrazione sociale e quindi a porre la disciplina di base, uniforme su tutto il territorio nazionale, dell’assistenza sociale.

La previdenza sociale (art. 38, 2° co.) fa corpo con l’assistenza sociale (art. 38, 1° co.) e insieme appartengono al più ampio sistema di sicurezza sociale, costituito anche da altre forme di protezione, a partire innanzitutto da quella che ha a oggetto la salute (art. 32, 1° co.) e che prende le forme del servizio sanitario nazionale.

Assistenza e previdenza formano l’asse portante, ma non esclusivo, del sistema di sicurezza sociale, il quale non solo è il complesso di norme di protezione del welfare, ma è il fondamento di quello che può definirsi come vera e propria forma di Stato, proiettato verso l’attuazione del principio di eguaglianza sostanziale dell’art. 3, 2. co., Costituzione.

Orbene, i lavori dell’Assemblea costituente si giovarono del contributo della Commissione Pesenti, che si confrontò con il rapporto Beveridge del 1942 e con il concetto di “welfare state” in esso sviluppato. L’idea di fondo era quella di una protezione universalista a carico della fiscalità generale. In realtà quest’idea non attecchì e si imboccò invece la strada di affiancare alla previdenza obbligatoria su base assicurativa e destinata ai lavoratori un sistema di assistenza sociale pubblica gravante sulla collettività e a carattere tendenzialmente universalista. Ma il perno della sicurezza sociale, nella visione dei Costituenti, era la previdenza piuttosto che l’assistenza.

La distinzione è abbastanza netta nei primi due commi dell’art. 38, i quali segnano la linea di demarcazione tra assistenza sociale (1° co.), che fa riferimento a “ogni cittadino” in generale (non solo quindi a chi ha la cittadinanza italiana), e previdenza sociale (2° co.), che si riferisce ai “lavoratori”. Ha affermato la Corte¹⁰⁰ che l’art. 38 «nel riferirsi all’idea di “sicurezza sociale”, ipotizza soltanto due modelli tipici della medesima, l’uno fondato unicamente sul principio di solidarietà (primo comma), l’altro suscettivo di essere realizzato, e storicamente realizzato anche nella fase successiva all’entrata in vigore della Carta costituzionale, mediante gli strumenti mutualistico-assicurativi (secondo comma)».

L’assistenza mira a offrire una protezione in caso di una situazione di “bisogno” nella misura in cui la prestazione assistenziale tende a eliminarla o ridurla. Essa ha una proiezione universalista nel senso che la platea dei beneficiari ha la finalità di abbracciare i soggetti che versano in una situazione di bisogno, in generale e tendenzialmente tutti.

L’onere dell’assistenza sociale è a carico della fiscalità generale. La situazione di “bisogno” alla quale pone rimedio l’assistenza sociale è quella dell’inabilità al lavoro quando ridonda in deprivazione dei “mezzi necessari per vivere”. Il contenuto della prestazione è innanzi tutto il “mantenimento” ossia l’approntamento dei mezzi necessari per vivere; ma a ciò si possono aggiungere anche altre prestazioni con un contenuto più ampio dei meri “mezzi necessari per vivere”. Esse, nel loro insieme, compongono “l’assistenza sociale”.

È l’assetto solidaristico della forma dello Stato sociale che ha la missione di garantire a tutti i cittadini (lavoratori e non) la libertà dal bisogno.

Invece la previdenza vuole offrire una protezione in caso di un “evento avverso” connesso a un “rischio”. Lo schema è quello delle assicurazioni sociali. I beneficiari sono i lavoratori. Gli “eventi avversi” sono elencati all’art. 38, 2° co.: l’infortunio, la malattia, l’invalidità, la vecchiaia, la disoccupazione involontaria. Non costituiscono un numerus clausus essendo possibili altre forme assicurative per legge. Rimane però la tipicità del rapporto assicurativo definito dai presupposti di legge.

Il contenuto delle prestazioni per coloro che sono colpiti da un “evento avverso” ex art. 38, 2° co., è più “generoso” perché consiste almeno in «mezzi adeguati alle […] esigenze di vita» della persona e non soltanto in mezzi necessari, come per le prestazioni a contenuto assistenziale.

Il finanziamento delle prestazioni è fatto con la contribuzione previdenziale gravante su lavoratori e datori di lavoro.

Ogni situazione lavorativa genera un obbligo contributivo. La previsione di una gestione previdenziale residuale, quale è la gestione separata, svolge proprio questo ruolo di chiusura del complessivo sistema previdenziale¹⁰¹. Ma è proprio il contenuto della prestazione previdenziale che comporta la ibridazione di questa distinzione. Il 2° co. dell’art. 38 non si limita a prescrivere che debba esserci un sistema di assicurazioni sociali, bensì ne definisce anche un contenuto minimo. Ciò comporta che nella misura in cui un’assicurazione sociale non offre «mezzi adeguati alle esigenze di vita», ma qualcosa di meno, il differenziale finisce per gravare sulla fiscalità generale e quindi la prestazione previdenziale diventa, in parte, anche prestazione assistenziale.

Il riflesso di ciò è nel 4° co. dell’art. 38, che prescrive che alla realizzazione delle protezioni ivi previste, provvedono organi e istituti predisposti o integrati dallo Stato, in quanto nel caso dell’assistenza sociale le prestazioni sono finanziate con la fiscalità generale e rispondono agli obiettivi di politica sociale del legislatore; mentre la realizzazione degli obiettivi di previdenza sociale è resa possibile con le risorse disponibili degli organi e istituti adibiti a tali compiti mediante la contribuzione obbligatoria.

15. L’approntamento di mezzi adeguati alle esigenze di vita (art. 38, 2° co., Cost.)

Il 2° co. dell’art. 38 (del primo si dirà infra) prevede che «i lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria».

