1. INQUADRAMENTO GENERALE E SVILUPPO DEL SAGGIO

Obiettivo del saggio è compiere una ricognizione dell’impatto sul nostro ordinamento delle sentenze pronunciate dalla Corte facendo uso della “costellazione” di previsioni costituzionali relative ai rapporti economici.

Il ricorso all’inusuale termine “costellazione” si spiega poiché esso sembra in grado di esprimere figurativamente in modo efficace il fatto che la cornice costituzionale di riferimento per i rapporti economici è costituita, in primis, dal Titolo III della Parte I (così denominato) – ove sono situate due fra le stelle più brillanti, gli artt. 41 e 42 – ma non si esaurisce in esso. Come la Corte, infatti, più volte ha messo in luce, il Titolo in discorso, nel disegno dei Costituenti, lungi dall’essere un ambito isolato, si pone in stretta connessione con numerose altre previsioni costituzionali, dall’insieme delle quali emerge la centralità del principio lavorista, vero architrave della Carta. Proprio i costanti riferimenti, nelle numerose pronunce inerenti alla disciplina dei rapporti economici, a diritti e principi posti a fondamento della Repubblica (il pieno sviluppo della persona umana e la tutela dei suoi diritti, la pari dignità sociale, la libertà di scelta del lavoro) confermano l’intima unitarietà del disegno costituzionale. Nella giurisprudenza della Corte di questi settant’anni mai affiora, infatti, il dubbio circa l’esistenza di una “Costituzione economica” dotata di autonomia prescrittiva.

Quanto all’ambito materiale dei “rapporti economici”, va innanzitutto evidenziato che la Corte si è trovata a confrontarsi con una ben precisa scelta compiuta dai Costituenti, vale a dire quella di non impiegare, nel Titolo III, alcuna delle categorie giuridiche tipiche della materia, ad eccezione della proprietà: non quella dell’imprenditore, né quella dell’impresa in generale (fatto salvo il riferimento a “determinate imprese o categorie di imprese” contenuto all’art. 43), né quella del contratto e dell’autonomia contrattuale, né quella del mercato. A delineare i “confini esterni” dell’area dei rapporti economici sono chiamate, infatti, la nozione di iniziativa economica privata di cui al primo comma dell’art. 41 e del suo “svolgimento”, evocato nel secondo comma (cui nel terzo comma si aggiunge il riferimento alla “attività economica pubblica e privata”), e quelle di proprietà e di beni economici (anche in questo caso nella doppia prospettiva pubblica e privata) su cui è imperniato l’art. 42. Interessante considerare sin d’ora come anche il diritto assoluto di proprietà sia stato ricondotto al Titolo III sui rapporti economici: nella prospettiva dei Costituenti prevale, infatti, una “dimensione relazionale” della proprietà e la conseguente esigenza di stabilire fino a che punto l'effetto conformativo possa ragionevolmente spingersi allo scopo di assicurarne la funzione sociale senza intaccarne il “nucleo essenziale”. A completare la descrizione dell’ambito materiale avrebbe, invero, potuto concorrere maggiormente anche la nozione di risparmio, cui si riferisce l’art. 47, ma, come meglio si vedrà infra, si tratta di una previsione poco applicata e comunque non molto valorizzata dalla Corte.

L’assenza nella Carta di riferimenti espliciti alle appena richiamate categorie giuridiche ha, quindi, richiesto alla Corte un primo lavoro interpretativo, consistente nel “riconciliare” le medesime al lessico costituzionale. Numerose sono, infatti, le sentenze che si soffermano sul sintagma “iniziativa economica”, alcune ritenendolo pressoché sovrapponibile all’attività di impresa, altre attribuendogli portata più ampia; come pure parecchie sono le pronunce che si chiedono se l’autonomia contrattuale abbia o meno un fondamento costituzionale e, se sì, quale; e ancora non mancano decisioni che, quasi sempre in stretta connessione con questioni legate alla concorrenza, affrontano il problema del rilievo costituzionale della nozione giuridica di mercato. Al profilo dell’ambito di riferimento dei “rapporti economici” occorre, quindi, senz’altro prestare attenzione nell’analisi della giurisprudenza costituzionale.

Tale profilo è, peraltro, difficilmente isolabile da quello attinente alle indicazioni in senso lato “contenutistiche” ritraibili dalle previsioni in discorso, che disegnano uno statuto del tutto particolare per le libertà economiche. Lo schema fatto proprio da più norme costituzionali contenute nel Titolo III esprime, infatti, la relazione-contrapposizione tra libertà e autorità: nel garantire una posizione giuridica individuale, al contempo si prevede che, a tutela di altri interessi rilevanti, a essa possano venire apportate limitazioni, descritte facendo ampio uso della tecnica normativa delle clausole generali. Ed è anche alla luce del tipo di limiti presenti in Costituzione che si delinea con maggiore precisione il perimetro delle libertà economiche considerate (emblematici in tal senso sono i limiti di cui all’art. 41 rispetto all’autonomia contrattuale, come si illustrerà meglio infra). In questo senso, i limiti (come l’etimologia latina – limes - ci aiuta a comprendere) svolgono un’importante funzione nel senso di attribuire alle corrispondenti libertà un’identità costituzionale riconoscibile.

Di fronte a tale uniformità di approccio normativo, ben si comprende perché sin dagli anni Sessanta sia un punto fermo per la giurisprudenza della Corte il ritenere le libertà economiche garantite in Costituzione secondo una chiara “ispirazione unitaria”, che coniuga la garanzia delle medesime con la consapevolezza del loro rilievo sociale e della loro potenziale ricaduta in termini conflittuali con i principali obiettivi del programma costituzionale. In questa prospettiva, le libertà economiche sono state definite libertà individuali “non piene” da tenersi distinte dalle libertà civili. Sul tema si ritornerà più avanti in particolare in relazione alla clausola generale dell’utilità sociale, che la Corte ritiene avere una sostanziale identità, al di là delle differenti terminologie utilizzate nelle varie previsioni del Titolo III (così si legge già nella sentenza n. 78 del 1958).

Minore uniformità di orientamenti si rinviene, invece, a proposito del tipo di sindacato che la Corte deve effettuare sulle scelte legislative che hanno, a seconda dei casi, introdotto limiti alle libertà economiche nel dichiarato intento di perseguire finalità sociali. Anche a questo profilo occorre allora prestare attenzione nell’analisi della giurisprudenza costituzionale, innanzitutto per valutare se, nel corso degli anni, il vaglio compiuto dalla Consulta abbia mantenuto le medesime caratteristiche o abbia subito mutamenti. Va, inoltre, anche verificato se il dichiarato approccio unitario lo sia effettivamente oppure se tale vaglio presenti, in realtà, peculiarità a seconda del fenomeno economico di volta in volta esaminato dalla Corte.

È ben noto, peraltro, che proprio le norme costituzionali relative ai rapporti economici (e segnatamente il plesso che va dall’art. 41 all’art. 47) sono fra quelle che hanno suscitato maggiori dibattiti e discordanze di opinioni a livello dottrinale (ma in verità già fra i Costituenti) quanto a incisività ed efficacia dello statuto ivi disegnato in termini di “libertà-limiti”. Particolarmente interessante risulta, quindi, analizzare l’attività giurisprudenziale della Corte al fine di verificare come le norme in discorso “si siano comportate” al cospetto dei profondi mutamenti che, nell’arco di questi settant’anni, sono intervenuti sia sul piano dei fenomeni economici, sia su quello della regolazione dei medesimi.

Si tratta di settanta anni caratterizzati da veri e propri cambi di passo, dovuti, in primis, allo sviluppo di una cornice giuridica europea ma anche a fenomeni di rilevanza sistemica quali la globalizzazione, il progresso tecnologico, l’emersione a livello internazionale di preoccupazioni su tematiche ambientali e, ancora, la pandemia. Su questo sfondo, l’impostazione politico-economica statuale è passata da un modello di forte interventismo pubblico diretto nell’economia a un modello fondato sull’intervento indiretto e sul paradigma dello Stato regolatore (a sua volta, più di recente, rimesso, sotto certi profili, in discussione).

Negli ultimi quindici anni, la Corte ha dovuto pure confrontarsi con alcune modifiche costituzionali in vario modo incidenti sui rapporti economici:

a) innanzitutto, la riforma del 2001 relativa all’art. 117, primo comma (quanto al rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali) che, pur essendo di tratto generale, ha gettato nuova luce sul tema –oggetto di altro saggio di questo volume– della relazione fra fonti (ordinamento UE e CEDU rispetto alle norme costituzionali) e, di conseguenza, anche tra Corti (Corte di giustizia e Corte EDU), tema particolarmente rilevante in punto di regolazione dei rapporti economici;

b) sempre la medesima riforma è intervenuta anche sull’art. 117, secondo comma [legislazione esclusiva statale su: lett. e): “moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza”]. Vero è che si tratta di previsioni che incidono “solo” sul riparto delle competenze ma, per il ragionamento che qui si intende svolgere, esse risultano per più ragioni di notevole interesse. Innanzitutto, perché, introducendo, sotto il profilo lessicale, delle “aggiunte”, hanno posto problemi interpretativi rispetto alla cornice preesistente. Inoltre, perché – specie su talune di esse (e per quanto qui interessa il riferimento va alla concorrenza) – la giurisprudenza della Corte è assai nutrita e va ben oltre questioni meramente competenziali, giacché la corretta definizione della concorrenza come bene giuridico (ma analoghe considerazioni valgono anche per risparmio e mercati finanziari) è il necessario presupposto per poter stabilire cosa significhi “tutela” della stessa e come, rispetto a tale finalità, si ponga l’intervento legislativo, statale o regionale, di cui, di volta in volta, la Corte deve decidere sul profilo della competenza. E ragionando sulle finalità di politiche di tutela della concorrenza il discorso si salda inevitabilmente con l’art. 41, al cui alveo la concorrenza è ricondotta nella prospettiva di un limite che si radica nell’utilità sociale;

c) poi vi è stata la riforma del 2022, che ha inciso, oltre che sull’art. 9 Cost., proprio sul testo dell’art. 41 e sull’individuazione dei limiti che il secondo e terzo comma di tale articolo pongono all’attività economica privata;

d) infine, certamente rilevante è anche la riforma dell’art. 81 Cost., ma l’analisi delle ripercussioni da essa prodotte negli orientamenti della Corte è affidata ad altro saggio.

Del complesso dei profondi mutamenti intervenuti nell’arco temporale preso in esame, la giurisprudenza della Corte costituzionale costituisce il lucido specchio.

Il primo dato che colpisce è quello quantitativo: la Corte è, infatti, intervenuta di frequente in materia di rapporti economici, il che non stupisce perché sempre – nell’oggi come, e forse ancor più che, negli anni della Costituente – la regolazione dell’economia è tema centrale su cui coniugare libertà, eguaglianza, fini sociali. Ancora sotto il profilo quantitativo, emerge che l’attività svolta dalla Corte nel corso di questi settanta anni è stata particolarmente intensa e determinante con riguardo ad alcune disposizioni (segnatamente artt. 41 e 42) e certamente meno “vivace” rispetto ad altre. Da quest’angolo visuale, sembra potersi dire che la giurisprudenza della Corte ha colto in modo più efficace la connessione fra Titolo III e altre previsioni costituzionali che non quella, strettissima, sussistente fra le varie norme del Titolo III. Non sempre, infatti, sono state messe adeguatamente in luce le intersezioni fra l’art. 42 e l’art. 41, divenute sempre più strette con l’ampliarsi della tipologia di beni che possono formare oggetto di proprietà (ad es. la proprietà azionaria). Ancor più evidente è la posizione “isolata” assegnata all’art. 47, disposizione in cui si è radicata l’elevazione del risparmio a bene costituzionale, della quale è stata peraltro a lungo fornita una lettura storicizzata e ricondotta all’assetto economico e sociale dell’epoca della Costituente. Come si è già accennato e si approfondirà meglio infra, l’apparizione nel 2001 fra le competenze esclusive dello Stato della triade “moneta, tutela risparmio e mercati finanziari” ha aiutato a comprendere il collegamento inscindibile da sempre esistente tra risparmio e mercati dove esso viene impiegato.

Se si pongono poi a confronto le questioni dei primi decenni con quelle prospettate più di recente, colpiscono molto le diversità relative sia al tipo di fenomeno economico di cui si discorre (modificatosi in ragione dei mutamenti economico-industriali del Paese), sia al tipo di normazione presa in considerazione. Sotto quest’ultimo profilo, mentre inizialmente a venire censurate erano, infatti, per lo più normative preesistenti alla Costituzione, negli anni più recenti sono state sottoposte al vaglio della Corte anche norme di diretta derivazione europea, naturalmente per quanto concerne gli ambiti armonizzati, fra i quali non rientrano né il diritto delle società ordinarie né il diritto dei contratti in generale (e forse anche per tale ragione entrambi questi ambiti sono rimasti assai scarsamente frequentati dalla Corte). Dell’influsso UE la Corte ha tuttavia risentito anche in modo più trasversale, avendo alcuni principi fondamentali del diritto unionale inciso anche a livello di parametri: emblematica l’evoluzione giurisprudenziale della Corte per quanto concerne la concorrenza.

Ora, proprio il fatto che mutamenti così radicali abbiano potuto avere luogo, per rimanere nella metafora, sotto le stelle delle previsioni componenti la costellazione costituzionale cui si è più sopra accennato, è stato ritenuto da taluni la conferma che le medesime (o quantomeno quelle di cui al Titolo III) sono talmente flessibili e aperte da renderle (volutamente?) anfibologiche, lasciando campo estremamente libero al legislatore nell’effettuare le sue scelte in materia di regolazione economica e, soprattutto, attribuendo ampia discrezionalità alla Corte nell’effettuare il suo vaglio. Secondo altri, invece, le previsioni componenti il Titolo III, pur nella loro elasticità, esprimono comunque in modo chiaro principi cui il legislatore si deve attenere e, in forza dei quali, la Corte può svolgere il suo vaglio.

Tenendo sullo sfondo questo interrogativo si cercherà allora di proporre una lettura ragionata della giurisprudenza costituzionale relativamente ai due macrotemi più sopra accennati: ambito materiale (nel senso di perimetro di riferimento) delle previsioni costituzionali sui rapporti economici e caratteristiche dello scrutinio affidato alla Corte sulle scelte operate dal legislatore. Data l’ampiezza del tema, l’analisi condotta si concentrerà principalmente su alcune delle norme relative ai rapporti economici, segnatamente su quelle concernenti la libertà d’iniziativa economica privata, nella convinzione che la logica evolutiva con cui la Corte le ha nel tempo interpretate costituisce il riflesso di una tendenza comune all’intera costellazione.

Il ragionamento verrà svolto dapprima in termini generali, per poi prendere in considerazione alcuni “quadri” specifici, relativi a materie/fenomeni che, nella giurisprudenza della Corte, presentano peculiarità. Il primo “quadro” avrà per oggetto la materia della concorrenza, sulla quale si è formata una cospicua giurisprudenza che si è confrontata, anche alla luce del diritto europeo, con le varie possibili declinazioni della clausola generale “utilità sociale”. Il successivo “quadro” riguarderà ipotesi di bilanciamenti particolarmente complessi fra la libertà d’iniziativa economica e plurimi interessi di rilevanza costituzionale potenzialmente in contrasto fra loro, che hanno impegnato la Corte nell’ambito di vicende relative a grandi imprese e complessi aziendali di interesse strategico nazionale. Gli ulteriori “quadri” verteranno su tipologie particolari di imprese che trovano nella costellazione costituzionale un riferimento specifico, più o meno valorizzato nelle pronunce della Corte, ulteriore rispetto all’art. 41. In questa prospettiva, uno spazio sarà riservato alle cooperative, che, grazie all’art. 45, godono di uno statuto peculiare e di un proprio modello organizzativo, e alle imprese bancarie, in ragione dell’art. 47 specificamente volto alla promozione e tutela del risparmio. Da ultimo, verranno analizzate alcune pronunce relative alla funzione sociale come limite al diritto di proprietà.

2. SUL PERIMETRO DELLE LIBERTA’ ECONOMICHE DI RILIEVO COSTITUZIONALE

2.1.- Sull’attività d’impresa e le sue diverse forme di esercizio.

Come si è già accennato sopra, uno dei primi compiti che ha impegnato la Corte con riferimento al Titolo III è consistito nel definire il “perimetro esterno” della categoria delle libertà economiche, definizione rispetto alla quale nella giurisprudenza costituzionale si riscontrano alcune oscillazioni.

A suscitare le maggiori incertezze interpretative è stato l’art. 41, nel suo riconoscere sul piano costituzionale quella fondamentale libertà che concerne l’iniziativa economica privata, consistente nella possibilità di indirizzare liberamente la propria attività in campo economico, naturalmente nel rispetto dei limiti pure fissati dalla stessa norma e, quindi, con un perimetro garantito.

A questo proposito, va premesso che, nella giurisprudenza della Corte, è naturalmente indiscusso che l’attività d’impresa in generale sia tutelata come manifestazione della libertà d’iniziativa economica di cui all’art. 41 Cost..

Parimenti pacifica è la riconducibilità al Titolo III di una pluralità di forme di esercizio dell’impresa: sotto questo profilo, le norme costituzionali sono sufficientemente “aperte”, prevedendo accanto al modello dell’impresa capitalistica anche possibili alternative. Basti pensare in primis alla cooperazione a carattere di mutualità (oggetto specifico dell’art. 45), modello organizzativo nel quale – come la Corte ha sottolineato più volte (ad es. sentenza n. 149 del 2021) – la “funzione sociale” non opera come limite esterno, alla stregua di quello contenuto nell’art. 42 Cost. in materia di proprietà privata o della “utilità sociale” opponibile all’iniziativa economica privata ex art. 41 Cost, bensì esprime l’intrinseca finalità che sorregge l’impresa cooperativa rispetto alle altre attività d’impresa (v. infra).

Alle “condizioni costituzionali” atte a favorire il pluralismo di forme di esercizio dell’attività d’impresa vanno poi ricondotte anche le previsioni concernenti la cogestione nelle aziende (art. 46) o la possibilità di «riservare originariamente o trasferire […] allo Stato, a enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio e abbiano carattere di preminente interesse generale» (art. 43).

Al di là, comunque, delle ipotesi esplicitamente menzionate dalla Carta, l’ampiezza della formula “iniziativa economica privata” ha consentito alla Corte di ricondurre a tale libertà economica una vera e propria molteplicità di forme giuridiche di esercizio dell’attività d’impresa, alcune delle quali costituenti l’esito dell’integrazione europea o di scelte nazionali nel senso delle privatizzazioni.

Naturalmente, l’evolversi del tessuto economico e della relativa regolazione è ben visibile analizzando in prospettiva diacronica la giurisprudenza costituzionale in materia. In una prima fase, infatti, numerose sono le sentenze che si occupano di imprese agricole [cfr. sentenza 138 del 1984 (conversione automatica in affitto dei contratti di mezzadria); «il fine di stabilire equi rapporti sociali, prescritto dall’art. 44 Cost., impone al legislatore ordinario di intervenire per un superiore fine di giustizia, ossia per stabilire un equilibrio sostanziale fra le diverse categorie interessate e rimuovere così gli ostacoli che impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione dei coltivatori all’organizzazione economica del Paese: equilibrio che chiaramente rimane escluso in partenza di una normativa che privilegia smisuratamente e senza alcun valido fondamento razionale una parte a danno dell’altra (sentenza 107 del 1974)»].

