1. Le fonti del diritto e il loro rapporto con la forma di Stato e la forma di Governo

Le fonti del diritto si trovano al crocevia tra il potere politico e la tecnica giuridica. Da un lato, i modi in cui il diritto è prodotto e le caratteristiche contenutistiche dello stesso sono intimamente legati – come lucidamente evidenziava Alessandro Pizzorusso e poi tanti altri dopo di lui – alla struttura e alle dinamiche della forma di Stato e della forma di Governo. Dall’altro lato, la ricostruzione delle fonti in sistema e l’individuazione dei criteri di soluzione delle antinomie sono un’operazione essenzialmente culturale, effettuata dalla dottrina e, in collegamento con essa, dalla giurisprudenza, in particolare da quella della Corte costituzionale.

Il testo costituzionale prevede alcune fonti del diritto e ne definisce la disciplina essenziale, ma le sue disposizioni, isolatamente considerate, sarebbero insufficienti a definire il loro complessivo regime giuridico e il rapporto tra le stesse. Le fonti si sono moltiplicate in tipi diversi, che affiancano la legge del Parlamento, come il decreto-legge e il decreto legislativo, collegati rispettivamente alla legge di conversione e alla legge delega, e poi ancora le leggi rinforzate, le leggi di revisione costituzionale, le leggi provvedimento, i regolamenti parlamentari, le leggi e i regolamenti regionali, gli statuti delle regioni.

Inoltre, alcune fonti, assai rilevanti nella pratica, sono solamente menzionate dalle disposizioni costituzionali, come i regolamenti dell’esecutivo, o addirittura sfuggono a qualsiasi previsione costituzionale, come gli atti normativi delle autorità amministrative indipendenti. L’integrazione europea, poi, è stata il più potente fattore di trasformazione costituzionale, che certamente non poteva essere previsto e disciplinato dal testo costituzionale, ma che ha cambiato profondamente l’assetto del sistema delle fonti rispetto al modello che poteva ricavarsi dalla lettura di tale documento.

La dottrina e la giurisprudenza (costituzionale e delle supreme corti), in virtuosa sinergia, hanno operato la ricostruzione delle fonti del diritto in un sistema coerente, integrando la scarna disciplina testuale della Costituzione. Si tratta di un’operazione che risale nel tempo e costantemente si arricchisce. Qui è sufficiente citare come esempio la teoria delle fonti di Vezio Crisafulli, con cui il criterio gerarchico è stato affiancato da quello della competenza, che è stato ripreso dalla giurisprudenza costituzionale, per esempio in materia di regolamenti parlamentari.

Attraverso la costruzione del sistema delle fonti si stabiliscono, sulla base del testo costituzionale, i confini che i singoli processi politico-istituzionali di produzione giuridica non possono oltrepassare senza violare la Costituzione e, in sostanza, gli equilibri su cui riposano la forma di Stato e la forma di Governo. Le sentenze di accoglimento, contrastando le violazioni dell’assetto costituzionale delle fonti, salvaguardano tali equilibri.

Invero, non c’è riflessione sulle fonti del diritto che non denunci una fenomenologia giuridica caratterizzata da un materiale normativo divenuto sempre più frammentato, caotico, sovrabbondante, causa di incertezza e di imprevedibilità presso gli operatori pratici del diritto (giudici, avvocati, amministratori, imprese). Una eco di simili ricorrenti critiche si ha pure in quella giurisprudenza costituzionale, che ha individuato nella legge «irrimediabilmente oscura» o dal significato «radicalmente inintelligibile» (e pertanto foriera «di intollerabile incertezza» nella sua applicazione concreta) un motivo di incostituzionalità, in linea, peraltro, con altre giurisdizioni costituzionali affini a quella italiana per tradizioni e premesse culturali, come quella francese, secondo cui «l’accessibilità e l’intellegibilità della legge rappresentano principi di rango costituzionale, che impongono al legislatore di adottare disposizioni sufficientemente precise al fine di proteggere gli individui dal rischio di applicazioni arbitrarie delle leggi, evitando di addossare alle autorità amministrative e giurisdizionali il compito di stabilire regole che spettano invece al legislatore» (sent. n. 110 del 2023); o, ancora, in quella giurisprudenza costituzionale che ha insistito sul valore costituzionale della certezza del diritto, ha tutelato l’affidamento del cittadino (come vedremo, in particolare, trattando delle leggi retroattive), ha rinvenuto nella complessità crescente del diritto e nella difficoltà della sua interpretazione una delle cause della “fatica dell’amministrare”, che spinge a rivedere la disciplina della responsabilità amministrativa (sent. n. 132 del 2024).

La giurisprudenza costituzionale ha contrastato le richiamate patologie, ma realisticamente si deve constatare che esse affondano le loro radici nella sfera politica e che quindi il loro effettivo superamento richiede processi che non possono che essere politici.

Vi è, però, un altro aspetto, non meno importante dei precedenti, della giurisprudenza costituzionale in materia. Il sistema delle fonti da essa ricostruito orienta l’operatore pratico nella “selezione del materiale normativo” e fornisce alcuni criteri per risolvere le antinomie tra le norme, operazioni che precedono logicamente l’“interpretazione in senso stretto”, avente a oggetto le disposizioni così selezionate, e che hanno l’obiettivo finale di assicurare la coerenza, la prevedibilità e la certezza del diritto. Cioè, di garantire quei caratteri che qualsiasi manuale universitario di diritto ricollega all’esistenza stessa di un ordinamento giuridico e che, a ben vedere, sono attributi indefettibili dello “Stato di diritto”.

Il diritto, prodotto attraverso le diverse procedure politico-istituzionali previste dalle “norme sulla normazione”, costituisce un materiale vastissimo, ricco di contraddizioni e non sempre dotato di una disposizione espressa per risolvere il caso concreto. Solamente attraverso l’opera di ricostruzione a sistema delle fonti del diritto si individuano quei criteri che in sede applicativa dovrebbero permettere di assicurare un certo grado di coerenza, completezza e prevedibilità, trasformando un insieme caotico di disposizioni in un ordinamento giuridico.

Come nell’ecosistema di Internet l’utente non saprebbe navigare nell’immenso oceano dell’informazione senza l’uso del motore di ricerca, che lo mette in grado di selezionare solamente quella che effettivamente gli serve, così, di fronte alla marea di norme che contraddistingue la società contemporanea, il sistema delle fonti, messo a punto dalla dottrina e dalla giurisprudenza (costituzionale e comune), dovrebbe fornire all’interprete i criteri per selezionare il materiale normativo che gli serve per decidere il caso.

Sotto quest’ultimo profilo, assume particolare interesse la giurisprudenza che ha definito le relazioni tra il diritto dell’Unione Europea e il diritto interno e ha, conseguentemente, fissato i criteri per risolvere le antinomie tra le norme provenienti dai due sistemi. Come sostenuto da un acuto studioso, per effetto dell’adesione dell’Italia alla Comunità e poi all’Unione Europea, si sarebbe verificato un cambiamento della forma di Stato, che ha assunto i caratteri di “Stato membro”. Pertanto, l’integrazione europea non è semplicemente la costruzione di un ordinamento sovranazionale, ma è anche un processo di trasformazione dello Stato nel continente europeo, che ha un impatto immediato sul sistema delle fonti, determinando una forte interdipendenza tra il sistema giuridico nazionale e quello europeo e cambiando in radice l’esperienza normativa degli Stati europei sottoponendola a una trama ultra-statuale di impegni e di regole. La giurisprudenza costituzionale, in un dialogo divenuto negli ultimi tempi sempre più intenso con la Corte di giustizia dell’Unione Europea, ha progressivamente definito i criteri che dovrebbero governare tali interdipendenze.

Nelle pagine che seguono, ci soffermeremo su alcuni passaggi significativi della giurisprudenza costituzionale in materia di fonti del diritto, senza che sia possibile, stante l’economia del presente scritto, darne un quadro completo; particolare attenzione, poi, sarà data alla ricostruzione del lungo “cammino comunitario” della Corte costituzionale e dei suoi punti di approdo più recenti. Emblematica, della stretta relazione che esiste tra la ricostruzione dei processi produttivi del diritto e l’assetto complessivo della forma di Stato e della forma di Governo e di come la ricostruzione sul sistema delle fonti abbia un impatto diretto sull’effettività dei diritti fondamentali e della libertà costituzionali, è la giurisprudenza costituzionale su principio di legalità e riserva di legge, sulle leggi provvedimento e su quelle retroattive e di interpretazione autentica.

Un cenno, poi, alla giurisprudenza costituzionale sui regolamenti parlamentari sarà utile per mostrare come la Corte si sia concretamente adoperata per individuare criteri di soluzione delle antinomie (nello specifico, quello di competenza), recependo le ricordate indicazioni dottrinarie.

2. Principio di legalità e riserva di legge

2.1 – Il principio di legalità

Il principio di legalità, che affonda le sue radici nello Stato di diritto e oggi assurge a suo tratto fondamentale, prescrive, a tutela dei cittadini dall’arbitrio, che l’esercizio di qualsiasi potere pubblico si fondi su una previa norma legislativa attributiva della competenza.

Tale principio non è enunciato espressamente nella Costituzione, nonostante di esso si trovi traccia negli artt. 23, 25, 101 e 113. È altresì noto, poi, che il principio di legalità può essere declinato sia in termini formali, quale necessità che l’esercizio del potere si basi su una previa norma attributiva del potere, sia in più pregnanti termini sostanziali, alla cui stregua l’esercizio del potere pubblico deve essere guidato, limitato e diretto da specifiche norme di legge, che restringano la discrezionalità dell’autorità.

Il principio di legalità sottende la prima sentenza della Corte, la n. 1 del 1956, secondo cui la stessa funzione legislativa è a esso sottoposta, perché non è libera, ma attribuita e regolata dalla legge fondamentale. La sentenza in parola, in particolare, dichiarò l’illegittimità costituzionale di una serie di disposizioni del testo unico di leggi di pubblica sicurezza del 1931, affermando che la legalità costituzionale si impone a tutte le leggi, siano esse antecedenti o posteriori alla Costituzione.

La Corte non condivise l’assunto secondo cui «il nuovo istituto della “illegittimità costituzionale” si riferisca solo alle leggi posteriori alla Costituzione e non anche a quelle anteriori […] sia perché, dal lato testuale, tanto l’art. 134 della Costituzione quanto l’art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, parlano di questioni di legittimità costituzionale delle leggi, senza fare alcuna distinzione, sia perché, dal lato logico, è innegabile che il rapporto tra leggi ordinarie e leggi costituzionali e il grado che ad esse rispettivamente spetta nella gerarchia delle fonti non mutano affatto, siano le leggi ordinarie anteriori, siano posteriori a quelle costituzionali. Tanto nell’uno quanto nell’altro caso la legge costituzionale, per la sua intrinseca natura nel sistema di Costituzione rigida, deve prevalere sulla legge ordinaria».

Il principio di legalità nella sua declinazione sostanziale tornerà (questa volta con riferimento all’attività amministrativa) nella sent. n. 115 del 2011, con cui la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 54 del TUEL (Testo Unico degli Enti Locali), che attribuiva al sindaco, quale ufficiale di governo, la facoltà di adottare ordinanze amministrative (non contingibili e urgenti) volte a tutelare esigenze di incolumità pubblica e sicurezza urbana.

Siffatta disposizione è stata ritenuta illegittima perché consentiva all’autorità amministrativa di esercitare un potere discrezionale senza alcun limite, se non quello finalistico «di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana».

La Corte ha infatti ricordato di avere affermato, in più occasioni, «l’imprescindibile necessità che in ogni conferimento di poteri amministrativi venga osservato il principio di legalità sostanziale, posto a base dello Stato di diritto. Tale principio non consente “l’assoluta indeterminatezza” del potere conferito dalla legge ad una autorità amministrativa, che produce l’effetto di attribuire, in pratica, una “totale libertà” al soggetto od organo investito della funzione (sent. n. 307 del 2003; in senso conforme, ex plurimis, sentt. n. 32 del 2009 e n. 150 del 1982). Non è sufficiente che il potere sia finalizzato dalla legge alla tutela di un bene o di un valore, ma è indispensabile che il suo esercizio sia determinato nel contenuto e nelle modalità, in modo da mantenere costantemente una, pur elastica, copertura legislativa dell’azione amministrativa».

La necessità che il principio di legalità sia declinato in senso sostanziale è stata di recente riaffermata nella già citata sent. n. 110 del 2023, ove tra le ragioni poste a sostegno della ravvisata illegittimità costituzionale di una disposizione recante una norma «completamente oscura vi è l’esigenza di vincolare in modo «non solo apparente» il potere amministrativo: in caso di indeterminatezza dei presupposti applicativi di una disposizione, «non rimediabile tramite gli strumenti dell’interpretazione», manca qualsiasi «affidabile criterio guida alla pubblica amministrazione nella valutazione se assentire o meno un dato intervento richiesto dal privato, in contrasto con il principio di legalità dell’azione amministrativa e con esigenze minime di eguaglianza di trattamento tra i consociati»; essa, inoltre, «rende arduo al privato lo stesso esercizio del proprio diritto di difesa in giudizio contro l’eventuale provvedimento negativo della pubblica amministrazione, proprio in ragione dell’indeterminatezza dei presupposti della legge che dovrebbe assicurargli tutela contro l’uso arbitrario della discrezionalità amministrativa».

La violazione del principio in parola è poi alla base della dichiarazione di illegittimità costituzionale di una disposizione regionale campana che prevedeva un potere di delegificazione dell’ordinamento amministrativo della Giunta, ricalcato sul modello statale di cui all’art. 17 della l. n. 400 del 1988, ma in assenza di sufficienti criteri regolatori della materia che sarebbe stata poi disciplinata dal regolamento (sent. n. 138 del 2023).

2.2 – La riserva di legge

Una specificazione del principio di legalità è quello della riserva di legge, che è lo strumento con cui la Costituzione regola il concorso delle fonti in una determinata materia, richiedendo, volta per volta, una integrale copertura legislativa (riserva assoluta, come nel caso dei diritti di libertà) ovvero ammettendo uno spazio d’intervento a opera di fonti subordinate (riserva relativa) o anche del diritto dell’Unione (sent. n. 383 del 1998).

Ricorrente nella giurisprudenza costituzionale è l’affermazione dell’esistenza, in forza dell’art. 25, 2° co. Cost., di una riserva di legge statale in relazione alle fattispecie incriminatrici penali: più volte sono state dichiarate illegittime disposizioni regionali introduttive di reati (sentt. n. 6 del 1956 e n. 21 del 1957) o anche disposizioni statali che rimettevano a norme emanate da autorità amministrative locali la scelta sulle sanzioni penali da comminare ai trasgressori (sent. n. 26 del 1966).

Ciò «principalmente in virtù di un principio generale che trova fondamento soprattutto nella particolare natura delle restrizioni della sfera giuridica che si infliggono mediante la pena. La quale incide sugli attributi e beni fondamentali della persona umana, in primo luogo sulla libertà personale; onde la necessità che tali restrizioni siano da stabilirsi in base a una generale e comune valutazione degli interessi della vita sociale, quale può essere compiuta soltanto dalla legge dello Stato. Il principio discende inoltre da altri criteri informatori della Costituzione, quali sono consacrati nelle norme generali, e nell’art. 3, che garantisce l’uguaglianza dei cittadini davanti alla legge, e nell’art. 5, che consacra l’unità politica dello Stato proclamando che la Repubblica è “una ed indivisibile”» (sent. n. 21 del 1957).

Identica riserva di legge statale è stata poi affermata in relazione all’art. 108 Cost., con conseguente illegittimità costituzionale di leggi regionali incidenti sull’ordinamento giudiziario (sent. n. 43 del 1982).

La distinzione tra riserva di legge assoluta e relativa è invece alla base della sent. n. 26 del 1961, con cui la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 del TULPS (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza) nella parte in cui attribuiva ai prefetti, in caso di urgenza o grave necessità, il potere di emettere i provvedimenti indispensabili per la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica, «senza il rispetto dei principi dell’ordinamento giuridico».

Secondo la sentenza da ultimo citata, siffatte ordinanze non possono disciplinare materie che la Costituzione affida esclusivamente alla legge (per esempio ai sensi dell’art. 13, 3° co.), ma solo intervenire in «quei campi rispetto ai quali la Costituzione ha stabilito una riserva adoperando la formula “in base alla legge” o altra di eguale significato»; ciò perché la giurisprudenza costituzionale, «formatasi principalmente nei riguardi dell’art. 23 della Carta costituzionale, ha ritenuto ammissibile che la legge ordinaria attribuisca all’Autorità amministrativa l’emanazione di atti anche normativi, purché la legge indichi i criteri idonei a delimitare la discrezionalità dell’organo a cui il potere è stato attribuito. E, pertanto, nulla vieta che, nelle materie ora indicate, una disposizione di legge ordinaria conferisca al Prefetto il potere di emettere ordinanze di necessità ed urgenza, ma occorre che risultino adeguati limiti all’esercizio di tale potere».

Quanto alla riserva relativa, la Corte, con la sent. n. 25 del 2023, ribadirà che «un contenuto normativo essenziale della disciplina» non può essere delegato dal legislatore a fonti sub-legislative e nella già citata pronuncia n. 110 del 2023 tornerà a precisare che il carattere relativo della riserva «non relega […] la legge sullo sfondo, né può costituire giustificazione sufficiente per un rapporto con gli atti amministrativi concreti ridotto al mero richiamo formale ad un prescrizione normativa “in bianco”, genericamente orientata ad un principio-valore, senza una precisazione, anche non dettagliata, dei contenuti e modi dell’azione amministrativa limitativa della sfera generale di libertà dei cittadini».