L’elencazione degli eventi avversi, che richiedono una necessaria tutela del lavoratore, non copre tutta l’area della previdenza sociale essendo possibili anche ulteriori forme di garanzie assicurative, come quella in favore dei superstiti o quella che ha a oggetto gli assegni familiari. Ma solo la riferibilità agli eventi catalogati nel 2° co. dell’art. 38, Cost. fa scattare l’obbligo assicurativo e la soglia minima delle prestazioni, che devono assicurare mezzi adeguati alle esigenze di vita del lavoratore.

La nozione di “adeguatezza” attiene al grado di tutela che sul piano generale il lavoratore ottiene dal sistema della sicurezza sociale in presenza degli eventi ai quali l’art. 38, 2° co., ricollega la garanzia previdenziale per compensare la perdita totale o parziale di reddito. L’adeguatezza, quindi, è collegata al reddito lavorativo. Il rispetto di questo parametro è venuto in rilievo quanto alla composizione della retribuzione pensionabile¹⁰², che non necessariamente deve includere ogni prestazione retributiva in senso lato¹⁰³. È anche possibile una modifica in termini meno favorevoli, ma nei limiti della ragionevolezza e proporzionalità¹⁰⁴.

Si è ritenuta la non illegittimità della disposizione che poneva solo l’80% della retribuzione a base del trattamento di quiescenza dei dipendenti statali, escludendo che agli stessi potesse essere conferito un trattamento di quiescenza pari all’ultima retribuzione percepita¹⁰⁵.

Nell’evocare il criterio di proporzionalità del trattamento pensionistico di vecchiaia, la Corte ha affermato che, al pari della retribuzione percepita in costanza del rapporto di lavoro, il trattamento di quiescenza, che della retribuzione costituisce un prolungamento a fini previdenziali, deve essere proporzionato alla qualità e quantità del lavoro prestato e deve, in ogni caso, assicurare al lavoratore e alla sua famiglia mezzi adeguati alle esigenze di vita per un’esistenza libera e dignitosa. Tuttavia – ha precisato la Corte – i principi di proporzionalità e di adeguatezza, i quali vanno costantemente assicurati in tutto il periodo di quiescenza, non comportano che sia garantita sempre l’integrale corrispondenza fra retribuzione e pensione, ma, pur presupponendo che tale corrispondenza costituisca l’obiettivo ottimale, esigono piuttosto una commisurazione del trattamento di quiescenza al reddito percepito in costanza del rapporto di lavoro secondo determinazioni discrezionali del legislatore, le quali devono essere basate sul ragionevole bilanciamento del complesso dei valori e degli interessi costituzionali coinvolti nell’attuazione graduale di quei principi, compresi quelli connessi alla concreta e attuale disponibilità delle risorse finanziarie e dei mezzi necessari per far fronte ai relativi impegni di spesa¹⁰⁶.

In passato la necessaria adeguatezza dei trattamenti pensionistici era presidiata dalla disciplina dell’integrazione al minimo che comportava l’attribuzione di un importo aggiuntivo rispetto a quello risultante dalla contribuzione accreditata al singolo lavoratore. Questo differenziale finiva per ibridare la struttura assicurativa conferendo alla prestazione una connotazione riconducibile all’assistenza sociale. Ma la giurisprudenza ha ritenuto che comunque non fosse snaturata la funzione previdenziale della prestazione¹⁰⁷.

La Corte è intervenuta con numerose pronunce di illegittimità costituzionale allargando la possibilità di cumulo dell’integrazione al minimo di due trattamenti pensionistici in capo allo stesso titolare. Si segnala in particolare la sentenza che, dopo una catena di precedenti pronunce, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale in via consequenziale di ogni altra combinazione di trattamenti pensionistici¹⁰⁸.

Il legislatore è poi intervenuto per limitare l’integrazione al minimo a un solo trattamento pensionistico.

La Corte¹⁰⁹ ha ritenuto che «l’art. 38 Cost. non esclude la possibilità di un intervento legislativo che, per una inderogabile esigenza di contenimento della spesa pubblica, riduca in maniera definitiva un trattamento pensionistico in precedenza spettante […] ma richiede un bilanciamento, modificabile nel tempo a seconda delle circostanze, tra i valori personali inerenti alla tutela previdenziale e ‘i principi connessi alla concreta e attuale disponibilità delle risorse finanziarie e dei mezzi necessari per far fronte ai relativi impegni di spesa». Però ha riconosciuto la cristallizzazione del più favorevole in godimento fino al riassorbimento dello stesso nei successivi miglioramenti. Ossia l’ultimo importo percepito a titolo di integrazione al minimo rimaneva invariato fino a quando gli adeguamenti automatici (perequazione) non avessero fatto sì che l’importo “a calcolo” superasse quello cristallizzato.

Una speciale forma di integrazione era prevista per l’assegno ordinario di invalidità. Infatti, quando risultava inferiore al trattamento minimo INPS, l’assegno era integrato nel limite massimo del trattamento minimo, da un importo a carico del fondo sociale pari a quello della pensione sociale.

La riforma pensionistica del 1995, nell’introdurre il sistema contributivo facendo venir meno gradatamente quello retributivo, ha anche eliminato la possibilità dell’integrazione al minimo per tutte le pensioni liquidate a calcolo.

Recentemente però la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della disposizione della riforma del sistema pensionistico nella parte in cui non esclude, dal divieto di applicazione delle disposizioni sull’integrazione al minimo, l’assegno ordinario d’invalidità liquidato interamente con il sistema contributivo¹¹⁰.

16. (Segue) La perequazione dei trattamenti pensionistici

L’adeguatezza dei trattamenti di quiescenza si lega al tema della loro perequazione nel tempo, ossia all’aggiornamento del relativo importo.

La Corte¹¹¹ ha più volte evidenziato che, nella prospettiva dell’art. 38, 2° co., Cost., la perequazione automatica è uno strumento di natura tecnica volto a garantire nel tempo l’adeguatezza dei trattamenti pensionistici, dei quali salvaguarda il valore reale al cospetto della pressione inflazionistica¹¹².