Successivamente l’attenzione si sposta su altre tipologie di impresa, con riguardo ad alcune delle quali emergono, nella giurisprudenza della Corte, peculiarità tali da richiedere una “declinazione specifica” dell’ordinario sindacato avente a oggetto il binomio libertà economica e suoi limiti.

E’ questo il caso delle banche (ricondotte all’alveo dell’impresa solo negli anni Novanta e nei termini di imprese soggette a una pervasiva regolazione europea), come pure delle grandi aziende e dei complessi aziendali di rilevanza strategica per l’economia nazionale (ove, per le prime, è venuta in gioco la tematica di evitare la dissoluzione di un’impresa di rilevanti dimensioni e la dispersione del [suo] valore aziendale – sentenze n. 64 del 2007 e n. 270 del 2010; mentre, per le seconde, si è posto il problema della compatibilità fra prosecuzione dell’attività produttiva dei medesimi, anche a beneficio della tutela dell’occupazione, con la tutela della salute e dell’ambiente – sentenze n. 85 del 2013, n. 58 del 2018, n. 105 del 2024 –) (v. infra).

Interessanti sono anche alcune pronunce della Corte che si riferiscono all’esercizio di attività d’impresa da parte di soggetti non profit (sentenza n. 72 del 2022).

2.2.- Sulla riconducibilità all’art. 41 del “mercato”: tra la dimensione della libertà di cui al primo comma e quella del limite di cui al secondo comma

Nel riflettere sul perimetro della categoria delle libertà economiche, sembra opportuno svolgere qualche considerazione a proposito dell’esistenza o meno di un fondamento costituzionale della nozione giuridica di “mercato”. Si tratta di una questione solo sfiorata dalla giurisprudenza della Corte e, invece, oggetto di un vasto dibattito dottrinale, che molto spesso si è venuta a intersecare con quella – connessa, ma non totalmente sovrapponibile – relativa al fondamento costituzionale della concorrenza.

Secondo taluni, nell’ottica dell’art. 41 Cost., il concetto di mercato sarebbe sottointeso, nel senso che la concorrenza costituirebbe un mero stato di fatto, il presupposto del riconoscimento della libertà di iniziativa economica individuale, in quanto tale non bisognoso di particolare tutela costituzionale. L’attenzione principale della Carta sarebbe, invece, rivolta al potere/dovere dello Stato di correggere e indirizzare le tendenze naturali dell’economia di mercato, per conseguire finalità sociali.

All’opposto c’è chi ritiene che il mercato sia del tutto estraneo all’orizzonte costituzionale.

Il fatto che il termine “mercato” non figuri nel testo originario della Carta non risulta decisivo per giungere a tale conclusione, mancando, come si è detto, nel Titolo III un espresso riferimento anche all’impresa e al contratto.

La non estraneità è stata affermata dalla Corte – mi sembra di poter dire – alla luce della intrinseca interferenza fra disciplina delle imprese, dei contratti d’impresa e del mercato: la libertà d’iniziativa economica privata presuppone qualche tipo di mercato e tutti i contratti comportanti scambi di beni patrimoniali si inseriscono, lato sensu, in qualche tipo di mercato.

L’iniziativa economica privata di cui parla la Costituzione non è quella di un Robinson solitario che produce da solo i beni che gli servono per vivere, ma è l’iniziativa che si manifesta essenzialmente nello scambio e quindi si avvale del contratto.

Sulla base di tale assunto il mercato è stato posto a fondamento del, e considerato funzionale al, pluralismo economico così arrivando ad affermare che l’idea di mercato e di tutela del mercato è in radice nel primo comma dell’art. 41. La libertà d’impresa, la proprietà privata e il contratto sono gli ingredienti che concorrono a creare e a mantenere il mercato. La Costituzione, senza menzionarlo, presuppone l’esistenza del mercato e il suo funzionamento: garantisce cioè un’economia di mercato.

È vero, peraltro, che, nella giurisprudenza costituzionale, i riferimenti alla nozione di mercato si rinvengono in prevalenza nel contesto di decisioni relative alla materia della concorrenza.

Esplicitamente, nella sentenza n. 223 del 1982, si rinviene nell’art. 41 il fondamento costituzionale della libertà di concorrenza, osservando che essa, da un lato, alla luce del primo comma, «integra la libertà d’iniziativa economica che spetta nella stessa misura a tutti gli imprenditori» e, dall’altro, «è diretta alla protezione della collettività, in quanto l’esistenza di una pluralità di imprenditori, in concorrenza fra loro, giova a migliorare la qualità dei prodotti e a contenerne i prezzi». In questa scia si spiega anche la scelta di offrire un aggancio costituzionale alla l.n. 287/1990, il cui art. 1 si esprime nei seguenti termini: «Le disposizioni della presente legge in attuazione dell'articolo 41 della Costituzione a tutela e garanzia del diritto di iniziativa economica, si applicano alle intese, agli abusi di posizione dominante e alle concentrazioni di imprese (...)».

Anche alla luce dello scenario europeo e delle indicazioni dottrinali, la Corte si orienterà ben presto nel senso di agganciare la concorrenza al limite dell’utilità sociale richiamata dal secondo comma dell’art. 41 (intendendola come strumento per promuovere l’utilità sociale), lasciando un po’ sotto traccia il riferimento al mercato come luogo necessario di manifestazione della libertà d’impresa.

In alcune pronunce anche relativamente recenti della Corte (ad es. sentenza n. 310 del 2011), tuttavia, continua a permanere qualche sovrapposizione fra le nozioni di libertà d’impresa nel mercato (che sottende libertà individuale di concorrere nel mercato; pluralismo imprenditoriale; concorrenza in senso soggettivo) e di concorrenza intesa come bene giuridico (cioè come modalità di funzionamento di un mercato, in cui non solo è garantita l’esistenza di una pluralità di operatori ma vi sono finalità date da perseguire).

Su questi aspetti più strettamente legati alla materia della concorrenza si tornerà più avanti. Vi è però, nella giurisprudenza della Corte, un’altra dimensione della rilevanza costituzionale della nozione di mercato sulla quale sembra opportuno spendere qualche parola sin d’ora.

In alcune pronunce, infatti, il riferimento ai mercati non è fatto in funzione della concorrenza (o comunque non solo a questo scopo), ma anche per sottolineare come le caratteristiche delle varie attività imprenditoriali (o, in altri termini, il loro modo di darsi come espressione di libertà economiche) siano segnate dal tipo di mercato in cui esse si collocano.

Ciò vale in modo particolare per le imprese che operano nei mercati regolati, le quali, proprio in ragione della significativa incidenza della loro attività su altri interessi generali tutelati, sono sottoposte a maggiori limiti conformativi sia dei loro modelli organizzativi (a partire dalla autorizzazione all’attività), sia del contenuto dei relativi rapporti contrattuali d’impresa.

Questo è un aspetto strutturale proprio di molti mercati (a partire da quelli che coinvolgono la tutela del risparmio, come banca, finanza, assicurazioni), il cui funzionamento non sarebbe concepibile senza l’attiva presenza di un regolatore pubblico. Sicché la dinamica interna di tali mercati, un tempo affidata alla formazione di usi commerciali (e, nell’intenzione del legislatore del 1942, allo sviluppo delle norme corporative), oggi è in larga parte imperniata sull’evolversi della regolazione amministrativa (di norma, mediante autorità indipendenti). Questo fenomeno ha la sua base costituzionale nell’art. 41, terzo comma, Cost., che consente poi (una volta ritenuta solo relativa la riserva di legge ivi prevista) di interpretare estensivamente le diverse norme di settore, attributive di competenze alle rispettive autorità amministrative.

Nella giurisprudenza della Corte si incontra anche qualche accenno che va nel senso della individuazione di specifici segmenti di mercato a partire dalle caratteristiche proprie delle imprese che vi operano. In questo senso, si veda, nella sentenza n. 72 del 2022, il riferimento della Corte agli enti del Terzo settore (ETS) che scelgono di svolgere attività economica – accettando i correlati vincoli, primo dei quali la rinuncia alla massimizzazione del profitto – e che possono essere considerati operatori di un “mercato qualificato”, quello della welfare society, distinto da quello che invece risponde al fine di lucro.

2.3.- Oltre l’attività d’impresa: lavoro autonomo e professioni intellettuali

Assodato che l’attività d’impresa nelle sue varie forme sia tutelata come manifestazione della libertà d’iniziativa economica, qualche incertezza si riscontra nella giurisprudenza della Corte riguardo alla riconducibilità all’art. 41 di altre attività economiche.

Si rammentano al riguardo, innanzitutto, alcune pronunce preoccupate dal segnare un confine tra attività economiche e altre manifestazioni di libertà sociali a contenuto economico ma di carattere individuale e prive di qualsivoglia momento organizzativo: significativa in questo senso è la sentenza n. 50 del 1998 «[l]a libertà sociale dei cittadini non comporta il diritto di compiere qualsiasi attività; e così, se svolta con continuità e con finalità lucrativa, l'organizzazione di gite o di viaggi turistici è qualificabile come attività economica e, in quanto tale, soggiace ai limiti dell'art. 41 della Costituzione e delle leggi che vi danno attuazione. Per simili attività, la previsione di un'autorizzazione e l'imposizione di ragionevoli vincoli a tutela dell'interesse pubblico è coerente col regime costituzionale dell'iniziativa economica privata. Ma, nella previsione dell'impugnato art. 21, tale limite opera per qualsiasi attività di organizzazione di viaggio, anche se svolta episodicamente e senza finalità di profitto. La pretesa di voler assoggettare ad autorizzazione anche queste attività (pretesa implicita nella previsione di illiceità, contenuta nell'art. 21 della legge regionale), contrasta con il principio di libertà sociale».

Celebre è anche la sentenza n. 138 del 1984 concernente l’affitto di fondi rustici, in cui si puntualizza che è riconducibile all’art. 41 la mera destinazione di capitale a fini produttivi, in quanto tale articolo «tutela la posizione dell’imprenditore, ossia di colui che eserciti un’attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni e servizi e quindi, per quanto concerne specificamente la questione in esame, di chi si adoperi efficacemente per la coltivazione del fondo; solo quest’ultimo può considerarsi partecipe dell’attività imprenditoriale e, perciò, destinatario della tutela dell’art. 41 Cost.».

Analogamente, anche per quanto concerne le locazioni di immobili urbani la Corte ha ritenuto estranea la necessità di tutelare la libertà dell’iniziativa economica privata, non avendo ravvisato nella stipula di tali contratti un’attività d’impresa del locatore (sentenza 252 del 1983, ove si evidenzia che «le norme impugnate si riferiscono soltanto al godimento di un bene non produttivo quale l’immobile destinato ad abitazione»; sulla stessa posizione si attestano le sentenze 89 del 1984 e n. 108 del 1986).

Anche in questo specifico campo, tuttavia, la giurisprudenza costituzionale si è trovata ad occuparsi delle oscillazioni del pendolo legislativo tra i due estremi di quella che si è definita relazione-contrapposizione tra libertà e autorità, sotto il diverso profilo dei limiti imposti al legislatore alla proprietà privata allo scopo di assicurarne la «funzione sociale», ai sensi dell’art. 42, secondo comma, Cost. (v. infra).

D’altro canto, alla luce di una serie di sentenze susseguitesi negli anni, può dirsi affermata un’interpretazione ampia dell’art. 41 Cost. quale norma volta a garantire, nel rispetto di certi limiti, anche attività economicamente rilevanti ma non riconducibili all’attività d’impresa, che costituisce solo una delle forme di esercizio dell’attività economica, contraddistinta dall’elemento della professionalità, non indispensabile a determinare l’operatività della previsione costituzionale (cfr., ad esempio, sentenze n. 446 del 1988; n. 241 del 1990; n. 386 del 1996; n. 64 del 2007; nonché, tra le più recenti, sentenze n. 218 del 2021, punti n. 8.3 e n. 8.4 del «Considerato in diritto»; n. 8 del 2024, punto n. 6 del «Considerato in diritto»).

In questa prospettiva, non solo le attività economiche occasionali e il lavoro autonomo (sentenza 32 del 1959), ma anche le professioni intellettuali sono state configurate come esplicazioni della libertà economica, soggette quindi ai «limiti che lo stesso art. 41 prevede nel secondo e terzo comma, riservando alla legge ogni opportuno controllo delle iniziative e attività economiche» (sentenza n. 17 del 1976). E ciò ha giustificato la speciale disciplina di cui esse «pur con forme, modalità e limitazioni diverse nei tempi e nel vario regolamento delle singole professioni» sono state oggetto, in considerazione dell’esigenza di evitare l’esercizio abusivo delle medesime attività professionali, «il pericolo dello sfruttamento dell’opera intellettuale in forme non compatibili con la dignità e l’autonomia dei singoli professionisti», oltre che di garantire «la qualità delle prestazioni» stesse. Nonostante la profonda evoluzione della disciplina, non è cambiata, infatti, la ratio delle misure stabilite dal legislatore, ancora di recente ravvisata nel «corretto esercizio delle professioni intellettuali nei confronti dei clienti, dei terzi, della collettività in generale, garanzia che si ritiene fornita essenzialmente dalla qualificazione professionale e soprattutto dalla responsabilità personale del professionista» e ricollegata al quadro delle «esigenze riconducibili ai limiti dell’iniziativa economica privata, di cui all’art. 41, secondo comma, Cost.» (sentenza n. 184 del 2024).

Una simile estensione è del resto comprensibile nel momento in cui l’art. 41 è la norma generale in materia di rapporti economici: escludere la riconducibilità al medesimo di una attività significherebbe riportarla all’ambito delle ben diverse libertà civili. D’altro canto, la considerazione del tipo di limiti ai quali questa libertà soggiace induce a non estenderne troppo il significato giacché i medesimi sono più facilmente correlabili allo svolgimento di attività d’impresa o quantomeno ad attività svolte con un minimo di organizzazione piuttosto a iniziative occasionali di singoli individui.

2.4.- Sulla riconducibilità all’art. 41 dell’autonomia privata contrattuale

Un ragionamento piuttosto simile a quello appena svolto sembra rinvenibile nella giurisprudenza della Corte con riferimento a un’altra questione abbastanza ricorrente, vale a dire la riconducibilità o meno all’art. 41 della autonomia privata contrattuale.

In una fase più risalente si registravano opinioni discordanti, similmente a un dibattito dottrinale allora in corso, a proposito del fondamento costituzionale della libertà contrattuale e, in particolare, del suo riconoscimento diretto o indiretto da parte dell’art. 41.

Ben presto, però, a prevalere è l’opinione secondo cui, nella Costituzione, l’autonomia privata – concetto più ampio entro il quale si colloca anche l’autonomia contrattuale dei singoli – è una situazione giuridica strumentale rispetto a diverse situazioni di interesse giuridicamente protette, e gode di diversi tipi di tutela “indiretta”, in coerenza con la situazione primaria di cui l’autonomia costituisce, di volta in volta, strumento necessario. In altri termini, sono differenti i princìpi che governano l’atto di autonomia del proprietario, del testatore, dell’associato, del lavoratore subordinato, dell’individuo nei rapporti familiari o strettamente personali e, infine, dell’imprenditore.

In proposito si rammentano la sentenza n. 30 del 1965 (ove si legge «poiché l’autonomia contrattuale in materia commerciale è strumentale rispetto all’iniziativa economica, ogni limite posto alla prima si risolve in un limite della seconda, ed è legittimo, perciò, solo se preordinato al raggiungimento degli scopi previsti o consentiti dalla Costituzione»); la n. 37 del 1969 (ove si afferma che l’autonomia contrattuale «è solo indirettamente tutelata dall’art. 41 Cost. e deve comunque cedere di fronte a motivi di ordine superiore economico e sociale considerati rilevanti dalla Costituzione»); la n. 89 del 1984 [la quale, in materia di locazione di immobili urbani (c.d. legge sull’equo canone) ha rilevato che «l’autonomia negoziale non è, come tale, elevata a diritto costituzionalmente garantito, salve specifiche previsioni»]; la n. 159 del 1988 (secondo cui nell’art. 41 Cost. «oggetto della tutela [della] norma […] è l’attività produttiva, di solito esercitata in forma d’impresa, così che da essa l’autonomia negoziale riceve una tutela solo indiretta, in quanto strumento dell’iniziativa economica»); la n. 241 del 1990 [che, nella stessa linea, sottolinea come «il principio dell’autonomia contrattuale (…) se ha rilievo assolutamente preminente nel sistema del c.c. del 1942, non lo ha negli stessi termini nel sistema delineato dalla Costituzione, che non solo lo tutela in via meramente indiretta, come strumento della libertà di iniziativa economica (...), ma pone limiti rilevanti a tale libertà»]; n. 268 del 1994 (ove si afferma che alla libertà contrattuale è possibile risalire solamente dalla garanzia di altri istituti, e specificamente dalle norme sulla iniziativa economica privata e la proprietà privata e, nella specie, si precisa anche che chi stipula un contratto di lavoro subordinato con un imprenditore non assume, per parte sua, una iniziativa economica, bensì accetta di essere inserito nell'organizzazione produttiva costituita dall'iniziativa della controparte); la n. 218/2021 (secondo cui il principio di autonomia contrattuale «se ha rilievo assolutamente preminente nel sistema del codice civile del 1942, non lo ha negli stessi termini nel sistema delineato dalla Costituzione, che non solo lo tutela in via meramente indiretta, come strumento della libertà di iniziativa economica, ma pone limiti rilevanti a tale libertà», poiché quest’ultima non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale e deve soggiacere ai controlli necessari perché possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali).

In sintesi, secondo la giurisprudenza costituzionale, la legittimità di limiti alla libertà contrattuale andrà valutata in funzione dell’essere o meno i medesimi volti al raggiungimento degli scopi previsti o consentiti dalla Costituzione con riferimento alla situazione sostanziale.

Rispetto alla scelta compiuta dalla Costituente di non ricondurre ad un’unica previsione costituzionale l’intera area della autonomia contrattuale, merita svolgere una considerazione ulteriore. Si tratta infatti di una scelta che, in un certo qual modo, può dirsi antesignana della distinzione che verrà poi ad affermarsi negli anni successivi in dottrina, ma anche a livello legislativo, tra autonomia individuale e autonomia d’impresa: due forme di autonomia che hanno non solo diverse dinamiche evolutive, ma anche diversi princìpi giuridici di riferimento (tutela della proprietà e certezza degli scambi, da un lato; tutela dell’impresa ed efficienza dei mercati, dall’altro). In questo senso, rimane netta la differenza fra l’atto di disposizione di beni da parte del privato proprietario - comportante un’alterazione occasionale di un precedente assetto patrimoniale e, insieme, un incontro occasionale di libere volontà – e i contratti d’impresa che si pongono in rapporto di strumentalità necessaria con l’attività produttiva di beni e servizi, risultando non operazioni isolate bensì connotate da serialità.

Nella stessa direzione del dato costituzionale è andato peraltro anche il diritto europeo, avendo rinunciato ad armonizzare la disciplina generale del contratto ed essendosi orientato verso l’introduzione di numerose normative fortemente differenziate per tipologie di contratti, corrispondenti a diverse modalità di esercizio dell’autonomia d’impresa, e inquadrate in complesse discipline di regolazione delle relative attività economiche, spesso governate da princìpi ben lontani dalle regole civilistiche tradizionali.