3. Leggi provvedimento

È costante nella giurisprudenza costituzionale, sin dal suo inizio, l’affermazione che, poiché la Costituzione non fissa una riserva di amministrazione, al legislatore non è precluso il potere di emanare leggi aventi natura particolare e concreta (sentt. n. 20 del 1956, n. 59 e n. 60 del 1957, n. 61 del 1958, n. 108 del 1971, n. 83 del 1982, n. 190 del 1986, n. 331 e n. 513 del 1988, n. 248 e n. 347 del 1995), ossia norme singolari – «del caso singolo o a fattispecie esclusiva – e dal carattere, propriamente, personale, che rinuncia[no] alla [loro] naturale attitudine alla generalità» (sent. n. 186 del 2022).

Sono state così definite leggi-provvedimento «quelle che “contengono disposizioni dirette a destinatari determinati” (sentt. n. 154 del 2013, n. 137 del 2009 e n. 2 del 1997), ovvero “incidono su un numero determinato e limitato di destinatari” (sent. n. 94 del 2009), che hanno “contenuto particolare e concreto” (sentt. n. 20 del 2012, n. 270 del 2010, n. 137 del 2009, n. 241 del 2008, n. 267 del 2007 e n. 2 del 1997), “anche in quanto ispirate da particolari esigenze” (sentt. n. 270 del 2010 e n. 429 del 2009), e che comportano l’attrazione alla sfera legislativa “della disciplina di oggetti o materie normalmente affidati all’autorità amministrativa” (sentt. n. 94 del 2009 e n. 241 del 2008)» (sent. n. 275 del 2013).

È però preclusa al legislatore regionale l’adozione di leggi-provvedimento, laddove la riserva di amministrazione sia posta da una legge statale dettata nell’esercizio di una competenza esclusiva o concorrente.

Così, con le sentt. n. 310 del 2012, n. 90 e 193 del 2013, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di disposizioni di legge regionale con cui erano stati adottati i calendari venatori, dal momento che lo Stato, con l’art. 18, 4° co., della l. n. 157 del 1992 – ossia con una disposizione finalizzata alla tutela dell’ambiente e dell’ecosistema – ne ha previsto la sua adozione in sede procedimentale, «con divieto di impiegare, invece, la legge-provvedimento (sent. n. 20 del 2012; in seguito, sentt. n. 105 del 2012 e n. 116 del 2012)» (sent. n. 310 del 2012).

Al di là di tale specifica ipotesi, le leggi-provvedimento, pur essendo ammesse, sono state sottoposte, in ragione del pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare e derogatorio (sent n. 85 del 2013; in senso conforme sentt. n. 20 del 2012 e n. 2 del 1997), a un «rigoroso scrutinio» di legittimità costituzionale (tra le tante, sentt. n. 20 del 2012, n. 202 del 1997, n. 143 del 1989), tanto più intenso quanto più marcata è la natura provvedimentale dell’atto legislativo (sentt. n. 235 del 2013, n. 153 del 1997, n. 137 del 2009 e n. 267 del 2007).

La prima pronuncia di incostituzionalità in subiecta materia è la n. 80 del 1969, con cui la Corte ha individuato un primo limite a questo tipo di legislazione, ossia il divieto di discriminazione: «il principio di eguaglianza […] richiede che la legge singolare corrisponda a una obiettiva diversità della situazione considerata, rispetto a situazioni omogenee, la quale giustifichi razionalmente la disciplina differenziata per questa adottata. Occorre perciò che la ratio della legge si esaurisca nella fattispecie da essa disciplinata, e non si estenda a situazioni, concrete o ipotizzabili, le quali, pur presentando elementi comuni con essa, se ne diversifichino in modo da non rendere giustificabile l’applicazione ad esse della normativa disposta per il caso singolo. Ove queste condizioni non esistano, vale a dire ove la ratio della legge sia tale da coprire situazioni omogenee rispetto a quella singolarmente considerata, si avrà violazione del principio di eguaglianza, perché si determineranno ingiustificate condizioni di vantaggio o di svantaggio per i soggetti della situazione e del rapporto regolato dalla legge, in relazione ai soggetti della serie delle situazioni o dei rapporti che ne sono stati esclusi».

Il necessario rispetto del principio di eguaglianza è a fondamento anche della sentenza di illegittimità costituzionale n. 137 del 2009, con cui la Corte ha travolto una disposizione di legge regionale che ammetteva a contribuzione solo alcune imprese dello specifico settore preso in considerazione, senza che ne emergesse, dal testo di legge o dai lavori preparatori, la ragione: «qualora il legislatore ponga in essere un’attività a contenuto particolare e concreto, devono risultare i criteri ai quali sono ispirate le scelte e le relative modalità di attuazione. In questa prospettiva, la norma-provvedimento impugnata deve ritenersi in contrasto con l’art. 3 Cost., non avendo rispettato il principio di eguaglianza nel suo significato di parità di trattamento».

La sent. n. 354 del 2010 ha invece travolto una disposizione statale che faceva salvi gli effetti di una disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima, evidenziando che si trattava di «legge provvedimento che incide sugli effetti di un giudicato» e «interferisce con l’esercizio della funzione giurisdizionale, determinando una violazione anche degli artt. 24 e 113 Cost. (fra le molte, sentt. n. 24 del 2009 e n. 267 del 2007)».

Altrove la illegittimità costituzionale è stata ravvisata in ipotesi di violazione dei principi di «ragionevolezza e non arbitrarietà (sentt. n. 85 del 2013, n. 143 del 1989, n. 346 del 1991 e n. 429 del 1995)» (sent. n. 275 del 2013), ribadendosi che, nel caso delle leggi-provvedimento, «devono emergere i criteri che ispirano le scelte con esse realizzate, nonché le relative modalità di attuazione (sentt. n. 85 del 2013, n. 137 del 2009, n. 267 del 2007 e n. 492 del 1995), criteri e modalità che è sufficiente siano comunque desumibili dalla norma stessa in base agli ordinari strumenti ermeneutici (sentt. n. 85 del 2013 e n. 270 del 2010)», ovvero che emergano dagli atti parlamentari.

Analoghe considerazioni si rinvengono nella sent. n. 186 del 2022, con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale di una disposizione statale che attribuiva un particolare beneficio economico al Teatro Eliseo. Nel controllo di ragionevolezza ivi svolto la Corte ha ritenuto che la norma censurata, pur avendo una finalità legittima (quella di sostenere economicamente l’attività teatrale), non superasse il test di congruità e proporzionalità: «[i]l sindacato di questa Corte non si arresta, infatti, alla valutazione del proposito del legislatore cioè alla verifica di una “ragion sufficiente”, che basti a giustificare la scelta di intervenire con legge-provvedimento, ma si estende al giudizio di congruità del mezzo approntato rispetto allo scopo perseguito e al giudizio di proporzionalità della misura selezionata in vista dell’ottenimento di quello scopo. Il primo è teso a verificare la conformità del mezzo al fine, mentre il secondo è vòlto a saggiare la ragionevole proporzione tra lo strumento prescelto e le esigenze da soddisfare, in vista del minor sacrificio possibile di altri principi o valori costituzionalmente protetti».

La norma scrutinata si è rivelata incongrua rispetto al fine perseguito, poiché il beneficio elargito non era «legato alla realizzazione di programmi o eventi, né è accompagnato da indicazioni o vincoli di utilizzo dei fondi» , ed era quindi sprovvisto della fissazione di «condizioni vòlte ad assicurare la sua efficacia, intesa come capacità effettiva di raggiungere le finalità prefissate»; oltre che «sproporzionata, per eccesso», data la consistenza economica del beneficio «macroscopicamente eccentrica rispetto alle modalità di sostegno allo spettacolo» che l’ordinamento conosce.

La Corte esplica, poi, con maggiore ampiezza quanto già affermato nella menzionata sentenza n. 137 del 2009: «[s]ebbene non esista, in via generale, un obbligo costituzionale di motivare la legge, […] la possibilità di desumere, anche dai lavori preparatori, la ratio legis, “specie a fronte di un intervento normativo provvedimentale, può proficuamente contribuire a porne in luce le ragioni giustificatrici, agevolando l’interprete e orientando, in prima battuta, il sindacato di legittimità costituzionale” (sent. n. 168 del 2020). La norma-provvedimento reca, infatti, i contenuti tipici dell’atto amministrativo ed è dunque necessario che siano intellegibili all’esterno le ragioni che ne sono alla base, nel rispetto degli interessi di ogni soggetto coinvolto e della trasversale esigenza della trasparenza».

4. Leggi retroattive e di interpretazione autentica

4.1 – Le leggi retroattive

Anche il tema della irretroattività della legge è ricorrente nella giurisprudenza costituzionale.

Già con la sent. n. 118 del 1957 si era affermato che il principio in questione, enunciato nell’art. 11 delle preleggi, pur rappresentando «un’antica conquista della nostra civiltà giuridica», «non è mai assurto nel nostro ordinamento alla dignità di norma costituzionale; né vi è stato elevato dalla vigente Costituzione, se non per la materia penale» (art. 25 Cost.): per le altre materie, dunque, l’osservanza del tradizionale principio è rimessa «alla prudente valutazione del legislatore, il quale peraltro – salvo estrema necessità – dovrebbe a esso attenersi, essendo, sia nel diritto pubblico che in quello privato, la certezza dei rapporti preteriti (anche se non definiti in via di giudicato, transazione, ecc.) uno dei cardini della tranquillità sociale e del vivere civile».

Da lì in avanti l’attenzione della Corte è sempre caduta, così come per le leggi-provvedimento, sull’individuazione dei limiti alla legislazione retroattiva, tanto propria quanto impropria (retrospettiva o incidente sui rapporti di durata).

Alle volte la Corte si è limitata all’affermazione di carattere generale, secondo cui l’intervento retroattivo deve trovare un’adegua giustificazione sul piano della ragionevolezza, attraverso un puntuale bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i principi e i valori, costituzionalmente tutelati, al contempo potenzialmente lesi dall’efficacia a ritroso della norma adottata (sentt. n. 73 del 2017 e n. 170 del 2013).

Altre volte la Corte si è invece curata di enucleare quei principi e quei valori che solitamente entrano in conflitto con siffatto tipo di legislazione, come il divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento, la tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto, la coerenza e la certezza dell’ordinamento giuridico e il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario.

4.2 – Le leggi di interpretazione autentica

Strettamente connesso al principio di irretroattività è il tema, anch’esso risalente nella giurisprudenza costituzionale, dell’ammissibilità delle leggi interpretative e dei limiti alla loro adozione.

Sin dalla già ricordata sent. n. 118 del 1957 la Corte ha affermato che il legislatore ha la facoltà di adottare disposizioni di interpretazione autentica, trattandosi di «un istituto comunemente ammesso da altri ordinamenti statali, che posseggono i caratteri di Stato di diritto e di Stato democratico».

Le leggi interpretative «si saldano con le disposizioni interpretate, così esprimendo un unico precetto normativo fin dall’origine» (sent. n. 169 del 2024; nel medesimo senso, sentt. n. 104 e n. 61 del 2022, n. 133 del 2020, n. 167 e n. 15 del 2018, n. 525 del 2000).

La disposizione di interpretazione autentica è quella che, «qualificata formalmente tale dallo stesso legislatore, esprime, anche nella sostanza, un significato appartenente a quelli riconducibili alla previsione interpretata secondo gli ordinari criteri dell’interpretazione della legge» (sent. n. 4 del 2024; nello stesso senso, tra le tante, sentt. n. 184 e n. 70 del 2024, n. 18 del 2023 e n. 133 del 2020).

Le disposizioni realmente interpretative, cioè, si limitano a estrarre una delle possibili varianti di senso dal testo della disposizione interpretata, e la norma che risulta dalla saldatura tra le due disposizioni assume tale significato sin dall’origine, «dando luogo ad una retroattività che, nella logica del sintagma unitario, è solo apparente» (tra le tante, sentt. n. 18 del 2023 e n. 104 del 2022).

Anche per questo tipo di leggi l’attenzione della giurisprudenza costituzionale è caduta principalmente sulla enucleazione dei limiti che esse incontrano: trattandosi di norme destinate a operare con la stessa decorrenza temporale di quelle interpretate, anche esse, al pari delle norme retroattive, devono rispettare alcuni limiti generali connessi alla loro natura (sent. n. 44 del 2025).

Anche per le leggi interpretative, dunque, tali limiti attengono «alla salvaguardia di principi costituzionali tra i quali sono ricompresi “il rispetto del principio generale di ragionevolezza, che si riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento; la tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la certezza dell’ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario” (sent. n. 170 del 2013, nonché sentt. n. 78 del 2012 e n. 209 del 2010)» (sent. n. 73 del 2017). Ciò non toglie, tuttavia, che «l’individuazione della natura interpretativa della norma non può ritenersi in sé indifferente nel bilanciamento di valori sotteso al giudizio di costituzionalità» (ancora, sent. n. 73 del 2017).

A tale stregua, «[s]e, ad esempio, i valori costituzionali in gioco sono quelli dell’affidamento dei consociati e della certezza dei rapporti giuridici, è di tutta evidenza che l’esegesi imposta dal legislatore, assegnando alle disposizioni interpretate un significato in esse già contenuto, riconoscibile come una delle loro possibili varianti di senso, influisce sul positivo apprezzamento sia della sua ragionevolezza» sia della eventuale configurabilità di una lesione dell’affidamento dei destinatari (ancora, sent. n. 73 del 2017; negli stessi termini, tra le altre, sentt. n. 108 del 2019, n. 156 del 2014 e n. 170 del 2008).

Parimenti, ove il valore in gioco sia quello della non interferenza con l’esercizio del potere giurisdizionale – fermo il necessario rispetto del giudicato (sentt. n. 209 del 2010, n. 525 e n. 374 del 2000, n. 15 del 1995) – deve ritenersi consentito al legislatore, in presenza di interpretazioni contrastanti e quindi in assenza di un quadro giurisprudenziale consolidato (sentt. n. 4 del 2024, n. 104 del 2022, n. 150 e n. 127 del 2015, n. 156 del 2014 e n. 170 del 2008), di intervenire «per correggere una imperfezione del dato normativo» (sent. n. 184 del 2024) o «ristabilire un’interpretazione più aderente alla originaria volontà del legislatore» (sentt. n. 308 e n. 103 del 2013, n. 78 del 2012, n. 1 del 2011 e n. 311 del 2009), specialmente ove l’interpretazione imposta presenti un grado di maggiore plausibilità rispetto alle altre.

Ciò sempre che l’intervento legislativo, anche alla luce della tempistica e del metodo seguiti (sent. n. 4 del 2024), non si dimostri in realtà abusivo, perché preordinato a violare il principio della parità delle parti, in particolare ove una di esse sia un’amministrazione pubblica (sentt. n. 4 del 2024, n. 145 del 2022, n. 46 del 2021 e n. 174 del 2019).

Relativamente al sindacato di costituzionalità delle leggi incidenti su giudizi in corso, la Corte ha più volte sottolineato il rilievo assunto dalla giurisprudenza della CEDU (Corte Europea dei Diritti dell’Uomo) e la «costruzione di una “solida sinergia fra principi costituzionali interni e principi contenuti nella CEDU”, che consente di leggere in stretto coordinamento i parametri interni con quelli convenzionali» (sentt. n. 77 e n. 4 del 2024, e n. 145 del 2022), al fine di massimizzarne l’espansione in un rapporto di integrazione reciproca.

La ricordata giurisprudenza costituzionale è infatti in linea con quella della Corte EDU, la quale ha ripetutamente riconosciuto che, «benché non sia precluso al legislatore di disciplinare, mediante nuove disposizioni retroattive, i diritti derivanti da leggi in vigore, il principio dello Stato di diritto e la nozione di equo processo sanciti dall’articolo 6 precludono, salvo che per motivi imperativi di interesse pubblico, l’ingerenza del legislatore nell’amministrazione della giustizia finalizzata a influenzare la determinazione giudiziaria di una controversia» (Corte EDU, prima sezione, sent. 30 gennaio 2020, Cicero e altri contro Italia, paragrafo 29).

Quanto ai motivi di interesse generale, la Corte EDU esclude che le sole ragioni finanziarie possano essere, in principio, sufficienti a giustificare un intervento legislativo incidente sui giudizi in corso; ammette, tuttavia, che, «in circostanze eccezionali, una legislazione retrospettiva può essere giustificata, soprattutto al fine di interpretare o chiarire una disposizione legislativa precedente (si veda, ad esempio, Hôpital local Saint Pierre d’Oléron e altri c. Francia, n. 18096/12 e altri 20, 8 novembre 2018), per colmare un vuoto normativo (si veda, ad esempio, OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X e Blanche de Castille e altri c. Francia, nn. 42219/98 e 54563/00, 27 maggio 2004), o per controbilanciare gli effetti di un nuovo indirizzo giurisprudenziale (si veda, ad esempio, il “caso Building Societies”, sopra citato, in cui la Corte ha giustificato l’emanazione di una normativa con effetto retroattivo volta a limitare gli effetti di una sentenza della House of Lords che aveva evidenziato un difetto normativo, alla quale il legislatore ha cercato di porre rimedio)» (Corte EDU, Grande camera, 3 novembre 2022, Vegotex International S.A. contro Belgio, paragrafi 101 e seguenti).

A tali fini, nella sentenza da ultimo citata, la Corte EDU ha ribadito la necessità di valutare il carattere imperativo delle menzionate ragioni di interesse generale «nel loro complesso e alla luce dei seguenti elementi: se l’indirizzo giurisprudenziale ribaltato dall’intervento legislativo censurato fosse o meno consolidato», «le modalità e i tempi di attuazione della normativa», «la prevedibilità dell’intervento del legislatore», «la portata della normativa e i suoi effetti» (paragrafo 108). Nel valutare il grado di consolidamento o meno dell’indirizzo giurisprudenziale e il correlato grado di affidamento delle parti in causa, la Corte EDU ha anche preso in considerazione la costante prassi amministrativa antecedente l’intervento legislativo (paragrafi 112 e 117).