Essa è altresì funzionale all’attuazione dei principi di sufficienza e proporzionalità della retribuzione, sanciti dall’art. 36, 1° co°, Cost.; ciò senza che possa tuttavia configurarsi un rigido parallelismo tra la garanzia di cui all’art. 38 Cost. e quella di cui all’art. 36 Cost., tenuto conto che la prima è agganciata alla seconda «non in modo indefettibile e strettamente proporzionale».

Recentemente la Corte¹¹³ ha ritenuto non in contrasto con l’art. 38, 2° co., Cost., e quindi con il parametro dell’adeguatezza dei trattamenti pensionistici di quiescenza, il sistema di rivalutazione automatica che applica percentuali di adeguamento decrescenti all’aumentare dell’importo della pensione.

In precedenza aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale della normativa che prevedeva la rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici nella misura del 100% esclusivamente per i trattamenti pensionistici di importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS¹¹⁴; tale disciplina prevedeva il blocco per gli anni 2012-2013 della perequazione dei trattamenti pensionistici di importo superiore a tre volte il trattamento minimo INPS. In questa pronuncia la Corte ha riconosciuto il diritto alla perequazione dei trattamenti pensionistici e, rinnovando il richiamo al principio della sufficienza della retribuzione dell’art. 36 Cost. (che va applicato anche «ai trattamenti di quiescenza, intesi quale retribuzione differita»), ne ha correlato l’attuazione alla dimensione quantitativa della prestazione, e quindi al bisogno del titolare della prestazione.

Il blocco della perequazione operato sulle pensioni d’importo più rilevante (l’anno di riferimento era il 2008) non è stato considerato irragionevole perché realizzava «un trattamento differenziato di situazioni obiettivamente diverse rispetto a quelle […] dei titolari di pensioni più modeste»; pertanto «le esigenze di bilancio, affiancate al dovere di solidarietà, [avevano] fornito una giustificazione ragionevole alla soppressione della rivalutazione automatica annuale per i trattamenti di importo otto volte superiore al trattamento minimo INPS». Nel caso dei trattamenti pensionistici di importo superiore a tre volte il trattamento minimo INPS, invece, la Corte ha ritenuto travalicati i limiti di ragionevolezza e proporzionalità, in ragione del pregiudizio per il potere di acquisto e della vanificazione delle aspettative reddituali nutrite dai lavoratori per il tempo successivo alla cessazione dell’attività lavorativa.

Essendo “inscindibile” il nesso tra l’art. 36, 1° co., e l’art. 38, 2° co., Cost. il legislatore, ogniqualvolta si profili l’esigenza di un risparmio di spesa, dunque, deve operare un corretto bilanciamento tra i due diversi interessi (la perequazione dei trattamenti pensionistici e l’equilibrio della spesa) nel rispetto di un ineludibile vincolo di scopo «al fine di evitare che esso possa pervenire a valori critici, tali che potrebbero rendere inevitabile l’intervento correttivo della Corte».

La normativa successiva ha previsto la rivalutazione automatica anche in favore dei trattamenti pensionistici superiori a tre volte e pari o inferiori a sei volte quello minimo, secondo un meccanismo decrescente in relazione inversa rispetto alla misura delle pensioni, ma confermando il blocco totale della perequazione per i trattamenti di ammontare superiore senza perciò violare il criterio dell’adeguatezza.

Per dare seguito agli effetti di tale pronuncia di incostituzionalità la normativa della perequazione è mutata. La Corte, nuovamente investita della legittimità costituzionale della stessa, ha escluso che le norme impugnate – censurate in riferimento agli artt. 38, 2° co., e 36, 1° co., Cost. – violassero i principi di razionalità e proporzionalità, in quanto dal loro contesto emergono «con evidenza le esigenze finanziarie di cui il legislatore ha tenuto conto nell’esercizio della sua discrezionalità», e pertanto «nell’attuazione dei principi di adeguatezza e di proporzionalità dei trattamenti pensionistici tali esigenze sono preservate attraverso un sacrificio parziale e temporaneo dell’interesse dei pensionati a tutelare il potere di acquisto dei propri trattamenti». Essa è considerata un coerente sviluppo della tematica del bilanciamento degli interessi previdenziali con quello dell’equilibrio della spesa pensionistica in un’ottica di dialogo tra le istituzioni (nella specie la Corte costituzionale e il Parlamento)¹¹⁵.

La puntualizzazione dei requisiti della proporzionalità e adeguatezza è stata cruciale nella giurisprudenza della Corte costituzionale per la tutela previdenziale e, più ampiamente, per il dibattito teorico-pratico «sulla c.d. condizionalità dei diritti sociali rispetto alla sostenibilità economica degli effetti delle decisioni impattanti sulla spesa pubblica».

Solo «la sospensione a tempo indeterminato del meccanismo perequativo, ovvero la frequente reiterazione di misure intese a paralizzarlo, esporrebbero il sistema a evidenti tensioni con gli invalicabili principi di ragionevolezza e proporzionalit໹¹⁶. Ma è possibile il raffreddamento della dinamica perequativa¹¹⁷.

17. Il diritto al mantenimento e all’assistenza sociale (art. 38, 1° co., Cost.)

L’assistenza sociale, pur riferita dal 1° co. dell’art. 38 solo agli inabili al lavoro, ha una vocazione universalista e si presta a essere attuata in altre forme di contrasto di fragilità o esclusione sociale. L’inabilità lavorativa rimane però il terreno elettivo dell’assistenza sociale ed è stata oggetto di varie pronunce della Corte, relative in particolare al diritto al congedo straordinario per l’assistenza¹¹⁸.

Numerose sono anche le pronunce in tema di invalidità civile che hanno allargato l’area di erogabilità della prestazione¹¹⁹. Sono però possibili anche altre forme di assistenza sociale.

Per ampliare la protezione dell’art. 38 si è fatto riferimento ai doveri inderogabili di solidarietà economica e sociale dell’art. 2 Cost., i quali aprono il sistema di sicurezza sociale alla tutela anche di “bisogni” ulteriori, non catalogati nell’art. 38, 1° e 2° comma.