Dal punto di vista interpretativo, ne consegue, quindi, che nel considerare le norme generali sui contratti occorre dare la giusta rilevanza al fatto che esse possono applicarsi a situazioni diverse fra loro e che, in alcuni casi, le soluzioni possano essere influenzate dall’inquadramento di una certa situazione nel quadro dei princìpi costituzionali sulla libertà d’impresa e della rilevanza primaria che, in questo ambito, assume la disciplina dell’attività rispetto a quella del singolo atto (v sentenza n. 316 del 1990, ove si valorizza la conservazione del livello occupazione nel settore assicurazioni RCA).

Alla luce di quanto detto fin qui, non deve stupire – quindi – che nella maggior parte dei casi in cui la Corte si è occupata di autonomia privata contrattuale lo abbia fatto con riferimento al contratto come strumento necessario dell’attività d’impresa. Infatti, è rispetto all’esercizio dell’autonomia privata dell’imprenditore, intrinsecamente caratterizzata da continuità organizzativa e gestionale, che maggiormente operano i limiti previsti dal secondo comma dell’art. 41. Inoltre, in un’ottica europea, è l’attività contrattuale d’impresa a essere soggetta a regolazioni privatistiche e amministrative di vario tipo, che riverberano i loro effetti sulla disciplina dei contratti strumentali rispetto all’attività (mentre non armonizzata è rimasta, come si è detto, la disciplina generale del contratto) .

Nel riferire quindi alcune pronunce della Corte in tema di contratti si analizzeranno distintamente i contratti d’impresa e i contratti civili.

I contratti di impresa

Abbastanza frequenti sono le sentenze di accoglimento incidenti su disposizioni di legge speciale dettate con riferimenti a settori peculiari e, specie in alcune di esse, il vaglio che sta alla base della dichiarazione di illegittimità costituzionale è strettamente connesso con valutazioni inerenti all’attività d’impresa.

In una prima fase si denunciava la violazione dell’art. 41, 1° comma Cost., con riferimento a discipline settoriali che restringevano l’autonomia contrattuale in ordine alla determinazione del prezzo di prodotti o alla determinazione dei canoni di affitto di fondi rustici.

Numerose questioni sono state sollevate, ad esempio, in ordine alle previsioni legali di limitazione del risarcimento dovuto dal vettore nel trasporto marittimo, ferroviario e su strada.

In quest’ambito, con specifico riferimento alla responsabilità civile del vettore stradale per perdita o avaria delle cose trasportate, merita una segnalazione la sentenza n. 420 del 1991, con cui la Corte ha affrontato la questione della legittimità costituzionale – al metro degli artt. 3 e 41 Cost., – dell’art. 1, comma 1, della legge n. 450 del 1985 (poi abrogato), in quanto, nel fissare una limitazione all’ammontare del risarcimento dovuto dal vettore (in tal modo derogando alla regola, di cui all’art. 1693 cod. civ., della responsabilità ex recepto), non prevedeva il dolo e la colpa grave quale eccezione a tale limitazione di responsabilità e neppure prevedeva un meccanismo di aggiornamento del massimale. In quella occasione, la Corte ha ricordato che, «da un insieme di norme, disseminate nel codice civile (es. artt. 1229, primo comma, 1713, secondo comma, ecc.), […] si ricava un principio generale, conforme alla tradizione giuridica europea, che non ammette il debitore ad avvalersi di limitazioni convenzionali o legali di responsabilità quando l’inadempimento dipende da dolo o colpa grave. Tale principio, mentre vincola inderogabilmente l’autonomia privata, non vincola il legislatore, non essendo coperto da garanzia costituzionale».

Tuttavia, la mancata previsione di un’eccezione alla limitazione di responsabilità è stata censurata dalla Corte «sotto l’aspetto del principio di ragionevolezza e della connessa esigenza di equo contemperamento dell’interesse degli autotrasportatori con l’interesse delle imprese utenti tutelato dall’art. 41 Cost. Il limite di responsabilità del vettore, specialmente quando è configurato come invalicabile anche nell’ipotesi di dolo o colpa grave, deve essere compensato da idonee garanzie di adeguatezza del risarcimento del danno». Vero è che, da un lato, la limitazione di responsabilità, trasformando il rischio delle imprese di autotrasporto per la perdita o avaria delle merci in costi assicurativi, comporta un contenimento dei prezzi del servizio, con benefica ricaduta sui prezzi di mercato delle merci trasportate e quindi sull’interesse generale; d’altro canto, è anche vero che, ove la somma-limite non rappresenti un risarcimento adeguato (seppure non integrale), il detto vantaggio è annullato dal costo supplementare che l’impresa utente deve accollarsi per assicurare per proprio conto il carico, almeno nella misura occorrente per garantirsi un congruo indennizzo in caso di perdita o di avaria delle merci. Questo costo assicurativo, aggravato dall’estensione del limite di responsabilità del vettore all’ipotesi di dolo o colpa grave, incide sulla programmazione dei costi delle imprese utenti e sulla correlativa politica dei prezzi, comprimendo la libertà di organizzazione e di gestione dell’impresa secondo criteri di economicità, la quale – dice la Corte – è un elemento della libertà di iniziativa economica tutelata dall’art. 41 Cost. Tale estensione della limitazione di responsabilità, quindi, compromette gli scopi di utilità sociale che la legge si propone in termini di contenimento dei prezzi di mercato attraverso il calmieramento dei costi di trasporto delle merci.

Sulla stessa scia si è posta la sentenza n. 199 del 2005, con la quale è stata accolta la questione di legittimità costituzionale dell’art. 423 cod. nav., nella parte in cui non esclude il limite del risarcimento dovuto dal vettore marittimo in caso di responsabilità determinata da dolo o colpa grave sua o dei suoi dipendenti o preposti.

Ancora con riferimento all’autotrasporto di cose per conto terzi, è interessante la sentenza n. 7 del 2005, con la quale la Corte si è confrontata con la scelta operata dal legislatore con la legge n. 298 del 1974 di contrastare il fenomeno di esercizio “abusivo” dell’attività di autotrasporto istituendo un albo nazionale degli autotrasportatori e disegnando una ragnatela di controlli a più livelli, anche attraverso il coinvolgimento dei committenti nelle responsabilità connesse a tali trasporti abusivi, pericolosi anche per la sicurezza e l’incolumità pubbliche, ma soprattutto incidenti in senso negativo sulla leale concorrenza nel settore dei trasporti di merci per conto terzi. In questo contesto, è stata dichiarata illegittima – al lume dell’art. 3 Cost. – la previsione che richiedeva, in caso di stipulazione per atto scritto del contratto di autotrasporto, l’annotazione, a pena di nullità del contratto stesso, dei dati relativi al possesso dei requisiti di legge – certificazione di iscrizione all’albo e autorizzazione al trasporto di cose per conto di terzi rilasciati dai competenti organi – da parte dell’autotrasportatore sulla copia da consegnare al committente. In particolare, si è rilevato che la sanzione della nullità – cui sarebbero conseguiti l’esclusione delle tariffe obbligatorie per il corrispettivo del trasporto e il dubbio, addirittura, sull’applicabilità dell’art. 2033 c.c. in tema di ripetizione dell’indebito – se appariva certamente adeguata al fine di colpire il contratto concluso con un autotrasportatore privo dei requisiti di legge, risultava invece priva di qualsiasi ragionevole giustificazione se applicata al contratto concluso con un autotrasportatore in regola, solo perché una copia del contratto fosse carente di talune indicazioni. Senza contare – a fronte della libertà di forma contrattuale – l’irragionevolezza della disparità di trattamento tra l’autotrasportatore che avesse stipulato oralmente il contratto e l’autotrasportatore che avesse adottato la forma scritta, pur essendo entrambi in possesso dei requisiti abilitanti all’esercizio di attività di autotrasporto di cose per conto di terzi.

Nell’ambito dei contratti d’impresa, vi sarebbero poi da svolgere alcune considerazioni con riguardo ai contratti bancari ma per queste si rinvia infra.

I contratti “civili”

Con riguardo invece ai contratti concernenti atti di disposizione occasionali di soggetti proprietari, la Corte è intervenuta poche volte, quasi mai con sentenze di accoglimento e comunque sulla base di parametri diversi dall’art. 41 e dalle clausole generali del Titolo III.

Questo si spiega in primis perché meno calzanti sono i limiti alle libertà economiche previsti in Costituzione e quindi più spazio viene lasciato alla autonomia privata (principio di libertà sociale); in qualche caso la legittimità delle norme sembra messa in discussione in relazione alla tutela del contraente più debole ovvero, nell’ottica di una sorta di “oggettivazione dello scambio”, nel tentativo di incidere su situazioni di (asserito) eccessivo squilibrio contrattuale.

Inoltre, perché in qualche vicenda portata all’attenzione della Corte «la disposizione, della cui legittimità costituzionale si dubita, rientra nella sfera di discrezionale apprezzamento del legislatore, che ha dettato una regola destinata a valere in mancanza di diversa pattuizione fra le parti o di uso contrario, senza che ne risultino lesi interessi generali».

Infine, vi è anche un’altra ragione collegata alla circostanza che il profondo ripensamento delle categorie civilistiche alla luce dei principi costituzionali – che ha caratterizzato gli ultimi trent’anni dello scorso secolo – ha visto come protagonista, accanto alla dottrina, principalmente la giurisprudenza ordinaria, molto attiva nell’uso delle clausole generali e nell’interpretazione adeguatrice alla Costituzione. Perciò, nonostante nel dibattito italiano sulla costituzionalizzazione del diritto privato si sia ben presto esclusa l’idea di una Drittwirkung delle norme costituzionali, preferendo la tesi secondo cui in presenza di disposizioni legislative difformi dalla Costituzione è la Corte a doverle dichiarare illegittime e non il giudice ordinario a dover fare applicazione dei principi costituzionali con effetti abroganti, alla Corte si è giunti in casi rari.

Uno di questi casi è costituito dall’ordinanza n. 248 del 2013, con la quale la Corte ha dichiarato l’inammissibilità di una questione di legittimità costituzionale dell’art. 1385, secondo comma, c.c., sollevata in un giudizio civile promosso per ottenere la restituzione di somma che gli attori assumevano versata come anticipo (in misura di circa un terzo del pattuito) per l’acquisto di un immobile, che non aveva poi potuto aver luogo per la mancata erogazione, ad essi, di un mutuo bancario destinato a coprire il residuo prezzo. In tale ordinanza, la Corte ha respinto il sospetto di contrasto con il principio di ragionevolezza, che il rimettente ravvisava nell’insussistenza di un qualche rimedio ripristinatorio dell’equità oggettiva e del complessivo equilibrio contrattuale, osservando fra l’altro che esisterebbero margini di intervento riconoscibili al giudice a fronte di una clausola negoziale che rifletta un regolamento degli opposti interessi non equo e gravemente sbilanciato in danno di una parte, e ciò in ragione della rilevabilità, ex officio, della nullità (totale o parziale) ex articolo 1418 cod. civ., della clausola stessa, per contrasto con il precetto dell’articolo 2 Cost., (per il profilo dell’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà) che entra direttamente nel contratto, in combinato contesto con il canone della buona fede, cui attribuisce vis normativa, «funzionalizzando così il rapporto obbligatorio alla tutela anche dell’interesse del partner negoziale nella misura in cui non collida con l’interesse proprio dell’obbligato». Nella appena ricordata pronuncia (“doppiata” dalla successiva, e analoga, ordinanza n. 77 del 2014), la Corte propone una Drittwirkung del principio di solidarietà per affermare la nullità di una clausola “ingiusta” in quanto contraria a buona fede, così potenzialmente determinando, ove la soluzione si applicasse ad altri casi, una sorta di effetto abrogativo di interi comparti normativi – che vanno dalla disciplina dell’annullabilità e della rescissione alla stessa normativa sui contratti asimmetrici –, tutti assorbiti dalla generale previsione della nullità per difetto di giustizia dell’accordo. Una tale lettura ha suscitato accese critiche dottrinarie e non ha trovato seguito in giurisprudenza.

3. CONCRETIZZAZIONE DELLE CLAUSOLE GENERALI E TIPO DI SINDACATO DELLA CORTE

3.1.- La concretizzazione delle clausole generali

Se, come si è visto sin qui, l’attività della Corte in questi settant’anni è stata preziosa al fine di meglio perimetrare i confini esterni delle libertà economiche, un ruolo ancora più rilevante essa ha assunto nelle numerose occasioni in cui si è trovata a decidere – secondo il modello fissato nel Titolo III – della costituzionalità o meno di limiti introdotti dal legislatore all’esercizio delle suddette libertà.

In dottrina si è sottolineata la compresenza di una duplice tipologia di limiti: la prima, costituita dai limiti di cui al secondo comma dell’art. 41 (divieto di recar danno a sicurezza, libertà e dignità umana, vale a dire situazioni giuridiche soggettive specificamente contemplate da altre norme costituzionali), sarebbe relativa ai rapporti interindividuali; la seconda si riferirebbe invece all’intera società circostante, rispetto alla quale si afferma il limite del non contrasto con l’utilità sociale quale “formula riassuntiva dei bisogni della comunità”.

Quanto ai limiti di cui al comma secondo, come già anticipato, con legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, il dettato dell’art. 41 Cost. è stato modificato al fine di includere, fra gli interessi tutelati che possono giustificare limitazioni all’esercizio dell’iniziativa economica privata, anche la tutela della salute e dell’ambiente; una modifica è intervenuta pure al terzo comma, includendo la possibilità per lo Stato di determinare con legge i programmi e i controlli opportuni per indirizzarne e coordinarne l’attività, non più ai soli fini sociali ma anche ai fini ambientali.

Come è già stato chiarito, il legislatore del 2022 si è limitato, però, a recepire quanto da tempo già enunciato dalla Consulta che in più pronunce era giunta a precisare come la clausola generale dell’utilità sociale fosse idonea ad includere anche la protezione dell’ambiente, in quanto interesse fondamentale della collettività

Peraltro, anche con riferimento ai limiti sin dall’origine espressamente evocati nel secondo comma dell’art. 41 Cost., in varie occasioni la Corte vi ha ravvisato le ragioni di utilità sociale: ciò è accaduto ad esempio con la sent. n. 21 del 1964, in cui il riconoscimento del diritto del lavoratore al riposo settimanale è stato ricondotto alle ragioni di utilità sociale e di salvaguardia della dignità umana; o ancora con la sent. n. 27 del 1969, in cui i limiti al potere di licenziamento della donna lavoratrice sono stati ricondotti a fini di utilità sociale corrispondenti alla garanzia della libertà e della dignità della stessa. Anche di recente, le limitazioni di utilità sociale alla libertà di impresa sono state ricondotte alle esigenze di tutela della salute, dell’incolumità e della vita dei lavoratori di imprese di interesse strategico nazionale: così sentt. nn. 85 del 2013, 58 del 2018 e 105 del 2024.

Quanto detto fin qui conferma, quindi, che, nella complessa architettura sia dell’art. 41 sia dell’art. 42 (come di tutte le previsioni del Titolo III), il ruolo centrale è svolto dalle clausole generali. Basti pensare alla “funzione sociale” della proprietà privata prevista al secondo comma dell’art. 42; come pure al limite del non contrasto con la “utilità sociale” per lo svolgimento dell’iniziativa economica privata che compare al secondo comma dell’art. 41; e ancora ai “fini sociali” verso cui, all’opposto, il terzo comma della medesima disposizione rende possibile indirizzare, con una programmazione indicativa o per incentivo, l’attività economica privata coordinandola con quella pubblica; e, da ultimo, ai “fini di utilità generale” di cui all’art. 43, in vista dei quali è finanche possibile «riservare originariamente o trasferire […] allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori utenti [...] determinate imprese o categorie di imprese» in quanto di «preminente interesse generale», relative a servizi pubblici essenziali, a fonti di energia o a situazioni di monopolio.

Tutte clausole che rimandano a quel programma costituzionale di trasformazione sociale, prefigurato dal secondo comma dell’art. 3 Cost, che mira all’eliminazione degli ostacoli all’eguaglianza dei diritti e delle libertà, in vista del pieno sviluppo della persona umana e che, coniugando il progresso dei singoli e dell’intera comunità nazionale, individua gli elementi portanti della “costituzione economica” italiana in coincidenza con i tratti caratterizzanti dell’intera Carta.

L’ampio ricorso a questa tecnica normativa facilmente si spiega ponendo mente al fatto che la compressione della sfera d’autonomia privata in senso ampio è costituzionalmente legittima solo se è preordinata a consentire il soddisfacimento di interessi rilevanti che si è preferito esprimere ricorrendo a formule aperte, al fine di consentire al legislatore differenti strategie di politica economica.

La decisione sull’equilibrio da raggiungere nel conflitto fra contrastanti esigenze presenti nella società civile e tutte meritevoli di protezione (il carattere fondamentale dell’iniziativa economica privata e della proprietà nella coesistenza con la tutela prioritaria di interessi generali e di diritti della persona) ha però natura politica in senso alto e quindi, come la Corte costituzionale ha più volte affermato, nel secondo comma dell’art. 41 sarebbe da ravvisare una riserva di legge implicita (sia pur relativa), sulla falsariga di quella contenuta nel terzo comma del medesimo articolo, in virtù della quale è il legislatore a essere chiamato per primo a concretizzare le clausole generali (molto chiaramente sentenza n. 4 del 1962; sentenza n. 40 del 1964). Una simile scelta compiuta dalla Corte in punto di riserva di legge per le limitazioni e i controlli imposti ex art. 41, co. 2, ha avuto evidentemente un impatto garantista per le libertà economiche.

Per altro verso, è comune l’osservazione che, proprio grazie all’interpretazione delle clausole generali del Titolo III fornita dalla Corte, le disposizioni costituzionali in materia economica hanno potuto mantenere vitalità e conservare elasticità nel corso del tempo. Ne è prova tangibile la clausola generale dell’utilità sociale, che, senza imporre specifici obblighi o divieti alla libertà di iniziativa economica, fornisce un criterio generale per valutare l’impatto sociale e la conseguente opportunità e/o legittimità di una determinata attività economica. Criticata già in Assemblea costituente da Einaudi per la sua “pericolosa genericità”, essa si è rivelata in realtà una sorta di vero e proprio “principio valvola”, idoneo a consentire l’adattamento dell’ordinamento giuridico al continuo evolversi della struttura politica, sociale ed economica.

Sempre con riferimento all’interpretazione delle clausole generali contenute nelle disposizioni costituzionali in materia economica vi è poi da mettere in luce, come è stato evidenziato in dottrina, che proprio tramite le medesime si è realizzato un «dialogo sempre più fitto con il diritto dell’Unione europea» e ciò al dichiarato fine di preservare «vitalità […ed] elasticità» all’ordinamento interno. Negli stessi termini, del resto, con specifico riferimento all’art. 41 Cost., si ricorda come lo schema che tale disposizione presenta sia «da leggere attualmente anche alla luce dei Trattati europei» La necessità di conferire una precisa e concreta definizione al contenuto di clausole generali di natura costituzionale ha, infatti, consentito – ma forse sarebbe meglio dire imposto – di realizzare un’effettiva permeabilità fra gli ordinamenti, giungendo appunto, per quanto qui rileva, ad attribuire a tali clausole un “contenuto orientato all’Europa”. Ciò è avvenuto con particolare evidenza in materia di concorrenza giacché la Corte, che da decenni utilizzava l’utilità sociale (anche) al fine di difendere il mercato dai rischi insiti nella sua logica interna, sempre grazie a questa clausola generale ha saputo arricchire il ragionamento di contenuti europei (su questo punto v. infra).

