1. Premessa: gli enti locali nel disegno costituzionale, ante e post riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione

Esaminare il contributo offerto dalla giurisprudenza costituzionale – attraverso, in particolare, le sue pronunce caducatorie – alla disciplina degli enti locali non può prescindere da una duplice premessa.

Per un verso, infatti, è necessario evidenziare l’esistenza – anche nel suddetto “formante giurisprudenziale” – di una netta cesura, costituita dalla sopravvenienza della legge costituzionale (la n. 3 del 24 ottobre 2001) di modifica del Titolo V, Parte II, della Costituzione. L’introduzione, infatti, nei novellati testi degli artt. 114 e 118 della Carta fondamentale, dei principi del “policentrismo istituzionale”, nonché di sussidiarietà – sia in senso verticale che orizzontale – dell’azione amministrativa, hanno profondamente inciso (ancorché, si è sostenuto, “sprigionando” potenzialità già insiste nelle scelte compiute sin dal 1948, ma per lungo tempo compresse) sull’assetto degli enti locali. Vi è, dunque, un prima e un dopo – per così dire – pure nella giurisprudenza della Corte intervenuta in materia, ciò di cui si darà conto in questo scritto.

Per altro verso, invece, l’analisi che si andrà compiendo esigerà un confronto con i principi – di unità e indivisibilità della Repubblica, nonché di promozione delle autonomie locali e di attuazione del decentramento nei servizi che dipendono dallo Stato – ai quali i nostri Costituenti intesero conferire l’attributo di “fondamentali” (non senza conseguenze, come si dirà), trasferendoli dalla sede ove era stata originariamente immaginata la loro collocazione, ovvero il suddetto Titolo V della Parte II della Costituzione. Decisione, questa, per effetto della quale – come è stato di recente osservato – «la disciplina dedicata alle autonomie territoriali, altrimenti relegata quasi in fondo alla Costituzione, acquista tutta un’altra dignità», testimoniando «la consapevolezza che il rapporto centro-periferia avrebbe inciso sull’intera architettura costituzionale in maniera determinante». Fu quanto in particolare emerse, nel dibattito svoltosi in seno all’Assemblea costituente, grazie a un emendamento – a firma dell’On. Perassi – nel quale si rimarcava come il testo, di quello destinato a divenire il vigente art. 5 della Costituzione, «enunciando i principi di autonomia locale e decentramento», concorresse «a delineare la struttura della Repubblica».

Ne è derivato, dunque, un «delicato equilibrio» tra principi diversi, per giunta inediti nell’esperienza costituzionale statutaria, in quanto del tutto assenti nel testo dell’art. 74 dello Statuto Albertino, giacché esso – oltre a non menzionare le Regioni, ente sconosciuto prima dell’avvento della Costituzione repubblicana – si limitava a stabilire che le istituzioni comunali e provinciali (e la circoscrizione dei Comuni e delle Provincie) fossero «regolati dalla legge», senza quindi alcun riconoscimento della loro autonomia. Malgrado, infatti, le municipalità vantassero nella penisola italiana una storia secolare, è noto che con «l’avvento dello Stato moderno i comuni da città-stato vennero progressivamente degradati al ruolo di mere articolazioni amministrative del potere politico»; parimenti la Provincia – la cui nascita, quale ente statale, viene fatta risalire all’Editto Albertino del 27 novembre 1847, n. 659 (seppure vi fossero organismi simili operanti già in taluni Stati preunitari) e poi alla l. n. 2248 del 1865, all. A – era concepita come «un organismo intermedio tra Stato e Comune con funzioni di ente autarchico e organo decentrato statale».

Fortemente ridimensionate durante il ventennio del regime fascista, le realtà locali sembravano destinate, in quella congiuntura storica, a una sostanziale dissoluzione, sopravvivendo non più quali enti autarchici, bensì quali enti ausiliari dello Stato. Non stupisce, quindi, se nei lavori dell’Assemblea costituente, e in particolare in quelli svolti dal Comitato di redazione per l’autonomia regionale, mentre non vi furono dubbi sull’opportunità di mantenere in vita l’ente locale di plurisecolare tradizione (giacché il testo dell’art. 107 del progetto di Costituzione, poi divenuto, con modificazioni, l’art. 114, stabiliva che il «territorio della Repubblica» si ripartisse «in Regioni e Comuni»), ben diversa decisione venne assunta per le Provincie, inizialmente concepite alla stregua di mere «circoscrizioni amministrative di decentramento Regionale». Posto tale testo in discussione, nella seduta del 27 giugno 1947 dell’Assemblea costituente, all’unico intervento che ebbe a interessare l’ente comunale – si trattò dell’iniziativa assunta, senza successo, dall’On. Zanardi, volta a introdurre un apposito comma con cui fosse stabilito che «I Comuni costituiscono la base del rinnovamento democratico della vita italiana» – corrispose, invece, un ampio dibattito proprio sul ruolo della Provincia, e sul suo mantenimento (opzione, fino ad allora, larghissimamente minoritaria) quale ente autonomo, o meglio «come ente autarchico dotato di autogoverno». La pluralità di proposte emendative succedutesi sul punto – tanto più sorprendente, data l’assenza di analoghe iniziative assunte nella fase preliminare dei lavori della Costituente – suscitò, come noto, la reazione di chi vi ravvisava una sorta di “sabotaggio” delle nascenti Regioni. Sicché se si giunse, infine, all’approvazione del testo dell’art. 114, come vigente fino alla già citata riforma costituzionale del 2001 (ovvero, quello secondo cui «La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni»), ciò avvenne in ragione dell’evidenziazione della diversità delle funzioni attribuite a Regioni e Province, oltre che «della migliore funzionalità garantita da un ente intermedio tra Regione e Comune nella gestione di taluni servizi».

2. L’art. 114, Cost. (vecchio testo) e la sua interazione con i principi dell’unità e indivisibilità della Repubblica

L’inclusione delle Provincie, accanto ai Comuni, e al pari delle Regioni, tra le “ripartizioni” della Repubblica (e non del suo “territorio”, secondo l’originaria formulazione di quello che sarebbe poi divenuto il previgente testo dell’art. 114, Cost.), non ha tuttavia impedito l’affermarsi di un’interpretazione, per lo più, riduttiva di tale norma.

Essa, infatti, starebbe solo a significare che il territorio della Repubblica «si riparte in Regioni; quello delle Regioni in Provincie; quello delle Provincie in Comuni». Di conseguenza, o meglio in base a una lettura coordinata di tale articolo con quello immediatamente successivo (peraltro, poi abrogato dalla già citata l. cost. n. 3 del 2001), si è ritenuto in dottrina che, tra i suddetti «enti territoriali substatali», spetti alle sole Regioni – in quanto «costituite in enti autonomi con propri poteri e funzioni, secondo i principi fissati nella Costituzione», in base al disposto dell’abrogato art. 115, Cost. – «il ruolo di enti costituzionali, retti secondo le disposizioni contenute nel Titolo V», ovvero, «negli Statuti speciali previsti dall’art. 116», e ciò con riferimento alle Regioni ad autonomia differenziata; per contro, Provincia e Comune sarebbero solo «enti dotati di una mera rilevanza costituzionale, potendo lo Stato in ogni momento variarne l’organizzazione e le funzioni».

Un ruolo non secondario nel favorire tale opzione ermeneutica – ancorché essa apparisse indubbiamente forzata, giacché in contrasto con la lettera del previgente testo dell’art. 114, Cost. (il quale, come detto, ometteva nella sua stesura definitiva ogni riferimento al “territorio” della Repubblica) – appare essere stato esercitato proprio dalla scelta dei Costituenti di elevare a principi fondamentali quelli poi confluiti nell’art. 5. La riferita interpretazione riduttiva, di chiara ispirazione «assolutistica», è risultata «legittimata dal fatto» – come è stato messo opportunamente a fuoco – «che ci si muoveva comunque nel quadro del principio di unità e indivisibilità della Repubblica sancito dall’art. 5 della Costituzione». Osservazione, quest’ultima, che riconduce all’interrogativo dal quale ha preso avvio il presente scritto, ovvero quello relativo alla reciproca interazione tra i principi fondamentali sanciti da tale articolo e la disciplina che il Titolo V della Parte II della Costituzione riserva agli enti locali. In tale prospettiva, dunque, si vedrà – come anticipato – il significativo ruolo esercitato dalla riscrittura, in particolare, degli artt. 114 e 118, Cost. (oltre che dello stesso art. 119, ancorché esso sia rimasto per lungo tempo privo di legislazione di attuazione). Tuttavia, seguendo una scansione rigorosamente diacronica, non può sottacersi come, anche prima della riforma realizzata dalla l. cost. n. 3 del 2001, non fossero mancate ricostruzioni dottrinarie, tese a non misconoscere – a dispetto dell’orientamento dominante – il rilievo che la Costituzione già attribuiva agli enti locali.

In tale prospettiva, merita di essere segnalata la tesi di chi, nell’attribuire all’unità e indivisibilità della Repubblica un significato eminentemente “politico”, riteneva che tali attributi non potessero «considerarsi un principio direttivo positivo, ma solo “limite” al riconoscimento delle autonomie», sicché proprio queste ultime «costituiscono invece il principio positivo». Secondo tale impostazione, dunque, il limite costituito da unità e indivisibilità della Repubblica sarebbe da intendere come impossibilità di «trasformare il pluralismo giuridico istituzionale in separazione o contrapposizione politica»; parimenti, nella stessa ottica, si è ritenuto «che lo stesso decentramento vuole che lo Stato da meccanismo mosso dal centro si muti in organismo vivente, composto da parti viventi, nel quale alla molteplicità degli organi corrisponde una molteplicità di vita e di centri di azione».

Un’analoga valorizzazione del principio “autonomistico” è rinvenibile nella posizione sostenuta di chi – ben prima dell’enunciazione, a livello costituzionale, del principio del policentrismo istituzionale – ebbe a sottolineare la non “riducibilità” della nozione di “Repubblica”, come enucleata dall’art. 5, Cost., a quella di “Stato” (o meglio, di “Stato-apparato”), facendola, piuttosto, coincidere con «l’insieme dato da tutti i soggetti dotati di personalità giuridica e da tutte le società o associazioni o organismi dotati di personalità giuridica che agiscano nell’ambito dello stesso ordinamento».