Una tipica prestazione non legata all’inabilità al lavoro è l’assegno sociale che mira a contrastare le situazioni di indigenza degli anziani¹²⁰.

Recentemente la Corte, nell’operare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE concernente l’accesso dei cittadini extracomunitari con "permesso unico lavoro" all’assegno sociale¹²¹, ha sottolineato che «l’applicazione degli artt. 3 e 38 della Costituzione […] impone […] che operi la tutela contro la disoccupazione involontaria, quando le dimissioni siano oggettivamente determinate dalla necessità del dipendente di tutelare la propria salute, a fronte di una condizione lavorativa con la stessa incompatibile, poiché in tal caso la scelta risolutoria del lavoratore non è "libera", ma necessitata dalla tutela di un diritto, quello alla salute, di rango costituzionale»¹²².

Con riferimento al sistema riformato nella Nuova prestazione di Assicurazione sociale per l’impiego (NASpI), è stata dichiarata l’illegittimità della mancata limitazione dell’obbligo restitutorio della predetta prestazione nella misura corrispondente alla durata del periodo di lavoro subordinato, quando il lavoratore non possa proseguire, per causa sopravvenuta a lui non imputabile, l’attività di impresa per la quale l’anticipazione gli è stata erogata¹²³.

Ci sono poi altre situazioni di “bisogno” o di “evento avverso” che sfuggono all’elencazione dell’art. 38, 1° e 2° co., e in particolare, la povertà e la inoccupazione involontaria.

Quanto all’inoccupazione involontaria (mancanza – non perdita – del lavoro e quindi mancanza di reddito) viene in rilievo il tema del reddito di cittadinanza. La Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, 1° co., lettera a, n. 2, d.l. n. 4 del 2019, come convertito, nella parte in cui prevedeva che il beneficiario del reddito di cittadinanza dovesse essere residente in Italia «per almeno 10 anni», anziché «per almeno 5 anni»¹²⁴.

18. Le prestazioni assistenziali e previdenziali

La legislazione ordinaria ha dato attuazione al disegno costituzionale di assistenza e previdenza sociale.

L’art. 1 della l. n. 328 del 2000 (legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali), prevede che «la Repubblica assicura alle persone e alle famiglie un sistema integrato di interventi e servizi sociali, promuove interventi per garantire la qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza, previene, elimina o riduce le condizioni di disabilità, di bisogno e di disagio individuale e familiare, derivanti da inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia, in coerenza con gli articoli 2, 3 e 38 della Costituzione».

Ai “servizi sociali” fa riferimento la giurisprudenza della Corte, la quale ha precisato che «va ricondotto tra i ‘diritti sociali’ di cui deve farsi carico il legislatore nazionale il diritto a conseguire le prestazioni imprescindibili per alleviare situazioni di estremo bisogno, in particolare alimentare», e che va affermato «il dovere dello Stato di stabilirne le caratteristiche qualitative e quantitative, nel caso in cui la mancanza di una tale previsione possa pregiudicarlo»¹²⁵.

È compito del legislatore predisporre gli strumenti idonei alla realizzazione e attuazione dei servizi sociali¹²⁶.

Il diritto alla pensione e alle prestazioni sociali è presente in varie pronunce della Corte quanto alle condizioni e ai requisiti.

È stata ritenuta illegittima l’esclusione del diritto al trattamento di quiescenza prevista dall’art. 49, r.d. n. 2960 del 1923 nel caso di dimissioni degli impiegati civili dello Stato¹²⁷.

Ulteriori pronunce hanno riguardato la decorrenza dei trattamenti previdenziali, l’incidenza di sanzioni penali o disciplinari, i termini di prescrizione e decadenza.

Quanto al trattamento giuridico ed economico della malattia si segnala la decisione¹²⁸ che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, 1° co. del D.L.C.P.S. (decreto legislativo del capo provvisorio dello Stato) n. 207 del 1947, sul trattamento giuridico ed economico del personale non di ruolo in servizio nelle amministrazioni dello Stato, limitatamente alla parte in cui, nei casi di assenza dal servizio per malattia, condiziona il mantenimento del rapporto d’impiego per tre mesi al compimento di un anno di servizio.

19. (Segue) L’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali

L’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, le malattie professionali e le patologie derivanti da cause di servizio è risultata ampliata nella sua area di operatività a seguito di pronunce della Corte. L’obbligo assicurativo - attuativo della garanzia costituzionale prevista dall’art. 38, secondo comma, che prescrive che ai lavoratori siano assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio - è stato esteso quanto ai presupposti sia oggettivi che soggettivi.

Sotto il primo profilo di particolare importanza sono due storiche decisioni del 1988 che hanno superato la rigidità del sistema tabellare quanto al catalogo delle malattie professionali e ai tempi di insorgenza delle stesse; si è così transitati verso un sistema misto, tabellare e non.

La prima¹²⁹ ha dichiarato l’incostituzionalità del sistema tabellare delle malattie professionali nella parte in cui non consentiva l’indagine sull’eziologia professionale della malattia. In particolare, si è posto in evidenza che il sistema tabellare allora in vigore si pone in contrasto con il precetto costituzionale consacrato nell’art. 38, 2° co., Cost. in quanto, in aggiunta alla previsione tabellare, non consente (nell’ambito delle attività protette industriali e agricole di cui rispettivamente agli artt. 1, 206, 207 e 208 del d.P.R. n. 1124 del 1965) l’indagine sull’eziologia professionale delle malattie indipendentemente dagli elenchi stabiliti e dai tempi della manifestazione morbosa richiesti dalla legge.

La stessa pronuncia ha poi dichiarato l’illegittimità costituzionale, in riferimento al medesimo parametro, anche dell’art. 134, 1° co., del detto d.P.R. n. 1124, nella parte in cui, per l’ipotesi di abbandono da parte dell’assicurato della lavorazione morbigena, stabiliva che le prestazioni previdenziali previste per le malattie professionali nell’industria fossero dovute sempreché le manifestazioni morbose si fossero verificate entro un termine.