4.3 - Alcune pronunce di accoglimento

Tra le pronunce di accoglimento che hanno variamente fatto applicazione di tali principi si rammenta la sent. n. 155 del 1990, in cui la Corte, nell’affermare che alla «funzione dell’interpretazione autentica» il legislatore «deve fare ricorso con attenta e responsabile moderazione», ha ravvisato un indice inequivoco di irragionevolezza nella modifica sostanziale della precedente disciplina da parte della disposizione censurata e solo falsamente interpretativa.

Nella sent. n. 39 del 1993 la pronuncia di incostituzionalità passa, oltre che dall’abuso della qualificazione di interpretazione autentica (anche qui ravvisato in ragione «delle aggiunte, profonde e radicali, tali da far ritenere quella impugnata una disposizione innovativa»), anche dalla riscontrata disparità di trattamento in danno dei pensionati destinatari del precetto e nella violazione del loro affidamento.

Nel caso della sent. n. 374 del 2000, invece, l’illegittimità costituzionale è stata dichiarata perché la norma interpretativa aveva inciso sul giudicato, in violazione dell’affidamento degli interessati e del principio di non interferenza con l’attività giurisdizionale. La violazione del principio di affidamento del cittadino, questa volta nella stabilità delle norme processuali vigenti al tempo della domanda, è a fondamento della dichiarazione di illegittimità pronunciata con la sent. n. 525 del 2000.

Nella sent. n. 39 del 2006 la norma interpretativa è stata ritenuta priva «di qualunque possibilità di giustificazione sul piano della ragionevolezza», poiché con essa si era dato «un significato addirittura opposto a quello che […] si era già determinato come autentico» da parte di una precedente norma interpretativa. L’irragionevole qualificazione di interpretazione autentica, in una con la non emersione di ragionevoli giustificazioni a suo fondamento, sono alla base anche della pronuncia di accoglimento n. 66 del 2022.

Con le sentt. n. 209 del 2010, n. 73 del 2017, n. 145 del 2022, n. 4 e n. 77 del 2024, una volta riscontrata la natura innovativa e non autenticamente interpretativa delle disposizioni censurate, la Corte ne ha dichiarato l’illegittimità costituzionale per interferenza con i giudizi in corso e lesione dell’affidamento dei consociati.

La violazione di tali principi è a fondamento anche della pronuncia di illegittimità di cui alla sent. n. 104 del 2022, nonostante in tale occasione la Corte abbia riconosciuto la natura realmente interpretativa della disposizione censurata, perché esplicitante una delle possibili varianti di senso di quella interpretata: ciò, nel caso specifico, non è bastato a scongiurare la dichiarazione di illegittimità, a fronte di un orientamento consolidato della Corte di cassazione che interpretava la disposizione in senso opposto a quello fatto proprio dal legislatore.

La violazione del principio dell’affidamento è pure alla base della pronuncia n. 188 del 2022, con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale di una disposizione regionale che, incidendo in peius su un rapporto di durata, aveva disposto una decurtazione significativa e sproporzionata dell’indennità spettante al titolare dell’Ufficio per la protezione e la pubblica tutela dei minori; oltre che delle sentt. n. 169 del 2022 e n. 216 del 2023, ove la Corte ha censurato l’intervento del legislatore che, nell’abrogare alcune disposizioni che riconoscevano particolari benefici economici, aveva prodotto «effetti retroattivi ingiustificati, in quanto incidenti su situazioni soggettive fondate sulla legge» (sent. n. 216 del 2023).

5. I regolamenti parlamentari

Ai regolamenti parlamentari la Costituzione riserva la competenza a disciplinare l’organizzazione e il funzionamento di ciascuna Camera (art. 64) e, in particolare, il procedimento legislativo (art. 72).

Come è noto, si tratta di fonti primarie dotate di competenza riservata, che risponde all’esigenza di indipendenza delle Camere dagli altri poteri dello Stato: ciò spiega la costante affermazione della Corte secondo cui i regolamenti parlamentari non possono essere oggetto del sindacato di legittimità costituzionale: «è nella logica di tale sistema [della democrazia parlamentare] che alle Camere spetti - e vada perciò riconosciuta - una indipendenza guarentigiata nei confronti di qualsiasi altro potere, cui pertanto deve ritenersi precluso ogni sindacato degli atti di autonomia normativa ex art. 64, primo comma, Cost.» (sent. n.154 del 1985; ordinanze n. 444 e n. 445 del 1993).

Come ogni ambito competenziale, tuttavia, anche quello che la Costituzione disegna per le Camere conosce dei confini naturali (sent. n. 262 del 2017), che fondano e delimitano lo «statuto di garanzia delle Assemblee parlamentari» (sent. n. 379 del 1996).

È solo «all’interno di tale statuto […] che viene stabilito l’ambito di competenza riservato ai regolamenti parlamentari, avente ad oggetto l’organizzazione interna e […] la disciplina del procedimento legislativo per la parte non direttamente regolata dalla Costituzione» (sent. n. 120 del 2014).

Partendo da tali coordinate di fondo, la giurisprudenza costituzionale ha così avuto modo di chiarire che la competenza riservata dei regolamenti e «la posizione costituzionale di indipendenza» comportano che l’interpretazione delle relative norme regolamentari e sub-regolamentari debba essere affidata in via esclusiva alle Camere (sent. n. 78 del 1984), e che sia a esse consentito «disciplinare il rapporto di lavoro con i propri dipendenti» (sent. n. 65 del 2024).

Per converso, esse non significano, in primo luogo, che la Corte non possa «controllare l’osservanza delle norme della Costituzione sul procedimento di formazione delle leggi» (sent. n. 9 del 1959). Parimenti non significa che ai regolamenti parlamentari sia consentito disciplinare rapporti giuridici con soggetti terzi o riservare agli organi di autodichia la decisione di eventuali controversie che ne coinvolgano le situazioni soggettive (sent. n. 65 del 2024).

Da ultimo, i regolamenti, se non possono essere oggetto del giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale, sono sindacabili dalla Corte in sede di conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (sentt. n. 262 del 2017 e n. 65 del 2024), e ciò perché essi, al pari delle altre fonti primarie, sono soggetti al rispetto della Costituzione.

6. La delega legislativa

6.1. - Premessa. Il tema della delegazione legislativa è stato trattato dalla Corte costituzionale in un cospicuo numero di pronunce, avendo tale istituto assunto un ruolo centrale nel sistema delle fonti del diritto. Peraltro, è chiaro che la questione dei limiti della delega e il sindacato su di essi hanno una portata che va al di là dell’ambito delle fonti.

In primo luogo, appare chiaro che l’uso dello strumento della delega legislativa ha un impatto sulla forma di Governo, cioè sul rispettivo ruolo del Governo e delle Camere nella definizione dell’indirizzo politico del Paese.

In secondo luogo, esso può condizionare la stessa forma di Stato, nella prospettiva dei rapporti tra pubbliche autorità e privati. L’art. 76 e l’art. 77, 1° co., Cost. concorrono ad assicurare la centralità della legge nel governo della società, quale cardine dello Stato di diritto già nelle sue prime manifestazioni storiche. I limiti posti dalle norme appena citate (unitamente alla riserva di legge d’assemblea posta dall’art. 72, 4° co., Cost. anche in relazione alle leggi di delega) garantiscono che i diritti delle persone siano limitati solo sulla base di una scelta parlamentare, proveniente dai rappresentanti degli stessi cittadini e compiuta con il coinvolgimento delle minoranze e nel rispetto della pubblicità dei lavori.

La Corte costituzionale ha dovuto affrontare, essenzialmente, tre tipi di questioni: a) i vincoli condizionanti le Camere nell’approvazione di una legge delega; b) i vincoli incombenti sul Governo nell’attuazione di una delega legislativa; c) l’ampiezza del sindacato operabile dalla Corte in relazione ai limiti sub a) e sub b).

6.2 - Il sindacato della Corte costituzionale sulle leggi di delega. L’art. 76 Cost. circoscrive il potere di delegazione legislativa, allo scopo di evitare che la maggioranza conferisca deleghe “in bianco” al Governo, menomando il ruolo delle Camere.

Fino al 2024, il complesso della giurisprudenza costituzionale ha condotto a giudicare il rispetto dell’art. 76 Cost. come una political question, nel senso che esso imporrebbe solo la presenza di criteri direttivi, senza definire alcun livello di dettaglio. Nel valutare la “sufficienza” del contenuto della delega (e, dunque, dei limiti posti al Governo), la Corte ha osservato che «il contenuto della delega deve essere identificato tenendo conto, oltre che del dato testuale, di una lettura sistematica delle disposizioni che la prevedono, anche alla luce del contesto normativo nel quale essa si inserisce, nonché della ratio e delle finalità che la ispirano»; ha poi rilevato che «non è possibile specificare in astratto ulteriori canoni rigidamente predeterminati, valevoli per ogni evenienza, che il Parlamento sia tenuto a rispettare all’atto dell’approvazione di una legge di delegazione» (sent. n. 104 del 2017).

Questo standard di giudizio, che valuta la sufficienza dei criteri direttivi considerando anche il «contesto normativo» e le finalità della delega, ha portato la Corte a dichiarare illegittima una legge delega per carenza di criteri direttivi, prima del 2024, solo in un’occasione, con la sent. n. 280 del 2004, riguardante la l. n. 131 del 2003 (legge La Loggia), salvo il remoto precedente di cui alla sent. n. 47 del 1959, riguardante un anomalo decreto legislativo della Regione Sicilia.

Con la sent. n. 192 del 2024, però, la Corte ha censurato la l. n. 86 del 2024, attuativa dell’art. 116, 3° co., Cost., in tema di regionalismo differenziato, là dove recava una delega al Governo per la determinazione dei LEP (Livelli Essenziali nelle Prestazioni), rinviando ai «princìpi e criteri direttivi di cui all’articolo 1, commi da 791 a 801-bis, della legge 29 dicembre 2022, n. 197». Tali disposizioni regolavano una procedura di determinazione dei LEP che culminava in uno o più d.P.C.M., previa deliberazione del Consiglio dei Ministri e sulla base di un’intesa con la Conferenza unificata. Nella procedura intervenivano anche la Cabina di regia per la determinazione dei LEP, che è un organo politico, e la Commissione tecnica per i fabbisogni standard. La l. n. 86 del 2024, dunque, recava una delega concernente numerose materie, laddove l’art. 76 Cost., vincolando la delega a indicare «oggetti definiti», la limiterebbe a un ambito più ristretto rispetto alla singola materia (in questo senso i lavori della Costituente, seduta del 16 ottobre 1947).

La sent. n. 192 del 2024 ha, in primo luogo, definito uno standard di giudizio per valutare il rispetto dell’art. 76 Cost.: le norme di delega sono sufficienti a guidare l’esercizio del potere delegato se è possibile «immaginare che possano fungere da parametro in un eventuale sindacato sui futuri decreti legislativi per eccesso di delega». In sostanza, la legge di delega è “in bianco” quando il decreto legislativo non può concretamente violarne i principi e criteri direttivi.

La Corte ha poi smentito l’ipotesi secondo cui le limitazioni sostanziali contenute nella delega potrebbero essere surrogate da limitazioni procedurali, cioè dal coinvolgimento di altri organi nell’iter di adozione del decreto legislativo. La Corte osserva che «le norme procedurali dettate dai commi 792 e seguenti [della legge n. 197 del 2022] non sono sufficienti per soddisfare lo standard dell’art. 76 Cost., dato che questa norma costituzionale esige che il potere governativo sia guidato dalle Camere. È da sottolineare, a tal proposito, che i LEP implicano una delicata scelta politica».

Fatte queste importanti precisazioni di ordine generale, la Corte ha rilevato che le finalità indicate dal 791° co. della l. n. 197 del 2022 «si rivelano alquanto generiche e inidonee a guidare il potere legislativo delegato», aggiungendo che «una determinazione plurisettoriale di criteri direttivi per la fissazione dei LEP, che non moduli tali criteri in relazione ai diversi settori, risulta inevitabilmente destinata alla genericità».

Un ulteriore vincolo costituzionale alle leggi di delega è stato poi riconosciuto dalla sent. n. 251 del 2016, secondo la quale esse devono prevedere raccordi in sede di attuazione della legge, nei casi di concorrenza di competenze. Per la prima volta la Corte ha dichiarato costituzionalmente necessario il raccordo nel procedimento di adozione di un atto legislativo (seppur non di una legge) e non di un atto amministrativo: «È pur vero che questa Corte ha più volte affermato che il principio di leale collaborazione non si impone al procedimento legislativo. Là dove, tuttavia, il legislatore delegato si accinge a riformare istituti che incidono su competenze statali e regionali, inestricabilmente connesse, sorge la necessità del ricorso all’intesa».

Tale decisione ha fatto emergere il diverso statuto procedimentale del decreto legislativo, rispetto alla legge: la Corte ha potuto imporre alla legge delega la previsione dell’intesa sul decreto legislativo perché il procedimento di formazione di esso è disciplinabile dalla legge, mentre «il procedimento legislativo è disciplinato da un sistema di norme contenute nella Costituzione e nei regolamenti parlamentari ai quali la prima rinvia per la disciplina integrativa» (sent. n. 237 del 2017).

6.3 - Il sindacato della Corte costituzionale sui decreti legislativi. Il controllo della Corte sui decreti legislativi si svolge secondo il paradigma della legge delega come parametro interposto: l’eccesso di delega determina violazione indiretta dell’art. 76 Cost. e, dunque, è sindacabile dalla Corte costituzionale. Già all’epoca della prima pronuncia che ha creato questo paradigma, la Corte ha indicato, a fondamento della sottrazione dell’eccesso di delega al sindacato del giudice comune, anche l’efficacia erga omnes delle sentt. di accoglimento, un elemento che ha assunto un ruolo decisivo nei recenti orientamenti della Corte (si pensi, ad es., al filone successivo alla sent. n. 269 del 2017): «soltanto le decisioni della Corte costituzionale possono assicurare, con la certezza del diritto, la piena tutela del diritto del cittadino alla costituzionalità delle leggi» (sent. n. 3 del 1957).

Premesso che, in virtù dei limiti posti dalla legge delega, il potere delegato si configura in modo diverso rispetto a quello “ordinario” (è discrezionale in senso tecnico, cioè vincolato a perseguire determinati fini, è specializzato ed è temporaneo), dalla corposa giurisprudenza costituzionale emerge che il sindacato sull’eccesso di delega si basa sulle peculiarità delle leggi di delega, cioè presuppone la soluzione di «problemi interpretativi puntuali».

Secondo la Corte, «[i]l controllo sul superamento dei limiti posti dalla legge di delega va […] operato partendo dal dato letterale per poi procedere ad una indagine sistematica e teleologica per verificare se l’attività del legislatore delegato, nell’esercizio del margine di discrezionalità che gli compete nell’attuazione della legge di delega, si sia inserito in modo coerente nel complessivo quadro normativo, rispettando la ratio della norma delegante […] e mantenendosi comunque nell’alveo delle scelte di fondo operate dalla stessa» (sent. n. 22 del 2024, che ha annullato una disposizione del d.lgs. n. 23 del 2015, in tema di licenziamento nullo e tutela reintegratoria).

In riferimento, poi, ai decreti legislativi integrativi e correttivi, la Corte, dopo averne riconosciuto l’ammissibilità da un punto di vista costituzionale, ha precisato che «ciò che conta è che si intervenga solo in funzione di correzione o integrazione delle norme delegate già emanate, e non già in funzione di un esercizio tardivo, per la prima volta, della delega “principale”; e che si rispettino pienamente i medesimi principi e criteri direttivi già imposti per l’esercizio della medesima delega “principale”» (sent. n. 153 del 2014).

In relazione al particolare caso dell’eccesso di delega in minus, la Corte può trovarsi a dover distinguere tra violazione dei criteri direttivi e incompleto esercizio della delega: il criterio seguito è quello secondo cui il parziale esercizio della delega può «sì determinare una responsabilità politica del Governo verso il Parlamento, ma non una violazione dell’art. 76 Cost., a meno che […] non comporti uno stravolgimento della legge di delegazione» (sent. n. 233 del 2019). Nel compiere questa non facile valutazione, e in generale nel sindacare il vizio di eccesso di delega, la Corte tiene conto del parere della Commissione parlamentare sullo schema di decreto legislativo (se previsto): «il parere delle Commissioni parlamentari non è vincolante, né esprime interpretazioni autentiche della legge delega, ma costituisce pur sempre elemento che contribuisce alla corretta esegesi di quest’ultima» (sent. n. 81 del 2025; v. anche la sent. n. 96 del 2020).

La Corte ha poi chiarito quando il rinvio a successivi decreti ministeriali, da parte del decreto legislativo, configura una sub-delega, incompatibile con l’art. 76 Cost. La sent. n. 104 del 2017, in tema di finanza universitaria, ha censurato un decreto legislativo in quanto non si era limitato «ad affidare ad atti amministrativi l’esecuzione di scelte già delineate nelle loro linee fondamentali negli atti con forza di legge del Parlamento e del Governo», ma aveva «invece lasciato indeterminati aspetti essenziali della nuova disciplina, dislocando di fatto l’esercizio della funzione normativa dal Governo, nella sua collegialità, ai singoli Ministri competenti, e declassando la relativa disciplina a livello di fonti sub-legislative, con tutte le conseguenze, anche di natura giurisdizionale, che una tale ricollocazione comporta sul piano ordinamentale».

6.4 - Conclusioni. L’istituto della delega legislativa ha assunto un ruolo centrale nell’assetto delle fonti, ruolo che si presenta al contempo come effetto e concausa della trasformazione della forma di governo parlamentare che vede il Governo come propulsore dell’indirizzo politico.

È notazione comune in dottrina che lo strumento della delega viene usato non solo in settori “tecnici” ma anche per approvare riforme e leggi complesse dal punto di vista politico, il che spiega il frequente uso dei decreti integrativi e correttivi. La centralità del Governo viene di frequente (più o meno) riequilibrata con la consultazione delle Commissioni parlamentari e delle Conferenze Stato-autonomie territoriali in relazione agli schemi di decreti legislativi. Non mancano in dottrina evidenziazioni di forzature nell’uso dell’istituto, ad esempio in riferimento al caso di deleghe conferite in sede di conversione di decreti-legge o di termine della delega prorogato con decreto-legge.