Si è trattato, però, di posizioni a lungo minoritarie, tanto che – ancora in tempi recenti – si è sottolineato quanto difficile sia stato il percorso di attuazione dell’art. 5, Cost., al punto da chiedersi se, in punto di attuazione del decentramento (ma considerazioni analoghe potrebbero farsi anche per la promozione dell’autonomia), la Costituzione non sia stata “dimenticata”.

Una risposta a tale interrogativo richiede, dunque, un’indagine sulla portata “limitativa” esercitata dai principi di unità e indivisibilità della Repubblica rispetto, appunto, a quelli – pure presenti nell’art. 5, Cost. – di promozione delle autonomie e di attuazione del decentramento.

3. (segue) I tentativi di lettura non “minimalista” dello stesso

Non è questa, evidentemente, la sede per affrontare compiutamente il tema relativo alla portata della solenne affermazione che vede la Repubblica come «una e indivisibile». Escluso in dottrina, per lo più, che l’espressione sia un’endiadi, si è ritenuto che il principio di indivisibilità comporti che è illegale «ogni attività che entro lo Stato tenda alla divisione della Repubblica italiana in due o più Stati, o alla separazione di una o più parti d’Italia dallo Stato». Peraltro, nella giurisprudenza costituzionale i due attributi sembrano essere intesi congiuntamente, giacché si rimarca come sia proprio la «unità della Repubblica» – che costituisce «uno di quegli elementi così essenziali dell’ordinamento costituzionale da essere sottratti persino al potere di revisione costituzionale» – a porsi come argine a ogni iniziativa secessionista. La Corte, infatti, nel giudicare di una questione di legittimità costituzionale, proposta dal Presidente del Consiglio dei ministri avverso la l. n. 15 del 2014 della Regione Veneto (rubricata “Referendum consultivo sull’autonomia del Veneto”), ha affermato che, sebbene l’ordinamento repubblicano risulti fondato «su principi che includono il pluralismo sociale e istituzionale e l’autonomia territoriale, oltre che l’apertura all’integrazione sovranazionale e all’ordinamento internazionale», essi debbono pur sempre «svilupparsi nella cornice dell’unica Repubblica: «La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali» (art. 5, Cost.)»; e ciò perché “pluralismo e autonomia non consentono alle Regioni di qualificarsi in termini di sovranità, né permettono che i loro organi di governo siano assimilati a quelli dotati di rappresentanza nazionale”, ragion per cui, a “maggior ragione, gli stessi principi non possono essere estremizzati fino alla frammentazione dell’ordinamento e non possono essere invocati a giustificazione di iniziative volte a interpellare gli elettori, sia pure a scopo meramente consultivo, su prospettive di secessione in vista della istituzione di un nuovo soggetto sovrano”.

A prescindere dal tema appena illustrato, l’unità della Repubblica – soprattutto da parte di chi postula trattarsi di un attributo ulteriore rispetto all’indivisibilità – è stata intesa come principio destinato ad assicurare “uno sviluppo armonico e integrato tra i vari livelli territoriali di governo, riassumendo al suo interno la tensione, coessenziale a ogni Stato in cui sono riconosciute in maniera forte le autonomie locali, tra unità e differenziazione”. Per parte propria, la giurisprudenza costituzionale – limitando, per ora, l’analisi a quella formatasi prima della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione – ha ricondotto, in passato, proprio al principio dell’unità della Repubblica la valorizzazione dell’interesse nazionale (che il combinato disposto del previgente testo degli art. 117 e 127, Cost. configurava come un limite “di merito” all’attività legislativa regionale), legittimando, su tali basi, la titolarità, in capo allo Stato, della funzione di indirizzo e coordinamento. La Corte, infatti, ebbe ad escludere l’illegittimità costituzionale dell’art. 17, 1° co., lett. a, della l. n. 281 del 1970, nella parte in cui prevedeva che – nelle materie trasferite alle Regioni – fossero riservate allo Stato funzioni, appunto, di indirizzo e di coordinamento delle attività delle stesse, attinenti “ad esigenze di carattere unitario, anche con riferimento agli obiettivi del piano economico nazionale ed agli impegni derivanti dagli obblighi internazionali”. Esito al quale si pervenne evidenziando come la norma censurata fosse diretta ad assicurare “l’unità di indirizzo che sia di volta in volta richiesto dal prevalere – conforme a Costituzione – di esigenze unitarie, che devono bensì essere coordinate, ma non sacrificate agli interessi regionali”, e dunque ritenendo che tale norma rappresentasse “il risvolto positivo di quel limite generale del rispetto dell’«interesse nazionale e di quello di altre regioni», che l’art. 117 espressamente prescrive alla legislazione regionale e cui è preordinato il controllo successivo detto comunemente «di merito», spettante al Parlamento dietro ricorso dello Stato (art. 127 Costituzione)”.

Su tali basi, dunque, si posero le premesse per l’uso che la successiva giurisprudenza costituzionale ha fatto dell’interesse nazionale – fino alla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione – quale parametro di legittimità costituzionale, nel vagliare la conformità costituzionale delle leggi regionali, con esiti che qui non si esaminano, dati i limiti (soprattutto contenutistici) del presente scritto, dedicato ai soli enti locali, stricto sensu intesi.

Quanto, invece, va qui rimarcato è che, in un simile contesto, si potrebbe essere indotti a ritenere l’esiguità – almeno fino alla “riscrittura” della disciplina dedicata a Regioni, Provincie e Comuni, operata dalla più volte evocata riforma costituzionale del 2001 – dello spazio riservato a quel “principio autonomistico”, anch’esso enunciato, non meno che quelli dell’unità e indivisibilità della Repubblica, dall’art. 5, Cost.

Si tratterebbe, però, di una conclusione non giustificata.

Invero, la dottrina prevalente non solo non ha mancato di sottolineare il rilievo di tale principio, ma ne ha pure evidenziato l’intima connessione dello stesso con almeno altri principi – anch’essi di natura fondamentale – enucleabili della Costituzione.

Tra questi spicca, in particolare, il principio democratico (art. 1, Cost.), ancorché il rapporto tra di esso e il principio autonomistico non sia stato ricostruito nei termini di implicazione necessaria. Infatti, sebbene sia stato sottolineato – soprattutto in passato – come la divisione del potere, anche in senso verticale, possa scongiurare il rischio di un esercizio autoritario dello stesso (al punto da alimentare l’idea che, tra le cause che portarono in Italia all’avvento del regime fascista, vi sarebbe stato pure lo scarso rilievo che lo Statuto Albertino accordava alle autonomie locali), si tende, oramai, a escludere che il principio autonomistico sia un corollario indefettibile di quello democratico. Si reputa, pertanto, non corretto «far dipendere il carattere democratico di un ordinamento dal grado di decentramento in esso presente». E ciò sul rilievo che la salvaguardia dal pericolo di involuzione, in senso dittatoriale, delle democrazie non dipenda dall’opzione per la forma di Stato federale (ovvero, quella in cui pure è massimamente ripartito l’esercizio dei poteri sovrani), essendo, piuttosto, condizionata da altri fattori. Come è stato, infatti, lucidamente osservato, «la vera difesa della libertà è costituita dalla struttura pluralistica della società e dal sistema pluri (o bi) partitico. Federalismo e pluralismo sociale non sono la stessa cosa, né il sistema bipartitico né quello pluripartitico sono il prodotto dello stato federale o la condizione perché questo possa funzionare».

Ciò non toglie, comunque, l’esistenza di un nesso – malgrado, come detto, non di implicazione necessaria – tra promozione delle autonomie locali e natura democratica della Repubblica, nel senso che, come è stato efficacemente osservato, «il riconoscimento e la garanzia delle autonomie locali, lette alla luce dell’art. 1, rilevano soprattutto come modo di esercizio della sovranità popolare». È quanto, del resto, ha riconosciuto la stessa Corte costituzionale, la quale ha affermato – in un giudizio, occorre sottolinearlo, radicato prima della riforma costituzionale del 2001, seppur deciso successivamente alla sua entrata in vigore – che «l’articolo 1 della Costituzione, nello stabilire, con formulazione netta e definitiva, che la sovranità “appartiene” al popolo, impedisce di ritenere che vi siano luoghi o sedi dell’organizzazione costituzionale nella quale essa si possa insediare esaurendovisi». E ciò perché le «forme e i modi nei quali la sovranità del popolo può svolgersi» – si è puntualizzato – «non si risolvono nella rappresentanza, ma permeano l’intera intelaiatura costituzionale: si rifrangono in una molteplicità di situazioni e di istituti ed assumono una configurazione talmente ampia da ricomprendere certamente il riconoscimento e la garanzia delle autonomie territoriali. Per quanto riguarda queste ultime, risale alla Costituente la visione per la quale esse sono a loro volta partecipi dei percorsi di articolazione e diversificazione del potere politico strettamente legati, sul piano storico non meno che su quello ideale, all’affermarsi del principio democratico e della sovranità popolare».

4. Le autonomie locali quale espressione dei principi democratico e della sovranità popolare: una casistica giurisprudenziale

Non stupisce, pertanto, in questa prospettiva, se la giurisprudenza costituzionale abbia rimarcato, in vario modo, questo collegamento esistente tra il principio autonomistico e quelli enucleabili dall’art. 1, Cost.

Significativa in tal senso è, innanzitutto, la pronuncia con cui la Corte ebbe a dichiarare costituzionalmente illegittimo l’art. 10 della l. reg. siciliana n. 16 del 1957, ritenendo il sistema di elezione – che affidava la selezione dei componenti del consiglio provinciale al voto espresso dai consiglieri comunali, senza però garantirne la segretezza – fosse in contrasto con l’art. 48, Cost.; esito al quale si pervenne sul rilievo che il «carattere rappresentativo ed elettivo degli organi di governo degli enti territoriali è strumento essenziale dell’autonomia, cui hanno riguardo gli artt. 5 e 128 della Costituzione». In particolare, nel rimarcare che «la elettività di tali organi è principio generale dell’ordinamento, al quale, per l’art. 128 della Costituzione e per gli artt. 14 e 15 dello Statuto siciliano, la Regione deve uniformarsi», la Corte sottolineò che i principi enunciati dall’art. 48, 2° co., Cost. – in base ai quali il voto «è personale ed eguale, libero e segreto» – hanno «carattere universale», sicché «vanno osservati in ogni caso in cui il relativo diritto debba essere esercitato», e quindi «anche in caso di elezioni di secondo grado» (qual era quella contemplata dalla norma allora sottoposta al vaglio di costituzionalità). E ciò non solo in quanto la «garanzia di segretezza del voto si risolve anche in garanzia di libertà ed è perciò assolutamente inderogabile», ma soprattutto perché «senza la garanzia della segretezza del voto, il divieto di mandato imperativo» – previsto, sulla falsariga di quanto stabilito per i membri del Parlamento dall’art. 67, Cost., dall’art. 166 del Testo Unico delle leggi per la elezione dei consigli comunali nella Regione siciliana, approvato con decreto del Presidente della Regione n. 3 del 1960 – «difficilmente potrebbe essere osservato».