Se negli anni Cinquanta del secolo scorso l’utilità sociale veniva ravvisata nel fine di tutelare in un mercato «ancora turbato dallo sconvolgimento prodotto dalla economia di guerra», «la stabilità della moneta e il valore reale dei salari», con il conseguente riconoscimento della legittimità costituzionale della disciplina sui prezzi amministrati (sentenza n. 50 del 1957), via via il catalogo delle possibili ragioni di utilità sociale si è arricchito e variegato, risentendo dei mutamenti di contesto, giuridico, sociale ed economico.

L’utilità sociale è stata quindi identificata con «l’interesse alla conservazione dei livelli occupazionali in un settore, quello delle assicurazioni r.c.a., che presenta una peculiare coloritura pubblicistica» (sentenza n. 316 del 1990); oppure con «l’esigenza di protezione di una data produzione» (sentenza n. 20 del 1980); ovvero con la necessità di «salvaguardare l’equilibrio di mercato tra domanda ed offerta» (sentenza n. 63 del 1991); o con «l’esigenza di interesse generale di riconoscimento e valorizzazione del ruolo» di imprese di determinate dimensioni (sentenza n. 64 del 2007); o ancora con l’istanza di «garantire i valori aziendali, la permanenza delle imprese in un mercato libero, il mantenimento delle regole della libera concorrenza che in esso vigono, nonché il sistema economico produttivo vigente» (sentenze n. 94 del 2013; n. 439 del 1991); oppure con «il perseguimento dell’interesse pubblico al corretto e puntuale adempimento delle prestazioni contrattuali» (sentenza n. 85 del 2020); o, infine, con «l’apertura alla concorrenza, attraverso la restituzione al mercato di segmenti di attività ad esso sottratti» (sentenze n. 218 del 2021 ma anche n. 168 del 2020).

Se il ricorso alle clausole generali è senz’altro idoneo a garantire l’adattamento del diritto a tempi diversi e situazioni differenziate, nondimeno esso porta con sé un “costo sociale” in termini di possibili incertezza e imprevedibilità degli atti giuridici che tali clausole hanno inteso concretizzare. È, perciò, assai importante e delicato il vaglio riservato alla Corte sulle limitazioni introdotte dal legislatore, vaglio che va naturalmente svolto tramite la concretizzazione delle clausole generali, contemperando i diversi interessi di rilevanza costituzionale.

Per quanto con un ruolo differente, infatti, la concretizzazione delle clausole generali coinvolge sia il legislatore, prima, sia la Consulta, dopo. Risulta interessante, perciò, compiere una ricognizione circa l’evolversi nel tempo del tipo di sindacato al quale la Corte ha sottoposto le limitazioni di volta in volta introdotte dal legislatore.

3.2.-Il sindacato svolto dalla Corte

Sin dalla risalente e notissima sentenza n. 14 del 1964 (relativa all’art. 43 e alla nazionalizzazione dell’energia elettrica), la Corte ha puntualizzato (e poi ribadito negli anni) quale sia il compito del legislatore e quali i canoni del proprio sindacato sui fini di utilità generale/sociale. Quanto al legislatore, la Corte ha precisato che a esso spetta «l’identificazione degli interessi da soddisfare e dei mezzi da adoperare e dei sacrifici da imporre, ai fini dell’utilità generale», in ragione del compito al medesimo assegnato di «determinare i vari momenti della vita della collettività quali siano le esigenze e i mezzi nel quadro e nei limiti dei precetti costituzionali». La Consulta ha pure chiarito che le ragioni riconducibili alle clausole generali non devono necessariamente risultare da «esplicite dichiarazioni del legislatore» .

Alla Corte spetta, invece, «il sindacato di legittimità sull’esistenza dei fini di utilità generale», che, sin da allora, implica una valutazione che va oltre il semplice accertamento dei fini sociali perseguiti, per estendersi alla congruità dei mezzi prescelti, nel senso della loro adeguatezza e proporzionalità. In quest’ottica, la legge concretizzatrice dell’utilità sociale è illegittima ove configuri «mezzi assolutamente inidonei o contrastanti con lo scopo che essa doveva conseguire» o ove risulti «che gli organi legislativi si siano serviti della legge per realizzare una finalità diversa da quella di utilità generale che la norma costituzionale addita»: sono pertanto incostituzionali quelle opzioni legislative che costituiscano espressione di «un uso distorto della discrezionalità» tale da «atteggiarsi alla stregua di una figura sintomatica di eccesso di potere e, dunque, di sviamento rispetto alle attribuzioni che l'ordinamento assegna alla funzione legislativa» (sentenza n. 313 del 1995).

In successive pronunce la Corte ha ribadito le caratteristiche di tale sindacato, talora riducendone il raggio d’azione, almeno nelle dichiarazioni, ai soli “aspetti logici del problema”, identificati nella mera «rilevabilità di un intento legislativo di perseguire quel fine e [nel]la generica idoneità dei mezzi predisposti per raggiungerlo» (sentenza n. 137 del 1971; sentenza n. 20 del 1980; sentenza n. 446 del 1988); altre volte, invece, richiamando con maggiore puntualità i criteri di valutazione, ravvisati anche nella verifica della non “arbitrarietà” del fine e della non palese incongruità delle misure individuate per perseguirlo (sentenze nn. 247 e 152 del 2010; n. 167 del 2009; n. 428 del 2008. V. anche n. 140 del 2024, relativa al payback dei dispositivi medici, come applicabile negli anni dal 2015 al 2018, che, pur rinvenendo alcune criticità del meccanismo con riguardo, soprattutto, alla tutela delle aspettative delle imprese e alla certezza dei rapporti giuridici, ha tuttavia ritenuto il medesimo non irragionevole né sproporzionato, per come operante nel circoscritto periodo di cui sopra, considerate le plurime e rilevanti finalità perseguite dal legislatore. In particolare, esso non è irragionevole poiché pone a carico delle imprese un contributo solidaristico che trova giustificazione nell’esigenza di assicurare la dotazione di dispositivi medici necessaria alla tutela della salute, soprattutto in una generale situazione economico-finanziaria altamente critica, che non consente ai bilanci dello Stato e delle regioni, finanziate con risorse della collettività, di far fronte in modo esaustivo alle spese richieste).

Ciò non significa, però, che la Corte non effettui un controllo incisivo sui motivi di “utilità sociale” su cui si fondano le limitazioni frapposte dal legislatore al godimento delle libertà economiche. All’opposto, la Corte è tenuta a verificare l’effettiva sussistenza delle finalità di utilità sociale poste a fondamento delle leggi limitative dei diritti in materia economica a cui è condizionato l’esercizio della discrezionalità del legislatore (cfr., tra le tante, sentenze n. 65 del 1966; n. 231 del 1985; n. 548 del 1990).

In questa prospettiva, fin da tempo risalente, la Corte, allorquando ha affermato la propria competenza a sindacare la legittimità costituzionale delle scelte legislative attuative dell’utilità sociale, ha anche definito i tratti caratterizzanti, i “confini” e i necessari snodi argomentativi del proprio scrutinio, in armonia con il dettato costituzionale. Ciò allo scopo di rendere trasparente la motivazione e prevedibile l’esito del proprio giudizio, ancorandolo a criteri il più possibile oggettivi e evitando quindi il rischio della trasformazione del giudizio di legittimità costituzionale in un giudizio di “equità” o, ancor peggio, di merito, estraneo all’orizzonte delle competenze della stessa Corte (in particolare sentenza n. 548 del 1990).

Sempre con riferimento al tipo di sindacato compiuto dalla Corte, si segnalano poi alcune interessanti pronunce nelle quali, pur nell’apparente ripetizione di formule tralatizie, si compie, in realtà, un passo ulteriore rispetto alla sola valutazione in termini di palese incongruità delle misure legislative volte al perseguimento di scopi di utilità sociale. Come attenta dottrina non ha mancato di rilevare, in taluni casi, infatti, la Corte, si è, nella sostanza, addentrata in una sorta di giudizio sulla ragionevolezza del bilanciamento operato dal legislatore fra l’iniziativa economica privata e gli altri interessi con essa confliggenti, fatti valere nel segno dell’utilità sociale. E di tale nuovo e più stringente approccio costituisce conferma la circostanza che spesso si trovino congiuntamente evocati i parametri dell’art. 41 e dell’art. 3.

E’ questo ad esempio il caso della recente sentenza n. 144 del 2024, che per un verso sembra limitarsi a verificare solo che gli interessi tutelati dal legislatore siano “di rango costituzionale” e che le misure introdotte siano congrue e proporzionate a tale scopo (letteralmente si legge che «non è configurabile una lesione della libertà d’iniziativa economica privata allorché, come sancito dall’art. 41, secondo comma, Cost., l’apposizione di limiti di ordine generale al suo esercizio corrisponda, oltre che alla protezione di valori primari attinenti alla persona umana, all’utilità sociale, purché l’individuazione di quest’ultima, che spetta al legislatore, non appaia arbitraria e non venga perseguita mediante misure palesemente incongrue»), ma in realtà declina poi tale giudizio nei termini di un controllo molto più penetrante sulla complessa operazione di bilanciamento operata dal legislatore fra la libertà d’iniziativa e i suoi limiti, come individuati nel secondo e nel terzo comma.

Similmente, già nella importante sentenza n. 218 del 2021 relativa all’obbligo di esternalizzazione imposto a titolari di concessioni già affidate, la Corte aveva espunto dall’ordinamento l’intero combinato disposto delle norme relative alla questione prospettata, evidenziando come l’intento riequilibratore dell’intervento legislativo, proteso a riassestare una situazione di iniziale squilibrio, avesse un carattere eccessivo rispetto al fine perseguito, determinando violazioni di altri interessi costituzionalmente rilevanti. Anche in questa pronuncia si afferma che «libera iniziativa economica e limiti al suo esercizio devono costituire oggetto, nel quadro della garanzia offerta dall’art. 41 Cost. – considerato sia nel suo primo comma […] sia nei due commi successivi che, della invocata libertà, definiscono portata e limiti – di una complessa operazione di bilanciamento», per la quale vengono in evidenza «il contesto sociale ed economico di riferimento», «le esigenze generali del mercato in cui si realizza la libertà di impresa», nonché «le legittime aspettative degli operatori».

Pure nella sentenza n. 113 del 2022 si sottolinea che «il bilanciamento tra lo svolgimento dell’iniziativa economica privata e la salvaguardia dell’utilità sociale deve rispondere, in ogni caso, ai principi di ragionevolezza e proporzionalità (art. 3, primo comma, Cost.)».

Nella prospettiva tratteggiata da ultimo, il ruolo della Corte diventa ancora più centrale perché, nel verificare la coerenza delle scelte del legislatore con le previsioni che compongono la costellazione costituzionale relativa ai rapporti economici, essa è chiamata a individuarne i tratti caratterizzanti. Da quest’angolo visuale, non va peraltro trascurato qualcosa di ben noto, ossia che, non rinvenendosi in Costituzione una descrizione dei contenuti minimi dell’iniziativa economica privata e della proprietà, nel tempo, è stato proprio il controllo di congruità e non arbitrarietà delle misure limitative delle libertà in discorso a tradursi in controllo sul rispetto del contenuto minimo/essenziale dei diritti corrispondenti.

Spesso si trova, infatti, affermato che gli interventi legislativi non devono comprimere l’iniziativa economica privata al punto tale da compromettere le valutazioni concernenti il dimensionamento e l’organizzazione delle imprese (v. già sentenza n. 78 del 1958, nella quale sono state dichiarate illegittime le norme sull’imponibile di mano d’opera), né «da condizionare le scelte imprenditoriali in grado così elevato da indurre sostanzialmente la funzionalizzazione dell’attività economica di cui si tratta, sacrificandone le opzioni di fondo o restringendone in rigidi confini lo spazio e l’oggetto delle stesse scelte organizzative» (sentenza n. 548 del 1990; più di recente, sentenza n. 113 del 2022).

Per certi versi, però, attraverso questo nuovo controllo di ragionevolezza e proporzionalità, maggiormente pervasivo rispetto a quello svolto in anni meno recenti, si entra ancora più in profondità del contenuto del diritto a sua volta oggetto di bilanciamento. Così la sentenza n. 218/2021, ove si legge che «la libertà d’impresa non può subire infatti, nemmeno in ragione del doveroso obiettivo di piena realizzazione dei principi della concorrenza, interventi che ne determinino un radicale svuotamento, come avverrebbe nel caso di un completo sacrificio della facoltà dell’imprenditore di compiere le scelte organizzative che costituiscono tipico oggetto della stessa attività d’impresa».

Nella stessa linea, la sentenza n. 113 del 2022, ha ravvisato - nella previsione regionale di «requisiti ulteriori», necessari, oltre ai «requisiti minimi», per l’accreditamento delle strutture sanitarie private consistenti nell’imposizione di un rapporto di lavoro subordinato per il personale sanitario - una «penetrante limitazione del potere organizzativo dell’imprenditore, titolare della struttura che ambisce all’accreditamento», per giunta «non coerente con il fine sociale della tutela della salute e non proporzionata al suo perseguimento», sebbene riferita a un’attività integrata in un pubblico servizio.

Così interpretate, le norme costituzionali sui rapporti economici ben si raccordano alle finalità complessive della Carta e, grazie al binomio libertà-limiti, attribuiscono al “limite” una funzione non meramente negativa, bensì conformativa della corrispondente libertà. Al contempo, esse sono improntate a una certa elasticità, tale da rimettere, da un lato, al legislatore le scelte sui bilanciamenti tra interessi costituzionalmente rilevanti e, dall’altro, alla Corte il controllo sulla ragionevolezza e la proporzionalità di tali bilanciamenti.

4. LA CONCORRENZA

4.1. L’ingresso della tematica concorrenziale nella giurisprudenza della Corte

La concorrenza è senz’altro uno degli ambiti in cui risulta particolarmente interessante saggiare come la Consulta, nel corso di settant’anni di attività, abbia utilizzato la clausola generale “utilità sociale” come limite all’iniziativa economica, nonché valutare l’impatto della giurisprudenza costituzionale sul nostro ordinamento. Anche in seguito alla nascita dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (di seguito AGCM), è solo la Corte, infatti, a giudicare di leggi in materia di concorrenza, mentre l’AGCM si muove sul diverso piano della valutazione di condotte anticoncorrenziali.

In materia si rinvengono numerose pronunce sia precedenti sia soprattutto successive alla riforma costituzionale del 2001, attraverso le quali si possono cogliere le tappe del percorso seguito dalla Corte, che, per una migliore comprensione delle modalità con cui è stato effettivamente svolto il sindacato in discorso, è necessario qui ripercorrere in breve.

Come si è accennato più sopra, in origine si tendeva ad evincere dal dato testuale dell’art. 41 Cost., primo comma, solo un’idea di concorrenza di tipo soggettivo (situazione soggettiva individuale di libertà d’impresa), mentre in seguito, anche grazie alla cornice europea, si è andati verso l’affermazione di un concetto di concorrenza oggettivata in senso funzionale, tutelabile ex se come bene giuridico espressivo di un modello di relazioni economiche e giuridiche adeguato al perseguimento di date finalità. Tale transizione è stata in una prima fase resa possibile utilizzando quale parametro costituzionale il solo art. 41, comma 2, e dunque interrogandosi sul più corretto contenuto attribuibile alla clausola generale di utilità sociale quale limite della libertà economica, nonché sul concreto operare di tale limite.

Sino al 1990 circa la giurisprudenza costituzionale in materia asseconda la visione tradizionale del sistema economico, legittimando con una certa ampiezza le vecchie norme del “protezionismo liberale” (monopoli fiscali, regimi di autorizzazione discrezionale, limiti all’offerta, come gli orari di apertura e chiusura dei negozi).

In questa fase anche nella giurisprudenza della Corte si evidenzia la necessità di una legge antitrust nazionale

In particolare, l’introduzione di una legge di tal fatta è stata suggerita dalla Corte almeno in un paio di sue pronunce. La prima è la assai nota n. 223 del 1982, relativa a un dubbio di costituzionalità, dalla Corte escluso, sull’art. 2596 del cod. civ. In tale pronuncia la Corte – oltre a rinvenire per la libertà di concorrenza un fondamento costituzionale nell’art. 41, dal quale discende una duplice finalità: «da un lato, essa integra la libertà di iniziativa economica che spetta nella stessa misura a tutti gli imprenditori e, dall’altro, è diretta alla protezione della collettività, in quanto l’esistenza di una pluralità di imprenditori in concorrenza tra loro, giova a migliorare la qualità dei prodotti e a contenerne i prezzi» – auspica una regolamentazione volta ad assicurare la effettiva tutela del mercato, oggettivamente considerato, e ritiene che «l’auspicata regolamentazione […] costituisce compito esclusivo del legislatore, a cui spetta disciplinare la materia con l'emanazione di un'opportuna normativa (cioè di una legislazione antimonopolio o antitrust)».

Con la seconda sentenza, la n. 241 del 1990, decisa proprio a ridosso dell’approvazione della legge 287/1990, la Corte, nel ribadire la necessità di un intervento del legislatore nazionale in materia antitrust al fine di recepire i principi europei, precisa che i fini sociali sarebbero «fatalmente scavalcati o elusi in un ordinamento che consente l’acquisizione di posizioni di supremazia senza nel contempo prevedere strumenti atti a evitare un loro esercizio abusivo», in quanto verrebbero pregiudicate le esigenze della collettività dei consumatori e dei contraenti più deboli, con il risultato di ostacolare proprio quel «programma di eliminazione delle disuguaglianze di fatto […] che va attuato anche nei confronti dei poteri privati e richiede tra l’altro controlli sull’autonomia privata finalizzati a evitare discriminazioni arbitrarie».

Nel 1990 viene approvata la legge antitrust nazionale – caratterizzata dalla piena riproduzione delle norme europee e dall’esplicita scelta dell’interpretazione vincolata agli orientamenti delle autorità europee –, il cui art. 1 ravvisa il fondamento della tutela della concorrenza nella libertà, che hanno tutti, di intraprendere e sviluppare le loro iniziative economiche; nello stesso periodo di tempo si avvia il processo di liberalizzazione di diversi mercati in precedenza soggetti a regolazione e a monopoli pubblici.

In seguito alla riforma del Titolo V, l’elaborazione giurisprudenziale si è, come detto, maggiormente concentrata sul rinnovato art. 117, comma 2, lett. e) e dunque sui contorni della “tutela della concorrenza” quale materia di esclusiva competenza legislativa statale.

Su questo punto, la Corte ha fatto una scelta interpretativa netta, nel senso di qualificare la concorrenza come materia “trasversale”, cioè non definibile con riferimento a una determinata sezione della realtà socioeconomica, ma solo rispetto a fini o risultati da conseguire, che possono essere presenti in tutti i settori. Confermano la natura finalistica e trasversale della materia “tutela della concorrenza” moltissime pronunce della Corte: si vedano, ex multis, le sentenze n. 104 del 2014; n. 125 del 2014; n. 38 del 2013; v. anche le sentenze n. 80 del 2006, n. 175 del 2005, n. 14 e 272 del 2004.

Inizialmente, però, la trasversalità della materia “tutela della concorrenza” è stata intesa in senso ampio, ripetutamente ricollegando la competenza statale esclusiva all’esigenza di individuare a livello nazionale in modo uniforme il corretto bilanciamento ed equilibrio fra libertà economiche e relativi vincoli; frequenti sono i giudizi in cui il vaglio veniva pressoché a coincidere con la pertinenza delle misure oggetto delle disposizioni di volta in volta censurate rispetto alla materia (in particolare per la loro dimensione «macroeconomica»).