Si tratta di fenomeni ormai risalenti, tanto che nel 2008 la Corte ha organizzato un seminario di studi, dedicato proprio allo «sviluppo impetuoso» della delega legislativa.

La Corte ha “accompagnato” l’evoluzione dell’istituto quale si è delineata nella prassi parlamentare e governativa, cercando un ragionevole equilibrio tra potere delegante e funzione delegata, nella consapevolezza dell’elasticità dell’istituto della delega e della possibilità di diverse configurazioni della forma di governo parlamentare. La giurisprudenza costituzionale sull’art. 76 Cost., diversamente da quella sul decreto-legge, si caratterizza per una maggiore continuità e per l’adozione di criteri “flessibili”. Ciò ha consentito di evitare situazioni di impasse nei casi di “disallineamento” politico tra legislatore delegante e Governo delegato, cioè quando si è insediato, nelle more dell’attuazione della delega, un Governo di colore politico diverso.

Il sindacato della Corte si è fatto, però, più stringente quando l’utilizzo dello strumento ha inciso direttamente sui diritti fondamentali, rischiando di intaccare il “nucleo duro” dello Stato costituzionale, cioè la previsione di limiti alla maggioranza a tutela dei diritti. Così, vent’anni dopo il «primo “avvertimento”» dato con la sent. n. 280 del 2004, la Corte è tornata a censurare una (importante) legge delega, per insufficienza di principi direttivi: nel motivare la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 3, 1° co., della l. n. 86 del 2024, la Corte ha sottolineato che «i LEP implicano una delicata scelta politica, perché si tratta – fondamentalmente – di bilanciare uguaglianza dei privati e autonomia regionale, diritti e esigenze finanziarie e anche i diversi diritti fra loro» e che «ogni materia ha le sue peculiarità e richiede distinte valutazioni e delicati bilanciamenti» (sent. n. 192 del 2024). Oltre all’oggettiva genericità dei criteri direttivi, la Corte ha voluto sottolineare che le scelte politiche fondamentali (come quelle sul bilanciamento dei diritti) vanno fatte dall’organo rappresentativo.

Similmente, in relazione ai decreti legislativi, la sent. n. 98 del 2024 ha – ad esempio – annullato in parte l’art. 7 del d.lgs. n. 39 del 2013, nella parte in cui non consentiva di conferire l’incarico di amministratore di ente di diritto privato – che si trovi sottoposto a controllo pubblico da parte di un ente locale – in favore di coloro che, nell’anno precedente, fossero stati presidente o amministratore delegato di enti di diritto privato controllati da amministrazioni locali. La Corte ha rilevato che la discrezionalità del Governo «va apprezzata e ritenuta in relazione al grado di specificità dei criteri fissati dalla legge di delega e in coerenza con la ratio sottesa a questi ultimi», e ciò «tanto più ove la delega, come nel caso in esame, abbia ad oggetto il riordino della disciplina già esistente in una materia caratterizzata dall’elevata complessità […] e tale da comportare rilevanti limitazioni all’accesso al lavoro, il quale costituisce un «profilo particolare del “diritto al lavoro” (art. 4 della Costituzione), […] più volte qualificato da questa Corte, anche con riferimento ai pubblici uffici, come “fondamentale diritto di libertà della persona umana”».

In definitiva, nell’ambito di una cornice costituzionale fra le più blande a livello comparatistico, la delegazione legislativa ha assunto un ruolo centrale quale strumento di attuazione dell’indirizzo politico del Governo. L’incremento quantitativo del fenomeno ha condotto a una notevole varietà delle sue manifestazioni, a conferma della già accennata elasticità dell’istituto. La Corte ha svolto un’opera di equilibrata vigilanza, innalzando la soglia di attenzione sul rispetto delle prerogative delle Camere quando gli atti aventi forza di legge intaccano i diritti individuali.

7. Il decreto-legge

Anche per quel che concerne il decreto-legge, l’organizzazione della funzione normativa si dimostra indissolubilmente connessa con le finalità permanenti dello Stato apparato, con i suoi rapporti con la società, con il modo in cui è ripartito il potere di indirizzo politico tra i diversi organi costituzionali (sent. n. 146 del 2024).

La disciplina che la Carta fondamentale sancisce con riferimento ai presupposti del decreto-legge «è anche funzionale alla tutela dei diritti e caratterizza la configurazione del sistema costituzionale nel suo complesso» (sent. n. 171 del 2007).

L’adozione di provvedimenti provvisori con forza di legge riveste «carattere derogatorio rispetto all’essenziale attribuzione al Parlamento della funzione di porre le norme primarie nell’ambito delle competenze dello Stato centrale» (sent. n. 171 del 2007).

Sin dalla sent. n. 50 del 1959, la Corte ha evidenziato che l’art. 77 Cost., al fine d’impedire possibili abusi, «subordina l’adozione di provvedimenti provvisori con forza di legge da parte del Governo a presupposti molto gravi (casi straordinari di necessità e d’urgenza) ed esige adempimenti successivi sottoposti a termini rigorosi, al punto che, se le Camere legislative chiamate a convertire in legge quei provvedimenti sono sciolte, esse devono essere convocate appositamente e riunirsi entro cinque giorni».

Il Governo adotta tali atti provvisori sotto la propria responsabilità, e la Costituzione configura l’adozione del decreto-legge come «ipotesi eccezionale, subordinata al rispetto di condizioni precise» (sent. n. 360 del 1996).

La giurisprudenza della Corte ha via via delineato il disegno implicito nell’art. 77 Cost., orientando lungo tre linee direttrici il vaglio di costituzionalità: la prassi della reiterazione; il sindacato sui presupposti dell’art. 77 Cost.; l’omogeneità della legge di conversione.

7.1 - La reiterazione del decreto-legge. È con riferimento al fenomeno della reiterazione dei decreti-legge che la Corte ha mostrato di cogliere e di valorizzare la rilevanza primaria dei principi costituzionali enunciati nell’art. 77 della Costituzione, «principi la cui violazione o elusione è suscettibile di incidere non soltanto sul corretto svolgimento dei processi di produzione normativa, ma anche sugli equilibri fondamentali della forma di governo» (sent. n. 360 del 1996).

A tale riguardo, la Corte ha puntualizzato, a partire dalla sent. n. 302 del 1988, che la reiterazione «suscita gravi dubbi relativamente agli equilibri istituzionali e ai princìpi costituzionali, tanto più gravi allorché gli effetti sorti in base al decreto reiterato sono praticamente irreversibili (come, ad esempio, quando incidono sulla libertà personale dei cittadini) o allorché gli stessi effetti sono fatti salvi, nonostante l’intervenuta decadenza, ad opera dei decreti successivamente riprodotti».

A quest’esigenza si correla «l’auspicio che si ponga rapidamente mano alle riforme più opportune, perché non venga svuotato il significato dei precetti contenuti nell’art. 77 della Costituzione». Tale auspicio non si arresta al rango delle mere declamazioni di principio, ma si traduce nel rilievo delle «violazioni della Costituzione dovute alla reiterazione dei decreti».

I princìpi così enunciati trovano compiuta e pregnante espressione nella sent. n. 360 del 1996, che prende le mosse dal disegno costituzionale, inequivocabile nel configurare i decreti-legge come atti necessariamente provvisori e nello stabilire termini cogenti per la loro conversione, e da tale disegno trae i seguenti corollari: «Questa disciplina, nella sua limpida formulazione, non offre alternative al carattere necessariamente provvisorio della decretazione d’urgenza: o le Camere convertono il decreto in legge entro sessanta giorni o il decreto perde retroattivamente la propria efficacia, senza che il Governo abbia la possibilità di invocare proroghe o il Parlamento di provvedere ad una conversione tardiva. La disciplina costituzionale viene, pertanto, a qualificare il termine dei sessanta giorni fissato per la vigenza della decretazione d’urgenza come un limite insuperabile, che - proprio ai fini del rispetto del criterio di attribuzione della competenza legislativa ordinaria alle Camere - non può essere né violato né indirettamente aggirato».

Il decreto-legge reiterato, che riproduca le medesime disposizioni di un decreto-legge non convertito, in assenza di nuovi (e sopravvenuti) presupposti straordinari di necessità ed urgenza, si pone in contrasto con l’art. 77 Cost. sotto molteplici profili: «perché altera la natura provvisoria della decretazione d’urgenza procrastinando, di fatto, il termine invalicabile previsto dalla Costituzione per la conversione in legge; perché toglie valore al carattere “straordinario” dei requisiti della necessità e dell’urgenza, dal momento che la reiterazione viene a stabilizzare e a prolungare nel tempo il richiamo ai motivi già posti a fondamento del primo decreto; perché attenua la sanzione della perdita retroattiva di efficacia del decreto non convertito, venendo il ricorso ripetuto alla reiterazione a suscitare nell’ordinamento un’aspettativa circa la possibilità di consolidare gli effetti determinati dalla decretazione d’urgenza mediante la sanatoria finale della disciplina reiterata».

Tale violazione dell’art. 77 Cost., per un verso, incide sugli equilibri istituzionali, «alterando i caratteri della stessa forma di governo e l’attribuzione della funzione legislativa ordinaria al Parlamento (art. 70 della Costituzione)», e, per altro verso, «finisce per intaccare anche la certezza del diritto nei rapporti tra i diversi soggetti, per l’impossibilità di prevedere sia la durata nel tempo delle norme reiterate che l’esito finale del processo di conversione: con conseguenze ancora più gravi quando il decreto reiterato venga a incidere nella sfera dei diritti fondamentali o – come nella specie – nella materia penale o sia, comunque, tale da produrre effetti non più reversibili nel caso di una mancata conversione finale (v. sent. n. 161 del 1995; ordinanza n. 197 del 1996)».

7.2 - Il vaglio sui presupposti dell’art. 77 Cost. L’incidenza sugli equilibri della forma di Governo e sulla certezza del diritto rileva anche, in una prospettiva più ampia, nel vaglio sui presupposti che legittimano il ricorso alla decretazione d’urgenza. Condizione di legittimità costituzionale di tale strumento è l’esistenza di casi straordinari, che impongono di dare risposte normative rapide e d’immediata applicazione a sopravvenute e urgenti necessità (sent. n. 220 del 2013).

Anche di recente, la Corte ha ribadito che il Governo ricorre al decreto-legge «in forza di un’autonoma scelta politica» e che i casi straordinari di necessità e di urgenza ricomprendono una pluralità di situazioni, che non possono essere imbrigliate entro schemi rigidi (sent.n. 146 del 2024).

L’ampia autonomia politica che, in tale ambito, compete al Governo «non equivale, tuttavia, all’assenza di limiti costituzionali».

La Corte ha posto in risalto «l’operatività di principi normativi e di regole giuridiche indisponibili da parte della maggioranza, a garanzia della opzione costituzionale per la democrazia parlamentare e della tutela delle minoranze politiche». Tale opzione implica che non possa essere svilito il ruolo del Parlamento, quale luogo di rappresentanza della Nazione (art. 67 Cost.).

La Corte è chiamata a valutare la preesistenza di una situazione di fatto che comporta la necessità e l’urgenza di provvedere: la situazione descritta rappresenta un requisito di validità costituzionale dell’adozione del decreto-legge (sent. n. 29 del 1995). Tale valutazione non è preclusa dalla conversione del decreto-legge da parte del Parlamento, che non dispiega alcuna efficacia sanante (sent. n. 171 del 2007), e si atteggia in modo peculiare, come verifica della evidente carenza dei presupposti sanciti dall’art. 77 della Costituzione.

Il compito che la Corte è chiamata a svolgere «non sostituisce e non si sovrappone a quello iniziale del Governo e a quello successivo del Parlamento in sede di conversione – in cui le valutazioni politiche potrebbero essere prevalenti – ma deve svolgersi su un piano diverso, con la funzione di preservare l’assetto delle fonti normative e, con esso, il rispetto dei valori a tutela dei quali detto compito è predisposto» (sent. n. 171 del 2007).

Per quanto il potere del Governo di adottare norme primarie dotate di efficacia, pur provvisoria, presenti «carattere singolare […] rispetto alla disciplina delle fonti di una Repubblica parlamentare» (sent. n. 171 del 2007), neppure si può trascurare che «il decreto-legge comporta una […] particolare assunzione di responsabilità» da parte del Governo e che è necessario, pertanto, interpretare il precetto dell’art. 77 Cost. secondo «un largo margine di elasticità. Infatti, la straordinarietà del caso, tale da imporre la necessità di dettare con urgenza una disciplina in proposito, può essere dovuta ad una pluralità di situazioni (eventi naturali, comportamenti umani e anche atti e provvedimenti di pubblici poteri) in relazione alle quali non sono configurabili rigidi parametri, valevoli per ogni ipotesi».

In quest’orizzonte s’inquadra il sindacato della Corte, che non può interferire nelle valutazioni politiche di pertinenza del Governo e del Parlamento e, tuttavia, non può abdicare a un ruolo di efficace salvaguardia di un ordinato assetto delle fonti (sent. n. 146 del 2024).

Nella valutazione demandata alla Corte, d’importanza essenziale si rivela il ruolo dell’omogeneità, che concerne la coerenza finalistica delle disposizioni inserite nel decreto-legge, pur nella varietà delle materie regolate.

La Corte ha precisato che un decreto-legge contraddistinto da “norme intruse”, estranee alla sua finalità, «travalica i limiti imposti alla funzione normativa del Governo e sacrifica in modo costituzionalmente intollerabile il ruolo attribuito al Parlamento nel procedimento legislativo» e «si tramuta in un improprio “disegno di legge ad urgenza garantita”, in cui si possono trasfondere le norme più disparate, confidando nel fatto che la legge di conversione ne consolidi l’efficacia» (sent. n. 146 del 2024). Un siffatto modo di legiferare compromette in modo irrimediabile anche la certezza del diritto, che la Corte riconosce come valore imprescindibile.

La palese estraneità della disposizione rispetto alle altre introdotte nel decreto-legge rappresenta uno degli indici sintomatici della manifesta insussistenza della straordinaria necessità ed urgenza.

A tale riguardo, soccorrono indici interni ed esterni, che valgono «a fornire al sindacato di costituzionalità precisi punti di riferimento» (sent. n. 146 del 2024): nel contesto di una disamina che non può che essere complessiva e sinergica, occorre ponderare il titolo e il preambolo del decreto-legge, l’insieme delle previsioni che lo compongono, la finalità complessiva che ispira l’atto normativo, anche alla luce della discussione parlamentare, gli stessi argomentati prospettati nel contraddittorio fra le parti del processo costituzionale.

La Corte ha ritenuto incompatibili con lo strumento della decretazione d’urgenza anche le riforme ordinamentali, ad ampio spettro. Tale incompatibilità scaturisce dalla «palese inadeguatezza dello strumento del decreto-legge a realizzare una riforma organica e di sistema, che non solo trova le sue motivazioni in esigenze manifestatesi da non breve periodo, ma richiede processi attuativi necessariamente protratti nel tempo, tali da poter rendere indispensabili sospensioni di efficacia, rinvii e sistematizzazioni progressive, che mal si conciliano con l’immediatezza di effetti connaturata al decreto-legge, secondo il disegno costituzionale» (sent. n. 220 del 2013).

7.3. - La legge di conversione e le disposizioni “intruse”. Dall’art. 77 Cost. la Corte ha desunto anche il requisito dell’omogeneità della legge di conversione rispetto ai contenuti del decreto-legge.

Nel sindacato di costituzionalità dei decreti milleproroghe, che intervengono a regolare i termini in scadenza nei più disparati settori, la Corte ha affermato la necessità che la legge di conversione racchiuda contenuti omogenei rispetto al decreto-legge, quanto alle finalità e all’oggetto (sent. n. 22 del 2012).

Tale necessità è avvalorata non solo da ragioni di buona tecnica normativa, ma anche, e in via prioritaria, dal nesso d’interrelazione funzionale «tra decreto-legge, formato dal Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, e legge di conversione, caratterizzata da un procedimento di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario».

È riservata al Governo, difatti, la competenza a presentare il disegno di legge di conversione e rapidi sono i tempi di approvazione, che prevedono anche l’apposita convocazione delle Camere, ove siano già sciolte. La legge di conversione, quale fonte funzionalizzata e specializzata e a competenza tipica (sent. n. 32 del 2014), non può accogliere qualsiasi contenuto ulteriore, sprovvisto di ogni legame, dal punto di vista materiale e finalistico, con il decreto-legge.

Tali conclusioni s’impongono anche in virtù dell’esigenza di «preservare l’ordinaria funzionalità del procedimento legislativo di cui all’art. 72, primo comma, Cost. – che permette una partecipazione parlamentare ben più efficace di quella consentita dall’iter, peculiare e contratto, della legge di conversione» (sent. n. 245 del 2022).

L’inserimento di disposizioni estranee, “intruse”, recide il nesso d’interrelazione funzionale tra decreto-legge e legge di conversione e determina la violazione dell’art. 77 Cost., non per la «mancanza dei presupposti di necessità e urgenza per le norme eterogenee aggiunte, che, proprio per essere estranee e inserite successivamente, non possono collegarsi a tali condizioni preliminari (sent. n. 355 del 2010), ma per l’uso improprio, da parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione gli attribuisce, con speciali modalità di procedura, allo scopo tipico di convertire, o non, in legge un decreto-legge» (sent. n. 22 del 2012).

Tali princìpi, nella loro essenziale funzione di garanzia, sono stati confermati e intesi con rigore anche nel particolare contesto delle misure di carattere finanziario e tributario. A questo riguardo, si è affermato che «la semplice evocazione della materia tributaria nell’epigrafe e/o nel preambolo» non consente di introdurre in sede di conversione disposizioni prive di ogni correlazione con la traiettoria finalistica del decreto-legge.