Egualmente significativa del diretto rilievo costituzionale dell’autonomia riconosciuta agli enti locali, anche in ragione della loro natura di luoghi – come poc’anzi osservato – in cui risulta “insediata” la sovranità popolare, è quella pronuncia con cui la Corte ha escluso la possibilità della istituzione di nuovi enti dotati di autonomia politica. Si tratta, per l’esattezza, di quella decisione con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale della legge della Provincia di Trento n. 82 del 1982, accogliendosi l’impostazione del giudice rimettente, il quale dubitava della costituzionalità della scelta legislativa consistita nel prevedere la designazione – con elezione a suffragio universale e diretto – di tale assemblea, costituente l’organismo rappresentativo di base dei Comprensori di Comuni. Secondo la Corte, infatti, con la previsione «della nomina a suffragio universale diretto dell’organo rappresentativo del comprensorio», si è dato luogo «non già alla istituzione di mere strutture operative dei Comuni e della Provincia», bensì «di un nuovo ente dotato di autonomia politica, e ciò in contrasto con l’art. 114, Cost. che prevede, invece, la ripartizione della Repubblica in Regioni, Province e Comuni», con scelta, dunque, che «finisce per realizzare la sottrazione di competenze agli enti territoriali di base».

Di grande interesse, sempre nella prospettiva che individua gli enti locali, o meglio i loro organi rappresentativi, quale espressione di “democrazia locale” (a conferma del nesso che lega principio autonomistico e principio democratico), è la sentenza con cui la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, 2° co., della l. reg. della Sardegna n. 10 del 2002. Pur muovendo, infatti, dal presupposto che lo Statuto di autonomia della Regione Sardegna contempla – art. 3, lett. b, della l. cost. n. 58 del 1948,– tra le materie di competenza legislativa regionale primaria pure quella dell’ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni (e che a tale materia, a propria volta, non sia estranea quella elettorale), si è ritenuta costituzionalmente illegittima la previsione della scadenza “di diritto” del mandato degli organi elettivi delle Provincie preesistenti, i cui territori erano stati interessati dalla istituzione delle nuove Provincie. Difatti, in assenza di una specifica legge regionale in materia di ordinamento degli enti locali – mai adottata dalla Regione, sebbene, come detto, competente in materia ai sensi del già richiamato art. 3, lett. b, dello Statuto di autonomia – e stante la natura di mera “legge provvedimento” di quella posta in essere (in quanto intervenuta «solo sull’elezione, in questa unica occasione, degli organi delle nuove Province e di quelle preesistenti», disponendo che tale elezione avvenisse «anticipando “di diritto” il termine del mandato degli organi già eletti»), la Corte ha rilevato che, ai sensi della legislazione statale sugli enti locali, l’abbreviazione del mandato degli organi elettivi è prevista solo nelle ipotesi di «impossibilità di funzionamento degli organi o per il venir meno dei presupposti di “governabilità” che la legge stabilisce (cfr. ad es. gli artt. 53 e 141, 1° co., lettere b e c, del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali approvato con il d.lgs. n. 267 del 2000), ovvero in ipotesi di gravi violazioni o di gravi situazioni di pericolo per la sicurezza pubblica che la legge sanzioni con lo scioglimento delle assemblee (cfr. ad es. l’art. 141, 1° co., lettera a, e l’art. 143 del citato testo unico)». Di conseguenza, non ricorrendo alcuna di tali fattispecie, la sentenza in esame ha ritenuto che la norma sottoposta al suo vaglio fosse in contrasto con il «diritto degli enti elettivi e dei loro rappresentanti eletti al compimento del mandato conferito nelle elezioni, come aspetto essenziale della stessa struttura rappresentativa degli enti, che coinvolge anche i rispettivi corpi elettorali».

5. (segue) In particolare, la posizione degli organi di vertice degli enti locali

La necessità, invece, di assicurare un rapporto di genuina rappresentanza delle comunità municipali, evitando «fenomeni di sclerotizzazione della situazione politico amministrativa locale», è alla base della pronuncia con cui la Corte ha dichiarato, per quanto qui d’interesse, l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della l. reg. della Sardegna n. 9 del 2022. Tale norma – inserendo l’art. 1-bis nella l. reg. n. 4 del 2012 – consentiva ai Sindaci dei Comuni sardi con popolazione fino a 3000 abitanti, un numero massimo di quattro mandati consecutivi e permetteva lo svolgimento di un massimo di tre mandati consecutivi ai Sindaci dei Comuni con popolazione fino a 5000 abitanti, così fissando, in entrambi i casi, un numero massimo di mandati consecutivi diverso da quello previsto dalla legislazione statale, contenente, sul punto, norme fondamentali di riforma economico-sociale e comunque «principi generali dell’ordinamento costituzionale», costituenti limite inderogabile alla potestà legislativa primaria, pure spettante alla Regione autonoma Sardegna in materia di ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni.

La Corte, in particolare, ha proceduto a ricostruire ogni passaggio, sino a quel momento, dell’evoluzione normativa intervenuta – a partire dall’art. 2 della l. n. 81 del 1993 e fino all’adozione della l. n. 35 del 2022 – sul tema della durata del mandato degli organi di vertice degli enti locali. Essa, pertanto, ha rilevato che – in base al testo allora vigente – l’art. 51, 2° co., TUEL prevedeva, a decorrere dal 14 maggio 2022, il limite di tre mandati consecutivi per i Sindaci dei Comuni con popolazione inferiore a 5000 abitanti e il limite di due per gli altri (ferma restando per questi ultimi, ai sensi del 3° co., la possibilità di un terzo mandato consecutivo se uno dei due mandati precedenti ha avuto durata inferiore a due anni, sei mesi e un giorno, per causa diversa dalle dimissioni volontarie).

Ciò premesso, la Corte ha rimarcato – nel recepire, sul punto, quanto affermato dalla giurisprudenza amministrativa e di legittimità intervenuta sul tema – come il limite ai mandati consecutivi dei sindaci sia stato «pensato quale temperamento “di sistema” rispetto alla contestuale introduzione della loro elezione diretta», o meglio quale «punto di equilibrio tra il modello dell’elezione diretta dell’esecutivo e la concentrazione del potere in capo a una sola persona che ne deriva»: sistema, questo, che può produrre «effetti negativi anche sulla par condicio delle elezioni successive, suscettibili di essere alterate da rendite di posizione». Evenienza, per vero, ipotizzabile «soprattutto nei livelli di governo locale, data la prossimità tra l’eletto e la comunità, onde il rischio di una sorta di regime da parte del primo in caso di successione reiterata nelle funzioni di governo nell’ambito di quest’ultima». Secondo la Corte, quindi, il limite dei mandati ha lo scopo di tutelare «il diritto di voto dei cittadini, che viene in questo modo garantito nella sua libertà, e l’imparzialità dell’amministrazione, impedendo la permanenza per periodi troppo lunghi nell’esercizio del potere di gestione degli enti locali, che possono dar luogo ad anomale espressioni di clientelismo», nonché di «soggettivizzazione dell’uso del potere dell’amministratore locale». A tali rilievi, la Corte ha poi unito la constatazione che, al pari delle cause di ineleggibilità e incompatibilità, pure il limite ai mandati degli organi apicali dei Comuni (e delle Province) è funzionale ad assicurare il diritto di elettorato passivo, ex art. 51, 2° co., Cost., degli altri aspiranti alla carica, «un diritto che, essendo intangibile nel suo contenuto di valore, può essere unicamente disciplinato da leggi generali, che possono limitarlo soltanto al fine di realizzare altri interessi costituzionali altrettanto fondamentali e generali, senza porre discriminazioni sostanziali tra cittadino e cittadino, qualunque sia la Regione o il luogo di appartenenza». In particolare, si è sottolineato che, «con specifico riferimento all’accesso alle cariche elettive locali», la necessità di «uniformità di disciplina è intimamente connessa all’identità di interessi che comuni e province rappresentano riguardo alle rispettive comunità locali, qualunque sia la regione in cui gli enti locali si trovino».

Sulla base, dunque, di tali complessivi rilievi si è osservato che «la previsione del numero massimo dei mandati consecutivi – in stretta connessione con l’elezione diretta dell’organo di vertice dell’ente locale, a cui fa da ponderato contraltare – riflette infatti una scelta normativa idonea a inverare e garantire ulteriori fondamentali diritti e principi costituzionali: l’effettiva par condicio tra i candidati, la libertà di voto dei singoli elettori e la genuinità complessiva della competizione elettorale, il fisiologico ricambio della rappresentanza politica e, in definitiva, la stessa democraticità degli enti locali». Si tratta, peraltro, di interessi costituzionali «destinati ad operare in armonia con il principio presidiato dall’art. 51 Cost., in base ad uno specifico punto di equilibrio la cui individuazione deve essere lasciata nelle mani del legislatore statale». E ciò perché «è proprio l’art. 51 Cost. – nel dare compiuta declinazione all’art. 3 Cost., e dunque sancendo il principio di uguaglianza nell’accesso alle cariche elettive – a reclamare una regolamentazione unitaria su tutto il territorio nazionale», sicché è il legislatore statale a trovarsi nelle migliori condizioni per stabilire i contorni di tale regolamentazione, e per apprezzare, sempre unitariamente, eventuali esigenze che suggeriscano di modificare il punto di equilibrio raggiunto».

