vai a: Fatto |  Diritto |  Dispositivo
A- A- A 
Sentenza 310/2011 (ECLI:IT:COST:2011:310)
Giudizio: GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE
Presidente: QUARANTA - Redattore: SILVESTRI
Udienza Pubblica del 18/10/2011;    Decisione  del 21/11/2011
Deposito del 23/11/2011;   Pubblicazione in G. U. 30/11/2011  n. 50
Norme impugnate: Artt. 11, c. 1°, 14, 15, 16, c. 1° e 5°, 18, 29, 46, 49 e 50 della legge della Regione Calabria 29/12/2010, n. 34.
Massime: 35947  35948  35949  35950  35951  35952  35953  35954  35955  35956 
Atti decisi: ric. 16/2011

SENTENZA N. 310

ANNO 2011


REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA,


ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 11, comma 1, 14, 15, 16, commi 1 e 5, 18, 29, 46, 49 e 50 della legge della Regione Calabria 29 dicembre 2010, n. 34 (Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e procedurale – Collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2011. Articolo 3, comma 4, della legge regionale n. 8 del 2002), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso spedito per la notifica il 1° marzo 2011, depositato in cancelleria il 7 marzo 2011 ed iscritto al n. 16 del registro ricorsi 2011.

Visto l’atto di costituzione della Regione Calabria;

udito nell’udienza pubblica del 18 ottobre 2011 il Giudice relatore Gaetano Silvestri;

uditi gli avvocati dello Stato Chiarina Aiello, Maria Letizia Guida e Marina Russo per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Giuseppe Naimo per la Regione Calabria.


Ritenuto in fatto

1. — Con ricorso spedito per la notifica il 1° marzo 2011 e depositato il successivo 7 marzo, il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli articoli 11, comma 1, 14, 15, 16, commi 1 e 5, 18, 29, 46, 49 e 50 della legge della Regione Calabria 29 dicembre 2010, n. 34 (Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e procedurale – Collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2011. Articolo 3, comma 4, della legge regionale n. 8 del 2002), in riferimento, nel complesso, agli artt. 3, 41, 51, 97, 117, primo, secondo e terzo comma, e 122, primo comma, della Costituzione.

1.1. — L’art. 11, comma 1, della legge impugnata stabilisce: «La Giunta regionale è autorizzata a promuovere e perfezionare, mediante la stipula di tutti gli atti che si rendono necessari all’uopo, la costituzione di una società in house, a capitale interamente pubblico, con partecipazione maggioritaria della Regione Calabria, allo scopo di valorizzare e provvedere alla gestione unitaria ed integrata del patrimonio archeologico calabrese».

La norma in questione, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, si pone in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettere g) e s), Cost., in quanto inserirebbe «nell’organizzazione, che deve essere esclusivamente statale, finalizzata alla tutela dei beni culturali, un elemento del tutto estraneo quale una società regionale a capitale interamente pubblico».

In proposito, il ricorrente precisa che la tutela dei beni culturali consiste nella disciplina e nell’esercizio delle funzioni connesse all’individuazione dei beni costituenti il patrimonio culturale, alla loro protezione ed alla loro conservazione per fini di pubblica fruizione. Siffatte funzioni sarebbero attribuite dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in via esclusiva, alla competenza statale, e sarebbero esercitate dal Ministero per i beni e le attività culturali in tutte le sue articolazioni. In particolare, in sede regionale, le soprintendenze costituirebbero l’organo competente a curare la gestione, i restauri, la manutenzione e la fruizione dei beni culturali.

Pertanto la previsione impugnata, consentendo alla Giunta regionale di costituire una società competente a provvedere alla gestione unitaria e integrata del patrimonio archeologico calabrese, si porrebbe in contrasto con la tutela unitaria del patrimonio culturale, attribuita in via esclusiva al legislatore nazionale.

L’art. 11, comma 1, della legge reg. Calabria n. 34 del 2010 violerebbe, inoltre, l’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione agli artt. 112 e 115 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137).

L’art. 117, terzo comma, Cost. è richiamato nella parte in cui prevede, fra le materie di competenza legislativa concorrente, la «valorizzazione dei beni culturali». A loro volta, i citati artt. 112 e 115 dispongono che lo Stato e gli altri enti pubblici territoriali assicurino la valorizzazione dei beni culturali e che siffatte attività siano gestite in forma diretta, per mezzo delle strutture organizzative interne alle amministrazioni, o indiretta, tramite concessioni a terzi.

Il ricorrente osserva che, in virtù delle norme statali appena richiamate, la valorizzazione, quando non è effettuata direttamente dallo Stato, «è collegata» ad accordi o intese stipulati tra lo Stato e gli altri enti pubblici. Di conseguenza, secondo la difesa statale, la norma impugnata – anche nella denegata ipotesi in cui sia ritenuta come finalizzata alla sola valorizzazione del patrimonio archeologico calabrese – si pone in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., poiché prevede, senza alcuna forma di cooperazione con lo Stato, la costituzione di una società in house, della quale, peraltro, non sono precisati i compiti.