La Corte ha puntualizzato che, «proprio in un ambito anche storicamente caratterizzato dal rilievo dei parlamenti (evocato dal principio “no taxation without representation”)», una diversa interpretazione vanificherebbe «i limiti costituzionali all’emendabilità del decreto-legge in sede di conversione; ciò a detrimento delle ordinarie dinamiche del confronto parlamentare, così prefigurando un procedimento legislativo alternativo a quello ordinario, anche mediante il ricorso al maxiemendamento e alla questione di fiducia» (sent. n. 245 del 2022).

Anche in questa prospettiva, emerge e si rafforza il ruolo della Corte di presidio degli equilibri della forma di governo, che nel sistema delle fonti ha un essenziale punto di snodo.

8. Il sindacato di legittimità costituzionale sulle leggi elettorali

Negli ultimi anni, più di frequente la Corte è stata interpellata sulla legittimità costituzionale delle leggi elettorali e ha rafforzato e affinato gli strumenti del controllo di costituzionalità, al fine di tutelare in modo effettivo il principio di rappresentatività e l’eguaglianza del voto, senza sconfinare nell’àmbito delle scelte riservate alla discrezionalità del legislatore.

Tale linea di tendenza si ravvisa anche in altri ordinamenti, in cui la legislazione elettorale si profila come possibile campo di tensione tra Parlamento e Corti, e si riverbera tanto sulle modalità di accesso alla giustizia costituzionale quanto, più in generale, sulla stessa latitudine del sindacato di ragionevolezza demandato alla Corte e sulla ricerca di un punto di equilibrio in una materia quanto mai controversa.

8.1 - L’incidentalità. In primo luogo, nel sindacato delle leggi elettorali si dischiudono prospettive inedite quanto al modello del giudizio incidentale.

La peculiarità della materia scrutinata rappresenta un utile banco di prova dei princìpi comunemente recepiti, che richiedono, ai fini dell’ammissibilità delle questioni, un petitum separato e distinto dalla questione di costituzionalità e un autonomo svolgimento del giudizio dopo la pronuncia della Corte. Nella sent. n. 1 del 2014, la Corte ha avuto occasione di approfondire le più significative implicazioni processuali e ha enunciato molteplici argomenti, allo scopo di avvalorare l’ammissibilità delle censure.

Anzitutto, la Corte ha evidenziato che il riscontro dell’interesse ad agire, della legittimazione delle parti, della giurisdizione del giudice rimettente, ai fini dell’apprezzamento della rilevanza dell’incidente di legittimità costituzionale, è rimesso alla valutazione del giudice a quo e non può essere riesaminato, qualora sia sorretto da una motivazione non implausibile.

La Corte, nel caso di specie, ha ritenuto che fosse articolata e approfondita la valutazione della rilevanza e della pregiudizialità delle questioni di legittimità costituzionale rispetto alla definizione del giudizio principale. . Dirimente, in particolare, è la considerazione che fossero passate in giudicato, secondo il rimettente, le statuizioni dei giudici di merito in ordine all’interesse ad agire, in un giudizio volto ad accertare un diritto di voto incerto nella sua portata e a rimuovere il pregiudizio derivante da questa incertezza.

A tale rilievo, che evoca il limite della non implausibilità della verifica esterna devoluta alla Corte in ordine al requisito della rilevanza, si affianca la considerazione che il petitum oggetto del giudizio principale riguarda l’accertamento del diritto azionato e non si esaurisce nella declaratoria di illegittimità costituzionale, «in quanto residuerebbe la verifica delle altre condizioni cui la legge fa dipendere il riconoscimento del diritto di voto».

L’autonomia del petitum del giudizio principale scongiura il rischio che il giudizio incidentale viri verso un accesso diretto, in contrasto con l’assetto vigente del processo costituzionale, e che si moltiplichino le lites fictae, prive di una genuina materia del contendere.

Altro argomento che suffraga l’ammissibilità è la speciale rilevanza del diritto di voto.

In questa prospettiva, infine, si avverte ineludibile «l’esigenza che non siano sottratte al sindacato di costituzionalità le leggi, quali quelle concernenti le elezioni della Camera e del Senato, che definiscono le regole della composizione di organi costituzionali essenziali per il funzionamento di un sistema democratico-rappresentativo e che quindi non possono essere immuni da quel sindacato. Diversamente, si finirebbe con il creare una zona franca nel sistema di giustizia costituzionale proprio in un ambito strettamente connesso con l’assetto democratico, in quanto incide sul diritto fondamentale di voto; per ciò stesso, si determinerebbe un vulnus intollerabile per l’ordinamento costituzionale complessivamente considerato» (sent. n. 1 del 2014, cit.).

A tale percorso argomentativo la Corte ha dato continuità, nel vagliare le successive questioni, egualmente sollevate nell’ambito di giudizi concernenti la pienezza delle condizioni di esercizio del diritto fondamentale di voto nelle elezioni politiche (sent. n. 35 del 2017).

Sono state così ribadite le ragioni dell’ammissibilità di tali questioni: la peculiarità e la rilevanza del diritto di voto; la sussistenza di un interesse a instaurare un giudizio di accertamento, allo scopo di fugare le incertezze e di prevenire future lesioni di un diritto incerto nella sua portata; l’autonomia del petitum del giudizio principale, giudizio destinato a un ulteriore svolgimento dopo la pronuncia della Corte; la necessità di evitare “zone franche” nel controllo di conformità dell’ordinamento alla legge fondamentale.

Nel vaglio di ammissibilità, la Corte ha mostrato di «contemperare i caratteri indefettibili delle regole che presiedono all’accesso al giudizio di legittimità costituzionale con la necessità di scongiurare l’eventualità che, attraverso una loro declinazione formalistica, vengano irrimediabilmente sottratte al controllo di questa Corte disposizioni di legge che incidono sul diritto di voto, comprimendone la titolarità o l’esercizio» (sent. n. 240 del 2021).

I princìpi enunciati dalla Corte con riferimento al contenzioso elettorale si sono dimostrati gravidi di ulteriori sviluppi e sono stati applicati anche alle azioni di accertamento che investono la portata di altri diritti fondamentali. In tale contesto si è confermato altresì che non è necessaria l’attualità della lesione del diritto, come la libertà di autodeterminazione del paziente, ed è sufficiente uno stato d’incertezza che soltanto l’intervento del giudice può dirimere (sent. n. 132 del 2025), secondo una valutazione non manifestamente incongrua del giudice che interroga la Corte.

8.2 - Il sindacato di ragionevolezza e di proporzionalità. La Corte è costante nel riconoscere al legislatore un’ampia discrezionalità nella concreta modulazione del sistema elettorale: dalla Carta costituzionale, che pure contiene alcune indicazioni favorevoli al sistema proporzionale, non si evince alcun modello cogente e inderogabile, e compete al legislatore la scelta del sistema «più idoneo ed efficace in considerazione del contesto storico» (sent. n. 1 del 2014).

Nella materia elettorale «si esprime infatti con un massimo di evidenza la politicità della scelta legislativa, che è pertanto censurabile solo quando risulti manifestamente irragionevole» (sent. n. 62 del 2022). Tale discrezionalità si esplica anche nell’intervenire dopo le pronunce caducatorie della Corte e nel delineare la disciplina più appropriata, rispettosa dei precetti costituzionali (sent. n. 62 del 2022).

Nondimeno, le scelte legislative, pur nell’ampio margine di apprezzamento che le connota, non si sottraggono a un sindacato di conformità agli specifici limiti sanciti dalla Costituzione, come l’obbligo di promuovere le pari opportunità tra donne e uomini (art. 51, 1° co., Cost.), al fine di garantire a tutti i cittadini dell’uno e dell’altro sesso la possibilità di accedere alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza (sent.n. 62 del 2022).

Inoltre, le leggi elettorali, al pari delle altre, sono assoggettate a un sindacato di ragionevolezza e di proporzionalità, chiamato a valutare se il legislatore abbia perseguito un obiettivo legittimo e se abbia prescelto il “minimo mezzo”, così da arrecare il minor sacrificio possibile degli interessi contrapposti.

Con tale sindacato la Corte si è misurata più volte, premurandosi di intervenire con pronunce autoapplicative, senza mettere in discussione la legittimità del Parlamento esistente, eletto in base alla disciplina dichiarata incostituzionale.

La Corte ha riconosciuto che la stabilità del governo e la rapidità del processo decisionale rappresentano un «obiettivo costituzionalmente legittimo» (sent. n. 1 del 2014), ma non ha mancato di puntualizzare che tale obiettivo dev’essere perseguito con mezzi proporzionati.

Il sindacato svolto dalla Corte mira a verificare se la norma censurata, per le sue modalità applicative, attui il bilanciamento degli interessi costituzionalmente rilevanti in modo da non determinare «il sacrificio o la compressione di uno di essi in misura eccessiva e pertanto incompatibile con il dettato costituzionale» (sent. n. 1 del 2014).

Il sistema prescelto deve salvaguardare, anzitutto, il principio costituzionale di eguaglianza del voto, in modo che l’esercizio dell’elettorato attivo avvenga in condizione di parità e ciascun voto contribuisca potenzialmente e con pari efficacia alla formazione degli organi elettivi (sent. n. 43 del 1961). Con tale principio confligge l’attribuzione di un premio di maggioranza svincolato da una soglia minima di voti o seggi: un sistema siffatto è foriero di «una eccessiva sovra-rappresentazione della lista di maggioranza relativa» e di «una distorsione fra voti espressi ed attribuzione di seggi» (sent. n. 1 del 2014).

Per questa via, si determina «una eccessiva divaricazione tra la composizione dell’organo della rappresentanza politica, che è al centro del sistema di democrazia rappresentativa e della forma di governo parlamentare prefigurati dalla Costituzione, e la volontà dei cittadini espressa attraverso il voto, che costituisce il principale strumento di manifestazione della sovranità popolare, secondo l’art. 1, secondo comma, Cost.» (sent. n. 1 del 2014, cit.).

La Corte pone l’accento a più riprese sulla necessità di salvaguardare la funzione rappresentativa dell’assemblea e l’eguale diritto di voto, evitando alterazioni della «composizione della rappresentanza democratica, sulla quale si fonda l’intera architettura dell’ordinamento costituzionale vigente» (sent. n. 1 del 2014).

Stride con i princìpi richiamati anche un sistema che consente a una lista di accedere al turno di ballottaggio, pur avendo conseguito, al primo turno, un consenso esiguo, e di ottenere il premio di maggioranza, «vedendo più che raddoppiati i seggi che avrebbe conseguito sulla base dei voti ottenuti al primo turno». L’esigenza di assicurare la stabilità del Governo «non può giustificare uno sproporzionato sacrificio dei principi costituzionali di rappresentatività e di uguaglianza del voto, trasformando artificialmente una lista che vanta un consenso limitato, ed in ipotesi anche esiguo, in maggioranza assoluta» (sent. n. 35 del 2017).

Anche la previsione di una soglia irragionevolmente bassa di voti per l’attribuzione di un premio di maggioranza può determinare «una tale distorsione della rappresentatività da comportarne un sacrificio sproporzionato, rispetto al legittimo obbiettivo di garantire la stabilità del governo del Paese e di favorire il processo decisionale» (sent. n. 35 del 2017).

Per contro, non infrange i richiamati princìpi costituzionali una legge elettorale che introduce «una soglia di sbarramento non irragionevolmente elevata, che non determina, di per sé, una sproporzionata distorsione della rappresentatività dell’organo elettivo» (sent. n. 35 del 2017).

La considerazione dell’indefettibile rappresentatività dell’organo elettivo e dell’eguaglianza del voto fonda anche la declaratoria di illegittimità costituzionale delle disposizioni che escludono ogni facoltà dell’elettore d’incidere sull’elezione dei propri rappresentanti.

In un sistema che prevede un voto per una lista composta interamente da candidati bloccati, nell’ambito di circoscrizioni molto ampie e in presenza di liste con un numero assai elevato di candidati, l’elettore è vincolato a scegliere in blocco tutti i numerosi candidati elencati in tale lista, che non ha avuto modo né di conoscere né di valutare.

L’imposizione al cittadino della scelta in blocco dei numerosi candidati presenti nella lista «ferisce la logica della rappresentanza consegnata nella Costituzione» e coarta «la libertà di scelta degli elettori nell’elezione dei propri rappresentanti in Parlamento, che costituisce una delle principali espressioni della sovranità popolare, e pertanto [contraddice] il principio democratico, incidendo sulla stessa libertà del voto di cui all’art. 48 Cost. (sent. n. 16 del 1978)» (sent. n. 1 del 2014).

Compatibile con la Costituzione si rivela, invece, una disciplina che non preclude qualunque indicazione di consenso degli elettori, ma, nell’àmbito di liste formate da un numero inferiore di candidati e con un unico candidato bloccato, quello capolista, consente all’elettore di esprimere le preferenze per gli altri candidati e valorizza, nella scelta del capolista, il ruolo dei partiti, «quali associazioni che consentono ai cittadini di concorrere con metodo democratico a determinare, anche attraverso la partecipazione alle elezioni, la politica nazionale» (sent. n. 35 del 2017).

In ultima analisi, il giudizio della Corte si colloca nell’alveo di princìpi oramai collaudati, pur nella diversità delle normative di volta in volta scrutinate.

La stabilità degli approdi della giurisprudenza della Corte sulla materia elettorale presidia nella maniera più efficace i principi basilari dell’ordinamento costituzionale e trasforma quel potenziale campo di tensione con il Parlamento in uno spazio di proficuo confronto e di costante, imprescindibile, interlocuzione.

9. I principi del primato e dell’effetto diretto e l’approccio “monistico” ai rapporti tra ordinamento comunitario e ordinamenti nazionali nella giurisprudenza della Corte di giustizia

Le competenze attribuite dai trattati alla Comunità e poi all’Unione Europea sono andate progressivamente aumentando, incrociando molti campi materiali oggetto di normazione da parte degli Stati membri. Le frequenti zone di sovrapposizione tra i due ordinamenti richiedono un criterio con cui risolvere i conflitti tra le norme prodotte da ciascuno di essi. A ciò hanno provveduto i giudici supremi dei due ordinamenti: la Corte di giustizia dell’Unione Europea e, per l’ordinamento italiano, la Corte costituzionale.

La prospettiva della Corte di giustizia è stata fin dall’inizio molto netta, basata in sostanza su una visione monistica, che riconduce a unità ordinamento interno e ordinamento nazionale. Il fondamento di tale ricostruzione è stato il principio della preminenza del diritto comunitario su quello nazionale (la primauté). In realtà, il principio non era formulato dal Trattato di Roma, ma è stato il frutto della giurisprudenza creativa della Corte di giustizia. Quest’ultima – nella sentenza Costa c. Enel del 1964 – ha spiegato che il Trattato di Roma ha istituito una Comunità dotata di propri organi e «di poteri effettivi provenienti da una limitazione di competenza o da un trasferimento di attribuzione degli Stati». Questi ultimi «hanno limitato, sia pure in campi circoscritti, i loro poteri sovrani e creato quindi un complesso di diritto vincolante per i loro cittadini e per loro stessi».

Da tale premessa, sono state tratte delle conseguenze straordinarie: «lo spirito e i termini del Trattato hanno per corollario l’impossibilità per gli Stati di far prevalere, contro un ordinamento giuridico da essi accettato a condizione di reciprocità, un provvedimento unilaterale ulteriore, il quale pertanto non potrà essere opponibile all’ordine comune». Ed ancora, «se l’efficacia del diritto comunitario variasse da uno Stato all’altro in funzione delle leggi interne posteriori ciò metterebbe in pericolo l’attuazione degli scopi del Trattato contemplata nell’art. 5.2 e causerebbe una discriminazione vietata dall’art. 7». Il risultato è la “preminenza del diritto comunitario”, di fronte al quale un atto normativo unilaterale dello Stato, “incompatibile col sistema della Comunità, sarebbe del tutto privo di efficacia”.

La Corte di giustizia ha parlato di efficacia e non di validità del diritto, e la distinzione non è una astrusità per teorici del diritto. Negli Stati europei controllare se una legge è valida o meno spetta alle Corti costituzionali, e dunque prevale un sistema accentrato di controllo della costituzionalità di una legge. Invece, accertare se una norma è efficace o meno in un determinato caso rientra tra le attribuzioni dei giudici comuni. In questo modo la Corte di giustizia ha posto una fondamentale premessa per avviare un dialogo direttamente con gli stessi.

L’altra premessa, che consente di far valere il principio del primato, è la dottrina degli “effetti diretti” del diritto comunitario, formulata per la prima volta nella celebre sentenza van Gend en Loos, del 1963. Anche questa dottrina non aveva una formulazione espressa nel Trattato, ma è il prodotto dell’attività creativa dei giudici di Lussemburgo. «La Comunità – afferma la Corte – è un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a favore del quale gli Stati hanno rinunziato, anche se in settori limitati, ai loro poteri sovrani, ordinamento che riconosce come soggetti, non soltanto gli Stati membri, ma anche i loro cittadini». Il Trattato, aggiunge la Corte, «nello stesso modo in cui impone ai singoli degli obblighi, attribuisce loro dei diritti soggettivi». L’obiettivo di questa ricostruzione è così esplicitato: evitare che uno Stato «possa trarre vantaggio dalla sua trasgressione del diritto comunitario». Infatti, questo diritto diventa fonte di diritti «che entrano a far parte del loro [cittadini] patrimonio giuridico». Tali diritti «sorgono non solo nei casi in cui il Trattato espressamente li menziona, ma anche in relazione agli obblighi che il Trattato impone ai singoli, agli Stati membri e alle istituzioni comunitarie».