Sempre con riferimento alla posizione del Sindaci, e nella prospettiva che mira a scongiurare il rischio della “soggettivizzazione dell’uso del potere dell’amministratore locale”, destinato a sfociare in pratiche clientelari, attenta considerazione merita quella decisione con cui la Corte ha inteso ribadire la necessità – anche a livello di governo locale – della «separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni di gestione amministrativa», quale «principio di carattere generale, che trova il suo fondamento nell’art. 97 Cost.». In particolare, essa era stata chiamata a vagliare – sotto vari profili – l’eventuale illegittimità costituzionale dell’art. 9, 1° co., della l. n. 5 del 2021 della Regione Siciliana, in quanto regolante il potere del Sindaco, di conferire incarichi di collaborazione a soggetti estranei all’amministrazione, in maniera parzialmente difforme da quanto prescritto dal legislatore statale, con l’art. 7 del d.lgs. n. 165 del 2001. Quella recata dall’articolo da ultimo citato, nella prospettazione del ricorrente Presidente del Consiglio dei ministri, sarebbe stata da intendere quale norma fondamentale di riforma economico-sociale della Repubblica, così ponendosi quale limite alla potestà legislativa esclusiva regionale in materia di «regime degli enti locali», secondo quanto previsto dall’art. 14, lett. o, dello Statuto di autonomia.

In particolare, la norma impugnata – sostituendo integralmente il testo dell’art. 14 della l. reg. n. 7 del 1992, che già contemplava tale potere per il Sindaco – stabiliva che esso potesse «conferire incarichi a tempo determinato, rinnovabili, che non costituiscono rapporto di pubblico impiego, ad esperti estranei all’amministrazione», e inoltre che tali incarichi potessero «riferirsi ad attività di supporto agli uffici in materie di particolare complessità, per le quali l’ente abbia documentabili carenze delle specifiche professionalità». Nel vagliare la legittimità costituzionale della norma, pure in questo caso la Corte ha compiuto una ricostruzione storica del quadro normativo, evidenziando il crescente ruolo acquisito dal Sindaco – anche nella legislazione siciliana – in virtù del sistema di elezione diretta, muovendo, appunto, dalla disamina della disciplina originaria della suddetta l. reg. n. 7 del 1992 e dalla «ratio di fondo che la sorregge». In particolare, si è sottolineato come tale legge, «anticipando la disciplina nazionale», avesse «ridisegnato il ruolo del Sindaco, configurandolo come organo eletto direttamente dai cittadini, sulla base del programma politico-amministrativo che si è impegnato a realizzare, senza che sussista più necessariamente un rapporto fiduciario con il Consiglio comunale», sicché «in tale posizione di diretta responsabilità politica verso i cittadini, il Sindaco assume un ruolo attivo e funzionalmente autonomo nell’ambito dell’ente locale, che si esplica anche mediante l’esercizio di funzioni generali d’indirizzo, d’impulso, di proposta, di direzione, di coordinamento e di controllo, al fine del miglior perseguimento delle finalità indicate nel programma elettorale e, più in generale, della tutela degli interessi pubblici dell’ente». È, dunque, in tale logica che – secondo la Corte – va iscritta l’attribuzione, al Sindaco, «del potere di conferire gli incarichi a esperti estranei all’amministrazione, scelti in virtù di un rapporto fiduciario e non a seguito di selezione comparativa». Tuttavia, la norma sospettata di incostituzionalità – e già sotto questo profilo, quindi, ne veniva ravvisato un primo elemento di criticità – ampliava «il potere di conferimento dell’incarico di esperto, non solo consentendone espressamente il rinnovo, ma prevedendo, in particolare, che “[l]’oggetto e la finalità dell’incarico [...] possono anche riferirsi ad attività di supporto agli uffici in materie di particolare complessità, per le quali l’ente abbia documentabili carenze delle specifiche professionalità”», in tal modo discostandosi dal modello configurato dalla disposizione originaria, che consentiva al Sindaco la nomina di esperti solo «per l’espletamento di attività connesse con le materie di sua competenza».

Orbene, sulla base di tale excursus (e dunque non disconoscendo, in assoluto, la rilevanza che l’apporto di esterni, nominati fiduciariamente dal Sindaco, può assicurare ai fini dell’attuazione del programma politico-amministrativo che il medesimo si è impegnato a realizzare presentandosi agli elettori), la Corte ha, comunque, ravvisato la necessità di ridefinire tale potere – attraverso un intervento in parte anche manipolativo – in modo da renderlo conforme alla Costituzione. Pertanto, essa ha ritenuto fondata, in primo luogo, la questione di legittimità costituzionale nella parte in cui era stata censurata la rinnovabilità degli incarichi, evenienza espressamente preclusa dall’art. 7, 6° co., lett. c, del d.lgs. n. 165 del 2001, qualificata come norma fondamentale di riforma economico-sociale della Repubblica. Tuttavia, proprio «la doverosa considerazione della peculiarietà dell’incarico, in conseguenza del necessario rapporto fiduciario con l’organo politico», conduce la Corte ad «ammettere il rinnovo a opera del Sindaco nel corso del cui mandato l’incarico è stato originariamente conferito, per una durata che comunque non lo ecceda», e quindi a concludere per la declaratoria d’illegittimità della norma “«limitatamente alla parte in cui consente il rinnovo dell’incarico oltre il periodo del mandato del Sindaco che l’ha originariamente conferito».

Il tema della durata degli incarichi, tuttavia, non è il solo in relazione al quale era stata denunciata – e viene ravvisata dalla Corte – la criticità degli stessi sul piano della conformità alla Costituzione, essendo state avanzate censure anche quanto al contenuto degli stessi. Difatti, la disposizione regionale, ammettendo che l’oggetto e la finalità dell’incarico potessero «anche riferirsi ad attività di supporto agli uffici in materie di particolare complessità, per le quali l’ente abbia documentabili carenze delle specifiche professionalità», è stata ritenuta in contrasto sia con l’art. 97, Cost., sia con l’art. 7 del medesimo d.lgs. n. 165 del 2001 (anch’esso ritenuto norma fondamentale di riforma economico-sociale della Repubblica), secondo cui «l’oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati».

Invero, si è sottolineato come la disposizione regionale, per come formulata, consentisse «il conferimento dell’incarico anche per concorrere allo svolgimento delle funzioni ordinarie dell’ente», e ciò «in contrasto con quanto dispone la norma evocata a parametro interposto» (il suddetto art. 7 del d.lgs. n. 165 del 2001) che, viceversa, «permette solo in ipotesi molto limitate di derogare al principio generale per cui gli organi della pubblica amministrazione devono provvedere direttamente con il proprio personale all’espletamento dei compiti loro demandati», permettendo, infatti, il conferimento dell’incarico esterno unicamente «se la prestazione che ne costituisce l’oggetto sia strettamente ancorata a obiettivi e progetti specifici e determinati».

Parimenti, la norma censurata è stata ritenuta in contrastato con la Costituzione, e segnatamente l’art. 97, anche sotto un diverso profilo.

Premetteva, al riguardo, la Corte che la separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni di gestione amministrativa costituisce «un principio di carattere generale, che trova il suo fondamento nell’art. 97 Cost.», giacché “naturale corollario” dell’imparzialità dell’amministrazione è proprio la separazione tra essa e la politica e l’amministrazione, ovvero tra l’azione del “governo” – normalmente «legata agli interessi di una parte politica, espressione delle forze di maggioranza» – e l’azione della “amministrazione”, la quale, pur «nell’attuazione dell’indirizzo politico della maggioranza, è vincolata invece ad agire senza distinzione di parti politiche, al fine del perseguimento delle finalità pubbliche obbiettivate dall’ordinamento». Naturalmente la «individuazione dell’esatta linea di demarcazione tra gli atti da ricondurre alle funzioni dell’organo politico e quelli di competenza della dirigenza amministrativa» – affermava la Corte, ribadendo principi già enunciati – «spetta al legislatore», il quale, però, a propria volta «incontra un limite nello stesso art. 97 Cost.», sicché esso, «nell’identificare gli atti di indirizzo politico amministrativo e quelli a carattere gestionale», non può «compiere scelte che, contrastando in modo irragionevole con il principio di separazione tra politica e amministrazione, ledano l’imparzialità della pubblica amministrazione». Ciò è quanto verificatosi nel caso di specie: mentre, infatti, nella versione originaria dell’art. 14 della l. reg. siciliana n. 7 del 1992 «gli “esperti del Sindaco” potevano svolgere esclusivamente un’attività strettamente correlata all’esercizio delle funzioni di indirizzo politico-amministrativo spettanti all’organo apicale dell’ente», così collocandosi – osservava la Corte – «in un ambito organizzativo riservato all’attività politica con compiti di supporto, con una compenetrazione e coesione che si spiegava alla stregua del ruolo attribuito al Sindaco nell’ordinamento siciliano e che giustificava appieno il rapporto fiduciario a fondamento dell’incarico», tale «intrinseca coerenza viene invece meno nel momento in cui l’incarico fiduciario può riguardare il sostegno agli uffici amministrativi».

6. (segue) La necessità della consultazione delle popolazioni interessate nei procedimenti per la modificazione territoriale degli enti locali

È, invece, il legame tra gli enti locali e i cittadini elettori delle rispettive comunità di appartenenza il fil rouge degli interventi della Corte in tema di istituzione di nuovi Comuni, fusioni, e modifiche di circoscrizioni, avendo essa attribuito spiccato rilievo al principio di autodeterminazione delle popolazioni locali per quel che riguarda il loro assetto istituzionale (a conferma ulteriore, dunque, dell’intima connessione tra principio autonomistico e democratico), sebbene non priva d’incertezza si sia rilevata, nella giurisprudenza costituzionale, la definizione del concetto di “popolazioni interessate”, la consultazione delle quali – a norma dell’art. 133, 2° co., Cost. – si pone come presupposto indefettibile per la legittimità di tali interventi.