Sotto altro profilo, sin da principio, la Corte non si è sottratta al compito di tentare una definizione contenutistica della tutela della concorrenza. Lo ha fatto procedendo per accumulo di decisioni su singole vicende, sulla cui base è arrivata a formulare una enunciazione riassuntiva, senza riuscire però a portare a vera sintesi tali esperienze. Per questa via, si è venuta progressivamente a consolidare una definizione della concorrenza – che può dirsi ormai tralatizia nella giurisprudenza della Corte – caratterizzata dall’accostamento di tre diversi contenuti: a) la “tutela” in senso proprio (coincidente con le norme antitrust, ossia con misure legislative intese a contrastare atti e comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull’assetto concorrenziale dei mercati); b) la “promozione” della concorrenza “nel mercato” (concernente in misure legislative dirette a eliminare limiti e vincoli alla libera esplicazione della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese, al fine della liberalizzazione dei mercati); c) la “promozione” della concorrenza “per il mercato” (consistente nel prefigurare procedure concorsuali che assicurino la più ampia apertura del mercato a tutti gli operatori economici; va peraltro rilevato che il settore degli appalti e delle concessioni pubbliche è quello più frequentato dalla Corte in materia di concorrenza). Quest’ultima accezione promozionale, attraverso la «tutela della concorrenza», è volta a perseguire finalità di ampliamento dell’area di libera scelta dei cittadini e delle imprese, queste ultime anche quali fruitrici, a loro volta, di beni e di servizi (sentenze n. 83 del 2018, n. 299 del 2012, n. 401 del 2007 e n. 14 del 2004).

In alcune sentenze (ad es. sentenza n. 310 del 2011), si riscontra qualche sovrapposizione fra le nozioni di libertà d’impresa nel mercato (che sottende libertà individuale di concorrere nel mercato; pluralismo imprenditoriale; concorrenza in senso soggettivo) e di concorrenza come bene giuridico (modalità di funzionamento di un mercato, in cui non solo esiste un’effettiva concorrenza fra operatori ma la medesima è volta al perseguimento di finalità date).

La disciplina degli aiuti pubblici, compatibili con il mercato interno, rientra in questa accezione dinamica di concorrenza, che contempla le misure pubbliche dirette a ridurre squilibri e a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo degli assetti concorrenziali. In tale ambito, l’intervento dello Stato si giustifica quando – per l’accessibilità a tutti gli operatori e per l’impatto complessivo – è volto ad incidere sull’equilibrio economico generale.

Anche le “azioni di liberalizzazione” sono ricomprese fra gli strumenti di promozione della concorrenza capaci di “produrre effetti virtuosi per il circuito economico” (sentenza n. 200 del 2012). Posto che per liberalizzazione deve intendersi la “razionalizzazione della regolazione”, la Corte rileva come essa incida sull’efficienza e la competitività del sistema economico, condizionando l’agire degli operatori sul mercato. Riconoscendo che una regolazione “non necessaria e sproporzionata rispetto alla tutela di beni costituzionalmente protetti (sentenze n. 247 e n. 152 del 2010, n. 167 del 2009) genera inutili ostacoli alle dinamiche economiche, a detrimento degli interessi degli operatori economici, dei consumatori e degli stessi lavoratori”, la Corte finisce per ravvisarne il contrasto con la stessa utilità sociale

4.2. L’emersione dell’approccio finalistico inteso come effettivo vaglio di finalità

Con il passare degli anni la Corte sviluppa una maggiore attenzione al profilo finalistico della tutela della concorrenza, entrando nel merito del vaglio effettivo delle finalità rispetto a cui la essa costituisce strumento, con alcune pronunce focalizzate sulla valutazione dell’adeguatezza delle misure rispetto al perseguimento degli obiettivi di sviluppo del mercato (v. già la sentenza n. 175 del 2005).

Un’altra pronuncia che compie passi avanti in tal senso è la n. 94 del 2013, in cui la concorrenza viene descritta come «esistenza di una pluralità di imprenditori [… che] giova a migliorare la qualità dei prodotti e a contenerne i prezzi»; si afferma inoltre che essa «è una delle leve della politica economica del Paese» e che ciò giustifica misure legislative di promozione della concorrenza con «finalità di ampliamento dell’area di libera scelta sia dei cittadini sia delle imprese». Qui, per la prima volta, accanto a un elemento di carattere statico-pluralistico, la concorrenza viene definita anche con un connotato effettivamente di tipo finalistico (miglioramento della qualità dei prodotti; ampliamento della libertà di scelta del consumatore).

Tale mutamento di approccio comporta due rilevanti ricadute.

La prima attiene al piano del riparto delle competenze, perché mediante il vaglio delle norme scrutinate (sia degli interventi legislativi dello Stato nella tutela della concorrenza, sia delle differenziate normative regionali in materie di loro competenza, come ad. es. i trasporti locali) al lume del coerente perseguimento di finalità di tutela della concorrenza si giunge, sul piano sistematico, a superare una definizione della materia di competenza statale esclusiva come “onnivora”, riconoscendo alle Regioni, in relazione alle proprie sfere di attribuzione, la possibilità di dettare misure incidenti sulla concorrenza, purché pro-concorrenziali e marginali.

La seconda, strettamente connessa al ragionamento che si sta svolgendo in queste pagine, concerne il piano più generale della garanzia delle libertà economiche e dei loro limiti, nel senso della verifica della coerenza dei limiti introdotti con finalità concorrenziali con il quadro costituzionale. Sotto questo profilo, come è stato ben chiarito in letteratura, risulta infatti tautologico affermare che la materia “tutela della concorrenza” comprende la disciplina antitrust e ne condivide le finalità. Tale disciplina, invero, non definisce in sé il bene giuridico tutelato, come confermano le differenti teorie al riguardo che si sono susseguite nel corso degli anni. Assume un grande rilievo, quindi, il sindacato svolto dalla Corte perché è proprio il quadro costituzionale – e in particolare la nozione di utilità sociale – che (in coerenza con il diritto europeo) deve fornire un’indicazione di principio, finalistica, atta a orientare sistematicamente l’interpretazione delle norme della legge ordinaria.

In questa seconda prospettiva, dalla ricognizione della giurisprudenza costituzionale emerge, però, come non sempre il sindacato in discorso risulti chiaramente scandito in quelle che dovrebbero essere due fasi logiche. La prima relativa al vaglio dell’intervento normativo censurato alla stregua delle finalità che discipline a tutela della concorrenza possono perseguire all’interno del quadro costituzionale sia pure “illuminato” dal diritto UE (si pensi, ad es., al tema della possibilità di esaurire su un piano puramente economico la nozione di utilità sociale); la seconda relativa al test da effettuarsi al lume del principio di proporzionalità e ragionevolezza della misura in funzione del fine tutelato. Peraltro, anche per quanto concerne ognuna delle due fasi in sé considerata, la giurisprudenza della Corte ha mostrato progressivi affinamenti.

4.3. L’identificazione della finalità perseguibili con la tutela della concorrenza

Sotto il profilo dell’individuazione delle finalità, la Corte ha impiegato del tempo a mettere correttamente a fuoco quali finalità o risultati socialmente utili potrebbero giustificare una ragionevole compressione delle competenze regionali su altre materie concorrenti, come pure una diminuzione del pluralismo imprenditoriale volta alla sua più piena tutela in senso sostanziale, secondo il principio di sussidiarietà orizzontale.

Da quest’angolo visuale, si ritorna evidentemente al tema del bilanciamento, centrale nell’elaborazione della Consulta in materia di libertà economiche: tanto il valore della concorrenza quanto la sua promozione attraverso i principi della liberalizzazione non possono operare in automatico o in termini assoluti, ma richiedono di essere modulati per perseguire anche altri principi o valori indicati dalla Carta e/o dal legislatore in attuazione delle disposizioni costituzionali. Solo così può inverarsi, infatti, il paradigma dell’economia sociale di mercato, dopo il Trattato di Lisbona più chiaramente ricavabile anche dal quadro europeo, secondo cui il doveroso intervento pubblico a tutela della concorrenza effettiva non ha carattere assoluto ma strumentale rispetto al complesso di valori e principi espressi dall’ordinamento.

Negli anni è emersa nella giurisprudenza della Corte la precisazione che la concorrenza, come bene giuridicamente tutelato, è una condizione di effettivo funzionamento dei mercati (“concorrenza effettiva”), e che, come tale, non coincide con la “libertà di concorrenza”, che pur ne costituisce un presupposto logico (la libertà individuale di concorrenza può esercitarsi, infatti, anche in direzioni contrarie al benessere del consumatore e allo sviluppo economico).

La Consulta, tuttavia, non di rado ha utilizzato come sinonimi la concorrenza effettiva e il pluralismo imprenditoriale, da intendersi come il maggior numero possibile di concorrenti. Ciò è spesso avvenuto nelle pronunce riferite ad appalti, concessioni, e in generale a procedure ad evidenza pubblica: in tale contesto, la Corte ha affermato che la tutela della concorrenza si concretizza nell’esigenza di assicurare la più ampia apertura al mercato a tutti i soggetti economici, in ossequio alle libertà di circolazione, stabilimento e libera produzione dei servizi derivanti dal diritto europeo (cfr. in tal senso, ex multis, le sentenze n. 401 del 2007 e n. 160 del 2009). Pur nell’ambito di una riflessione più ampia, la sovrapposizione si ritrova anche nella sentenza n. 94 del 2013.

L’appena riferito approccio manca però di compiere una precisazione riguardo al tipo di concorrenza effettiva che dovrebbe essere giuridicamente tutelata. Sotto questo profilo va considerato che le prime sentenze che hanno fatto uso del concetto di concorrenza in senso non solo statico ma anche dinamico non lo hanno correlato – come comunemente si fa nella letteratura antitrust – alla produzione di innovazione orientata dalla libertà di scelta dei consumatori (e quindi di efficienza), ma a interventi legislativi di riduzione di squilibri e di favore per lo sviluppo del mercato e l’instaurazione di rapporti concorrenziali (sent. n.272 del 2004 ma anche n.14 del 2004).

Questa prima impostazione appare a ben vedere riduttiva, poiché tralascia di considerare una componente essenziale dei mercati dinamicamente concorrenziali, ossia l’efficienza derivante dall’innovazione, anche al prezzo di una (ragionevole) riduzione del numero dei concorrenti. In quegli anni, pure ove la Corte ha mostrato di valorizzare la tutela della concorrenza in senso dinamico, mediante misure che favoriscano l’instaurazione di rapporti competitivi (sent. n. 272 del 2004), i concetti impiegati non sembrano però riflettere una piena assimilazione delle categorie e dei principi propri del diritto antitrust, il che almeno in parte è dipeso dalla diversa struttura del giudizio dinanzi alla Corte rispetto a quello che dà luogo alle decisioni sostanziali sul diritto della concorrenza .

Una delle prime sentenze che fa invece uso della “nozione antitrust” di concorrenza dinamica (nel senso di finalizzata all’implementazione dell’innovazione nei processi competitivi, nonché all’esistenza di una effettiva possibilità di scelta per il consumatore) è la n. 105 del 2016 relativa a una legge lombarda concernente un obbligo di nuovi servizi gravante su nuovi distributori o gestori di distributori preesistenti, che volessero rimodernare il proprio esercizio. La legge venne ritenuta legittima in quanto il nuovo obbligo fu ritenuto proporzionato agli obiettivi perseguiti e si precisò che una migliore efficienza degli impianti e quindi dei servizi offerti ai consumatori rientra fra le finalità cui la concorrenza è rivolta.

Sotto questo profilo, di estremo interesse pare anche la recente sentenza n. 36 del 2024, relativa all’estensione della facoltà di sperimentare forme innovative di servizio all’utenza ai soggetti autorizzati a svolgere il servizio di NCC operata da una legge regionale calabrese. Nell’occasione la Consulta svolge riflessioni di ordine più generale in merito al contenuto che debba (o, meglio, che non debba) avere un intervento legislativo volto a disciplinare l’accesso, nell’esercizio di una data attività economica autonoma, a determinate modalità di prestazione; qui, in particolare, a forme innovative di svolgimento del servizio. L’indicazione fornita al legislatore nazionale è chiarissima: un generale divieto per gli operatori del settore di NCC di utilizzare servizi innovativi deve ritenersi contrario ai principi della tutela della concorrenza. La Corte utilizza argomenti, che definisce sistematici (punto 5 cons. dir.). Il punto di partenza è la nozione stessa di «tutela della concorrenza», presentata nella ormai tradizionale duplice accezione, altrove espressamente qualificata come riflettente quella operante a livello comunitario (si rinvia, ad esempio, alle sentenze n. 299 del 2012 e n. 430 del 2007), da un lato, di contrasto alle condotte delle imprese che possano pregiudicare l’assetto concorrenziale dei mercati, dall’altro, di promozione della competizione fra le imprese. È nella seconda di esse che la Corte si pone affermando che le innovazioni «rappresentano il cardine della libertà d’iniziativa economica privata e dell’interazione fra le imprese in un mercato efficiente e attento ai bisogni dei consumatori» (punto 9 cons. dir.). Inibire l’impiego di servizi innovativi, prosegue il ragionamento della Consulta, in modo «indistinto», vale a dire senza la preventiva e necessaria ponderazione di eventuali esternalità negative, nuocerebbe infatti al «nucleo essenziale» tanto dell’iniziativa economica privata quanto delle dinamiche concorrenziali che da quest’ultima, in sostanza, derivano. Un divieto quale quello (al momento soltanto) desumibile dalla difesa dello Stato nel procedimento de quo, ancor più esplicitamente, «determinerebbe un grave sacrificio della libertà d’iniziativa economica privata, senza attuare alcun punto di equilibrio tra il libero esercizio delle attività economiche e gli interessi pubblici coinvolti dalla dinamica competitiva del mercato» (punto 10 cons. dir.).

4.4.Sul test di proporzionalità/ragionevolezza

Sotto il profilo, invece, del vaglio di misure attinenti alla concorrenza al lume della proporzionalità e ragionevolezza, la Corte, quantomeno in una prima fase, pur riconducendo all’utilità sociale le limitazioni all’iniziativa economica privata introdotte a tutela della concorrenza, ha omesso di fare contestualmente applicazione del test in discorso nella valutazione di eventuali regimi differenziati; e dunque ha finito per comprimere oltre il necessario l’iniziativa e le competenze delle Regioni, in nome di una generica tutela della dimensione di interesse nazionale nel riparto delle competenze.

In particolare, dalla lettura di alcune sentenze si ricava l’impressione che ogni limite alla libertà di iniziativa economica venga ritenuto in quanto tale un limite alla concorrenza, a prescindere da una verifica alla stregua dei canoni di ragionevolezza e proporzionalità.

Particolarmente eloquente in questo senso è la sentenza n. 178 del 2014, riguardante una disposizione di una legge umbra che introduceva un requisito aggiuntivo per la professione di guida turistica rispetto a quelli richiesti per la abilitazione nazionale. La Corte dichiara l’illegittimità della disposizione che avrebbe introdotto una barriera all’ingresso contraria al principio della liberalizzazione e quindi alla concorrenza, senza svolgere alcuna valutazione di ragionevolezza e proporzionalità, mentre nella cultura antitrust un limite all’accesso è ritenuto una barriera all’entrata solo quando risulta irragionevole e/o discriminatorio.

Di recente, tuttavia, l’importanza del test di proporzionalità/ragionevolezza è stata espressamente riconosciuta in alcune pronunce, con riguardo ora a interventi del legislatore statale interferenti in ambiti di competenza regionale, ora a interventi del legislatore regionale, incidenti sulla tutela della concorrenza. Interventi che si sono rivelati – al metro di tale sindacato – non rispettosi dei richiamati principi e, dunque, lesivi, a un tempo, della concorrenza e delle attribuzioni rispettivamente della Regione o dello Stato.

In un caso, la Corte, chiamata a pronunciarsi su disposizioni di legge regionale impugnate per invasione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, si è autorimessa la questione di legittimità costituzionale (ord. n. 35 del 2024) proprio della disposizione di legge statale che si assumeva non rispettata, là dove precludeva il rilascio delle autorizzazioni per il servizio NCC fino all’adozione del registro informatico. In tale disposizione è stata infatti ravvisata la violazione non solo dell’art. 41 Cost. – in quanto non era riconducibile ad alcun fine di utilità sociale o di protezione della persona il blocco o la sospensione delle autorizzazioni funzionali all’esercizio di attività economiche – ma anche della libertà di stabilimento di cui all’art. 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).

Rinviando alla propria consolidata giurisprudenza (per tutte, le sentenze n. 150 del 2022 e n. 7 del 2021), la Consulta fornisce, nell’occasione, una chiave di lettura incentrata sull’applicazione del principio di proporzionalità, in merito al modo in cui verificare la legittimità costituzionale di «limiti di ordine generale», ovvero, più specificamente, di «blocchi o sospensioni delle autorizzazioni funzionali all’esercizio di attività economiche», che concretizzino indebiti ostacoli all’accesso al mercato. L’art. 41, comma 1, Cost., garantisce, infatti, una libertà formale rispetto a tale accesso al mercato. Certamente, come ben noto e ricordato anche in questa occasione dalla Corte, non vi è lesione della libertà di iniziativa economica privata solo qualora l’applicazione di limiti si giustifichi in vista di tutelare «valori primari attinenti alla persona umana» ovvero all’«utilità sociale». Tuttavia, non sarebbe questo il caso in discorso poiché la disposizione statale parrebbe «rispondere a un’istanza protezionistica» del tutto inaccettabile anche in considerazione dell’«inadeguata apertura all’ingresso di nuovi soggetti» che, secondo le indicazioni formulate dall’ AGCM e più volte fatte proprie dalla stessa Consulta, caratterizza il mercato di cui si discute (nell’ordinanza in oggetto, la Corte rinvia, da ultimo, alla pronuncia n. 8 del 2024).

In seguito, con la sentenza n. 137 del 2024 di accoglimento della questione oggetto di autoremissione, la Corte ha rilevato la palese assenza della necessaria «connessione razionale tra il mezzo predisposto dal legislatore […] e il fine che questi intende perseguire» nella norma «che consente in concreto all’autorità amministrativa di bloccare a tempo indefinito il rilascio di nuove autorizzazioni per l’esercizio del servizio di NCC, con effetti protezionistici consistenti nell’elevare un’indebita barriera alla libertà di accesso al mercato». Una simile barriera «non solo si è tradotta in un’ulteriore posizione di privilegio degli operatori in questo già presenti – che agiscono in una situazione in cui la domanda è ampiamente superiore all’offerta», ma, soprattutto, «ha causato, in modo sproporzionato, un grave pregiudizio all’interesse della cittadinanza e dell’intera collettività», considerato che «[i] servizi di autotrasporto non di linea […] concorrono a dare «effettività» alla libertà di circolazione, «che è la condizione per l’esercizio di altri diritti». Pertanto, «nella pur circoscritta distorsione della concorrenza, […] sono stati indebitamente compromessi, non solo il benessere del consumatore, ma qualcosa di più ampio, che attiene all’effettività nel godimento di alcuni diritti costituzionali, oltre che all’interesse allo sviluppo economico del Paese».