Attraverso il convergere dei due principi il giudice nazionale è attratto nell’orbita del diritto comunitario. A lui i singoli possono rivolgersi per far valere i diritti che traggono dall’ordinamento comunitario e chiedere che, in caso di contrasto con il diritto comunitario, proceda alla disapplicazione del diritto nazionale. Il risultato della giurisprudenza citata è stato l’introduzione di un meccanismo di private enforcement del diritto comunitario, basato sull’interesse dei privati a far valere i diritti che traggono dall’ordinamento europeo, quando lo Stato non ha provveduto ad adeguare a quest’ultimo il proprio ordinamento.

In questo modo l’efficacia del diritto comunitario non è più affidata ai complessi meccanismi previsti dal Trattato e imperniati sulla vigilanza della Commissione e sull’interesse degli altri Stati ad agire contro lo Stato inadempiente, davanti alla Corte di giustizia. Il Trattato prevedeva solamente un meccanismo di public enforcement basato sul ricorso per inadempimento e sulla procedura d’infrazione davanti la Corte di giustizia. Invece, per effetto della rivoluzionaria giurisprudenza della Corte di giustizia, i privati si sono trasformati in “vigilanti della legalità comunitaria”. Le possibilità di rimediare a eventuali inadempimenti di uno Stato si sono moltiplicate e sfuggono a qualsiasi valutazione politica, essendo rimesse alle scelte di ciascun privato interessato all’applicazione del diritto comunitario.

Per effetto della giurisprudenza citata, il diritto comunitario è divenuto, utilizzando parole tratte dalla Costituzione americana, The Law of the Land, direttamente applicabile dai giudici nazionali, e poiché è preminente sul diritto nazionale incompatibile, è The Supreme Law, mentre il giudice nazionale ha assunto una doppia veste, essendo al contempo giudice europeo.

I due principi operano grazie al meccanismo del rinvio pregiudiziale in Corte di giustizia previsto dall’art. 267 TFUE (Trattato per il Funzionamento dell’Unione Europea), che permette al giudice comune di interrogare la Corte di giustizia sull’interpretazione o sulla validità di un atto normativo comunitario e permette alla suddetta Corte di assicurare l’interpretazione del diritto comunitario uniforme in tutti gli Stati membri, assicurando così la loro eguaglianza giuridica.

Fin dal momento fondativo della Comunità, quindi, la Corte di giustizia ha intrattenuto un rapporto diretto con i giudici comuni, ai quali ha riservato la competenza a interpretare il diritto nazionale e, nel caso di conflitto con il diritto comunitario dotato di effetti diretti, procedere alla sua disapplicazione. Il sistema giuridico comunitario, quindi, ha assunto ben presto una fisionomia proto-federale, in cui la Corte di giustizia ha il monopolio dell’interpretazione del diritto appartenente a tale sistema, mentre i giudici comuni, anche alla luce dell’interpretazione fornita dalla Corte, possono disapplicarlo.

10. La prima fase della giurisprudenza costituzionale sui rapporti con l’ordinamento comunitario: la teoria “dualistica” e la dottrina dei “controlimiti”

La conseguenza della menzionata giurisprudenza della Corte di giustizia è stata l’instaurazione di una specie di “controllo diffuso” sulle leggi a opera dei giudici comuni, che naturalmente pone un problema di compatibilità con la scelta costituzionale a favore di un sistema di controllo accentrato, facente capo alla Corte costituzionale.

Quest’ultima, pertanto, ha dovuto affrontare il difficile compito di mantenere in equilibrio le esigenze dell’integrazione sovranazionale e quelle del sistema costituzionale. Il “cammino comunitario” della Corte costituzionale ha avuto, comunque, per lungo tempo un punto fermo: l’adesione a un’impostazione dualistica dei rapporti tra l’ordinamento nazionale e quello comunitario.

Poco dopo la sentenza europea sul caso Costa c. Enel, la Corte costituzionale ha affermato chiaramente questa visione nella sent. n. 98 del 1965. Questa respingeva la tesi dei ricorrenti, che ritenevano contrarie a una serie di disposizioni costituzionali alcune previsioni del Trattato CECA, precisando che lo stesso Trattato ha determinato una limitazione di sovranità, giustificata dall’art. 11 Cost., che ha per effetto la sottrazione alla giurisdizione italiana delle controversie riguardanti gli atti dell’Alta autorità della CECA. Tuttavia, l’ordinamento di quest’ultima non è “integrato” nell’ordinamento nazionale, come vorrebbe la sentenza nel caso Costa c. Enel, ma piuttosto «compone un ordinamento del tutto distinto da quello interno; il quale ha riconosciuto l’ordinamento comunitario, non per inserirlo nel suo sistema, ma per rendere in questo operante la cooperazione internazionale che è nei suoi fini, e per delimitare i casi in cui ha effetti interni l’attività che gli organi della comunità sono legittimati a svolgere nella cerchia della rispettiva competenza».

Pertanto, secondo la Corte, le “disposizioni denunciate”, che prevedono i ricorsi davanti alla Corte di giustizia contro le determinazioni degli organi della CECA, «sono fuori dal dettato degli artt. 102 e 103 della Costituzione». Vi è quindi una perentoria affermazione del carattere dualistico dei rapporti tra diritto nazionale e diritto comunitario, che sarebbero retti non già dal criterio gerarchico, a cui in fondo si ricollega il principio della primauté, ma da una delimitazione di competenza.

Questa impostazione è messa a punto nella successiva sent. n. 183 del 1973, cui undici anni dopo ha fatto seguito la celebre sentenza Granital. Nel 1973 i rimettenti censuravano la legge di esecuzione del Trattato CEE, in relazione al profilo del conferimento agli organi comunitari del potere di adottare regolamenti direttamente applicabili negli Stati membri. Nel ritenere non fondata la questione, la Corte ha però ribadito che, aderendo alla Comunità, l’Italia ha accettato, a parità di condizioni con gli altri Stati, limitazioni di sovranità anche «in ordine all’esercizio della funzione legislativa, esecutiva e giurisdizionale», compresa la possibilità di adottare regolamenti «immediatamente vincolanti per gli Stati e i loro cittadini, senza la necessità di norme interne di adattamento o recezione».

La Corte ha escluso che una simile cessione di sovranità avrebbe richiesto una legge costituzionale e al contempo ha ribadito la visione dualistica del rapporto tra i due ordinamenti: essi sono configurati come «sistemi giuridici autonomi e distinti, ancorché coordinati secondo la ripartizione di competenze stabilita e garantita dal Trattato». Le norme prodotte dall’ordinamento comunitario non devono «essere oggetto di provvedimenti statali a carattere riproduttivo, integrativo o esecutivo, che possano comunque differirne o condizionarne l’entrata in vigore, e tanto meno sostituirsi ad essi, derogarvi o abrogarli, anche parzialmente». In buona sostanza, è riconosciuto il principio del primato.

Dopo questo riconoscimento, però, nella parte finale della sentenza la Corte si riserva un controllo sulla legge di esecuzione del Trattato, affinché non siano messi a repentaglio i principi costituzionali fondamentali. Si tratta della prima formulazione della dottrina dei “controlimiti”. Le limitazioni della sovranità, effettuate sulla base dell’art. 11 Cost., non potranno in ogni caso «comportare per gli organi della CEE un inammissibile potere di violare i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale, o i diritti inalienabili della persona umana». Qualora dovesse verificarsi tale eventualità, la Corte potrà intervenire per verificare la perdurante compatibilità del Trattato con tali principi e diritti.

Tre anni più tardi la Corte è nuovamente intervenuta per sciogliere la questione, non risolta dalla precedente sentenza, di chi e come potesse far dichiarare la “illegittimità comunitaria” di un atto legislativo successivo all’adozione di un regolamento. La Corte costituzionale accoglie la ricostruzione delle Sezioni civili unite rimettenti, che avevano escluso la possibilità di disapplicare la legge italiana in ragione del suo contrasto con il diritto comunitario e di una supposta «generale prevalenza del diritto comunitario sul diritto dello Stato». La legge successiva non può essere ritenuta nulla, in quanto emanazione della volontà sovrana dell’organo legislativo. Pertanto, il giudice è tenuto a sollevare una questione di legittimità costituzionale, per violazione dell’art. 11 della Costituzione.

In questo modo la Corte costituzionale affermava il suo ruolo nel controllo sulla conformità comunitaria delle leggi nazionali, coerentemente con il modello accentrato di costituzionalità scelto dai Costituenti. Non persuaso della correttezza di tale soluzione il pretore di Susa ha proposto un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, chiedendole se il diritto comunitario imponesse, al contrario, di disapplicare direttamente le leggi nazionali contrastanti con il diritto comunitario, senza dover attendere o l’abrogazione da parte del legislatore o la loro rimozione per mezzo di una sentenza della Corte costituzionale.

11. La reazione della Corte di giustizia: la sentenza Simmenthal

La Corte di giustizia, nel 1978, con la celebre sentenza Simmenthal ribadiva la sua giurisprudenza sul primato del diritto comunitario e, in contrasto con la giurisprudenza della Corte costituzionale, affermava che il diritto comunitario dotato di effetti diretti rende direttamente inapplicabile il diritto nazionale con esso in contrasto. Secondo la Corte di giustizia, «in forza del principio della preminenza del diritto comunitario, le disposizioni del Trattato e gli atti delle istituzioni, qualora siano direttamente applicabili, hanno l’effetto, nel loro rapporto col diritto interno degli Stati membri, non solo di rendere ‘ipso iure’ inapplicabile, per il fatto stesso della loro entrata in vigore, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale preesistente, ma anche – in quanto dette disposizioni e detti atti fanno parte integrante, con rango superiore rispetto alle norme interne, dell’ordinamento giuridico vigente nel territorio dei singoli Stati membri – di impedire la valida formazione di nuovi atti legislativi nazionali, nella misura in cui questi fossero incompatibili con norme comunitarie».

Pertanto, la Corte di giustizia confermava un’impostazione decisamente monistica, nel cui ambito collocava il principio del primato, dando a quest’ultimo la massima espansione. Infatti, enunciava con particolare forza che anche le norme di diritto derivato, e non soltanto i Trattati, hanno rango superiore rispetto alle norme interne (evocando la nozione di gerarchia, piuttosto che quella di competenza), e precisava altresì che in conseguenza dell’ingresso nell’ordinamento di una norma comunitaria dotata di effetto diretto, ogni disposizione nazionale sia preesistente sia successiva è inapplicabile.

La conseguenza è chiara: il giudice nazionale ha «l’obbligo di applicare integralmente il diritto comunitario e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli, disapplicando le disposizioni eventualmente contrastanti della legge interna», anteriore o successiva che sia. Inoltre, era affermata l’incompatibilità con la stessa natura del diritto comunitario di qualsiasi disposizione o prassi nazionale che neghi al giudice di fare «tutto quanto è necessario per disapplicare le disposizioni legislative nazionali che ostino alla piena efficacia delle norme comunitarie», inclusa la situazione in cui «in caso di conflitto tra una disposizione di diritto comunitario ed una legge nazionale posteriore, la soluzione fosse riservata ad un organo diverso dal giudice cui è affidato il compito di garantire l’applicazione del diritto comunitario, e dotato di un autonomo potere di valutazione, anche se l’ostacolo in tal modo frapposto alla piena efficacia di tale diritto fosse soltanto temporaneo». Il giudice ordinario, quindi, deve poter disapplicare «qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale, anche posteriore, senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale».

12. La sistemazione dei rapporti tra ordinamenti nella sentenza Granital della Corte costituzionale: riconoscimento del primato e degli effetti diretti insieme al mantenimento della teoria dualistica e della dottrina dei controlimiti

Il contrasto con quanto affermato dal Giudice delle leggi nel 1973 non poteva essere più evidente. Quest’ultimo, trascorsi sei anni dalla sentenza Simmenthal, ha modificato la sua giurisprudenza nell’unico senso possibile, affermando l’obbligo del giudice di disapplicare il diritto nazionale incompatibile. La svolta c’è stata con la sentenza Granital, la n. 170 del 1984, scritta da Antonio La Pergola.

Anche in questa occasione, la Corte ribadiva la sua prospettiva dualistica: i due sistemi sono «autonomi e distinti, ancorché coordinati, secondo la ripartizione di competenza stabilita e garantita dal Trattato», con la conseguenza che le fonti comunitarie, di diritto primario o derivato, appartengono «ad altro ordinamento, diverso da quello statale». In forza dell’art. 11 Cost., le disposizioni comunitarie ricevono «diretta applicazione nel territorio italiano, ma rimangono estranee al sistema delle fonti interne». Le previsioni comunitarie, dunque, non sono sottoposte al regime giuridico delle leggi e quindi non possono formare oggetto di una questione di legittimità costituzionale. Tuttavia, per effetto dell’art. 11 Cost., l’ordinamento italiano consente che le disposizioni comunitarie «vigano nel territorio italiano, quali sono scaturite dagli organi competenti a produrle». A esse vengono riconosciuti “forza e valore di legge” con carattere di “prevalenza” rispetto alla legge nazionale «beninteso nelle materie loro riservate».

La suddetta prevalenza comporta che la norma comunitaria abbia l’effetto di “impedire” che la norma interna contrastante, anteriore o successiva che sia, «venga in rilievo per la definizione della controversia innanzi al giudice nazionale». La sentenza non usa l’espressione “disapplicazione” ma è a questo che si riferisce, come si evince dalla successiva precisazione secondo cui tale conseguenza si verifica «solo se e fino a quando il potere trasferito alla Comunità si estrinseca con una normazione compiuta e immediatamente applicabile dal giudice interno», mentre al di fuori «dell’ambito materiale, e dai limiti temporali, in cui vige la disciplina comunitaria […] la regola nazionale serba intatto il proprio valore e spiega la sua efficacia», potendo essere sottoposta a un controllo di costituzionalità.

In questo modo la Corte costituzionale, pur muovendo da una premessa concettuale diversa da quella adottata dai giudici di Lussemburgo (ossia la teoria “dualistica”), dal punto di vista pratico si uniformava alla giurisprudenza di questi ultimi, aprendo la strada alla disapplicazione del diritto nazionale incompatibile con il diritto comunitario. Si trattava di una vera e propria svolta giurisprudenziale rispetto alla sent. n. 232 del 1975.

Sulla base di tali premesse, la Corte, con riguardo al giudizio a quo, poteva concludere che la questione proposta è inammissibile: spetta, infatti, al giudice ordinario, in caso di contrasto, procedere alla non applicazione della legge nazionale, eventualmente previo esperimento del rinvio pregiudiziale in Corte di giustizia.

Una conseguenza estremamente importante di questa svolta giurisprudenziale è che la Corte costituzionale si è tirata completamente fuori dalla soluzione delle antinomie tra diritto comunitario e diritto nazionale. Alla luce di Granital, infatti, spettava al giudice ordinario valutare la compatibilità tra diritto comunitario e diritto nazionale e procedere alla disapplicazione del diritto nazionale incompatibile, previo eventuale rinvio alla Corte di giustizia. Se il giudice non avesse risolto la questione di compatibilità comunitaria e avesse sollevato la questione di costituzionalità, quest’ultima, secondo la sentenza, doveva essere dichiarata inammissibile. Una seconda conseguenza è che la Corte costituzionale escludeva qualsiasi interlocuzione con la Corte di giustizia, lasciando al giudice comune il compito di proporre il rinvio pregiudiziale davanti quest’ultima.

13. La dottrina dei controlimiti e la saga Taricco

La sentenza Granital affidava al giudice comune la soluzione dei conflitti tra diritto comunitario e diritto interno e anche l’interlocuzione con la Corte di giustizia, attraverso il rinvio pregiudiziale. Al tempo stesso, però, la Corte ribadiva la propria dottrina dei “controlimiti”, enunciata nella sent. n. 183 del 1973.

La Corte ha, pure, chiarito in che modo i “controlimiti”, rappresentati dai principi supremi e dai diritti inalienabili, vanno attivati. Le norme comunitarie che dovessero violare il “nucleo duro” della Costituzione non potrebbero essere direttamente impugnate davanti la Corte costituzionale, perché essa giudica della legittimità costituzionale di «leggi e atti aventi forza di legge dello Stato e delle regioni». Peraltro, il Trattato riserva la giurisdizione sulla legittimità degli atti normativi comunitari alla Corte di giustizia. Pertanto, la Corte costituzionale ha individuato come unica via possibile l’impugnazione dell’ordine di esecuzione del Trattato, nella parte in cui consente l’immissione nell’ordinamento italiano della specifica norma comunitaria in questione. Utilizzando questo strumento, si avrebbero tante dichiarazioni di illegittimità parziale dell’ordine di esecuzione del Trattato quante potrebbero essere le disposizioni comunitarie lesive dei principi costituzionali, scongiurando così la conseguenza, che sarebbe assolutamente spropositata, di mettere in discussione l’intero Trattato.

La teoria dei “controlimiti” è stata invocata in alcuni giudizi di costituzionalità, ma la Corte ha sempre respinto la questione di costituzionalità, sottolineando che il giudice non può censurare disposizioni comunitarie, «senza richiedere alla stessa Corte [di giustizia] il controllo di validità di tale norma in relazione ai diritti fondamentali che pure fanno parte del diritto comunitario» (sent. n. 509 del 1995).

La vicenda più importante in cui è stato minacciato l’uso dei “controlimiti” è il cosiddetto caso Taricco. La nozione è stata invocata dalla Corte costituzionale per impedire che nell’ordinamento italiano trovasse applicazione un’interpretazione del diritto dell’Unione, elaborata dalla Corte di giustizia, che avrebbe violato un diritto fondamentale riconosciuto dalla Costituzione italiana. La vicenda ha avuto inizio con la sentenza della Corte di giustizia dell’8 settembre 2015 (C-105/14, Taricco), cui ha fatto seguito la reazione della Corte costituzionale, che ha potuto pronunciarsi grazie a due questioni di costituzionalità sollevate qualche giorno dopo la sentenza della Corte di giustizia. La Corte di appello di Milano ha ritenuto che l’interpretazione dell’art. 325, par. 1 e 2 TFUE, data dai giudici di Lussemburgo e riguardante la prescrizione penale, fosse incompatibile con l’art. 25, 2° co., Cost. Tale posizione è stata condivisa dalla Cassazione, terza sezione penale, che ha rimesso alla Corte una seconda questione di costituzionalità con cui chiedeva che venisse dichiarata l’incostituzionalità della legge di esecuzione del Trattato nella parte in cui consentiva l’ingresso nell’ordinamento italiano dell’interpretazione fornita dalla Corte di giustizia, ritenendo che essa violasse, non solo l’art. 25, 2° co., Cost., ma anche gli artt. 3, 11, 24, 27, 3° co., e 101, 2° co., della Costituzione.