Iniziando la presente disamina dalla giurisprudenza costituzionale più risalente nel tempo, va segnalata la pronuncia con cui la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 33 e 34 del r.d. n. 383 del 1934, ovvero il Testo Unico della legge comunale e provinciale vigente anteriormente all’avvento della Costituzione. Tali norme prevedevano che una borgata o frazione potesse essere distaccata dal Comune di appartenenza ed essere aggregata ad altro Comune contermine, quando la domanda fosse fatta da un numero di cittadini rappresentanti la maggioranza numerica dei contribuenti – e non dei cittadini elettori – delle borgate o frazioni suddette, i quali avessero sostenuto almeno la metà del carico dei tributi locali applicati nelle dette borgate o frazioni. Orbene, secondo la Corte, tale previsione, «comportando una ingiustificabile restrizione della nozione dei soggetti interessati ai provvedimenti relativi alle variazioni delle circoscrizioni comunali», si poneva «in contrasto col principio democratico dell’eguaglianza dei cittadini davanti alla legge senza distinzione di condizioni personali e sociali»; difatti, i provvedimenti, previsti da tali norme «interessano indubbiamente tutti i cittadini residenti nella borgata o frazione e perciò, nella valutazione della convenienza ed opportunità di siffatti provvedimenti, l’elemento da prendere in considerazione è la volontà dei frazionisti», esigenza alla quale si sono ritenute non conformi le disposizioni censurate, «le quali, anziché attribuire l’iniziativa del procedimento agli elettori – che sono poi tutti i cittadini maggiorenni residenti nelle borgate o frazioni – la riconosce ai contribuenti e per di più solo a quelli che sono iscritti nei ruoli dei tributi locali applicati nelle dette borgate o frazioni», così determinando «una disparità di trattamento fra i cittadini interessati ai provvedimenti in questione basata sul censo», donde «evidente è la violazione dell’art. 3 della Costituzione».

Nello stesso solco della pronuncia qui illustrata, si colloca quella decisione che ebbe a dichiarare l’illegittimità costituzionale della l. reg. della Campania n. 7 del 1973. Esito al quale la Corte pervenne anche in ragione del fatto che l’iniziativa – risalente a ben tredici anni prima dell’approvazione della legge regionale – era stata assunta proprio sulla base dei suddetti artt. 33 e 34 del r.d. n. 383 del 1934, medio tempore dichiarati incostituzionali, e dunque senza il coinvolgimento di tutti i cittadini elettori, come ritenuto, invece, costituzionalmente necessario.

La necessità della consultazione delle popolazioni interessate nelle procedure di modifica di circoscrizioni territoriali comunali è stata affermata anche con riferimento alle Regioni a statuto speciale.

Difatti la Corte, in merito all’avvenuta aggregazione al Comune di Palazzolo Acreide di parte del Comune di Noto, ha affermato che – sebbene l’art. 14 del già altrove citato Statuto di autonomia per la Regione Siciliana attribuisca alla potestà legislativa esclusiva di questa il regime degli enti locali e delle circoscrizioni relative (e l’art. 15, 3° co., del medesimo Statuto, per parte propria, stabilisca che, nel quadro dei principi generali indicati nei primi due commi, spetti alla Regione la legislazione esclusiva in materia di circoscrizioni, ordinamento e controllo degli enti locali) – il silenzio serbato da tali norme circa la necessità di consultazione delle popolazioni interessate, in procedure siffatte, «non può certo assumere il significato di deroga ad un principio di portata generale che trova puntuale espressione negli artt. 132 e 133 della Costituzione ma che è comunque desumibile dal contesto dell’intero titolo quinto della seconda parte della Costituzione». La nostra Carta fondamentale «nell’attribuire spiccato rilievo costituzionale all’autonomia degli enti locali territoriali, riconosce per ciò stesso la particolare importanza che in tale quadro riveste il principio di autodeterminazione delle popolazioni locali per quel che riguarda il loro assetto istituzionale. Si è dunque in presenza del riconoscimento a livello costituzionale generale di un principio ricevuto dalla tradizione storica, perché già presente nella legislazione comunale e provinciale anteriore alla Costituzione della Repubblica». Di conseguenza, secondo la Corte, deve essere salvaguardato il «principio di partecipazione delle comunità locali a talune fondamentali decisioni che le riguardano», giacché esso è diretto a garantire «l’autonomia degli enti minori nei confronti delle stesse Regioni per evitare che queste possano addivenire a compromissioni dell’assetto preesistente senza tenere adeguato conto delle realtà locali e delle effettive esigenze delle popolazioni direttamente interessate». Secondo la sentenza in esame, sebbene l’art. 133, Cost. abbia «come destinatarie le regioni a statuto ordinario», sicché «la riserva di legge regionale che pone non può riguardare che queste», la parte di esso che è invece «diretta a garantire la partecipazione popolare delle comunità locali nei confronti delle stesse regioni – per quel che riguarda le modifiche del loro assetto costituzionale, in quanto espressione di un principio connaturato all’articolato disegno delle autonomie in senso pluralista – deve ritenersi che condizioni anche la potestà legislativa esclusiva della Regione siciliana nella materia, essendo chiaramente uno dei principi di portata generale che connotano il significato pluralistico della nostra democrazia». La sentenza in esame chiarisce peraltro, conclusivamente, quanto alle modalità di assolvimento di tale obbligo costituzionale di consultazione delle popolazioni interessate, che il ricorso al referendum – a differenza che per le Regioni a statuto ordinario – non si pone, per la Regione Siciliana, quale soluzione vincolante. Essendo, infatti, la stessa titolare, nella materia dell’ordinamento degli enti locali, «di potestà legislativa esclusiva», risulta «perciò libera di determinare le concrete modalità dirette a garantire il principio di autodeterminazione o di partecipazione in forme anche equivalenti a quella tipica del referendum, purché tali da assicurare, con pari forza, la completa libertà di manifestazione dell’opinione da parte dei soggetti chiamati alla consultazione, al riparo cioè da ogni condizionamento esterno nel momento del suo svolgimento e quindi con l’osservanza delle opportune forme di segretezza adeguate a tali fini».

Su tali basi, dunque, la sentenza in esame ha concluso per l’illegittimità costituzionale della norma sottoposta al suo vaglio, sul rilievo che la mancata consultazione della «popolazione interessata» – nozione, questa, che tale pronuncia ha riferito agli elettori «residenti nei territori da trasferire» e non già «all’intera popolazione residente nei due comuni, cui non può riconoscersi un interesse qualificato per intervenire in procedimenti di variazione che riguardano parti del territorio rispetto al quale essa non abbia alcun diretto collegamento» – non potesse, nella specie, ritenersi sostituita, ai fini dell’osservanza dell’art. 133, Cost., «dalla sottoscrizione di istanze di cittadini dirette a promuovere le iniziative di variazione territoriale». E ciò «essendo evidente che la sottoscrizione di dette istanze costituisce un modo di espressione dell’opinione che non offre garanzie circa la libertà di ciascuno in relazione a possibili condizionamenti esterni».

Sul tema del distacco di parti di un Comune (nella specie, quello di Marino) allo scopo di costituirne uno nuovo (ovvero, quello di Boville), è intervenuta la pronuncia con cui la Corte ha operato un’importante puntualizzazione circa la nozione alla quale fa riferimento l’art. 133, 2° co., Cost., di “popolazione interessata”.

Con tale decisione è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale di un complesso di disposizioni legislative della Regione Lazio le quali, agli effetti del referendum previsto dalla norma costituzionale suddetta, stabilivano che «per popolazioni interessate» si dovessero intendere, «nel caso di istituzione di nuovi Comuni: gli elettori della frazione, o delle frazioni, che devono essere erette in Comune autonomo». Secondo la Corte, invece, la previsione dell’art. 133, 2° co., Cost. è «chiara ed univoca», nel senso che le «popolazioni interessate sono tanto quelle che verrebbero a dar vita ad un nuovo Comune così come quelle che rimarrebbero nella parte, per così dire, “residua” del Comune di origine», altrettanto dovendo dirsi «per i trasferimenti di popolazioni da un Comune ad un altro in conseguenza di modificazioni delle circoscrizioni territoriali».

La pronuncia in esame individua due sole eccezioni a questa «regola generale», nelle quali, quindi, «potrà prescindersi dalla consultazione dell’intera popolazione del Comune da cui una o più frazioni chiedano di distaccarsi».

Innanzitutto, quella indicata dallo stesso giudice rimettente (il T.A.R. per il Lazio), sussistente «quando il gruppo che chiede l’autonomia» risulti «già esistente come fatto sociologicamente distinto, è collegato con un’area geografica eccentrica rispetto al capoluogo, ed ha quindi una sua caratterizzazione distintiva»; definizione, questa, che la Corte reputa “accettabile”, ferma la necessità di aggiungere, «come requisito rilevante, la limitata entità sia del territorio che della popolazione rispetto al totale», da apprezzarsi sulla base di «una valutazione di elementi di fatto che dovrà effettuarsi caso per caso al momento di indire il referendum consultivo». D’altra parte, nel caso della «modificazione di circoscrizioni territoriali comportante il trasferimento di una parte di popolazione da un Comune ad un altro», la medesima Corte – si osserva ancora nella pronuncia in esame (così individuando la seconda eccezione alla suddetta regola generale) – aveva, in passato, «espresso più sinteticamente un concetto analogo affermando che la consultazione referendaria non va riferita all’intera popolazione residente nei due Comuni, allorquando alla stessa “non può riconoscersi un interesse qualificato per intervenire in procedimenti di variazione che riguardano parti del territorio rispetto al quale essa non abbia alcun diretto collegamento”».

Tuttavia, viene ribadito, si tratta «di ipotesi particolari ed eccezionali che non inficiano la regola generale direttamente ricavabile dall’art. 133, 2° co., Cost., che esige la consultazione di tutta la popolazione del Comune o dei Comuni le cui circoscrizioni devono subire modificazione, o per la istituzione di nuovi Comuni o per il passaggio di parti di territorio e di popolazione da un Comune all’altro»; regola alla quale la sentenza che qui si illustra ha escluso potersi derogare nel caso specifico sottoposto al suo esame, anche in ragione del fatto che «l’istituzione del nuovo Comune di Boville ha significato per il Comune di Marino la perdita di più della metà della popolazione, mentre la norma impugnata istituisce la regola della sola consultazione degli «elettori della frazione o delle frazioni che devono essere erette in Comune autonomo».

L’esistenza di un orientamento “non univoco” sul significato da attribuirsi all’espressione “popolazioni interessate”, presente nel testo dell’art. 133, 2° co., Cost., è stata, però, riconosciuta da questa Corte, nel pronunciarsi sulla legittimità costituzionale di una legge regionale del Veneto, che prevedeva il distacco di porzioni dei territori dei Comuni di Isola della Scala e Oppeano, con aggregazione delle medesime al territorio del Comune di Bovolone.