La seconda sentenza ha riguardato il termine previsto dalla tabella 4 allegata al richiamato d.P.R. per ciascuna malattia professionale che la Corte ha ritenuto incompatibile con i principi di cui agli artt. 3 e 38 Cost.¹³⁰: una denunzia tardiva della malattia professionale non può privare automaticamente dell’indennizzo il lavoratore, la cui malattia si sia verificata nei termini tabellari.

Ancora sotto l’aspetto oggettivo della garanzia costituzionale vi sono state nel 1991 due importanti pronunce di grande rilievo

La prima è quella che ha riguardato la indennizzabilità del danno biologico.¹³¹ La Corte ha affermato che la tutela risarcitoria del diritto alla salute, che il diritto vivente riconduce alla norma risultante dal combinato disposto degli artt. 32, 1° co., Cost. e 2043 c.c., riguarda prioritariamente e indefettibilmente il danno biologico in sé considerato, rappresentato dalla stessa menomazione psicofisica, a prescindere dalle conseguenze che da essa possano o meno derivare: ossia indipendentemente dalla eventuale perdita o riduzione di reddito che ne sia conseguenza immediata e diretta, così come dai danni morali soggettivi contemplati dall’art. 2059 c.c.. La Corte ha quindi dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1916 c.c. nella parte in cui consente all’assicuratore di avvalersi, nell’esercizio del diritto di surrogazione nei confronti del terzo responsabile, anche delle somme da questi dovute all’assicurato a titolo di risarcimento del danno biologico.

Con la seconda pronuncia la Corte è tornata sul tema del danno biologico e della sua indennizzabilità. La considerazione della salute come bene e valore personale, in quanto tale garantito dalla Costituzione come diritto fondamentale dell’individuo, nella sua globalità e non solo quale produttore di reddito, impone invece di prendere in considerazione il danno biologico, ai fini del risarcimento, in relazione alla integralità dei suoi riflessi pregiudizievoli rispetto a tutte le attività, le situazioni e i rapporti in cui la persona esplica sé stessa nella propria vita: non soltanto, quindi, con riferimento alla sfera produttiva, ma anche con riferimento alla sfera spirituale, culturale, affettiva, sociale, sportiva e a ogni altro ambito e modo in cui il soggetto svolge la sua personalità, ovvero a tutte «le attività realizzatrici della persona umana»¹³².

Sotto il profilo soggettivo, poi, la protezione assicurativa contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali è stata estesa a varie categorie: al personale addetto in rapporto diretto con il pubblico a servizi di cassa¹³³, ai familiari che prestano opera manuale o sono esposti a rischio nell'ambito dell'impresa familiare¹³⁴, agli artigiani operanti all'estero¹³⁵, ai lavoratori addetti a pubblici spettacoli¹³⁶, ai lavoratori in aspettativa perché chiamati a ricoprire cariche sindacali¹³⁷.

La Corte è intervenuta anche sui limiti temporali entro cui è possibile chiedere l'aggravamento o il riconoscimento di una malattia professionale, affermando in particolare che, se una denuncia di aggravamento di una malattia professionale avviene dopo la scadenza del termine quindicennale di revisione e si è verificata una continuazione dell'esposizione al rischio oltre la data di decorrenza della rendita già costituita, tale denuncia deve essere considerata come una nuova malattia professionale. Questo ha consentito al lavoratore di ottenere un nuovo indennizzo per il danno riconducibile al periodo successivo¹³⁸.

Altre pronunce hanno riguardato la corretta liquidazione dell'indennizzo INAIL in presenza di menomazioni preesistenti. In particolare è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 6, secondo e terzo periodo, del d.lgs. n. 38/2000, nella parte in cui non prevedeva che nella liquidazione dell'indennizzo INAIL per un nuovo infortunio o malattia professionale, l'Istituto dovesse tenere conto delle menomazioni preesistenti (sia di origine lavorativa che extra-lavorativa) per calcolare correttamente il grado di inabilità complessiva¹³⁹.

20. (Segue) L’ambito soggettivo della protezione sociale

Quanto ai beneficiari delle prestazioni deve considerarsi che i primi due commi dell’art. 38 prevedono che «ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale» (1° co.) e che «i lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria» (2° co.).

Tra i “lavoratori” menzionati dalla norma quali destinatari delle tutele sono da ricomprendere anche i lavoratori autonomi (artigiani, commercianti, liberi professionisti, coloni e mezzadri, coltivatori diretti), nonché coloro che sono occupati secondo tipologie contrattuali che implicano un rapporto personale con la controparte datoriale diverso dalla subordinazione in senso stretto (lavoratori parasubordinati, o con rapporto prevalentemente personale e continuativo, organizzato dal committente).

In proposito ha affermato la Corte¹⁴⁰ che il «legislatore può legittimamente circoscrivere la platea dei beneficiari delle stesse prestazioni sociali, purché le sue scelte rispettino rigorosamente il canone di ragionevolezza; trattandosi di provvidenze a tutela di soggetti fragili; infatti, le eventuali limitazioni all’accesso devono esprimere un’esigenza chiara e razionale, senza determinare discriminazioni»; anche se «la possibilità di modulare la disciplina delle misure assistenziali […] non può pregiudicare quelle prestazioni che si configurano come misure di sostegno indispensabili per una vita dignitosa, come la pensione d’inabilità civile, diretta al sostentamento della persona, nonché alla salvaguardia di condizioni di vita accettabili e alla tutela di bisogni primari della persona […]».