Con riguardo, invece, alla valutazione della conformità al test di ragionevolezza/proporzionalità relativo agli interventi del legislatore regionale incidenti sulla tutela della concorrenza, la Corte ha di recente ribadito (sent. n. 65 del 2025) - in relazione al divieto, imposto dal legislatore regionale alle imprese funebri, di esercitare servizio di NCC di trasporto, di soccorso e di ambulanza per trasporto non urgente e programmabile di pazienti - che «ben può accadere che una misura appartenente a una regolamentazione stabilita dalle regioni in materie attribuite alla loro competenza legislativa, concorrente o residuale, si riverberi sulla tutela della concorrenza. Ciò deve ritenersi ammissibile per non vanificare le competenze regionali, sempre che tali effetti siano marginali o indiretti e non siano in contrasto con gli obiettivi delle norme statali che disciplinano il mercato, tutelano e promuovono la concorrenza (sentenza n. 430 del 2007 e, nello stesso senso, n. 274 del 2012)». Nella specie, ha, pertanto, ritenuto che, quanto al servizio di trasporto di soccorso, la preclusione regionale, che produce «un effetto pro-concorrenziale – identificabile nel mirare a impedire forme di coartazione e pressione indebita esercitabili dalle imprese funebri, ove abilitate a forme di trasporto di soccorso, in quanto operanti in un mercato contiguo – , trova il suo fondamento nella materia della tutela della salute» (in considerazione della «condizione di particolare vulnerabilità correlata alla salute propria o di un parente prossimo» in cui versano gli utenti del servizio) e dunque non solo in un fine di utilità sociale “altro” rispetto alla concorrenza, ma anche nella prevalente competenza concorrente della stessa Regione; quanto invece al servizio di NCC di ambulanza per trasporto non urgente e programmabile di pazienti, «risulta incidere direttamente, e con effetti tutt’altro che marginali, sulla concorrenza. E ciò in quanto inserisce una barriera alla libera esplicazione della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese, influendo negativamente anche sulla libera scelta dei cittadini, in assenza di ragioni di interesse generale» (ancora sentenza n. 62 del 2025).

Un’applicazione particolarmente rigorosa del principio di proporzionalità nel contesto delle relazioni fra Stato e regioni si impone – ha poi di recente affermato la Corte (sentenza n. 164 del 2025) ancora con riferimento alla disciplina del servizio NCC – «quanto più la previsione statale comporti una significativa compressione […] dell’autonomia regionale», richiedendo di valutare se la norma, «tra più misure appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi» (ex plurimis, sentenze n. 56 del 2020, n. 137 del 2018 e n. 272 del 2015). In questa luce, gli atti statali contenenti le modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico, l’individuazione delle specifiche tecniche, nonché la previsione di nuovi obblighi e divieti per l’esercizio dell’attività di noleggio con conducente ledono la sfera di competenza regionale in materia di trasporto pubblico locale, dato che introducono misure sproporzionate sia rispetto alla finalità antielusiva, volta a evitare che il servizio NCC possa rivolgersi a una utenza indifferenziata, riservata ai soli titolari di licenze per taxi, sia rispetto alla finalità di assicurare la verifica telematica dei dati contenuti nel foglio di servizio, travalicando il fine concorrenziale.

5. I BILANCIAMENTI INTERNI ALL’UTILITA’ SOCIALE

Attribuire alla clausola generale dell’utilità sociale di cui all’art. 41 Cost. la funzione di sfondo assiologico in cui si inscrivono tutti gli obiettivi perseguiti dalla Costituzione ha portato la Corte, in alcune occasioni, a porsi il problema non solo di come contemperare la libertà d’iniziativa economica con l’utilità sociale, ma anche di come realizzare bilanciamenti “interni” fra i diversi interessi riconducibili a quest’ultima (o, in senso più ampio, in seguito alla riforma costituzionale del 2022, fra i molteplici limiti di cui al secondo comma della norma in discorso: salute, ambiente, sicurezza, libertà, dignità umana).

Tale profilo è emerso sia in materia di concorrenza, giacché come è stato osservato in dottrina sarebbe improprio bilanciare uno strumento o principio-mezzo, quale è la concorrenza, con l’utilità sociale, sia – e soprattutto – con riguardo a grandi imprese e complessi aziendali di rilevanza strategica per l’economia nazionale, allorquando sono state sottoposte al vaglio della Corte scelte legislative volte a fronteggiare vicende delicate e complesse sotto il profilo dei diversi interessi coinvolti.

Si pensi, ad esempio, alla sentenza n. 270 del 2010, in tema di ristrutturazione industriale di grandi imprese in stato di insolvenza (relativa al “caso Alitalia”), in cui la Corte ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto la denunciata norma-provvedimento che consentiva l’operazione di concentrazione in favore di un unico vettore di trasporto aereo su tutto il territorio nazionale, giustificandola in forza di «preminenti interessi generali», «riconducibili alle clausole generali “utilità sociale” e “fini sociali” dell’art. 41, secondo e terzo comma, Cost.». Infatti, secondo la Corte si trattava di disciplina derogatoria necessaria a «fronteggiare una situazione di gravissima crisi di un’impresa […], che svolgeva un servizio pubblico essenziale del quale doveva essere garantita la continuità […], peraltro in un settore particolare, notoriamente di importanza strategica per l’economia nazionale, meritevole di distinta considerazione, che esigeva di scongiurare distorsioni e interruzioni suscettibili di ricadute sistemiche in ulteriori comparti» e «anche una grave crisi occupazionale». Ne consegue che, ricondotti gli interessi da bilanciare alle summenzionate clausole generali di cui ai commi secondo e terzo dell’art. 41 Cost., «la soluzione realizzata per garantirne la tutela resiste al necessario test di proporzionalità al quale va sottoposta» in quanto consente di «evitare la dissoluzione di un’impresa di rilevanti dimensioni e la dispersione del [suo] valore aziendale».

Le vicende che, però, hanno portato maggiormente alla luce il problema del bilanciamento di una pluralità di interessi coesistenti e confliggenti sono, come è noto, quelle che hanno riguardato complessi aziendali di rilevanza strategica per l’economia nazionale: dapprima il complesso ILVA (sentenze n. 85 del 2013, n. 58 del 2018) e poi il Polo petrolchimico di Priolo Gargallo (sentenza n. 105 del 2024). In tutti questi casi a venire in gioco è stata la compatibilità fra prosecuzione dell’attività produttiva dei complessi aziendali medesimi con la tutela della salute e dell’ambiente, da un lato, e la tutela dell’occupazione dall’altro.

Con la sentenza n. 85 del 2013 la Corte si è pronunziata sul (primo) decreto ILVA, affermando che i diritti fondamentali tutelati dalla Carta si trovano in rapporto di “integrazione reciproca” e che non è possibile individuare una prevalenza o una rigida gerarchia dell’uno sugli altri, non potendo alcun diritto diventare “tiranno” rispetto alle altre situazioni giuridiche costituzionalmente protette.

Con riferimento a queste vicende, la Corte ha più volte riconosciuto la legittimità di norme che attribuiscono al Governo il potere di bilanciare tutela ambientale e interesse alla prosecuzione di attività produttive di interesse strategico nazionale, ribadendo però che il sacrificio della tutela ambientale dev’essere limitato nel tempo, sì da non eccedere la durata strettamente necessaria per attuare il superamento delle criticità ambientali rilevate.

È la necessità di «scongiurare una gravissima crisi occupazionale, di peso ancor maggiore nell’attuale fase di recessione economica nazionale e internazionale, senza tuttavia sottovalutare la grave compromissione della salubrità dell’ambiente, e quindi della salute delle popolazioni presenti nelle zone limitrofe» che ha indotto il legislatore ad autorizzare la prosecuzione dell’attività dell’ILVA. Tale prosecuzione, tuttavia, è ritenuta legittima dalla Corte solo ove siano rispettate una serie di condizioni, la cui definizione è affidata a un provvedimento amministrativo (l’autorizzazione integrata ambientale) che costituisce l’esito della confluenza di plurimi contributi tecnici ed amministrativi in un unico procedimento ispirato ai principi di prevenzione, precauzione, partecipazione e pubblicità. Condizioni, quelle indicate, «la cui osservanza deve essere continuamente controllata, con tutte le conseguenze giuridiche previste in generale dalle leggi vigenti per i comportamenti illecitamente lesivi della salute e dell’ambiente» e «nell’ambito delle quali l’attività stessa deve essere ritenuta lecita nello spazio temporale massimo (36 mesi), considerato dal legislatore necessario e sufficiente a rimuovere, anche con investimenti straordinari da parte dell’impresa interessata, le cause dell’inquinamento ambientale e dei pericoli conseguenti per la salute delle popolazioni».

Solo il rispetto di tali condizioni rende non irragionevole secondo la Corte il bilanciamento tra i princìpi della tutela della salute e dell’occupazione, legittimando la prosecuzione dell’attività di uno stabilimento dichiarato di interesse strategico nazionale.

Allorquando simili condizioni non siano previste e garantite, com’è accaduto con la normativa sopravvenuta a quella oggetto della sentenza n. 85 del 2013, la Corte ne dichiara l’illegittimità costituzionale per violazione dei «limiti che la Costituzione impone all’attività d’impresa la quale, ai sensi dell’art. 41 Cost., si deve esplicare sempre in modo da non recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana» (sentenza n. 58 del 2018). L’aver subordinato la prosecuzione dell’attività d’impresa esclusivamente alla predisposizione unilaterale di un “piano” ad opera della stessa parte privata colpita dal sequestro dell’autorità giudiziaria, senza alcuna forma di partecipazione di altri soggetti pubblici o privati e senza termini specifici, è inteso dalla Corte quale indice rivelatore del fatto che «il legislatore ha finito col privilegiare in modo eccessivo l’interesse alla prosecuzione dell’attività produttiva, trascurando del tutto le esigenze di diritti costituzionali inviolabili legati alla tutela della salute e della vita stessa (artt. 2 e 32 Cost.), cui deve ritenersi inscindibilmente connesso il diritto al lavoro in ambiente sicuro e non pericoloso (art. 4 e 35 Cost.)».

Analogo apparato argomentativo è impiegato nella pronuncia n. 105 del 2024 sul caso Priolo. Ancora una volta la Corte è chiamata a pronunciarsi sulla “sostenibilità costituzionale” – al metro degli interessi in gioco, e cioè vita e salute umana (artt. 2 e 32 Cost.); ambiente, biodiversità ed ecosistemi (art. 9); nonché dei limiti che si impongono, ai sensi dell’art. 41, secondo comma, Cost., nel testo riformato nel 2022, all’iniziativa economica, e quindi, accanto alla salute e all’ambiente, la sicurezza, la libertà e la dignità umana. – di una normativa che ha autorizzato la prosecuzione dell’attività di uno stabilimento dichiarato di interesse strategico nazionale (e sottoposto a sequestro giudiziario). Autorizzazione subordinata, questa volta, all’eventualità che «nell’ambito della procedura di riconoscimento dell’interesse strategico nazionale, [siano] state adottate [dal Governo] misure con le quali si è ritenuto realizzabile il bilanciamento tra le esigenze di continuità dell’attività produttiva e di salvaguardia dell’occupazione e la tutela della sicurezza sul luogo di lavoro, della salute e dell’ambiente e degli altri eventuali beni giuridici lesi dagli illeciti commessi».

Nonostante la riforma costituzionale del 2022 abbia inciso sui parametri costituzionali evocati - consacrando direttamente nel testo della Costituzione (all’art. 9) il mandato di tutela dell’ambiente, inteso come bene unitario, comprensivo delle sue specifiche declinazioni rappresentate dalla tutela della biodiversità e degli ecosistemi, riconosciuto in via autonoma rispetto al paesaggio e alla salute umana ed esplicitando, fra i limiti allo svolgimento dell’iniziativa economica, quelli della tutela dell’ambiente e della salute -, la prospettiva non è mutata.

I valori ambientali non possono comunque godere – per quanto ribadito dalla Corte in ordine alla inammissibilità di valori e principi “tiranni” – di una tutela assoluta, gerarchicamente sovraordinata rispetto a qualsiasi altro interesse o principio, ma devono essere bilanciati con altri valori o interessi, così legittimando soluzioni compromissorie, almeno a carattere transitorio.

Tali soluzioni, tuttavia, dovranno obbedire ad alcune condizioni minime (essere individuate in un provvedimento amministrativo adottato all’esito di una adeguata attività istruttoria, sorrette da congrua motivazione) che, pur non espressamente previste dal legislatore, vengono esplicitate dalla Corte in via interpretativa, ove possibile, sanzionandole solo (con la declaratoria di illegittimità costituzionale) nella misura in cui non sono configurate – come invece devono essere – come misure “interinali”, volte a consentire «di non interrompere un’attività produttiva ritenuta di rilievo strategico per l’economia nazionale o per la salvaguardia dei livelli occupazionali, nel tempo strettamente necessario per portare a compimento gli indispensabili interventi di risanamento ambientale e riattivare gli ordinari meccanismi procedimentali previsti dal d.lgs. n. 152 del 2006». Condizioni, quindi, comunque necessarie per ritenere non irragionevole il bilanciamento dei valori costituzionali in gioco e, conseguentemente, non violato l’universo prescrittivo tratteggiato dal secondo comma dell’art. 41 Cost.

6. LE COOPERATIVE

Nella costellazione di previsioni costituzionali concernenti i rapporti economici uno spazio rilevante è occupato dall’art. 45, che reca al proprio interno l’espresso riferimento a due tipologie di imprese, la “cooperazione” e l’“artigianato”: dell’una, la legge è chiamata a promuovere e favorire l’incremento, assicurandone, con gli opportuni controlli, il carattere e le finalità; dell’altro, la legge provvede alla tutela e allo sviluppo.

Il favore manifestato verso queste forme di attività produttive ben si spiega nell’ottica del più sopra richiamato pluralismo economico che connota il Titolo III della Costituzione e di cui sono espressione anche queste forme di imprese in grado di incentivare fattori di diffusione del potere economico e di controllo della ricchezza. Analoga finalità, del resto, può rinvenirsi nella piccola impresa agricola di cui all’art. 47, comma secondo (ove ci si riferisce testualmente alla «proprietà diretta coltivatrice»): tipologia imprenditoriale che viene in evidenza per il profilo dell’incentivo all’accesso del risparmio popolare a questa forma di proprietà, come pure, in altro e diverso ambito, all’investimento azionario «nei grandi complessi produttivi del Paese», menzionato dal medesimo comma della previsione in discorso.

Focalizzandoci sulla cooperazione, essa, così come disegnata dall’art. 45, si colloca alla stregua di un terzo genere tra impresa privata capitalistica e impresa pubblica. Il cuore del precetto, che ruota attorno alla «funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata», è stato ben colto dalla giurisprudenza costituzionale. E ciò anche se, specie in una prima fase, le pronunce che si sono occupate di cooperative hanno principalmente riguardato istituti e disposizioni appartenenti al diritto del lavoro e della previdenza, al diritto agrario, al diritto tributario. La fondamentale differenza tra le società cooperative e le altre imprese è richiamata, infatti, in tali decisioni come contesto sistematico per valutare le norme che di volta in volta vengono prese in considerazione.

Solo in tempi recenti, si rinvengono alcune sentenze che hanno scrutinato la disciplina di diritto sostanziale che regola la struttura e il funzionamento delle società cooperative in quanto tali, spesso con riferimento a società cooperative bancarie (banche popolari e banche di credito cooperativo) di cui ci si occuperà nel paragrafo successivo.

Una fra le prime sentenze della Corte che si sofferma chiaramente sulle specificità delle cooperative è la n. 408 del 1989, nella quale si legge che «anche se alla protezione costituzionale della cooperazione si attribuisce una finalità che va oltre la generica tutela di categorie produttive deboli, in quanto si estende al riconoscimento e alla promozione di una forma di produzione alternativa a quella capitalistica, la giustificazione della protezione stessa è comunemente rinvenuta nella più stretta inerenza che la "funzione sociale" presenta nell'organizzazione cooperativistica rispetto a quella che la detta funzione riveste nelle altre forme di organizzazione produttiva. Funzione sociale che qui viene individuata nella congiunta realizzazione del decentramento democratico del potere di organizzazione e gestione della produzione e della maggiore diffusione e più equa distribuzione del risultato utile della produzione stessa (cfr., per particolari aspetti, gli artt. 43, 44, 46 e 47, ma, su un piano più generale, gli artt. 1, 2, 3 e 4 della Costituzione)».

Il riferimento dell’art. 45 Cost. alla “funzione sociale” non opera, quindi, come limite esterno alla stregua di quello contenuto nell’art. 42 Cost. in materia di proprietà privata o di quello all’“utilità sociale” opponibile all’iniziativa economica privata ex art. 41 Cost., bensì esprime l’intrinseca finalità che sorregge l’impresa cooperativa rispetto alle altre attività di impresa.

La sentenza n. 86 del 2022, valorizzando il ruolo mutualistico delle cooperative come strumento di democrazia economica, ritiene irragionevole l’esclusione delle medesime dalla platea dei soggetti beneficiari di aiuti statali per l’emergenza Covid-19, poiché esse svolgono funzioni sociali analoghe ad altre imprese ammesse agli aiuti.

La sentenza n. 150 del 2022 rinviene la compatibilità con il dettato costituzionale dell’imposizione alle sole cooperative dedite alla intermediazione di lavoro, in aggiunta alle garanzie generalmente richieste a tutti gli altri operatori, della ulteriore condizione della necessaria partecipazione di un fondo mutualistico nella compagine sociale, ritenendo che tale disciplina non sacrifichi irragionevolmente la funzione sociale della cooperazione, mirando a realizzare un obiettivo generale di tutela dei lavoratori in una fattispecie di «dissociazione tra datore di lavoro e fruitore della prestazione di lavoro (sentenza 250 del 2021)».

Il percorso giurisprudenziale appena riferito si è arricchito di un ulteriore tassello con la sentenza n. 116 del 2025. Con tale pronuncia la Corte non si è limitata a dichiarare parzialmente illegittimo l’art. 12, comma 3 del D.Lgs. n. 220/2002, nella parte in cui prevedeva lo scioglimento automatico delle cooperative che si sottraevano formalmente alla vigilanza ministeriale, ma ha colto l’occasione per riaffermare un principio sostanziale, secondo cui la tutela dell’interesse pubblico non può comprimere la dimensione economica e sociale dell’impresa cooperativa. La Corte richiama altresì la differenza tra l’impresa cooperativa e la società benefit: mentre quest’ultima aggiunge al profitto finalità di beneficio comune, la cooperativa integra strutturalmente valore economico e valore sociale, rappresentando una forma avanzata di economia civile. Viene segnalato, infine, il rischio di chilling effect derivante da politiche legislative eccessivamente punitive, che possono scoraggiare l’esercizio di una libertà economica a rilevanza costituzionale, lanciando un monito al legislatore ad agire per incoraggiarne lo sviluppo in quanto idoneo strumento a disposizione dei cittadini per realizzare l’interesse pubblico.

7. LE IMPRESE E I CONTRATTI BANCARI NEL PRISMA DELLA TUTELA DEL RISPARMIO

7.1.- L’art. 47 nella giurisprudenza costituzionale

In una ricognizione volta a misurare l’impatto della giurisprudenza costituzionale sulla discrezionalità del legislatore riguardo ai rapporti economici, si è scelto di dare autonoma rilevanza alle banche, già in virtù del fatto che, trovando la tutela del risparmio un diretto riconoscimento nell’art. 47 Cost., quest’ultima previsione – pur se interpretata nel più tradizionale dei modi, e cioè come riferita unicamente alle attività di raccolta del risparmio e di esercizio del credito, ossia alle attività tipiche del settore bancario – costituisce, accanto all’art. 41, un secondo “aggancio costituzionale” per le imprese in discorso.