Si legge, infatti, nella pronuncia qui in esame che nella sent. n. 453 del 1989, «si è affermato che l’obbligo di consultazione riguarderebbe la “popolazione direttamente interessata”, intesa come quella residente nelle aree destinate ad essere trasferite da un comune all’altro, escludendo che potesse riconoscersi all’intera popolazione dei comuni coinvolti “un interesse qualificato per intervenire in procedimenti di variazione che riguardano parti del territorio rispetto al quale essa non abbia alcun diretto collegamento”». Per contro, sottolinea sempre la decisione qui illustrata, nella successiva sent. n. 433 del 1995 «si è affermato invece che “la regola generale direttamente ricavabile dall’art. 133, 2° co., della Costituzione”, esigerebbe “la consultazione di tutta la popolazione del comune o dei comuni le cui circoscrizioni devono subire modificazione”, e che solo in “ipotesi particolari ed eccezionali”, in base ad “una valutazione di elementi di fatto che dovrà effettuarsi caso per caso al momento di indire il referendum consultivo”, potrebbe – con riguardo all’ipotesi di istituzione di nuovo comune – “prescindersi dalla consultazione dell’intera popolazione del comune da cui una o più frazioni chiedano di distaccarsi”».

Orbene, nel dirimere tale contrasto, la pronuncia che qui si esamina muove dal presupposto che l’art. 133, 2° co., Cost. demanda le variazioni dei territori dei Comuni alla potestà legislativa regionale, giacché rientrante nella materia – nel testo dell’art. 117, Cost. anteriore alla l. cost. n. 3 del 2001 – “circoscrizioni comunali”. Nondimeno, «la prescrizione dell’obbligo di sentire “le popolazioni interessate”, costituisce naturalmente un vincolo nei confronti del legislatore regionale, al quale però spetta la competenza per definire, nel rispetto della Costituzione e dei principi fondamentali della legislazione statale, il procedimento che conduce alla variazione, e dunque anche i criteri di individuazione delle popolazioni interessate, la cui consultazione è in ogni caso obbligatoria». Tacendo, quindi, l’art. 133, 2° co., Cost. sul significato del termine “popolazioni interessate”, da esso può essere solo tratta la constatazione che «l’interesse che fonda l’obbligo di consultazione» è «riferito direttamente alle popolazioni, e non agli enti territoriali»; sicché, su tali basi, «si può escludere» – osserva sempre la sentenza in esame – «che l’ambito della consultazione debba necessariamente ed in ogni caso coincidere con la totalità della popolazione dei comuni coinvolti nella variazione», potendo «ben essere che la consultazione debba avere siffatta estensione, ma non in forza di un vincolo costituzionale assoluto, bensì per la sussistenza di un interesse riferibile all’intera popolazione dei comuni».

Su tali presupposti, la Corte ha rilevato non essere «di per sé illegittimo che la legge regionale detti criteri per individuare, nelle varie ipotesi, le popolazioni da consultare, in relazione al loro essere “interessate” alla variazione», purché, però, essi siano «tali da non comportare la possibilità di una identificazione irragionevole delle popolazioni interpellate, in relazione alle circostanze e ai fattori che conducono ad individuare l’interesse su cui si fonda l’obbligo di consultazione». In questa prospettiva, pertanto, si è sottolineato che «detti criteri non potranno essere tali da condurre ad escludere dalla consultazione gruppi di popolazione per i quali non possa ragionevolmente ritenersi insussistente un interesse rispetto alla variazione territoriale proposta». Di conseguenza, «non potranno in primo luogo mai essere escluse dalla consultazione, com’è evidente, le popolazioni residenti nelle aree territoriali destinate a passare ad un comune diverso da quello di cui attualmente fanno parte: ed anzi la posizione particolarmente qualificata di tali popolazioni, direttamente interessate alla variazione, è tale che la volontà da esse espressa deve in ogni caso avere autonoma evidenza nel procedimento, così che il legislatore regionale ne debba tenere conto quando adotta la propria finale determinazione, componendo nella propria conclusiva valutazione discrezionale gli interessi sottesi alle valutazioni, eventualmente contrastanti, emersi nella consultazione». Quanto, invece, ai criteri per identificare «le altre popolazioni, anch’esse interessate quantunque in modo meno diretto, e dunque da interpellare, nelle varie ipotesi di proposta di variazione territoriale», essi – sottolinea la Corte – «restano affidati alla determinazione del legislatore regionale», il quale non potrà però «adottare criteri tali da escludere a priori in modo automatico, popolazioni, residenti nei comuni coinvolti dalla variazione (vuoi perché destinati a perdere territorio, vuoi perché destinati ad acquistarne), sulla base di elementi di per sé inidonei a comprovare ragionevolmente l’assenza di quell’interesse qualificato, al quale il principio dell’art. 133, secondo comma, ricollega l’obbligo di consultazione».

Resta, in questo modo, confermato – nel contrasto tra gli indirizzi in precedenza fatti propri dalla Corte – «l’orientamento generale espresso nella sentenza n. 433 del 1995», vale a dire che «di regola anche le popolazioni dei comuni coinvolti, residenti in aree diverse da quelle destinate al trasferimento, possono avere un interesse rispetto alla variazione, che va ad incidere sulla dimensione e sulla conformazione territoriale del comune in cui esse insistono». Sicché, se «possono certamente configurarsi situazioni nelle quali l’esistenza di tale interesse può ragionevolmente escludersi», siffatta «esclusione deve fondarsi allora – tanto più quando sia sancita in astratto, senza riguardo alle singole proposte di variazione – su elementi sicuramente idonei a farne ritenere insussistente l’irragionevolezza».

Facendo, conclusivamente, applicazione di tali principi la Corte ha ritenuto costituzionalmente illegittima la norma della legge regionale veneta sottoposta al suo sindacato, in quanto essa escludeva “a priori” dalla consultazione le popolazioni residenti nei Comuni coinvolti, diverse da quelle direttamente interessate (ovvero, le popolazioni stanziate sulle aree oggetto dall’aggregazione), e ciò sul presupposto che la variazione concernesse «aree che non raggiungono la soglia minima, rigidamente fissata, del 10 per cento della superficie totale del comune o del 30 per cento della popolazione totale del comune medesimo». La norma, infatti, non teneva conto «che la sottrazione ad un comune di un’area territoriale, di superficie pur limitata, può avere una incidenza rilevante sugli interessi del comune medesimo e della relativa popolazione complessiva, ad esempio per la particolare conformazione del territorio o per la presenza, nell’area interessata, di infrastrutture o di funzioni territoriali di particolare rilievo per l’insieme dell’ente locale».

Di interesse è anche la giurisprudenza successiva intervenuta sul tema.

L’operatività della suddetta “regola generale” – enunciata dalla sent. n. 433 del 1995 e confermata, sebbene con le indicate puntualizzazioni, dalla sent. n. 94 del 2000 – è stata ribadita da una pronuncia (riguardate l’istituzione del Comune di Baranzate, già frazione del Comune di Bollate), la quale ha operato un’importante, ulteriore, precisazione in merito alle “eccezioni” alla stessa, non solo riaffermando che esse debbono formare oggetto di espressa previsione da parte del legislatore regionale, ma anche chiarendo i limiti del sindacato giurisdizionale – anche costituzionale – che investa i presupposti legittimanti l’istituzione di nuovi Comuni e la modificazione delle loro circoscrizioni e denominazioni.

La decisione che si esamina, muovendo dalla constatazione che – nel caso sottoposto al suo esame – l’unica consultazione delle popolazioni interessate alla variazione territoriale, intervenuta in vista della istituzione del nuovo Comune, fu quella svoltasi nel 1999 in forza della deliberazione del 29 settembre 1998 del Consiglio regionale, ha evidenziato che, in occasione della stessa, «l’organo regionale non adottò alcuna determinazione, né quindi alcuna motivazione, in ordine alla individuazione delle “popolazioni interessate” da consultare», avendo fatto applicazione dell’art. 10 della l. reg. n. 28 del 1992, la quale stabiliva che la consultazione dovesse «in ogni caso riguardare la sola popolazione della frazione che chiede di essere eretta a Comune o che verrebbe trasferita ad altro Comune». Si trattava, dunque, di previsione legislativa in contrasto con l’art. 133, 2° co., Cost., giacché enunciante una regola che portava «ad escludere a priori dall’ambito della consultazione» le «popolazioni diverse da quelle residenti nei territori oggetto della variazione, indipendentemente da qualsiasi altro criterio di individuazione dell’interesse e da ogni valutazione in concreto circa la sussistenza di tale interesse».

Su tale presupposto, quindi, la Corte ha ribadito che, «in linea di principio, anche le popolazioni della restante parte del Comune che subisce la decurtazione territoriale possono essere interessate alla variazione», sicché «il legislatore regionale, nello stabilire i criteri per individuare l’ambito della consultazione, non può escludere tali ulteriori popolazioni se non sulla base di elementi idonei a fondare ragionevolmente una valutazione di insussistenza di un loro interesse qualificato in rapporto alla variazione territoriale proposta». Si è, quindi, evidenziato che le condizioni idonee a «giustificare la limitazione del referendum alla sola popolazione direttamente interessata alla variazione territoriale» non possono che essere «definite dal legislatore regionale, così che se ne possa apprezzare la ragionevolezza», e comunque «la loro esistenza», la quale «deve essere verificata in concreto dall’organo regionale che delibera di far luogo al referendum, con decisione motivata suscettibile di essere controllata in sede giurisdizionale». Quanto, infine, all’ambito di tale controllo, si è chiarito non spettare «né al Tribunale amministrativo, in sede di sindacato sugli atti di esecuzione della legge istitutiva del Comune, né tanto meno a questa Corte, in sede di sindacato sulla legittimità costituzionale della stessa legge istitutiva, verificare in concreto, a posteriori, la sussistenza di quelle condizioni». Al primo, infatti, «spetterà invece il controllo giurisdizionale sulla legittimità delle determinazioni con cui quelle condizioni sono state verificate in concreto dall’organo regionale, in sede di determinazione dell’ambito del referendum»; alla seconda, invece, «soltanto la verifica della congruità costituzionale dei criteri legislativamente stabiliti per tale determinazione, oltre che la verifica della conformità del procedimento legislativo, sfociato nella istituzione del nuovo Comune, ai requisiti costituzionalmente previsti».