Anche agli stranieri spettano le prestazioni sociali¹⁴¹. La giurisprudenza costituzionale ha già chiarito che «entro i limiti consentiti dall’art. 11 della direttiva del 2003, n. 2003/109/CE (Direttiva del Consiglio relativa allo status di cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo), cui ha conferito attuazione il decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3 […], e comunque nel rispetto dei diritti fondamentali dell’individuo assicurati dalla Costituzione e dalla normativa internazionale, il legislatore [può] riservare talune prestazioni assistenziali ai soli cittadini e alle persone ad essi equiparate soggiornanti in Italia, il cui status vale di per sé a generare un adeguato nesso tra la partecipazione alla organizzazione politica, economica e sociale della Repubblica, e l’erogazione della provvidenza»¹⁴². Ne segue che la Costituzione impone di preservare l’uguaglianza nell’accesso all’assistenza sociale tra cittadini italiani e comunitari da un lato, e cittadini extracomunitari dall’altro, soltanto con riguardo a servizi e prestazioni che, nella soddisfazione di «un bisogno primario dell’individuo che non tollera un distinguo correlato al radicamento territoriale»¹⁴³, riflettano il godimento dei diritti inviolabili della persona.

Per questa parte, infatti, la prestazione non è tanto una componente dell’assistenza sociale (che l’art. 38, 1° co., Cost. riserva al «cittadino»), quanto un necessario strumento di garanzia di un diritto inviolabile della persona (art. 2, Cost.).

Stante la limitatezza delle risorse disponibili, al di là del confine invalicabile appena indicato, rientra dunque nella discrezionalità del legislatore graduare con criteri restrittivi, o financo di esclusione, l’accesso dello straniero extracomunitario a provvidenze ulteriori. Per esse, laddove è la cittadinanza stessa, italiana o comunitaria, a presupporre e giustificare l’erogazione della prestazione ai membri della comunità, viceversa ben può il legislatore esigere in capo al cittadino extracomunitario ulteriori requisiti, non manifestamente irragionevoli, che ne comprovino un inserimento stabile e attivo.

In tal modo, le provvidenze divengono il corollario dello stabile inserimento dello straniero in Italia, nel senso che la Repubblica con esse ne riconosce e valorizza il concorso al progresso della società, grazie alla partecipazione alla vita di essa in un apprezzabile arco di tempo.

A tale proposito, la titolarità del permesso UE per soggiornanti di lungo periodo, diversamente dalla mera residenza legale in Italia, è subordinata a requisiti (la produzione di un reddito; la disponibilità di un alloggio; la conoscenza della lingua italiana: art. 9 del d.lgs. n. 286 del 1998) che sono in sé indici non irragionevoli di una simile partecipazione. Essa perciò rappresenta l’attribuzione di un peculiare status che comporta diritti aggiuntivi rispetto al solo permesso di soggiorno; infatti, consente (art. 9, 12° co., del d.lgs. n. 286 del 1998) di entrare in Italia senza visto, di svolgervi qualsiasi attività lavorativa autonoma o subordinata, di accedere ai servizi e alle prestazioni della Pubblica amministrazione in materia sanitaria, scolastica, sociale e previdenziale, e di partecipare alla vita pubblica locale.

Il permesso di cui all’art. 9 del d.lgs. n. 286 del 1998, che ha durata indeterminata, consente l’inclusione dello straniero nella comunità nazionale ben distinguendo il relativo status dalla provvisorietà in cui resta confinato il titolare di permesso di soggiorno di cui all’art. 5 del d.lgs. n. 286 del 1998.

Non è perciò né discriminatorio, né manifestamente irragionevole che il permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo sia il presupposto per godere di una provvidenza economica, quale l’assegno sociale, che si rivolge a chi abbia compiuto 65 anni di età. Tali persone ottengono infatti, alle soglie dell’uscita dal mondo del lavoro, un sostegno da parte della collettività nella quale hanno operato (non a caso il legislatore esige in capo al cittadino stesso una residenza almeno decennale in Italia), che è anche un corrispettivo solidaristico per quanto doverosamente offerto al progresso materiale o spirituale della società (art. 4, Cost.).

Rientra dunque nella discrezionalità del legislatore riconoscere una prestazione economica al solo straniero, indigente e privo di pensione, il cui stabile inserimento nella comunità lo ha reso meritevole dello stesso sussidio concesso al cittadino italiano. Pertanto, sotto nessun profilo può ritenersi violato l’art. 3, Cost. con riferimento a quegli stranieri che invece tale status non hanno.

Nel già citato rinvio pregiudiziale¹⁴⁴ alla Corte di giustizia UE concernente l’accesso dei cittadini extracomunitari con “permesso unico lavoro” all’assegno sociale, la Corte dubita che un obbligo costituzionale di attribuire l’assegno sociale allo straniero privo della (ex) carta di soggiorno derivi comunque dall’art. 12 della direttiva 2011/98/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, che, ai fini della equiparazione dei cittadini stranieri extracomunitari ai cittadini italiani, richiama il regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale, che impone la parità di trattamento tra i lavoratori stranieri e i cittadini dello Stato europeo che li ospita per quanto riguarda il settore della sicurezza sociale, non venendo qui in considerazione la posizione di lavoratori.

Nella giurisprudenza costituzionale l’elemento di discrimine basato sulla cittadinanza è stato ritenuto in contrasto con l’art. 3, Cost. e con lo stesso divieto di discriminazione formulato dall’art. 14 CEDU, solo con riguardo a prestazioni destinate al soddisfacimento di bisogni primari e volte alla «garanzia per la stessa sopravvivenza del soggetto»¹⁴⁵ o comunque destinate alla tutela della salute e al sostentamento connesso all’invalidità¹⁴⁶, di volta in volta con specifico riguardo alla pensione di inabilità, all’assegno di invalidità, all’indennità per ciechi e per sordi e all’indennità di accompagnamento.

In breve, il legislatore può legittimamente prevedere specifiche condizioni per il godimento delle prestazioni assistenziali eccedenti i bisogni primari della persona, purché tali condizioni non siano manifestamente irragionevoli né intrinsecamente discriminatorie, com’è appunto la considerazione dell’inserimento socio-giuridico del cittadino extracomunitario nel contesto nazionale, come certificata dal permesso di soggiorno UE di lungo periodo, al quale l’ordinamento fa conseguire il riconoscimento di peculiari situazioni giuridiche che equiparano il cittadino extracomunitario – a determinati fini – ai cittadini italiani e comunitari.