Il riferimento appena compiuto all’art. 47 impone però di svolgere qualche considerazione preliminare a proposito dell’utilizzo, o per meglio dire del sottoutilizzo, che di tale disposizione è stato fatto dalla giurisprudenza costituzionale. Al di là della appena rammentata diffusa tendenza a ridurre al settore bancario la portata della previsione – rispetto alla quale solo di recente si riscontra qualche sentenza che si muove, invece, in un orizzonte più ampio, come la n. 32 del 2024, che riconduce all’art. 47 anche il risparmio in funzione previdenziale connesso alle assicurazioni sulla vita –, va, infatti, rilevato che nelle molteplici pronunce che prendono direttamente od indirettamente in considerazione l’art. 47 Cost., esso è quasi sempre affiancato ad altri parametri costituzionali anche non concernenti i rapporti economici. Ad eccezione poi della appena menzionata sentenza n. 32 del 2024, non si rinvengono altri casi di declaratorie di incostituzionalità fondate sull’art. 47; e ciò si spiega in ragione della particolare interpretazione che la Corte, per lungo tempo, ha mostrato di dare alla predetta norma, attribuendole natura programmatica e non immediatamente precettiva. Secondo quanto affermato ripetutamente dalla Corte, l’art. 47 si limiterebbe a segnare un indirizzo politico rivolto al legislatore, idoneo a fungere da ispirazione per la normativa in materia, con l’unico limite della vera e propria contraddizione o compromissione del principio stesso (fra le molte in questo senso cfr. le sentenze n. 19 del 1975; n. 143 del 1982 – ove si legge che l’art. 47 «contiene soltanto un principio politico a cui dovrà ispirarsi la futura normativa […] con l’unico limite costituito dalla vera e propria contraddizione o compromissione dell’anzidetto principio politico, sancito dalla norma costituzionale» –; n. 143 del 1995; n. 73 del 1996; n. 149 del 2021; n.29 del 2002].

7.2. – Le imprese bancarie

Nonostante l’appena riferita lettura dell’art.47, si rinvengono alcune pronunce concernenti il settore bancario – aventi per oggetto sia la conformazione giuridica delle imprese sia i contratti (d’impresa) attraverso cui viene esplicata l’attività –, che si segnalano per le modalità con cui la Corte ha svolto il suo sindacato circa i limiti imposti all’iniziativa economica privata.

Pur essendo relativamente poche e per la maggior parte di non fondatezza (o in qualche caso di inammissibilità), esse si confrontano, infatti, con molteplici profili di particolare interesse: 1) l’evoluzione del quadro ordinamentale sulla spinta del processo di costruzione del mercato unico europeo e dello spostamento in sede sovranazionale, sin dal Trattato di Maastricht, delle decisioni di politica monetaria e, dal 2013, dell’attività di vigilanza; 2) il riconoscimento della pervasività della normativa europea con conseguente forte limitazione della discrezionalità del legislatore nazionale; 3) l’esplicito rilievo attribuito al mutamento degli scenari di mercato al fine di giustificare scelte legislative innovative quanto ai modelli organizzativi; 4) la consapevolezza dell’inestricabile intreccio, nella materia in discorso, fra le garanzie costituzionali della libertà d’impresa e della proprietà (gli artt. 41 e 42 vengono quasi sempre evocati insieme); 5) la posizione di squilibrio intercorrente fra la banca e il cliente nelle dinamiche contrattuali.

Per quanto riguarda le pronunce concernenti la conformazione delle imprese, per una migliore comprensione del discorso occorre muovere da una premessa relativa al diritto societario “ordinario” (di cui il diritto societario bancario costituisce una specificazione). Nonostante l’ordinamento societario, costituendo regolazione dell’esercizio in forma collettiva dell’attività d’impresa, sia pacificamente riconducibile all’art. 41 Cost., assai di rado esso è stato sottoposto al vaglio costituzionale e ancor più rari sono i casi in cui la Corte ha rilevato l’illegittimità di alcune disposizioni. Tale scarsità di pronunce è stata spiegata nel senso di una sostanziale, pressoché piena, conformità del medesimo ai principi della Costituzione. Ma ancor prima va messo in luce che le caratteristiche stesse della proprietà azionaria rendono più improbabile il rischio per il legislatore di compiere scelte che arrivino a snaturare l'istituto societario, come pure a non rispettare il nucleo essenziale della proprietà azionaria, così interferendo con la garanzia costituzionale della proprietà privata e della libertà d'impresa.

Per le società “ordinarie”, peraltro, non ci sono stati mutamenti di sorta nemmeno in conseguenza dell’integrazione europea, giacché, come è noto, il diritto societario non è armonizzato, con la conseguenza che – fermo restando il rispetto dell’art. 16 della Carta UE – ampio spazio è lasciato alla discrezionalità del legislatore nazionale nella scelta dei vincoli cui subordinare la selezione dei singoli modelli societari/associativi e nell'apprezzamento dell'interesse generale al quale ancorare quei limiti (la Corte di giustizia ha, in effetti, sanzionato tale apprezzamento solo quando il bilanciamento tra interesse generale e interesse dei privati sia formulato in assenza manifesta di una base di ragionevolezza).

Discorso diverso va fatto, invece, per le società bancarie. Qualificate come imprese, alla fine degli anni Ottanta, per effetto dell’armonizzazione europea e di un significativo processo di privatizzazione che segna, anche sul piano dogmatico, la definitiva conferma che l’attività del settore del credito non va più intesa come servizio pubblico, esse operano in mercati regolati proprio in ragione della rilevanza degli interessi incisi dall'esercizio delle relative attività. E tale rilevanza si riflette sul potere conformativo del legislatore, dilatandone l'ampiezza sino a ricomprendere non solo, come accade per il diritto azionario comune, il piano dell'organizzazione (ossia le regole che disciplinano il funzionamento e le competenze degli organi sociali), ma anche quello dell'impresa in quanto tale e della sua «sana e prudente gestione» (ossia le regole concernenti il governo prudenziale del rischio e la prevenzione/risoluzione delle situazioni di crisi della banca). A fronte di regole che – in nome di interessi generali, in primis la stabilità del mercato – conformano significativamente le forme organizzative e le modalità di esercizio di tali attività, non stupisce quindi un più frequente (anche se in termini assoluti, comunque, raro) ricorso alla Corte per una valutazione di costituzionalità.

Già negli anni Novanta alla Consulta sono giunte alcune questioni strettamente connesse a sopravvenuti mutamenti nella conformazione del mercato bancario e della raccolta del risparmio (tutti aventi a che fare con vicende in senso lato di passaggio dal pubblico al privato), che sono state decise proprio tenendo in considerazione tali mutamenti.

Una prima vicenda ha riguardato la privatizzazione dell’Amministrazione postale (di poco successiva alla trasformazione delle banche in imprese), con la conseguenza che – come rilevato dalla Corte in due pronunce del 1995 (la n. 187 e la n. 508) –, una volta caduta ogni differenza tra l’amministrazione postale dei servizi di bancoposta e gli altri istituti di credito per quanto riguarda la funzione di raccolta del risparmio, la disposizione normativa che prevedeva la sottrazione dei libretti postali di risparmio e dei buoni postali di risparmio dal sequestro e dal pignoramento è stata considerata un privilegio ingiustificato e perciò lesivo del principio di eguaglianza ex art. 3 Cost. In particolare, nella sentenza n. 187 del 1995, si legge che «la norma impugnata produce un effetto distorsivo della concorrenza in questo settore del mercato dei capitali. Essa si riflette infatti in un privilegio ingiustificato dei titolari di crediti iscritti in libretti di risparmio postali, i quali vengono sottratti al principio dell’art. 2740, primo comma, cod.civ.».

Una seconda vicenda ha riguardato invece le fondazioni di origine bancaria, nuovi istituti nati negli anni Novanta nell’ambito della riforma del sistema del credito volta a separare l’attività bancaria da quella filantropica. Con riferimento a tali enti, la Corte si è pronunciata più volte: dapprima, con la sentenza n. 163 del 1995 e con le sentenze nn. 341 e 342 del 2001, ha riconosciuto gli enti conferenti come parte del sistema creditizio durante la fase transitoria di ristrutturazione; successivamente, in particolare con le sentenze nn. 300 e 301 del 2003, ha chiarito che tali enti non appartengono più all’ordinamento del credito e del risparmio, ma vanno ricondotte all’ordinamento civile tra i soggetti non profit che perseguono in via esclusiva finalità di utilità sociale e di promozione dello sviluppo economico.

7.3.-La regolazione europea

In una seconda fase, la Corte si è trovata a confrontarsi da vicino con un’altra caratteristica del settore bancario, consistente, come si è già accennato, nel fatto che le banche sono assoggettate a una pervasiva regolazione europea concernente tanto lo svolgimento dell’attività d’impresa, quanto i contratti attraverso cui tale attività si estrinseca. Nell’affrontare questioni bancarie, quindi, la Corte si è dovuta confrontare con il quadro regolatorio unionale ed è stata chiamata ad affrontare il delicato tema dei rapporti fra fonti (in alcuni casi, si è anche verificato un dialogo più o meno a distanza fra le Corti: si pensi alla vicenda delle banche popolari o al caso Lexitor).

In questa prospettiva, è interessante allora anzitutto rammentare la sentenza n. 224 del 1994, che decide di un ricorso in via principale delle Province autonome di Bolzano e di Trento, della Regione Trentino-Alto Adige e della Regione autonoma della Sardegna volto a ottenere la dichiarazione di illegittimità costituzionale nei confronti di varie disposizioni del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (TUB), ritenute lesive delle competenze assegnate nel settore del credito alle ricorrenti. La Corte esclude la sussistenza di tali lesioni, soffermandosi sulla riconfigurazione del mercato bancario italiano per effetto dell’integrazione europea. Secondo la Consulta, il TUB si caratterizza per essere «conseguenza diretta e necessaria del nuovo assetto istituzionale del sistema bancario introdotto dalla normazione comunitaria. Tale assetto – muovendo dalla qualificazione della banca come impresa (v. art. 1, primo alinea, della direttiva 77/780 e art. 1, n. 1 della direttiva 89/646) nonché dalla esigenza di armonizzazione tra le discipline nazionali – è stato orientato verso l'adozione di un modello unico di banca (banca c.d. "universale") che ha condotto al superamento dei diversi moduli organizzativi connessi ai vari tipi di crediti speciali, determinando un effetto di "despecializzazione istituzionale"».

Alcuni anni dopo, molto interessanti sono due sentenze della Corte – la n. 287 del 2016 e la n. 99 del 2018 – entrambe concernenti, sia pure sotto profili diversi, la legittimità costituzionale della disciplina in materia di trasformazione delle banche popolari in s.p.a. (contenuta nel decreto-legge n. 3 del 2015 - Misure urgenti per il sistema bancario e gli investimenti -, che ha modificato il Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia del 1993).

Le due pronunce affrontano il tema da due angolazioni distinte: la sentenza n. 287 del 2016, con riguardo al divieto di conservazione della forma cooperativa per banche aventi attivi superiori alla soglia di otto miliardi (art. 29, comma 2-bis, t.u.b.); la sentenza n. 99 del 2018, con riguardo al potere della banca di limitare o rinviare, in tutto o in parte e senza limiti di tempo, il rimborso delle azioni del socio recedente, «laddove ciò sia necessario ad assicurare la computabilità delle azioni nel patrimonio di vigilanza di qualità primaria della banca» (art. 28, comma 2-ter, t.u.b.). Il primo profilo attiene alle "condizioni d'uso" della forma cooperativa per l'esercizio di una attività bancaria e sollecita, dunque, riflessioni sulla compatibilità di limiti quantitativi alla fruibilità di un determinato modello organizzativo con la libertà di iniziativa economica privata garantita dall'art. 41 Cost.; il secondo profilo concerne, invece, il diverso problema dei margini entro i quali sia conforme all'art. 42 Cost., una regola che comprima l'interesse del socio dissenziente dall'operazione a conseguire tempestivamente l'integrale rimborso delle proprie azioni in ragione di superiori istanze di salvaguardia della stabilità patrimoniale e finanziaria della banca.

Con la sentenza n. 287 del 2016, la Corte ha respinto il ricorso proposto dalla Regione Lombardia, ritenendo rientrare nella discrezionalità del legislatore la fissazione della soglia al cui superamento scatta l’obbligo di riduzione dell’attivo o di trasformazione in società per azioni. E ritenendo che tale discrezionalità fosse stata esercitata in modo non manifestamente irragionevole né sproporzionato all’obiettivo perseguito, nel momento in cui sono state ricondotte all’ambito delle aziende di credito tenute a trasformarsi in società per azioni le banche popolari più significative – per credito erogato, numero di sportelli e personale impiegato – nel panorama nazionale.

Ancora più interessante è la sentenza n. 99 del 2018, nella quale la Consulta si preoccupa, anzitutto, di mettere chiarezza nell'inquadramento delle fonti di produzione delle norme sugli elementi computabili nel capitale di qualità primaria delle banche aventi forma di società cooperativa. E ciò fa sia con riguardo al nesso esistente tra diritto europeo e discrezionalità attuativa del legislatore domestico, sia con riguardo alla ricostruzione della scelta operata dall'art. 28, comma 2-ter, TUB di rimettere alla Banca d'Italia il potere di disciplinare le modalità di limitazione del diritto al rimborso dei soci recedenti «anche in deroga a norme di legge.

Per quanto concerne poi più specificamente la scelta di merito compiuta dalla disciplina dei limiti di rimborso, la Corte ha escluso la sussistenza di una fattispecie “espropriativa”, ritenendo che tale disciplina, qualora letta sistematicamente e cioè alla stregua dei criteri indicati dall'art. 10, par. 3, del Regolamento Delegato (e ripresi dalla Banca d'Italia nella Parte Terza, Cap. 4, Sez. III.1, della Circolare n. 285/2013), consente di sacrificare la posizione del socio recedente solo «nella misura e nello stretto tempo in cui ciò sia necessario per soddisfare le esigenze prudenziali», imponendo al tempo stesso «agli amministratori il dovere di verificare periodicamente la situazione prudenziale della banca e la permanenza delle condizioni che hanno imposto l'adozione delle misure limitative del rimborso e di provvedere ove esse siano venute meno». Nel caso specifico la posizione della Corte è stata peraltro confermata da una sentenza della Corte di giustizia (Corte di Giustizia Ue con la sentenza 16 luglio 2020, causa C-686/18).

Oltre che per i due profili appena rammentati, la sentenza n. 99 del 2018 merita, infine, di essere segnalata anche perché essa muove dall'assunto di fondo secondo cui la riforma in discorso avrebbe inteso promuovere il passaggio delle maggiori banche popolari al modello azionario in quanto connotato, rispetto al tipo cooperativo, da una maggiore contendibilità e facilità di accesso al mercato mobiliare e quindi più idoneo a garantire un più intenso controllo da parte dei soci sull'operato degli amministratori, come pure più immediate possibilità di raccolta di nuovo capitale di rischio in ipotesi di carenza di mezzi propri.

Si rinviene, quindi, nel mutato scenario di mercato la giustificazione di scelte legislative nazionali impattanti in modo non marginale sulla configurazione del modello organizzativo di una determinata tipologia impresa bancaria (nel caso specifico, un modello peculiare – quello delle popolari – in quanto connotato da scopi solidaristici e funzione sociale dell’iniziativa economica). Più precisamente, la Corte ha cercato di evidenziare ragioni strutturali a fondamento delle misure normative da vagliare. Essa si è sforzata di ricollegare le misure sottoposte al suo esame all’esigenza di sostenere e conservare il processo economico, in un’insistita sottolineatura del carattere evolutivo e adattativo dei fenomeni di mercato, che si compendia nella necessità di tenere conto della lunga durata e del costo sociale necessario per riequilibrare le loro tendenze spontanee.

Un ragionamento analogo, ma con minor respiro europeo, viene svolto anche nella sentenza n.149 del 2021 sul gruppo bancario cooperativo, ove la non fondatezza delle questioni sollevate in relazione al prelievo cui sono soggette le banche di credito cooperativo (BCC) che conferiscano l’azienda a una spa autorizzata all’esercizio dell’attività bancaria (c.d. opzione way out) viene giustificata nel segno della capacità la disciplina censurata di salvaguardare e promuovere il credito cooperativo all’interno di un mutato scenario di mercato. Più precisamente, la disposizione contestata è ritenuta coerente con la garanzia costituzionale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fine di speculazione privata, alla luce del fatto che la riforma ritiene il modello del gruppo bancario cooperativo «formula strutturale idonea, sia a ridurre il frazionamento del settore e, con esso, il deficit competitivo e patrimoniale delle BCC, sia a superare le criticità del governo societario cooperativo», così rafforzando la capacità competitiva e la stabilità patrimoniale del settore del credito cooperativo nel suo complesso.

Interessante anche il favor con cui si guarda a un meccanismo di pagamento di un “prezzo” in «funzione di disincentivo della – pur ancora offerta – scelta alternativa all’adesione al gruppo bancario». Più in dettaglio, «la circostanza che la conferente continui a perseguire uno scopo mutualistico – ciò che giustifica fra l’altro l’esclusione dell’obbligo di devoluzione dell’intero patrimonio ai fondi mutualistici – non comporta affatto che il prelievo disposto a suo carico sia di per sé lesivo della funzione sociale della cooperazione, essendo invece diretto, per le finalità di disincentivo che persegue a garanzia della realizzazione della riforma disegnata dal legislatore, a tutelare gli interessi di un settore chiave della stessa produzione cooperativistica, quale è il settore delle banche a mutualità prevalente» (ancora sentenza n. 149 del 2021).

7.4.- I contratti bancari

Venendo ora a esaminare la giurisprudenza costituzionale concernente i contratti bancari, si segnalano innanzitutto alcune pronunce risalenti all’inizio degli anni Duemila nella quali la Corte è intervenuta per correggere alcune previsioni della legislazione ordinaria, di natura retroattiva, ritenute in eccessivo favore della banca in quanto produttive di eccessive disparità di trattamento e asimmetrie. Raggruppabili in questo filone sono: la sentenza n. 425 del 2000, che reputa costituzionalmente illegittima (in quanto in eccesso di delega) una disciplina retroattiva e genericamente validante delle clausole di anatocismo bancario; la sentenza n. 29 del 2002, che reputa irragionevole il differimento dell’operatività del tasso di sostituzione in materia usuraria; la sentenza n. 78 del 2012, relativa al termine di decorrenza della prescrizione dei diritti nascenti dall’annotazione in conto corrente, nella quale si legge che «l’efficacia retroattiva della deroga rende asimmetrico il rapporto contrattuale di conto corrente [...], in particolare pregiudicando la posizione giuridica dei correntisti che, nel contesto giuridico anteriore all’entrata in vigore della norma denunziata, abbiano avviato azioni dirette a ripetere somme ai medesimi illegittimamente addebitate».

Sempre con riferimento a previsioni di natura intertemporale. ma in un contesto reso assai complicato dalla presenza di una stringente normativa europea in materia di contratti di credito del consumatore e soprattutto da una pronuncia della Corte di Giustizia (CGUE), sentenza Lexitor , è opportuno svolgere qualche considerazione a proposito della sentenza n. 263 del 2022. Con tale pronuncia, la Corte ha dichiarato illegittimo circoscrivere ai soli costi c.d. recurring (costi correlati alla durata del contratto) il diritto alla riduzione del costo totale del credito in caso di restituzione anticipata da parte del consumatore nei contratti di finanziamento sottoscritti anteriormente all’entrata in vigore della l. n. 106/2021. L’illegittimità riguarda l’art. 11-octies c. 2 del decreto-legge, nella parte in cui esso richiama le disposizioni di trasparenza e vigilanza della Banca d’Italia contrarie alla sentenza Lexitor della Corte di giustizia ai fini dell’interpretazione dell’art. 125-sexies c. 1 del TUB. La ragione risiede essenzialmente nel fatto che il legislatore, attraverso una disposizione di diritto intertemporale, ha regolato autonomamente gli effetti della pronuncia richiamata venendo meno all’obbligo di conformarsi alle sentenze della CGUE.