Completano il quadro della giurisprudenza costituzionale in materia le pronunce con cui la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di norme regionali della Puglia e della Sardegna, accumunate dall’aver disposto la modificazione di circoscrizioni comunali quali effetto di permuta o di cessione di terreni concordata tra Comuni confinanti, omettendo, in tutti i casi, di sentire le popolazioni interessate mediante consultazione referendaria, nonché – nel primo dei tre casi – provvedendo addirittura con deliberazione della giunta regionale, e non mediante legge. È stata, dunque, ribadita l’impossibilità di procedere in difetto di entrambi i requisiti richiesti dall’art. 133, 2° co., Cost., ovvero la legge regionale e la consultazione popolare, giacché il legislatore regionale dispone in materia soltanto del potere di regolare il procedimento che conduce alla variazione, e in particolare di stabilire gli eventuali criteri per l’individuazione delle “popolazioni interessate” al procedimento. Si è, del pari, tornato a sottolineare come la consultazione referendaria non possa ritenersi “surrogata” – come era avvenuto nel terzo dei casi qui in esame – dalla circostanza che la richiesta di variazione origini da un’istanza dei cittadini, la quale non garantisce il rispetto del principio di autodeterminazione delle popolazioni interessate, dato che tale modo di espressione dell’opinione non solo non offre garanzie circa la libertà di ciascuno in relazione a possibili condizionamenti esterni, ma, soprattutto, consiste in “altro” dalla consultazione vera e propria.

Infine, la previa consultazione delle popolazioni interessate è stata ritenuta costituzionalmente necessaria anche in relazione a leggi regionali che mutino la denominazione di Comuni, ribadendo, pure in questo caso, che in luogo della consultazione non possono essere previsti meccanismi alternativi (quali, in particolare, la possibilità per i cittadini di esprimere il proprio dissenso sulla modifica, presentando, entro un termine dalla pubblicazione della deliberazione dell’avvenuta modifica, una petizione presso la sede del Comune), trattandosi di «una inammissibile attribuzione di significato ad una semplice inerzia, alla quale non può evidentemente essere riconosciuto alcun valore giuridico, meno che mai quello di adesione alla modifica, all’esito di una assai singolare “consultazione tacita”».

7. La modifica degli artt. 114 e 118, Cost. e il loro “impatto” sulla giurisprudenza costituzionale

L’analisi della disciplina costituzionale degli enti locali – alla luce del contributo recato dalle pronunce della Corte delle leggi – non sarebbe, tuttavia, completa se non si illustrassero, sebbene sinteticamente, le modifiche apportate dalla più volte citata l. cost. n. 3 del 2001, in particolare agli artt. 114 e 118 (nonché 119), Cost.

Molto si è discusso, in dottrina, sugli effetti della novellazione dell’art. 114 Cost., dalla quale più d’uno ha voluto trarre l’individuazione di un principio di equi-ordinazione degli enti della Repubblica, da intendere, invece, più propriamente come l’affermazione della loro pari dignità, nel segno del riconoscimento di un “pluralismo istituzionale”, senza che ciò implichi, tuttavia, una piena loro parificazione. Del resto, la Corte costituzionale ha affermato che il nuovo testo dell’art. 114, 1° co., Cost. «non comporta affatto una totale equiparazione fra gli enti in esso indicati, che dispongono di poteri profondamente diversi tra loro: basti considerare che solo allo Stato spetta il potere di revisione costituzionale e che i Comuni, le Città metropolitane e le Province (diverse da quelle autonome) non hanno potestà legislativa».

Ciò non equivale, però, a disconoscere del tutto la portata dell’innovazione, specie ove essa sia letta in “raccordo” con quanto stabilito nel 2° co. dell’art. 114, Cost. (e, come si vedrà, pure nell’art. 118), giacché l’attribuzione a tutti gli enti costitutivi della Repubblica – in uno, con l’avvenuta abrogazione dei controlli eteronomi – della «possibilità di darsi ordinamenti con propri statuti, poteri e funzioni secondo principi stabiliti dalla Costituzione» è apparsa come «strumento di garanzia costituzionale della conquistata autonomia di tutti i livelli di governo». In senso analogo è stato sottolineato che il nuovo art. 114 Cost. esprimerebbe la configurazione di quello repubblicano come «ordinamento strutturalmente policentrico, basato su un forte pluralismo istituzionale tra soggetti dotati di eguale dignità costituzionale, tutti componenti essenziali della Repubblica; la cui unità e indivisibilità postula dunque meccanismi di coordinamento non gerarchico, ma basati sulla leale cooperazione, sulle intese peer to peer; e anche sulla costruzione di istituzioni di garanzia e di controllo della Repubblica, atte a garantire gli ambiti della autonomia di tutti soggetti dell’ordinamento, senza interferire con l’esercizio legittimo della autonomia di ciascuno di essi, finché essa si svolge nell’ambito proprio e perciò senza esorbitare dai suoi limiti costituzionali».

Affermazioni, per vero, che – sebbene non trovino piena corrispondenza nella giurisprudenza costituzionale – non sono tuttavia prive di un qualche riscontro nella stessa. Innanzitutto, perché essa – nel rimarcare il rilievo, già anteriormente alla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, di talune istanze implicite nell’enunciazione del principio autonomistico – ha osservato come “il nucleo centrale attorno al quale esse ruotavano abbia trovato oggi una positiva eco nella formulazione del nuovo art. 114 della Costituzione, nel quale gli enti territoriali autonomi sono collocati al fianco dello Stato come elementi costitutivi della Repubblica quasi a svelarne, in una formulazione sintetica, la comune derivazione dal principio democratico e dalla sovranità popolare”. Ma soprattutto perché, la Corte ha individuato nel rispetto dell’autonomia costituzionale, regionale e locale, la condizione legittimante l’operatività del principio da essa stessa enunciato (e definito dalla dottrina della “sussidiarietà ascensionale” o “a rovescio”), in forza del quale lo Stato è abilitato a esercitare, anche in materie a esso non attribuite dall’art. 117 Cost., la potestà legislativa, allorché si profili la necessità che «le funzioni amministrative, generalmente attribuite ai Comuni», siano invece «allocate ad un livello di governo diverso per assicurarne l’esercizio unitario». Si è, infatti, rimarcato che «l’esigenza di esercizio unitario che consente di attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche quella legislativa, può aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà».

Affermazioni, queste, espressive – come è stato efficacemente osservato – della consapevolezza che il suddetto meccanismo della sussidiarietà a rebours, se non adeguatamente “declinato” nel rispetto della leale cooperazione tra i diversi enti costitutivi della Repubblica, potrebbe «travolgere lo stesso principio di rigidità della Costituzione, affidando al legislatore dello Stato il potere di rideterminare liberamente la ripartizione delle competenze tra Stato, Regioni ed enti locali con la sostanziale vanificazione delle disposizioni degli art. 117 e 118 Cost., e con l’azzeramento di fatto di ogni garanzia costituzionale dell’autonomia regionale e locale».

Si può, pertanto, concludere che la previsione, anche per gli enti locali (e non per le sole Regioni, come in passato) di un’autonomia direttamente garantita dalla Costituzione – e non più «indotta e ricavata da una legge ordinaria», secondo il modello dell’abrogato art. 128 Cost. – non è rimasta, dunque, priva di conseguenze nella giurisprudenza costituzionale.

Completa, infine, il quadro di queste brevi notazioni sulla portata dell’art. 114 Cost., la constatazione che i soli enti costitutivi della Repubblica, ovvero quelli specificamente menzionati nel 1° co. di tale articolo, risultano essere i destinatari dell’autonomia costituzionalmente garantita dal 2° co. dello stesso, e non altri. Per contro, l’espressa menzione, nella norma suddetta, dell’ente denominato “Città metropolitana”, ha comportato l’imposizione, alla Repubblica, del «dovere della sua concreta istituzione», precisandosi, inoltre, come sia proprio «tale esigenza costituzionale» ciò «che fonda la competenza legislativa statale relativa alla istituzione del nuovo ente» (esercitata con la l. n. 56 del 2014), e ciò malgrado l’art. 117, 1° co., lett. p, Cost. riservi alla potestà legislativa statale gli interventi sulla «legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane», tacendo sulla loro istituzione. D’altra parte, a radicare la competenza statale vale l’ulteriore considerazione – espressa dalla Corte nella medesima pronuncia – che l’istituzione di tale ente «non potrebbe, del resto, avere modalità di disciplina e struttura diversificate da Regione a Regione, senza con ciò porsi in contrasto con il disegno costituzionale che presuppone livelli di governo che abbiano una disciplina uniforme, almeno con riferimento agli aspetti essenziali».

8. Le modalità di allocazione delle funzioni amministrative presso gli enti locali anche nel quadro della loro autonomia finanzia

L’art. 118 Cost. – nel sancire il principio di sussidiarietà – individua, tendenzialmente, il titolare delle funzioni amministrative nell’ente locale più prossimo al cittadino, e ciò pur nella sua non del tutto lineare formulazione. L’articolo in esame, infatti, distingue funzioni “attribuite” ai Comuni (1° co.), “proprie” degli stessi, delle Provincie e delle Città metropolitane (2° co.), “conferite” a Provincie, Città metropolitane, Regioni e Stato, al fine di assicurarne l’esercizio unitario, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza (1° co., seconda linea) e, infine, nuovamente, “conferite”, ai Comuni, Provincie, Città Metropolitane, sulla base di legge statale e regionale, secondo le rispettive competenze (2° co.). Il tutto, peraltro, senza tacere che l’art. 117, 1° co., lett. p, Cost., contempla pure “funzioni fondamentali” di Comuni, Province e Città metropolitane, facendone oggetto di potestà legislativa esclusiva statale.

Non è questa la sede per chiarire – illustrando le diverse prese di posizione dottrinarie sul punto – quale sia il significato delle espressioni di cui alle citate disposizioni costituzionali e quindi, di riflesso, il contenuto delle diverse funzioni degli enti locali.

Ciò che, invece, va evidenziato – in conformità con la natura di questo scritto, volto a illustrare il contributo recato dalla giurisprudenza costituzionale alla definizione della disciplina delle autonomie locali – sono alcuni aspetti chiave del nuovo sistema. E ciò a cominciare dal rilievo espresso dalla Corte – seguendo sempre una scansione diacronica dei suoi interventi in materia – secondo cui l’art. 118 Cost. non opera alcun diretto conferimento di funzioni, presupponendo sempre, in ossequio al principio di legalità dell’azione amministrazione, una previsione di legge.