1.2. — L’art. 14 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010 dispone: «1. In riferimento a quanto previsto dall’articolo 4, comma 7, della legge regionale n. 9 del 2007 disciplinante il trasferimento alla Regione dei dipendenti addetti ai servizi amministrativi dell’AFOR, nelle more dell’attuazione complessiva della norma, la Giunta regionale è autorizzata a coprire i posti vacanti della dotazione organica, disponendo, in sede di programmazione triennale dei fabbisogni, prioritariamente e progressivamente, il trasferimento, nel proprio ruolo organico, dei dipendenti AFOR, già in servizio presso gli uffici regionali alla data di pubblicazione della presente legge, dando precedenza al personale che possiede maggiore anzianità di servizio presso gli uffici regionali, nel rispetto della disciplina in materia contenuta nell’articolo 30 del decreto legislativo n. 165 del 2001. 2. Il personale in servizio, alla data del 31.12.2010, presso il Centro Radio Regionale dell’AFOR è assegnato funzionalmente al servizio della Protezione Civile continuando a svolgere compiti e mansioni di propria e specifica pertinenza».

Per illustrare le ragioni dell’impugnazione il ricorrente si sofferma sull’evoluzione normativa in materia di personale dell’Azienda forestale regionale (AFOR), sottolineando che l’art. 4 della legge della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9 (Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e finanziario – Collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2007, art. 3, comma 4, della legge regionale n. 8 del 2002) ha disposto la soppressione e la messa in liquidazione della citata Azienda.

Il comma 7 del medesimo art. 4 ha, inoltre, previsto il trasferimento del relativo personale alla Regione e alla Provincia, nel rispetto del regime contrattuale di appartenenza.

La norma oggetto dell’odierna impugnazione dispone il trasferimento dei dipendenti AFOR alla Regione nelle more dell’attuazione della legge reg. Calabria n. 9 del 2007, prevedendone l’inquadramento nel ruolo organico della Regione, con precedenza per coloro che si trovano già in servizio presso gli uffici regionali alla data di pubblicazione della legge impugnata.

Secondo il ricorrente, il censurato art. 14 si pone in contrasto con i principi di buon andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost., poiché prevede il trasferimento nel ruolo organico della Regione Calabria dei dipendenti AFOR già in servizio presso la Regione stessa, attribuendo loro lo stato giuridico ed economico dei dipendenti regionali, con la conseguenza di non tenere conto del principio del mantenimento del regime contrattuale di appartenenza, come invece stabilito dalla legge reg. Calabria n. 9 del 2007.

La difesa statale richiama, al riguardo, la giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale ha ripetutamente affermato che la facoltà del legislatore di introdurre deroghe al principio del concorso pubblico deve essere circoscritta ai soli casi in cui le stesse deroghe siano funzionali al buon andamento dell’amministrazione, e sempre che ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle.

Nel caso in esame, il ricorrente sostiene che il trasferimento alla Regione Calabria del personale appartenente all’AFOR, se può risultare giustificato dall’esigenza straordinaria di inquadrare nel ruolo regionale il personale di un’azienda soppressa per legge, non può comportare l’indiscriminata attribuzione a tale personale dello stato giuridico ed economico dei dipendenti regionali. L’inquadramento piuttosto, per essere legittimo, avrebbe dovuto rispettare il regime contrattuale di provenienza, come del resto previsto dalla legge reg. Calabria n. 9 del 2007.

Sulla base di tali rilievi, il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che la norma impugnata si ponga in contrasto con il principio di imparzialità, risolvendosi in un ingiustificato privilegio a favore degli ex dipendenti AFOR, rispetto a coloro che sono stati assunti nei ruoli regionali a seguito di regolare concorso pubblico. In tal modo, infatti, sarebbero inseriti nell’amministrazione regionale, con pienezza di diritti economici e di carriera, dipendenti che non hanno sostenuto le prove di selezione necessarie per accedere a tale amministrazione.

A parere del ricorrente, il legislatore regionale della Calabria avrebbe dovuto costituire un “ruolo a parte o ad esaurimento” in cui collocare i dipendenti in questione fino al compimento del loro periodo di servizio, da determinare a tutti gli effetti secondo l’originario stato giuridico ed economico dei dipendenti AFOR. Ciò sarebbe confermato da quanto previsto negli artt. 4, comma 7, e 6 della legge reg. Calabria n. 9 del 2007; in particolare, l’art. 6 fa riferimento alla possibilità di concedere, ai dipendenti degli enti posti in liquidazione, incentivi per l’esodo anticipato dall’impiego.

Al contrario, l’automatica “regionalizzazione” degli ex dipendenti AFOR farebbe venir meno il loro interesse a fruire degli incentivi all’esodo, e svuoterebbe di significato la norma di cui al citato art. 6, finalizzata a ridurre gli oneri complessivi delle spese per il personale di ruolo della Regione.