21. La sostenibilità della spesa previdenziale e assistenziale

La discrezionalità del legislatore è condizionata dalla sostenibilità economica degli interventi, secondo il principio dell’equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio dello Stato desumibile dall’art. 81 della Costituzione.

Pronunziando in tema di integrazione al minimo, la Corte ha sostenuto che «l’art. 38 Cost. non esclude la possibilità di un intervento legislativo che, per una inderogabile esigenza di contenimento della spesa pubblica, riduca in maniera definitiva un trattamento pensionistico in precedenza spettante … ma richiede un bilanciamento, modificabile nel tempo a seconda delle circostanze, tra i valori personali inerenti alla tutela previdenziale e ‘i principi connessi alla concreta e attuale disponibilità delle risorse finanziarie e dei mezzi necessari per far fronte ai relativi impegni di spesa’»¹⁴⁷.

Occorre sempre un bilanciamento tra i valori inerenti alla tutela previdenziale e i principi connessi alla disponibilità delle risorse finanziarie e dei mezzi necessari per far fronte ai relativi impegni di spesa.

A tal fine rileva la modulazione nel tempo delle pronunce di incostituzionalità operata da alcune pronunce.

Recentemente la Corte¹⁴⁸ ha affermato che la maggior spesa a carico dello Stato, che la decisione comporta, non si pone in contrasto – come in sostanza prospettava l’INPS – con l’art. 81 Cost., perché sarà compito del legislatore «provvedere tempestivamente alla copertura degli oneri derivanti dalla pronuncia, nel rispetto del vincolo costituzionale dell’equilibrio di bilancio in senso dinamico». La Corte, tuttavia, ha ritenuto necessario seguire il solco tracciato dalla pronuncia da ultimo citata e così, «nella prospettiva, appunto, del “contemperamento dei valori costituzionali” – che viene qui in rilievo non già nel contesto dello scrutinio di costituzionalità della norma denunciata ed al fine dell’esito dello stesso, bensì nella fase successiva relativa alla delimitazione diacronica degli effetti della decisione – [...] ritiene, in questo caso, di graduare gli effetti temporali del decisum, facendoli decorrere (solo) dal giorno successivo a quello di pubblicazione della sentenza sulla Gazzetta Ufficiale».

Anche in questo frangente, del resto, come nella vicenda scrutinata dal citato precedente, il riconoscimento solo pro futuro dell’integrazione al minimo dell’assegno ordinario d’invalidità non contrasta con la logica del giudizio incidentale, poiché l’accoglimento ex nunc «risponde comunque all’interesse della parte che ha attivato il processo principale ed è dunque rilevante al fine della decisione che dovrà adottare il giudice rimettente».

In tal senso si era già espressa la Corte con riguardo alla cd. Robin tax¹⁴⁹ affermando che la maggior spesa a carico dello Stato, che la presente pronuncia comporta, non si risolve – come in tesi dell’INPS – in «violazione dell’art. 81 della Costituzione», poiché, nella specie, vengono in gioco diritti incomprimibili della persona.

La Corte ha avuto modo di chiarire che le scelte allocative di bilancio proposte dal Governo e fatte proprie dal Parlamento, pur presentando natura altamente discrezionale entro il limite dell’equilibrio di bilancio, vedono naturalmente ridotto tale perimetro di discrezionalità dalla garanzia delle spese costituzionalmente necessarie, inerenti all’erogazione di prestazioni sociali incomprimibili¹⁵⁰.

Ciò comporta che il legislatore deve provvedere tempestivamente alla copertura degli oneri derivanti dalla pronuncia, nel rispetto del vincolo costituzionale dell’equilibrio di bilancio in senso dinamico. Però nella prospettiva, appunto, del “contemperamento dei valori costituzionali” – che viene in rilievo non già nel contesto dello scrutinio di costituzionalità della norma denunciata e al fine dell’esito dello stesso, bensì nella fase successiva relativa alla delimitazione diacronica degli effetti della decisione – la Corte ha ritenuto, in questo caso, di graduare gli effetti temporali del decisum, facendoli decorrere dal giorno successivo a quello di pubblicazione della sentenza sulla Gazzetta Ufficiale.

22. Il diritto all’educazione e all’avviamento professionale (art. 38, 3° co., Cost.)

La disposizione dell’art. 38, 3° co., Cost. al pari di quelle dei primi due commi è considerata in ogni caso una forma di tutela del lavoro in una condizione di sotto-protezione sociale del lavoratore.

La sua collocazione dopo i primi due commi dell’art. 38 consente di ritenerne il contenuto riferito sia ai cittadini inabili al lavoro sia ai cittadini lavoratori. Di modo che per gli appartenenti a entrambe le categorie, in caso di inabilità tout court o di minorazione fisica (secondo la cruda terminologia dell’epoca), scatta il diritto a prestazioni ulteriori (educazione e avviamento professionale) in aggiunta a quelle assistenziali e/o previdenziali attribuite sul piano generale.

È stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 28, 3° co., l. n. 118 del 1971, – recante la conversione in legge del d.l. n. 5 del 1971, in tema di tutela dei mutilati e invalidi civili – nella parte in cui, in riferimento ai soggetti portatori di handicap, prevede che «sarà facilitata», anziché disporre che «è assicurata» la frequenza alle scuole medie superiori¹⁵¹.

Analoga pronuncia ha riguardato il diritto dei portatori di handicap di accedere alla scuola media superiore.¹⁵² La Corte ha configurato il diritto del disabile all’istruzione come “diritto fondamentale”¹⁵³.