Si è, infatti, osservato che, una volta venute meno, a opera della l. cost. n. 3 del 2001, «le norme specifiche che attribuivano in via generale allo Stato il compito di definire le funzioni amministrative degli enti locali (artt. 118, 1° co., e 128, vecchio testo), il nuovo articolo 117, 2° co., lett. p, ricomprende nella competenza legislativa esclusiva dello Stato la determinazione delle sole «funzioni fondamentali» di Comuni, Province e Città metropolitane; mentre il nuovo articolo 118, 1° co., attribuisce in via di principio ai Comuni, in tutte le materie, «le funzioni amministrative», ma riserva la possibilità che esse, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato. In altri termini, nel novellato assetto costituzionale sussiste, da un lato, «una “preferenza” generalizzata per gli enti più vicini ai cittadini, dall’altro un criterio flessibile, guidato da principi generali, per la concreta collocazione delle funzioni ai vari livelli di governo», fermo però restando che «tale concreta collocazione non può che trovar base nella legge», sicché «sarà la legge statale o regionale, a seconda che la materia spetti alla competenza legislativa dello Stato o della Regione, ad operare le scelte relative, nel rispetto dei principi generali indicati». È quanto, in sostanza, risulta – secondo la Corte – altresì dal nuovo articolo 118, 2° co., secondo cui gli enti locali subregionali (non solo i Comuni) «sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze», sicché quale che debba ritenersi il rapporto fra le “funzioni fondamentali” degli enti locali di cui all’articolo 117, 2° co., lett. p, e le “funzioni proprie” di ex art. 118, 2° co., «sta di fatto che sarà sempre la legge, statale o regionale, in relazione al riparto delle competenze legislative, a operare la concreta collocazione delle funzioni, in conformità alla generale attribuzione costituzionale ai Comuni o in deroga ad essa per esigenze di “esercizio unitario”, a livello sovracomunale, delle funzioni medesime».

Ciò premesso, e rammentato altresì che «la valutazione della necessità del conferimento di una funzione amministrativa ad un livello territoriale superiore rispetto a quello comunale deve essere necessariamente effettuata dall’organo legislativo corrispondente almeno al livello territoriale interessato», si è pure sottolineato come tale decisione non possa ritenersi espressione di assoluta discrezionalità, pervenendosi alla declaratoria di illegittimità, per violazione dell’art. 118 Cost., nel caso di sottrazione di funzioni ai Comuni «senza che vi siano ragioni che impongano l’allocazione di tali funzioni amministrative in capo ad un organo statale».

In questa stessa prospettiva – vale a dire, quella delle condizioni di sindacabilità delle scelte compiute dal legislatore nel regolamentare le funzioni degli enti locali – va fatta menzione di quella pronuncia con cui la Corte, ritenendo non adeguatamente soddisfatte le esigenze di differenziazione e adeguatezza giustificative dell’intervento del legislatore, ha dichiarato costituzionalmente illegittima una norma di legge statale che obbligava, per finalità di risparmio di spesa, i Comuni con popolazione fino a 5000 abitanti (o a 3000, se montani) a esercitare in forma associata, mediante unione di Comuni o convenzione, le funzioni fondamentali dalla legge stessa individuate. La pronuncia in esame, infatti, ha ravvisato la violazione dell’art. 3, Cost., nel combinato disposto con gli artt. 5, 97 e 118, Cost., nonché del principio autonomistico, nonché di buon andamento, di differenziazione e adeguatezza dell’azione amministrativa, affermando che la «previsione generalizzata dell’obbligo di gestione associata per tutte le funzioni fondamentali» indicate dalla norma presentava «un’eccessiva rigidità», non consentendo di «considerare tutte quelle situazioni in cui, a motivo della collocazione geografica e dei caratteri demografici e socio ambientali, la convenzione o l’unione di Comuni» apparivano non «idonee a realizzare, mantenendo un adeguato livello di servizi alla popolazione, quei risparmi di spesa» che pure la norma richiamava «come finalità dell’intera disciplina». Si è in questo modo sottoposta la scelta del legislatore statale – secondo quanto afferma la stessa sentenza – a un “test di proporzionalità”, all’esito del quale si è accertato che «l’ingegneria legislativa non combacia con la geografia funzionale», così concludendo che «il sacrificio imposto all’autonomia comunale non è in grado di raggiungere l’obiettivo cui è diretta la normativa stessa», sicché «questa finisce così per imporre un sacrificio non necessario». La norma suddetta, tuttavia, non è stata caducata in senso assoluto, atteso che la declaratoria d’illegittimità costituzionale l’ha investita «nella parte in cui non prevede la possibilità, in un contesto di Comuni obbligati e non, di dimostrare, al fine di ottenere l’esonero dall’obbligo, che a causa della particolare collocazione geografica e dei caratteri demografici e socio ambientali, del Comune obbligato, non sono realizzabili, con le forme associative imposte, economie di scala e/o miglioramenti, in termini di efficacia ed efficienza, nell’erogazione dei beni pubblici alle popolazioni di riferimento».

L’esercizio, da parte degli enti locali, delle funzioni amministrative – sempre nel quadro costituzionale successivo alla riforma costituzionale del 2001 – risulta, ovviamente, condizionato dalla loro autonomia finanziaria, come prevista dal novellato testo dell’art. 119, Cost.; autonomia, però, «rimasta, in parte, solo proclamata», secondo un fenomeno che, come è stato di recente osservato, «si è accentuato per effetto della grave crisi economica dell’ultimo decennio».

Quali siano i caratteri propri di tale autonomia finanziaria, la giurisprudenza costituzionale lo ha chiarito in una delle prime pronunce intervenute in materia, dopo la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione.

La Corte, infatti, ha sottolineato che, in base al vigente testo dell’art. 119, Cost., «gli enti locali e le Regioni hanno “autonomia finanziaria di entrata e di spesa” (1° co.) e godono di “risorse autonome” (2° co.). Tributi ed entrate proprie, da essi stessi stabiliti secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica, compartecipazioni al gettito di tributi statali riscossi sul loro territorio, e accesso ad un fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale, da utilizzarsi “senza vincoli di destinazione”, sono le risorse» – ha sottolineato la Corte – «che debbono consentire a Regioni ed enti locali di “finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite” (secondo, terzo e quarto comma). Per il resto, è prevista solo la possibilità che lo Stato destini risorse aggiuntive ed effettui interventi finanziari speciali “in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni” per gli scopi indicati, o “diversi dal normale esercizio delle loro funzioni” (quinto comma)». In un simile contesto, dunque, «non possono trovare oggi spazio» – prosegue la sentenza in esame – «interventi finanziari diretti dello Stato a favore dei Comuni, vincolati nella destinazione, per normali attività e compiti di competenza di questi ultimi, fuori dall’ambito dell’attuazione di discipline dettate dalla legge statale nelle materie di propria competenza, o della disciplina degli speciali interventi finanziari in favore di determinati Comuni, ai sensi del nuovo articolo 119, quinto comma», risultando, del pari, inammissibili «siffatte forme di intervento nell’ambito di materie e funzioni la cui disciplina spetta invece alla legge regionale, pur eventualmente nel rispetto (quanto alle competenze concorrenti) dei principi fondamentali della legge dello Stato». In merito, specificamente, agli interventi speciali «previsti dall’articolo 119, quinto comma», si è sottolineato che essi «non solo debbono essere aggiuntivi rispetto al finanziamento integrale (articolo 119, quarto comma) delle funzioni spettanti ai Comuni o agli altri enti, e riferirsi alle finalità di perequazione e di garanzia enunciate nella norma costituzionale, o comunque a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni, ma debbono essere indirizzati a determinati Comuni o categorie di Comuni (o Province, Città metropolitane, Regioni)».

In forza di tale premessa, la pronuncia in esame – non senza sottolineare che, in caso di inosservanza di tali limiti e criteri fissati dalla Costituzione, «il ricorso a finanziamenti ad hoc rischierebbe di divenire uno strumento indiretto ma pervasivo di ingerenza dello Stato nell’esercizio delle funzioni degli enti locali, e di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di propria competenza» – ha dichiarato l’illegittimità di quella norma di legge statale che istituiva, presso il Ministero dell’interno, il cd. “Fondo per la riqualificazione urbana dei comuni”. Difatti, gli interventi finanziati «definiti in modo alquanto generico, come diretti allo “sviluppo e riqualificazione del territorio” o alla “riqualificazione urbana dei comuni”» (genericità «resa evidente dal fatto che ogni intervento sul territorio può di per sé essere presentato come volto allo “sviluppo” o alla “riqualificazione” del territorio medesimo»), rendevano “palese” come si fosse «in presenza semplicemente di uno strumento di finanziamento, fra l’altro sempre solo parziale, di normali opere e servizi comunali, cui possono accedere tutti i Comuni» (salva la sola riserva di una quota per alcuni specificamente individuati), facendone, così, uno «strumento di finanziamento che non può in alcun modo configurarsi come appartenente alla sfera degli “interventi speciali” di cui al quinto comma dell’articolo 119 della Costituzione».

Specularmente, la Corte ha evidenziato l’imprescindibilità del finanziamento di quelle funzioni che siano trasferite ai Comuni nell’attuazione di discipline dettate da Stato o Regioni nelle materie di rispettiva competenza.

In particolare, su tale presupposto, è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 19, 2° co., lett. b, della legge della Regione Siciliana n. 8 del 2012, norma che prevedeva il trasferimento ai Comuni siciliani competenti per territorio delle strade a uso pubblico e delle relative pertinenze già appartenenti agli ex consorzi per le aree di sviluppo industriale (i cd. consorzi ASI). È stata, infatti, ravvisata «violazione del 1° e 4° co. dell’art. 119 Cost., avuto riguardo alla mancata assegnazione di risorse ai comuni cui vengono trasferite nuove funzioni», non potendo dubitarsi «che il trasferimento ai comuni della viabilità e delle opere connesse comporti l’assegnazione, unitamente alla proprietà delle strade, dei connessi obblighi di gestione e manutenzione, in applicazione di quanto previsto all’art. 14 del d.lgs. n. 285 del 1992 (Nuovo codice della strada), secondo cui “gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, provvedono: a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi”». Difatti, la totale assenza di risorse finanziarie «comporta un pregiudizio per i comuni a causa dell’impossibilità di sostenere i nuovi compiti».

Una conferma, dunque, del nesso che il novellato testo dell’art. 119, Cost. istituisce tra funzioni degli enti locali e risorse per poterle svolgere.