La Consulta ha condiviso la tesi dei giudici remittenti, ma non ha applicato direttamente il controlimite, limitandosi a minacciarne l’utilizzo, qualora la Corte di giustizia, cui si è rivolta mediante un rinvio pregiudiziale (ordinanza n. 24 del 2017), non avesse accolto la diversa interpretazione che le veniva offerta e che era diretta a salvaguardare le specificità dell’ordinamento costituzionale italiano.

La Corte di giustizia, pronunciandosi nel 2017, ha disinnescato la miccia dei controlimiti, attraverso una lettura manipolativa della sua precedente sentenza e così ha evitato lo scontro diretto con l’ordinamento costituzionale italiano e con la sua Corte costituzionale. Con la sentenza Taricco II ha proceduto a un diverso bilanciamento tra l’art. 325 TFUE e il principio costituzionale di legalità in materia penale, che si è concluso a favore di quest’ultimo. I giudici del Palazzo della Consulta, a questo punto, hanno potuto risolvere le questioni di costituzionalità che erano state sollevate nel senso dell’infondatezza, a seguito dei chiarimenti operati dalla Corte di giustizia, in modo da salvaguardare i principi costituzionali fondamentali, evitando, al contempo, di usare i controlimiti.

14. La logica “separazionistica” della sentenza Granital e l’autoesclusione della Corte costituzionale dall’interlocuzione con la Corte di giustizia, a cui fa seguito l’espansione del diritto dell’Unione materialmente costituzionale

La sentenza Granital, letta nella sua interezza, quindi tenendo conto sia dell’attribuzione al giudice comune, eventualmente in rapporto con la Corte di giustizia, del sindacato sulla legittimità comunitaria, sia della premessa dualistica e del riferimento alla dottrina dei “controlimiti”, seguiva una logica separazionistica secondo cui la giurisdizione costituzionale, nelle sfere di competenza dell’Unione, non avrebbe potuto essere invocata, se non nei casi in cui fossero stati in gioco i principi supremi dell’ordinamento.

Alla luce di Granital, dunque, erano due i protagonisti del controllo di compatibilità comunitaria. Da una parte il giudice comune, competente a valutare la conformità o meno della legge con il diritto comunitario e, in caso di contrasto con il diritto comunitario dotato di effetti diretti, a disapplicare la legge. Dall’altra parte, la Corte di giustizia, interpellata in sede di rinvio pregiudiziale, che sino a oggi affida ai giudici nazionali l’interpretazione del diritto nazionale, ma al contempo fornisce loro i criteri per interpretare il diritto comunitario e li aiuta a valutare se le disposizioni nazionali sono con esso compatibili. Infatti, il giudice nazionale chiede alla Corte di giustizia se il diritto comunitario “osta” a una determinata disciplina nazionale. Perciò, è stato osservato che «il giudice nazionale sollecita la Corte di giustizia a una puntuale valutazione sulla legittimità comunitaria del diritto dello stato membro, strutturalmente assai simile al controllo di costituzionalità ordinariamente esercitato dalle corti costituzionali nazionali».

Di conseguenza, giurisprudenza costituzionale e giurisprudenza della Corte di giustizia erano collocate su binari distinti non destinati a incontrarsi, salvo nel caso estremo di un conflitto con i diritti inalienabili o i principi supremi, cioè nel caso di uno scontro tra identità costituzionali, quella europea e quella nazionale.

Da una parte, l’ipotesi eccezionale del controllo sul rispetto dei controlimiti, che comporta, in caso di uso degli stessi, uno scontro con la Corte di giustizia, dall’altra l’introduzione, di fatto, di un sistema di judicial review affidato ai giudici comuni con riguardo alla compatibilità della legge con il diritto comunitario. In questo modo non solo si è introdotto un fattore di forte crisi del sistema accentrato di costituzionalità, ma si creava una forte differenza rispetto allo stesso sistema statunitense, perché nell’ordinamento italiano manca il principio della vincolatività del precedente delle Corti superiori.

Tale impostazione, peraltro, storicamente poteva inquadrarsi in un contesto di sviluppo del diritto comunitario non ancora dirompente, per cui esso sembrava operare solamente in una piccola frazione di casi (Bruchteil der Fälle, secondo l’espressione della dottrina tedesca).

Ammesso che questa visione potesse essere veritiera allora, certamente ha ben presto smesso di esserlo.

I casi in cui il diritto comunitario, prima, e poi quello dell’Unione hanno assunto rilievo materialmente costituzionale sono cresciuti enormemente e, in molti di essi, si è trattato di norme europee direttamente applicabili. A questo proposito alcuni passaggi fondamentali della giurisprudenza dei giudici di Lussemburgo meritano di essere richiamati: dall’interpretazione espansiva dell’ambito di applicazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (CDFUE) da parte della Corte di giustizia (a patire dalla sentenza Åkeberg Fransson che ha reso più flessibile il criterio di cui all’art. 51 CDFUE) agli effetti diretti di alcune sue disposizioni (artt. 21, 31 (2) [2° co. dell’art. 31?], 47, 49(3) [3° co. dell’art. 49?], 50), dalla giurisprudenza sui valori di cui all’art. 2 TUE (Trattato sull’Unione Europea), alla giurisprudenza sulla cittadinanza, per finire con quella che riguarda i diritti a prestazioni sociali e quindi incide sullo stato sociale e sulle politiche fiscali dello Stato.

15. Le prime pronunce che ammettono il controllo della Corte costituzionale sulla compatibilità comunitaria della legge, nel caso dei giudizi in via principale (sentt. n. 384 del 1994 e n. 94 del 1995) e nel caso di diritto comunitario sprovvisto di effetti diretti (sent. n. 28 del 2010)

Di fronte all’espansione dei casi portati all’attenzione della Corte di giustizia materialmente costituzionali e alla sovrapposizione tra alcuni aspetti del diritto comunitario e del diritto costituzionale nazionale, la Corte costituzionale ha cercato di recuperare un ruolo nella soluzione delle antinomie tra diritto comunitario e diritto nazionale e nell’interlocuzione con i giudici del plateau del Kirchberg.

Dapprima, si è trattato di due decisioni riguardanti il procedimento in via principale. La sent. n. 384 del 1994 decideva un giudizio in via principale instaurato dal Presidente del Consiglio dei Ministri avverso una legge regionale, censurata per violazione degli artt. 11 e 117 Cost. (naturalmente nel testo precedente la riforma del 2001), a causa del suo contrasto con un regolamento comunitario.

La Corte respinge l’eccezione di inammissibilità e giudica fondata la questione. Secondo il Giudice delle leggi, «di fronte alla Comunità europea è lo Stato ad essere responsabile delle violazioni del diritto comunitario, anche quando derivino dall’esercizio della potestà legislativa della Regione». Il mantenimento nell’ordinamento interno di una legge regionale incompatibile con le disposizioni del Trattato, alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia, equivarrebbe a una violazione degli obblighi comunitari. Sarebbe illogico che la Corte, attraverso una sentenza di inammissibilità, consentisse alla legge regionale incompatibile con il diritto comunitario di entrare in vigore, chiarendo che essa debba, però, essere disapplicata in ragione del suddetto contrasto. Una simile soluzione, peraltro, darebbe luogo a “una grave incongruenza” e a “incertezze applicative”. Perciò, la Corte ha ammesso l’impugnativa in via principale di una legge regionale per conflitto con il diritto comunitario, anche se in un obiter dictum veniva esclusa l’ammissibilità del ricorso diretto regionale contro una legge statale per incompatibilità comunitaria. Tuttavia, l’obiter ha avuto vita brevissima, perché già con la sent. n. 94 del 1995 la Corte, decidendo sempre su un’impugnativa di una legge regionale, ha introdotto un obiter di segno diverso, sostenendo che anche nei giudizi in via principale instaurati contro una legge statale, già entrata in vigore, sarebbe stato possibile far valere il contrasto con l’art. 11 Cost., a causa del contrasto della legge con disposizioni di diritto comunitario.

L’altro modo con cui la Corte costituzionale ha cominciato a guadagnarsi spazio nella verifica di compatibilità comunitaria della legge è consistito nel limitare gli effetti di Granital ai casi in cui il diritto comunitario fosse dotato di effetti diretti, attribuendo, di contro, alla Corte costituzionale i casi di conflitto della legge con disposizioni comunitarie prive di effetto diretto. La prima apertura c’è stata con la sent. n. 28 del 2010, con cui la Corte ha affermato che l’impossibilità di non applicare una legge in contrasto con una direttiva comunitaria priva di efficacia diretta «non significa tuttavia che la prima sia immune dal controllo di conformità al diritto comunitario, che spetta a questa Corte, davanti alla quale il giudice può sollevare questione di legittimità costituzionale, per asserita violazione dell’art. 11 ed oggi anche dell’art. 117, primo comma, Cost.». Orientamento subito dopo ribadito dalla sent. n. 227, con cui la Corte accoglie la questione di costituzionalità utilizzando il doppio parametro, costituito dall’art. 11 e dall’art. 117, 1° co., Cost., in relazione a due disposizioni di diritto dell’Unione, di cui una pacificamente sprovvista di efficacia diretta (disposizione contenuta nella decisione quadro sul mandato d’arresto europeo).

16. Le novità della sent. n. 269 del 2017 sulla “doppia pregiudiziale”, in caso di contrasto con la Costituzione e la Carta dei diritti fondamentali dell’UE

Lo spazio che la Corte si ritaglia nel controllo di compatibilità comunitaria si è allargato decisamente a seguito della sent. n. 269 del 2017. Quest’ultima, infatti, contiene un obiter dictum, con almeno due fondamentali novità.

La Corte ha ribadito la sua giurisprudenza secondo cui il giudice comune ha il potere di non applicare la legge nazionale contrastante con il diritto dell’Unione dotato di effetto diretto, previo eventuale rinvio pregiudiziale, mentre ha l’obbligo di sollevare una questione di legittimità costituzionale nel caso di contrasto con una disposizione dell’Unione priva di effetto diretto, spettando alla Corte «valutare l’esistenza di un contrasto insanabile in via interpretativa e, eventualmente, annullare la legge incompatibile con il diritto comunitario». Tuttavia, tale distinzione deve essere rimeditata con riferimento alle disposizioni della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. A questo riguardo, la Corte ritiene che: «occorre prendere atto che la citata Carta dei diritti costituisce parte del diritto dell’Unione dotata di caratteri peculiari in ragione del suo contenuto di impronta tipicamente costituzionale. I principi e i diritti enunciati nella Carta intersecano in larga misura i principi e i diritti garantiti dalla Costituzione italiana (e dalle altre Costituzioni nazionali degli Stati membri). Sicché può darsi il caso che la violazione di un diritto della persona infranga, ad un tempo, sia le garanzie presidiate dalla Costituzione, sia quelle codificate dalla Carta dei diritti dell’Unione». Secondo la Corte, la garanzia di tali diritti postula «la necessità di un intervento erga omes di questa Corte, anche in virtù del principio che situa il sindacato accentrato di costituzionalità delle leggi a fondamento dell’architettura costituzionale».

La conseguenza di natura processuale è che la Corte avrebbe considerato ammissibili le questioni di costituzionalità aventi a oggetto la supposta incompatibilità tra una legge nazionale e una disposizione della Carta che tutela un diritto della persona, a prescindere dal suo effetto diretto.

Un altro elemento di novità è rappresentato dall’inclusione della Carta dei diritti fondamentali nel “blocco di costituzionalità”: rispetto a questioni aventi a oggetto i diritti riconosciuti insieme dalla Costituzione e dalla Carta, la Corte costituzionale «giudicherà alla luce dei parametri interni ed eventualmente di quelli europei (ex artt. 11 e 177 Cost.), secondo l’ordine di volta in volta appropriato, anche al fine di assicurare che i diritti garantiti dalla citata carta dei diritti, siano interpretati in armonia con le tradizioni costituzionali, pure richiamate dall’art. 6 del Trattato sull’Unione Europea e dall’art. 52, comma 4, della CDFUE come fonti rilevanti in tale ambito».

Un effetto di tale impostazione, ribadito dalla giurisprudenza successiva, è la configurazione di un “concorso di rimedi giurisdizionali”, operanti «in un quadro di costruttiva e leale cooperazione fra i diversi sistemi di garanzia, nel quale le Corti costituzionali sono chiamate a valorizzare il dialogo con la Corte di giustizia (da ultimo, ordinanza n. 24 del 2017), affinché sia assicurata la massima salvaguardia dei diritti a livello sistemico (art. 53 della CDFUE)».

La successiva giurisprudenza ha avuto cura di precisare che, nell’ipotesi presa in considerazione dalla sent. n. 269, il promovimento di una questione di costituzionalità non è un obbligo del giudice ma una semplice opportunità. Perciò, la sentenza sottolinea che «la sopravvivenza delle garanzie approntate dalla CDFUE rispetto a quelle della Costituzione italiana genera […] un concorso di rimedi giurisdizionali, che arricchisce gli strumenti di tutela dei diritti fondamentali e, per definizione, esclude ogni preclusione». Affermazioni che sono state riprese dalla di poco successiva sent. n. 63 del 2019, che, tra l’altro, osserva che resta fermo il potere del giudice comune di procedere egli stesso al rinvio pregiudiziale in Corte di giustizia, anche dopo il giudizio incidentale di legittimità costituzionale e, ricorrendone i presupposti, di non applicare la disposizione nazionale in contrasto con la Carta.

Il riferimento al “concorso di rimedi” è costantemente ripetuto nella giurisprudenza costituzionale. In particolare, la sent. n. 149 del 2022 precisa che il rimedio del sindacato incidentale di costituzionalità «non si sostituisce, ma si aggiunge a quello rappresentato dalla disapplicazione nel singolo caso concreto da parte del giudice comune». Tutto ciò «in un’ottica […] che vede tanto il giudice comune quanto questa Corte impegnati a dare attuazione al diritto dell’Unione Europea nell’ordinamento italiano, ciascuno con i propri strumenti e ciascuno nell’ambito delle rispettive competenze». Affermazioni queste che si possono considerare un punto fermo della giurisprudenza costituzionale.

17. Gli sviluppi successivi: dalla sent. n. 10 del 2024 alla sent. n. 181 del 2024

Successivamente alla sent. n. 269 del 2017 e alle altre decisioni citate che ne hanno precisato la portata, vi sono stati ulteriori arricchimenti della giurisprudenza che sostanzialmente hanno portato a un allargamento delle ipotesi in cui il giudice può sollevare una questione di costituzionalità per conflitto della legge nazionale con il diritto comunitario.

In particolare, mentre nella giurisprudenza citata la Corte riteneva ammissibile la questione di costituzionalità solamente quando la legge violava, oltre a un diritto garantito dalla Costituzione, anche la Carta dei diritti fondamentali, in pronunce successive la Corte ha smesso di dare rilievo al “contenitore” della norma dell’Unione violata, valorizzando piuttosto la corrispondenza tra il diritto dell’Unione violato e il diritto costituzionale nazionale (sentt. n. 20 del 2019, n. 11 e n. 44 del 2020).

Un ulteriore sviluppo giurisprudenziale c’è stato con la sent. n. 15 del 2024, che ha dichiarato ammissibile e fondata la questione di legittimità costituzionale avente a oggetto il contrasto tra una legge regionale con gli artt. 3 e 117, 1° co., Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 11 della direttiva 2003/109/CE, che sancisce il principio della parità di trattamento tra soggiornante di lungo periodo non cittadino UE e cittadino dell’Unione all’interno degli Stati membri.

Il conflitto con il diritto dell’Unione riguardava una disposizione di diritto derivato pacificamente dotata di effetti diretti, e la Corte ha dichiarato fondata la questione di costituzionalità, con riferimento a un contrasto che, dal lato dell’Unione, non coinvolgeva la Carta ma una direttiva e, dal lato della Costituzione italiana, non riguardava un diritto fondamentale ma il principio costituzionale di eguaglianza.

La motivazione della decisione era incentrata sulle peculiarità del caso, ma, comunque, la Corte, con la citata decisione, ha aperto il sindacato sulla compatibilità comunitaria alle violazioni del diritto derivato dotato di effetti diretti in relazione al conflitto con il principio costituzionale di eguaglianza, andando oltre il contrasto con un diritto fondamentale garantito dalla Costituzione. Ciò ha permesso alla sent. n. 181 del 2024 di tirare le fila dei precedenti sviluppi giurisprudenziali, pervenendo a una sistematizzazione più completa.

Quest’ultima decisione afferma, in via generale, che accanto al rimedio della disapplicazione della legge incompatibile con il diritto dell’Unione dotato di effetto diretto, il giudice ha sempre la possibilità di assumere che la legge violi l’art. 117, 1° co., Cost., in conseguenza dell’inosservanza da parte del legislatore di un “obbligo comunitario”. L’obbligo dello Stato «è quello di assicurare il rispetto del diritto eurounitario e il principio di preminenza» e la Corte potrà esercitare il suo sindacato «sia se il contrasto riguardi la Carta dei diritti fondamentali, sia se il conflitto riguarda un’altra normativa del diritto dell’Unione».