23. Gli enti preposti all’assolvimento dei compiti di previdenza e assistenza (art. 38, 4° e 5° co., Cost.)

L’assistenza e la previdenza sociale sono affidate a organi e istituti predisposti o integrati dallo Stato ai sensi del 4° co. dell’art. 38 della Costituzione. Parimenti la l. n. 328 del 2000, art. 1, 3° co., prescrive che la programmazione e l’organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali compete agli enti locali, alle regioni ed allo Stato, nonché a particolari soggetti di diritto privato, quali i patronati.

Il 5° co. dell’art. 38 poi prevede che «l’assistenza privata è libera». Quindi oltre alle tutele assistenziali e previdenziali pubbliche vi è “l’assistenza privata” che può assumere anche la forma di “previdenza” integrativa privata.

In passato la Corte¹⁵⁴ si è pronunciata in materia di costituzionalità del trasferimento ai comuni delle funzioni, dei beni e del personale delle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (IPAB). Nonostante la visione coordinata della “gestione pubblica e privata” di assistenza e previdenza, si è rilevato che il legame sistematico tra l’art. 38 e gli artt. 2 (principio di solidarietà) e 3, 2° co., (principio di uguaglianza sostanziale) esalta la solidarietà generale “organizzata dallo Stato”, al quale ultimo è demandata la liberazione dal bisogno dei cittadini, mentre l’azione dei privati si svolge in una sfera diversa da quella della previdenza pubblica obbligatoria. Dunque, il 5° co. dell’art. 38, che riconosce il principio della libertà dell’assistenza e previdenza privata, si pone in una sfera separata, diversa da quella in cui lo Stato svolge la sua azione monopolistica.

Queste considerazioni consentono di tracciare un netto confine concettuale tra l’assistenza/previdenza privata desumibile dall’art. 38, 5° co., e le figure giuridiche che prevedono la partecipazione di soggetti privati a forme di previdenza legislativamente regolate, quali la “sussidiarietà” e le forme volontarie di previdenza, “previdenza integrativa” e la “previdenza complementare”.

Le forme applicative della previdenza complementare consistono in appositi «fondi pensione» costituiti per determinazione di una vasta categoria di soggetti (datori di lavoro, sindacati, enti privati, regioni) mediante atti negoziali (contratti o accordi collettivi, regolamenti aziendali ecc.) e rispondono all’esigenza di erogare «trattamenti pensionistici complementari del sistema obbligatorio» (art. 1 del d.lgs. n. 252 del 2005).

In particolare, la Corte ha sottolineato che «alla stregua del […] quadro normativo non può essere posta in dubbio la scelta del legislatore, enunciata sin dalla legge del 1992, n. 421, e, via via, confermata nei successivi interventi, di istituire […] un collegamento funzionale tra previdenza obbligatoria e previdenza complementare, collocando quest’ultima nel sistema dell’art. 38, 2° co., della Costituzione»¹⁵⁵.

24. Riflessione finale

Le pronunce di illegittimità costituzionale che hanno riguardato il lavoro, la previdenza e le prestazioni sociali sono numerose, tutte raccolte sistematicamente nel presente volume. Di quelle più significative si è dato conto in questo saggio introduttivo al termine del quale – più che a sua conclusione – può svolgersi una riflessione finale.

La Costituzione ha assegnato al lavoro una posizione marcatamente preminente in ragione sia del principio lavorista posto all’esordio dei Principi fondamentali (art. 1) e delle specifiche numerose tutele in cui esso si articola (artt. 4, 35, 36, 37, 38, 39, 40 e 46 Cost.), sia della proiezione di programma sociale, riferito, piuttosto che alle persone in generale, proprio a «tutti i lavoratori», destinatari della missione dello Stato di realizzare l’eguaglianza sostanziale delle opportunità, ossia di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese (art. 3, 2° co., Cost.).

I Costituenti non hanno indicato come missione del legislatore la ridistribuzione della ricchezza; la proprietà privata, che pure si affianca ai beni comuni e segnatamente ai domini collettivi, ha piena tutela costituzionale nei limiti che ne assicurino, comunque, la funzione sociale.

E neppure i tributi hanno una funzione redistributiva essendo solo prescritto il carattere progressivo dell’imposizione fiscale sul presupposto della capacità contributiva.

Invece è al lavoro che i Costituenti hanno affidato la missione di liberare la persona dal bisogno: la «Freedom of want» del discorso sulle quattro libertà di Franklin Delano Roosevelt del 6 gennaio 1941.

Il lavoro è il fondamento dello Stato del welfare, inteso quest’ultimo come libertà dal bisogno e quindi come emancipazione dalle tante povertà – economica, sociale, sanitaria, educativa, e ora anche climatica – che possono affliggere la persona fino a compromettere la sua dignità.

Tutelando il lavoro si contrastano le fragilità e le marginalità, si rafforza la coesione sociale, si rinsalda la scelta democratica.

In questa visione “lavoro-centrica” non vi è una sovraesposizione del “lavoro” rispetto ad altri valori, anch’essi fondamentali per la piena realizzazione della persona umana. La tutela del lavoro comporta per un verso che la persona, che sia sprovvista di mezzi e abbia perso, in tutto o in parte, la capacità di lavorare, ha diritto all’assistenza sociale; per altro verso – e in generale – che chi ha e conserva tale capacità ha diritto di lavorare per uscire dalla situazione di bisogno.

La Costituzione non assicura a tutti un reddito per sentirsi persona nella comunità. Ma la Costituzione riconosce a tutti il diritto al lavoro, che è ciò che rende effettiva la partecipazione della persona alla comunità affinché essa, protetta nella sua dignità, non sia – e non si senta – “povera”, ossia afflitta dal bisogno. È il lavoro, non il reddito, a essere diritto di cittadinanza.

Spetta al legislatore nell’esercizio della discrezionalità delle scelte politiche realizzare questa missione di eguaglianza delle opportunità tramite il lavoro, che i nostri Costituenti, visionari aruspici del destino delle future generazioni, gli hanno assegnato.

È questa la direttrice di un cammino comune tracciata per la nostra comunità di persone sulla base del patto fondativo che, tuttora, è rappresentato dalla Costituzione.