Secondo la Corte, con la previsione censurata il legislatore avrebbe infatti inteso cristallizzare, per i contratti sottoscritti prima dell’entrata in vigore della l. n. 106/2021, l’esclusione dei costi up-front (costi sostenuti all’avvio del contratto di finanziamento e non soggetti a maturazione) dalla riduzione del costo totale del credito, con l’obiettivo di preservare l’affidamento dei finanziatori e degli intermediari. L’ operazione integra un inadempimento sopravvenuto dell’obbligo di conformarsi alle sentenze della CGUE, che impone alla Corte, quale garante del rispetto dei vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione europea, di dichiarare l’illegittimità dell’art. 11-octies limitatamente al richiamo operato alle «norme secondarie contenute nelle disposizioni di trasparenza e di vigilanza della Banca d’Italia vigenti alla data di sottoscrizione dei contratti».

Il particolare interesse di questa pronuncia, nell’ambito del ragionamento che si sta qui svolgendo, sta nel fatto che la Corte ha ritenuto inadeguato il bilanciamento voluto dal legislatore nazionale (che ha cercato, con la norma intertemporale, di tutelare temporaneamente i finanziatori dalla lettura dell’art. 125-sexies effettuata dalla pronuncia europea), reputando recessivo l’interesse dei finanziatori rispetto all’obbligo di conformarsi alle pronunce del giudice europeo. Ad avviso della Corte, infatti, un bilanciamento adeguato fra gli interessi del finanziatore e quelli del consumatore è quello che si realizza garantendo il diritto del consumatore alla restituzione pro quota di tutti i costi che compongono il costo totale del credito e, dall’altro, dal diritto del finanziatore all’indennizzo equo e oggettivamente giustificato, previsto sia nella precedente formulazione dell’art. 125-sexies TUB (commi 2 e 3) che nella nuova (commi 4 e 5).

In tal modo, anche con riferimento a quei contratti bancari la cui disciplina è armonizzata a livello unionale, si conferma la pervasività della regolazione europea da cui consegue anche il penetrante impatto delle sentenze della CGUE.

8. FUNZIONE SOCIALE E PROPRIETA’

In linea con la chiara “ispirazione unitaria” che contraddistingue – come si è ricordato in apertura di questo saggio – tutte le norme relative ai rapporti economici contenute nel Titolo III, anche la copiosa giurisprudenza costituzionale in tema di proprietà privata conferma l’approccio ispirato alla “relazione-contrapposizione tra libertà e autorità”.

La disciplina costituzionale della proprietà ha lasciato aperte al legislatore diverse possibili politiche economiche purché racchiuse entro i confini, da un lato, del riconoscimento dell’istituto proprietario e, dall’altro, della sua possibile limitazione e compressione a difesa di interessi qualificati come assiologicamente di rango più elevato.

Per la Corte costituzionale (esemplare, in tal senso, è la sentenza n. 252 del 1983), l’art. 42, secondo comma, Cost. «non ha […] trasformato la proprietà privata in una funzione pubblica»., ma ha continuato a considerarla come un diritto soggettivo, affidando però al legislatore ordinario «il compito di introdurre, a seguito delle opportune valutazioni e dei necessari bilanciamenti dei diversi interessi, quei limiti che ne assicurano la funzione sociale».

E tale funzione non può più essere considerata quale mera sintesi dei limiti già esistenti nell’ordinamento positivo in base a singole disposizioni, ma «rappresenta, invece, l’indirizzo generale a cui dovrà ispirarsi la futura legislazione». A tale proposito, anche di recente, la Corte ha però chiarito che non è sufficiente attrarre nel paradigma della funzione sociale lo scopo perseguito dal legislatore, per ritenere che la norma censurata sia automaticamente compatibile con l’art. 42, secondo comma, Cost.

Occorre, infatti, accertare che la disciplina vòlta a definire il modo di essere della proprietà privata, «nella sua relazione con interessi generali, non risulti affetta da illogicità, incoerenza e intrinseca irragionevolezza, oltre che da sproporzione, rispetto all’obiettivo prefissato» (sentenza n. 119 del 2023).

Sin dalle prime pronunce la Corte ha rilevato che «la garanzia della proprietà privata è condizionata, nel sistema della Costituzione, dagli artt. 41 al 44, alla subordinazione a fini, dichiarati ora di utilità sociale, ora di funzione sociale, ora di equi rapporti sociali, ora di interesse ed utilità generale” secondo “i concetti, sempre più progredienti, di solidarietà sociale» (sent. n. 55 del 1968).

Su questa linea, è stata fornita una ricostruzione sistematica del fondamento e dei limiti al diritto di proprietà, desumendo dai commi secondo e terzo dell’art. 42 Cost., in uno con l’art. 43 Cost., un’ampia discrezionalità del legislatore nella regolazione della materia, da cui discende la possibilità di «non disporre indennizzi quando i modi ed i limiti [individuati dalla legge], nell’ambito della garanzia accordata dalla Costituzione, attengano al regime di appartenenza o ai modi di godimento dei beni in generale o di intere categorie di beni ovvero quando [la legge] regoli la situazione che i beni stessi abbiano rispetto a beni o interessi della pubblica amministrazione» (sentenza n. 6 del 1966, punto n. 4 del «Considerato in diritto»).

È così che la Corte – nell’esercizio del suo sindacato sulla ragionevolezza e non arbitrarietà delle scelte del legislatore sui limiti al diritto di proprietà (sentenza n. 344 del 1995; di recente sentenza n. 37 del 2025) - ha escluso il carattere espropriativo dei vincoli paesaggistici (sentenza n. 55 del 1968), ambientali, storico-artistici e archeologici (sentenza n. 202 del 1974) ritenendo che, in tali ipotesi, il legislatore non incida sul diritto di proprietà in senso ablatorio, ma ne determini il contenuto conformemente alla funzione sociale del bene. Di recente (sentenza n. 276 del 2020) la Consulta ha confermato che i vincoli di tipo ambientale sono espressivi di caratteristiche intrinseche del bene, di cui l'amministrazione si limita a registrare l'esistenza, e costituiscono attuazione di quanto previsto dall'art. 42, secondo comma, ossia della determinazione per legge del regime del diritto di proprietà e della tutela di altri valori costituzionali.

Analoga qualificazione è stata riconosciuta alle restrizioni relative al regime delle acque pubbliche, al divieto di caccia o di raccolta in determinati fondi, e alla disciplina di attività estrattive o agricole, purché riferite a categorie di beni individuabili in via generale e preventiva (sentenze n. 328 del 1990 e n. 419 del 1996).

E tuttavia ha anche precisato che, sebbene « [n]el determinare tale regime, il legislatore p[ossa] persino escludere la proprietà privata di certe categorie di beni, come pure […] imporre, sempre per categorie di beni, talune limitazioni in via generale, ovvero autorizzare imposizioni a titolo particolare, con diversa gradazione e più o meno accentuata restrizione delle facoltà di godimento e di disposizione”, “tali imposizioni a titolo particolare non possono mai eccedere, senza indennizzo, quella portata, al di là della quale il sacrificio imposto venga a incidere sul bene, oltre ciò che è connaturale al diritto dominicale, quale viene riconosciuto nell’attuale momento storico. Al di là di tale confine, essa assume carattere espropriativo» (sentenza n. 55 del 1968).

In questa prospettiva sono stati dichiarati incostituzionali i vincoli urbanistici preordinati all’esproprio imposti a tempo indeterminato (sentenza n. 55 del 1968; sentenze n. 186 e n. 185 del 1993, n. 1164 del 1988) o la cui durata superi quel “«ragionevole punto di equilibrio» tra gli interessi pubblici e privati in gioco” individuato dal legislatore statale, che corrisponde al “punto di tollerabilità” (sent. n. 270 del 2020) di “misure che «comporta[no] come effetto pratico uno svuotamento, di rilevante entità ed incisività, del contenuto della proprietà stessa”: il che consegue dall’ “imposizione, immediatamente operativa, di vincoli a titolo particolare su beni determinati (sentenza n. 6 del 1966, sviluppata nella successiva n. 55 del 1968, e, tra le più recenti, le sentenze n. 344 del 1995; n. 379 del 1994; n. 186 e n. 185 del 1993; n. 141 del 1992), comportanti inedificabilità assoluta» (sentenza n. 179 del 1999)” (sent. n. 37 del 2025).

Con riguardo all’ambito di applicazione dell’espropriazione, la Corte ha ritenuto, sin da tempi risalenti, riconducibili a motivi di interesse generale idonei a giustificarne l’operatività quelli connessi allo sviluppo urbanistico ed economico del territorio, quali la formazione di patrimoni pubblici di aree edificabili. Successivamente ha ribadito tali principi, ritenendo conforme all’art. 42 Cost. anche l’espropriazione generalizzata di aree destinate alla realizzazione di complessi interventi urbanistici, purché sorretta da una valutazione legislativa non arbitraria (sentenza n. 155 del 1995).

A tutela del nucleo essenziale (della “sostanza”) del diritto di proprietà, la Corte ha ulteriormente puntualizzato che il limite della funzione sociale, così come quello imposto alla proprietà terriera privata della realizzazione del “razionale sfruttamento del suolo” e di “equi rapporti sociali”, “se possono comprimere le facoltà che formano la sostanza del diritto di proprietà, non possono mai pervenire ad annullarle” (sentenza n. 155 del 1972).

Qui s’innesta la questione dell’indennizzo, che tanto ha impegnato la giurisprudenza costituzionale: anche nell’ipotesi contemplata dal terzo comma dello stesso art. 42 che, “nel sancire che la proprietà privata può essere espropriata per motivi di interesse generale”, fa salvo per il proprietario il diritto alla corresponsione di un indennizzo.

Anche in tal caso “la proprietà non può quindi cedere del tutto, e cioè scomparire, senza che il proprietario ne riceva un corrispettivo, e quindi un utile, persino quando il pubblico interesse ne richieda il sacrificio, perché anche in tal caso è dovuta la corresponsione di un indennizzo (nei limiti che la pubblica amministrazione è in grado di corrispondere in rapporto all’interesse che persegue), ma che, come questa Corte ha più volte affermato, non sia né simbolico né irrisorio” (sent. n. 155 del 1972).

È così che la Corte inaugura la giurisprudenza secondo cui “l’indennizzo assicurato all’espropriato dall’art. 42, comma terzo, Cost., se non deve costituire una integrale riparazione per la perdita subita – in quanto occorre coordinare il diritto del privato con l’interesse generale che l’espropriazione mira a realizzare – non può essere, tuttavia, fissato in una misura irrisoria o meramente simbolica ma deve rappresentare un serio ristoro” (sent. n. 5 del 1980).

Serio ristoro che, pur non commisurato al valore di mercato del bene, deve essere comunque individuato tenendo conto del “valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso, secondo legge”, al fine di “evitare che esso sia meramente apparente o irrisorio rispetto al valore del bene” (sent. n. 223 del 1983).

La giurisprudenza successiva ha consolidato il principio secondo cui il valore di mercato costituisce un parametro di riferimento, ma non un criterio vincolante, ribadendo al contempo l’esigenza di congruità dell’indennizzo, che deve essere valutata dal legislatore (sentenze n. 231 del 1984 e n. 283 del 1993). È stato inoltre riaffermato il principio dell’unicità dell’indennità, spettante esclusivamente al proprietario, con la conseguenza che eventuali diritti reali di terzi si trasferiscono sulla somma corrisposta a titolo indennitario.

Ciò che più rileva è che la Corte, già nelle pronunce degli anni Novanta, sottolinea la necessaria “elasticità” del criterio di adeguatezza dell’indennizzo, osservando che “la «mediazione tra l'interesse generale sotteso all'espropriazione e l'interesse privato, espresso dalla proprietà privata, non può fissarsi in un indefettibile e rigido criterio quantitativo, ma risente sia del contesto complessivo in cui storicamente si colloca, sia dello specifico che connota il procedimento espropriativo, non essendo il legislatore vincolato ad individuare un unico criterio di determinazione dell'indennità, valido in ogni fattispecie espropriativa»” (sent. n. 283 del 1993). In questa prospettiva, “accanto al criterio del serio ristoro – che esclude la pura e semplice identificazione dell'indennità espropriativa con il valore venale del bene” – si afferma “la relatività sincronica e diacronica dei criteri di determinazione adottabili dal legislatore”, la cui compatibilità con i parametri costituzionali subisce “variazioni legate al decorso del tempo o al mutamento del contesto istituzionale e normativo, che non possono restare senza conseguenze nello scrutinio di costituzionalità della norma che li contiene”.

Tali affermazioni vengono riprese e valorizzate con la “svolta” delle cosiddette sentenze gemelle (sentenze n. 348 e n. 349 del 2007), allorquando – con la riforma del Titolo V e la conseguente nuova formulazione dell’art. 117, primo comma, che annovera il rispetto degli obblighi internazionali fra i limiti generali che si impongono al legislatore statale e regionale – viene riproposta all’attenzione della Corte la questione di legittimità costituzionale – già decisa nel senso della non fondatezza alla stregua dell’art. 42 Cost. (sent. n. 283 del 1993) – relativa alla previsione dell’applicazione, ai fini della determinazione dell'indennità di espropriazione dei suoli edificabili, del criterio di calcolo fondato sulla media tra il valore dei beni e il reddito dominicale rivalutato.

Sebbene la questione venga risollevata con riferimento l'art. 1 del primo Protocollo della CEDU, come interpretato dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo (il principale riferimento è alla decisione del 29 marzo 2006 della Grande Chambre, nella causa Scordino contro Italia) che ne aveva ravvisato la “violazione sistematica e strutturale” da parte del legislatore italiano là dove aveva individuato criteri di calcolo della indennità di espropriazione tali da portare alla corresponsione, in tutti i casi, di una somma largamente inferiore al valore di mercato (o venale), la Consulta fonda la sua declaratoria di illegittimità costituzionale sull’assunto che la norma censurata, oltre a non rivelare un «ragionevole legame» con il valore venale del bene, prescritto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, non è più neanche coerente con “con il «serio ristoro» richiesto dalla giurisprudenza” costituzionale costante. Tale indennità si rivela, infatti, “inferiore alla soglia minima accettabile di riparazione dovuta ai proprietari espropriati, anche in considerazione del fatto che la pur ridotta somma spettante ai proprietari viene ulteriormente falcidiata dall'imposizione fiscale, la quale – come rileva il rimettente – si attesta su valori di circa il 20 per cento”: pertanto, la relativa previsione contrasta anche con l’art. 42. La Corte dichiara che “[n]on emergono (…) profili di incompatibilità tra l'art. 1 del primo Protocollo della CEDU, quale interpretato dalla Corte di Strasburgo, e l'ordinamento costituzionale italiano, con particolare riferimento all'art. 42 Cost.”, poiché, se, anche alla stregua della Costituzione italiana, “il legittimo sacrificio che può essere imposto in nome dell'interesse pubblico non può giungere sino alla pratica vanificazione dell'oggetto del diritto di proprietà”, egualmente c’è “concordanza di principio – al di là delle diverse espressioni linguistiche impiegate – sulla non coincidenza necessaria tra valore di mercato e indennità espropriativa” (ancora sent. n. 348 del 2007).

Il quadro dei principi di riferimento viene, quindi, ricomposto e resta fermo l’universo prescrittivo delineato dall’art. 42, come confermato anche dalla giurisprudenza più recente, secondo cui il diritto all’indennizzo rappresenta “la principale tutela sostanziale spettante al titolare della proprietà, che subisca, nell’interesse generale, il sacrificio più gravoso, costituito dall’ablazione della situazione giuridica soggettiva” (sent. n. 120 del 2022). Esso, pertanto, per garantire un ristoro congruo, serio e adeguato (sentenze n. 90 del 2016, n. 187 del 2014, n. 181 del 2011, n. 348 del 2007, n. 283 del 1993 e n. 5 del 1980), deve essere commisurato alla qualitas rei riferita al bene ablato e al parametro del suo valore di mercato. Quest’ultimo è «il punto di riferimento» dell’obbligazione indennitaria (sentenza n. 348 del 2007), che, in termini quantitativi, deve preservare un «ragionevole legame» rispetto a quel valore (sentenze n. 338 e n. 181 del 2011 e, prima ancora, sentenza n. 348 del 2007), anche se non sempre una necessaria coincidenza, «alla luce del sacrificio che può essere imposto […] in vista del raggiungimento di fini di pubblica utilità» (sentenza n. 348 del 2007). Valore di mercato che, a sua volta, si plasma sulla qualitas del bene ablato, connessa alle «caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso, secondo legge» (sentenza n. 348 del 2007, nonché art. 32 del d.P.R. n. 327 del 2001)”.

Un altro campo nel quale la giurisprudenza costituzionale si è dovuta più volte porre il problema della tutela del diritto di proprietà è quello delle locazioni di immobili urbani, “territorio di confine”, abitato da istituti che coinvolgono diversi valori e principi, di pari rilievo costituzionale (la difesa della persona, da un lato, e la tutela del diritto di proprietà, dall’altro, nel rispetto dell’autonomia privata). In quest’ambito la Corte è stata ripetutamente chiamata a effettuare complessi bilanciamenti.

9. QUALCHE CONSIDERAZIONE DI SINTESI

Quanto pare emergere dalla giurisprudenza della Corte è che la cornice costituzionale in considerazione (in particolare il Titolo III) sia stata configurata in modo efficace e con visione prospettica, mediante previsioni che, pur nella loro elasticità, esprimono comunque in modo chiaro principi-valore dotati di una valenza vettoriale che la Corte ha effettivamente potuto utilizzare così incidendo sull’ordinamento. La centralità del tema limite che assume valenza conformativa

Sarebbe superficiale ritenere sintomo della “scarsa consistenza” dei parametri costituzionali l’oggettivo elevato numero di pronunce di non fondatezza. Vero è che dalle tante non fondatezze si potrebbe desumere un appiattimento della Corte sulle scelte del legislatore, ma, in realtà, tali pronunce, giustificando una serie di limiti inseriti dal legislatore, hanno comunque compiuto un sindacato basato su determinati criteri e perciò sono state in grado di incidere sulla conformazione delle libertà economiche nel quadro ordinamentale. E ciò sia per quanto attiene, nello specifico, al sindacato sui limiti di cui agli artt. 41 e 42, sia per altre valutazioni compiute in ordine a regolazioni concernenti l’attività d’impresa o il mercato;

Infine, osservando la giurisprudenza costituzionale sui rapporti economici in una prospettiva diacronica di lungo periodo, pur senza condividere la posizione estrema di chi ha parlato di «occasionali riflessioni analiticamente espresse a seconda della rimessione, altrettanto casuale ed erratica, a essa proposta dai giudici ordinari», né volendosi spingere a ritenere l’attività della Corte sempre pienamente espressiva di un disegno unitario, sembra realisticamente di poter concludere nel senso che, nonostante alcuni percorsi un po’ ondivaghi, siano chiaramente individuabili i termini alla stregua dei quali è stato negli anni compiuto un effettivo vaglio delle scelte legislative alla stregua del rispetto del binomio libertà economiche/limiti.