18. Il consolidamento del nuovo indirizzo giurisprudenziale e la cooperazione tra la Corte costituzionale e la Corte di giustizia

I contenuti della sent. n. 181 sono riprodotti e specificati in sentt. e ordinanze successive: la n. 210 del 2024, la n. 1 del 2025, la 7 del 2025, la 31 del 2025, l’ordinanza n. 21 del 2025. Due aspetti di questa più recente giurisprudenza vanno sottolineati: non c’è più alcun riferimento alla dottrina dei “controlimiti” (anche se la Corte la mantiene nella sua “cassetta degli attrezzi”); la separazione – con l’eventualità di uno scontro – lascia il posto alla collaborazione. Questa giurisprudenza valorizza, infatti, la collaborazione tra la Corte di giustizia, i giudici comuni e la Corte costituzionale.

I passaggi ricorrenti nelle sentt. citate sono: il riconoscimento del primato, considerato caposaldo dell’integrazione e necessario per assicurare l’eguaglianza tra gli Stati membri, e la competenza esclusiva della Corte di giustizia a dare un’interpretazione uniforme del diritto dell’Unione; perciò, nei casi in cui il significato del diritto dell’Unione è dubbio, la Corte costituzionale prospetta il rinvio pregiudiziale. La Corte costituzionale rimette al giudice comune la più ampia libertà nella scelta della soluzione più idonea in relazione al caso concreto al fine di risolvere il conflitto tra una legge e il diritto dell’Unione: rinvio pregiudiziale, disapplicazione, interpretazione conforme, ma anche proporre una questione di costituzionalità, per violazione degli artt. 117, 1° co., e art. 11 Cost. Inoltre, la giurisprudenza costituzionale precisa, richiamando la giurisprudenza dei giudici di Lussemburgo, che le competenze della Corte costituzionale in nessun caso possono ostacolare o limitare il potere dei giudici comuni di proporre un rinvio pregiudiziale o di non applicare la legge incompatibile con il diritto dell’Unione.

Con tutte queste puntualizzazioni, la Corte costituzionale ha cura di restare coerente con la giurisprudenza della Corte di giustizia, e in particolare con quanto indicato, oltre che nella già citata sentenza Simmenthal, nelle decisioni Melki del 2010 e A contro B e altri del 2014.

La giurisprudenza costituzionale valorizza l’art. 117, 1° co., Cost., introdotto con la riforma costituzionale del 2001. Prima la European clause era solo l’art. 11 Cost., che, in verità, non si riferiva alla Comunità ma che è stato utilizzato per giustificare il principio del primato e quello degli effetti diretti. Un’esplicita scelta europeista è stata fatta con la riforma costituzionale del 2001: l’art. 117, 1° co., Cost. statuisce che la legge deve rispettare gli obblighi comunitari; le due disposizioni costituzionalizzano il “principio dell’integrazione”. L’ordinamento italiano è aperto alle influenze dell’ordinamento eurounionale e quest’ultimo alla dialettica con il primo. Il diritto dell’Unione e il diritto costituzionale italiano diventano ancora più interdipendenti.

Ne derivano due conseguenze: a) l’interpretazione integrata del diritto costituzionale e del diritto dell’Unione (assistiamo all’europeizzazione del diritto costituzionale: la giurisprudenza costituzionale utilizza la giurisprudenza dei giudici di Lussemburgo per la soluzione di casi costituzionali nazionali); b) la possibilità, lasciata alla scelta del giudice comune, di disapplicare, previo eventuale rinvio pregiudiziale, ovvero di proporre una questione di costituzionalità per violazione dell’art. 117, 1° co., e dell’art. 11 Cost., nel caso di contrasto della legge con il diritto dell’Unione.

Vi è, però, un limite alla libera scelta del giudice. La questione proposta alla Corte deve avere un “tono costituzionale”. Questa è un’espressione classica della giurisprudenza costituzionale sui conflitti. Non si può sollevare la questione di costituzionalità per contrasto della legge con il diritto europeo se non c’è al contempo la violazione di diritti, principi o interessi garantiti dalla Costituzione. Il riferimento al “tono costituzionale” significa, altresì, che la questione di costituzionalità è ammissibile non solo per la violazione di una disposizione costituzionale che riguarda i diritti fondamentali (come sembrava dire la prima giurisprudenza sulla doppia pregiudiziale), ma anche per violazione di altre disposizioni, e in particolare di quel principio costituzionale fondamentale che è il principio di eguaglianza.

I casi portati all’attenzione della Corte riguardano, infatti, soprattutto la violazione del principio costituzionale di eguaglianza insieme al contrasto con il diritto dell’Unione.

Si tratta di casi in cui era pendente davanti al giudice un’azione antidiscriminatoria, nei quali al giudice viene chiesto sia di rimediare alla specifica discriminazione contestata dall’attore, sia di rimuovere dall’ordinamento la causa generale della discriminazione. Ove questa derivi da una legge, il giudice non può eliminare con efficacia generale la causa della discriminazione se non chiedendo l’intervento della Corte costituzionale (sent. n. 15 del 2024 e sent. n. 1 del 2025). In questi casi, vi è l’esigenza di rimuovere la legge con efficacia erga omnes. La sentenza di annullamento è lo strumento impiegato allo scopo su richiesta del giudice.

Vi sono anche altri casi in cui è lamentata la violazione del principio di eguaglianza, aggravata dalla diversità di giudizi (perché alcuni giudici disapplicano e altri no), e dal fatto che l’amministrazione continua ad applicare la legge incompatibile con il diritto dell’Unione (sent. n. 181 del 2024). Infine, vi è un caso in cui, in presenza di un conflitto tra una norma penale incriminatrice e il principio di proporzionalità della pena, una differente applicazione da giudice a giudice della misura della sanzione penale porterebbe a una violazione del principio di eguaglianza in materia penale, che è uno dei fondamenti della riserva di legge in materia penale.

Una conseguenza dell’uso dell’art. 117, 1° co., Cost. come parametro è l’incremento dei casi in cui l’attenzione della Corte è portata sulla violazione del diritto dell’Unione e insieme sulla violazione del diritto costituzionale. La Corte costituzionale utilizza il rinvio pregiudiziale anche per introdurre il suo punto di vista nel processo davanti alla Corte di giustizia.

Perché è importante la collaborazione tra la Corte di giustizia e le Corti costituzionali, che si realizza attraverso il rinvio pregiudiziale? Le due Corti non viaggiano in due orbite distinte, ma sono interdipendenti perché sono interdipendenti i sistemi giuridici di cui esse sono espressione.

In particolare, vi sono due aspetti di tale interdipendenza che assumono rilievo: 1) l’overlapping sempre più frequente tra diritto dell’Unione materialmente costituzionale e diritto costituzionale nazionale; 2) l’aumento delle sentt. della Corte di giustizia su questioni in relazione alle quali nelle democrazie nazionali esistono forti conflitti morali e politici, e rispetto alle quali nascono problemi altrettanto forti di accettazione sociale e quindi anche di legittimazione delle decisioni che riguardano tali questioni. [Si prega verificare questa frase che abbiamo un po’ rielaborato]

In questi casi, le Corti costituzionali operano un bilanciamento tra diritti o tra principi diversi, tutti di rango costituzionale ma che sono tra loro in conflitto, trovando un equilibrio che, di regola, è quello che meglio risponde all’esigenza di tenere unite società a elevato pluralismo. Non si tratta, perciò, semplicemente di verificare una legge alla stregua di un parametro costituzionale e di interpretare la Costituzione, ma di operare un bilanciamento che permetta di tutelare i diritti e, al tempo stesso, mantenere l’unità del sistema costituzionale, contrastando le spinte disgregatrici. Tutto ciò è particolarmente importante in società che, per svariate ragioni, oggi tendono alla polarizzazione.

Le Corti costituzionali sono le meglio piazzate per effettuare tale compito e hanno la legittimazione che deriva loro dall’essere garanti e interpreti privilegiate delle Costituzioni nazionali. Costituzioni che – a differenza dei trattati europei – sono espressione del potere costituente del popolo sovrano e, di regola, hanno un alto livello di accettazione sociale – certamente questo è vero nell’esperienza italiana –, concorrendo a definire l’identità politica dello stesso popolo.

Quando la Corte costituzionale nel suo rinvio pregiudiziale prospetta, naturalmente con spirito collaborativo e lasciando l’ultima parola alla Corte di giustizia, una determinata soluzione lo fa per cercare di armonizzare – sempre che sia possibile – l’interpretazione del diritto dell’Unione con il bilanciamento di diritti e/o di principi da essa effettuato. L’obiettivo è quello di assicurare il primato del diritto dell’Unione – caposaldo irrinunciabile dell’integrazione europea – e insieme, ove possibile, garantire gli equilibri costituzionali nazionali necessari per assicurare l’unità dell’ordinamento giuridico e la coesione sociale.

La Corte di giustizia dovrebbe avere interesse a questo tipo di collaborazione, per due ragioni. La prima è che ne risulta rafforzata – grazie all’efficacia erga omnes delle sentt. della Corte costituzionale successive alla sentenza della Corte di giustizia sul rinvio pregiudiziale – il principio del primato. Senza che questo minimamente pregiudichi i rapporti diretti della Corte di giustizia con i giudici comuni, che restano sempre liberi, in qualsiasi momento, di disapplicare la legge o effettuare il rinvio pregiudiziale. La seconda è che ne risulta irrobustita la sua legittimazione e quindi l’accettazione diffusa presso i cittadini europei e le istituzioni nazionali della sua giurisprudenza.

La partecipazione, naturalmente nel rispetto dei ruoli, della Corte costituzionale al processo di interpretazione del diritto dell’Unione, infatti, permette di trasferire sulla Corte di giustizia una parte delle risorse di legittimazione di cui la prima dispone.

Il fatto è che l’Unione non galleggia nel vuoto, come non galleggia nel vuoto nessuna costituzione, neppure quella dell’Unione. Ogni Costituzione ha bisogno di un punto di appoggio, come evidenziato dalle diverse teorie della Costituzione in senso materiale. L’ordinamento dell’Unione e la sua Costituzione hanno bisogno del consenso della “società europea” (termine impiegato dall’art. 2 TUE) e insieme del sostegno delle democrazie nazionali, di cui una componente essenziale è la giustizia costituzionale.

Il risultato può essere la costruzione di uno spazio costituzionale europeo, comune all’Unione e agli Stati membri, che non sia il prodotto di un processo top-down – con tutti i limiti di legittimazione che, in sistemi molto integrati, ne possono derivare – ma di un processo circolare, fondato sul rispetto reciproco, il riconoscimento dei differenti ruoli, la disponibilità all’ascolto e all’apprendimento.

19. I rapporti con il diritto internazionale e con la CEDU e il mantenimento della prospettiva dualistica (le due “sentt. gemelle” del 2017). parte prima

Le norme di diritto internazionale convenzionale, una volta adottato l’ordine di esecuzione del trattato, acquistano efficacia nell’ordinamento italiano: esse prevalgono sulle norme interne, ma con modalità diverse da quelle proprie del diritto dell'Unione Europea.

Con le sentt. della Corte costituzionale n. 348 e n. 349 del 2007, la giurisprudenza costituzionale ha affermato due principi destinati a regolare il processo di osmosi tra ordinamento interno e ordinamento internazionale: a) il principio di legalità internazionale, che comporta la prevalenza delle norme internazionali sulle leggi interne; b) il principio di supremazia costituzionale, che subordina l’efficacia vincolante delle norme internazionali al rispetto della Costituzione.

A differenza di quanto avviene per il diritto dell'Unione Europea, nel caso di conflitto tra diritto ultrastatale e diritto domestico non opera il meccanismo della disapplicazione della norma nazionale da parte del singolo giudice, ma sarà la Corte costituzionale, da questi investita, a dichiarare l’illegittimità costituzionale della norma interna per violazione dell'art. 117, 1° co., Cost., secondo cui «la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione Europea e dagli obblighi internazionali». In questo modo viene assicurata la prevalenza della norma internazionale pattizia sulla legge interna.

Tale prevalenza si esprime ancor prima sul piano dell’interpretazione, poiché il giudice comune – sempre secondo la Corte – è tenuto a interpretare la norma interna in modo conforme alla disposizione internazionale, entro i limiti nei quali ciò sia permesso dai testi normativi. Quindi sui giudici grava l’obbligo di procedere a una “interpretazione conforme” al diritto internazionale convenzionale e, solo ove tale interpretazione sia preclusa dal testo normativo e il giudice dubiti della compatibilità della norma interna con la disposizione internazionale convenzionale, deve sollevare questione di legittimità costituzionale della norma legislativa per contrasto con l’art. 117, 1° co., della Costituzione.

Per quanto riguarda in particolare la CEDU, la Corte costituzionale ha affermato che il mancato rispetto delle sue disposizioni, nell’interpretazione fornita dalla Corte di Strasburgo, determina una violazione diretta dell’art. 117, 1° co., Cost., e quindi l’incostituzionalità della normativa domestica. La Corte ha ritenuto che il nuovo testo dell’art. 117, 1° co., Cost., «se da una parte rende inconfutabile la maggiore forza di resistenza delle norme CEDU rispetto a leggi ordinarie successive, dall’altra attrae le stesse nella sfera di competenza di questa Corte, poiché gli eventuali contrasti non generano problemi di successione di leggi nel tempo o valutazioni sulla rispettiva collocazione gerarchica delle norme in contrasto, ma questioni di legittimità costituzionale». Infatti, almeno secondo la sent. n. 348 del 2007, le norme convenzionali andrebbero qualificate come norme interposte, tra la Costituzione e la legge ordinaria, le quali integrano il parametro costituzionale, ma rimangono pur sempre a un livello sub-costituzionale.

Ciò, secondo la Corte costituzionale, implica una condizione, che la norma CEDU sia conforme alla Costituzione: non solo conforme ai “principi fondamentali”, secondo la “dottrina dei controlimiti” elaborata in riferimento alle norme dell'Unione Europea, ma a qualsiasi norma costituzionale.

Nella sent. n. 348 del 2007 è poi chiarissima l’esclusione della tecnica della disapplicazione. In essa, infatti, si afferma che le norme della CEDU rivestono, in virtù del rinvio contenuto nell'art. 117, 1° co., Cost., rango sub-costituzionale, fungendo da “norme interposte”. La conseguenza è che la tecnica della disapplicazione è inutilizzabile: «il giudice comune non ha […] il potere di disapplicare la norma legislativa ordinaria ritenuta in contrasto con una norma CEDU, poiché l’asserita incompatibilità si presenta come una questione di legittimità costituzionale, per eventuale violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., di esclusiva competenza del giudice delle leggi».

In ogni caso, prima di sollevare la questione di costituzionalità per contrasto con la norma della CEDU, il giudice deve cercare di individuare una possibile interpretazione conforme della legge nazionale con la norma della CEDU, come a sua volta interpretata dalla Corte di Strasburgo. Solo se il contrasto non è sanabile in via interpretativa, dovrà proporre la questione di costituzionalità davanti alla Corte costituzionale.

Quanto al valore vincolante della giurisprudenza della Corte EDU per l’operatore giuridico italiano, la sent. n. 49 del 2015 della Corte costituzionale ha precisato, sulla base di una sintesi tra l’art. 117, 1° co., e l’art. 101 Cost., che è «solo un “diritto consolidato”, generato dalla giurisprudenza europea, che il giudice interno è tenuto a porre a fondamento del proprio processo interpretativo, mentre nessun obbligo esiste in tal senso, a fronte di pronunce che non siano espressive di un orientamento oramai divenuto definitivo». Dunque, «[solo] nel caso in cui si trovi in presenza di un “diritto consolidato” o di una “sentenza pilota”, il giudice italiano sarà vincolato a recepire la norma individuata a Strasburgo, adeguando ad essa il suo criterio di giudizio per superare eventuali contrasti rispetto ad una legge interna, anzitutto per mezzo di “ogni strumento ermeneutico a sua disposizione”, ovvero, se ciò non fosse possibile, ricorrendo all’incidente di legittimità costituzionale».

Invece, se la decisione della Corte EDU riguarda specificamente un caso che coinvolge l’Italia, l’efficacia vincolante di essa è regolata dall’art. 46 CEDU: «Le Alte Parti contraenti si impegnano a conformarsi alle sentt. definitive della Corte sulle controversie nelle quali sono parti». Però, qualora la Corte EDU abbia accertato il contrasto di una legge italiana con la CEDU e la legge sia poi contestata davanti alla Corte costituzionale, per violazione dell’art. 117, 1° co., Cost., la Corte si riserva il potere di “bilanciare” l’art. 117, 1° co., Cost., così come integrato dalla norma CEDU, con altre norme costituzionali, e dunque la possibilità di non annullare la legge interna di cui la Corte europea ha accertato l’illegittimità “convenzionale”. La Corte riserva a sé stessa la valutazione “sistematica” dei diritti tutelati dalla Costituzione, rifiutandosi di annullare leggi che, seppur lesive di un diritto CEDU e dunque contrastanti con l’art. 117, 1° co., Cost., producono però un risultato complessivamente “positivo” per il sistema dei diritti costituzionali (sent. n. 264 del 2012).

In definitiva, la Corte costituzionale ritiene che sia auspicabile la «convergenza degli operatori giuridici e delle Corti costituzionali e internazionali verso approcci condivisi, quanto alla tutela dei diritti inviolabili dell'uomo», in modo tale da offrire una soluzione del caso concreto «capace di combinare i principi desumibili da entrambe queste fonti»; ma ammette di non poter «sostituire la propria interpretazione di una disposizione CEDU a quella della Corte di Strasburgo».

Una volta identificato il contenuto normativo di una disposizione della CEDU e appurata la sua applicabilità al caso concreto, la Corte rivendica per sé un margine di adeguamento che le consente, in particolare in caso di contrasti giurisprudenziali, di «valutare come e in quale misura il prodotto dell’interpretazione della Corte europea si inserisca nell’ordinamento costituzionale italiano», così da «tener conto delle peculiarità dell’ordinamento giuridico in cui la norma convenzionale è destinata a inserirsi», e riservandosi di accertare la compatibilità della norma convenzionale, come interpretata dalla giurisprudenza di Strasburgo, con le norme della nostra Costituzione.