1.3. — Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche l’art. 46 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, il quale dispone: «Dopo il comma 6-bis dell’articolo 1 della legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1 è aggiunto il seguente comma 6-ter: “Anche in deroga a quanto previsto dall’articolo 4, legge 154 del 1981 e dall’articolo 65 d.lgs. n. 267 del 2000 le cariche di Presidente e Assessore della Giunta provinciale e di Sindaco e Assessore dei comuni compresi nel territorio della Regione sono compatibili con la carica di Consigliere regionale. Il Consigliere regionale che svolge contestualmente anche l’incarico di Presidente o Assessore della Giunta Provinciale, di Sindaco o Assessore Comunale deve optare e percepire solo una indennità di carica”».

Il ricorrente sostiene che la norma in esame – nella parte in cui prevede che le cariche di Presidente e assessore della Giunta provinciale, e di Sindaco e assessore dei Comuni compresi nel territorio regionale sono compatibili con la carica di consigliere regionale – si ponga in contrasto con gli artt. 122, primo comma, 117, secondo comma, lettera p), e 51 Cost.

Quanto all’asserita violazione dell’art. 122, primo comma, Cost., la difesa statale sottolinea come l’art. 65, comma 1, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) stabilisca che «Il presidente e gli assessori provinciali, nonché il sindaco e gli assessori dei comuni compresi nel territorio della Regione, sono incompatibili con la carica di consigliere regionale».

La norma impugnata, eliminando in radice dall’ordinamento regionale qualsiasi incompatibilità della carica di consigliere regionale con quelle di Presidente e assessore provinciale, nonché di Sindaco e assessore comunale, violerebbe il principio fondamentale posto dall’art. 65, comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000 e, di conseguenza, l’art. 122, primo comma, Cost.

In particolare, sarebbe violato il principio fondamentale del divieto di cumulo di funzioni pubbliche, a cui possono essere apportate deroghe soltanto in casi eccezionali. Siffatto divieto di cumulo sarebbe volto a garantire che l’esercizio delle funzioni pubbliche avvenga in modo imparziale e sia immune da conflitti di interesse. Nel caso di specie, l’incompatibilità costituirebbe una garanzia anche dell’autonomia dei Comuni e delle Province rispetto all’ente regionale.

Inoltre, l’art. 46 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, poiché «in fatto» disciplinerebbe le cause di ineleggibilità e di incompatibilità dei Presidenti della Provincia, degli assessori provinciali, dei Sindaci e degli assessori comunali, si porrebbe in contrasto anche con l’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., che prevede la potestà legislativa esclusiva statale in materia di organi di governo di Comuni, Province e Città metropolitane.

Il ricorrente ritiene che competa al legislatore statale dettare, in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, le regole in materia di ineleggibilità e di incompatibilità degli amministratori di Province e Comuni. Tale disciplina, infatti, sarebbe parte integrante di quella concernente gli organi di governo di Comuni, Province e Città metropolitane, che, in quanto tale, non può essere differenziata a seconda della Regione in cui si trovano gli enti locali interessati.

Sarebbe, infine, violato l’art. 51 Cost., che garantisce a tutti i cittadini il diritto di concorrere alle funzioni pubbliche elettive in condizioni di eguaglianza nei limiti stabiliti dalla legge. In particolare, la norma impugnata consentirebbe di concorrere alla carica di consigliere regionale a soggetti che, a causa della titolarità delle funzioni pubbliche sopra indicate, non potrebbero candidarsi alla stessa carica in altre Regioni.

1.4. — L’art. 15 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010 dispone: «Per eccezionali ragioni di continuità nell’azione amministrativa restano validi gli incarichi dirigenziali conferiti, per la copertura dei posti vacanti, in data anteriore al 17 novembre 2010, ai sensi dell’articolo 10, commi 4, 4-bis e 4-ter, della legge regionale 7 agosto 2002, n. 31, nonché i consequenziali effetti giuridici».

La predetta norma è impugnata in quanto inciderebbe su una materia diversamente disciplinata dalla normativa statale di cui all’art. 40, comma 1, lettera f), del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), il quale ha inserito i commi 6-bis e 6-ter nell’art. 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). In proposito, il ricorrente rileva la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto la norma censurata inciderebbe sulla materia dell’ordinamento civile, di esclusiva competenza statale.

La difesa statale, prima di illustrare le ragioni dell’impugnazione, evidenzia come gli incarichi dirigenziali previsti dall’art. 10 della legge della Regione Calabria 7 agosto 2002, n. 31 (Misure organizzative di razionalizzazione e di contenimento della spesa per il personale) siano quelli che possono essere conferiti, entro limiti percentuali e di tempo stabiliti dalla norma stessa, anche a soggetti estranei all’amministrazione.

La norma impugnata, confermando la validità e gli effetti giuridici degli incarichi conferiti in virtù del citato art. 10 della legge reg. Calabria n. 31 del 2002, interferirebbe con l’art. 40, comma 1, lettera f), del d.lgs. n. 150 del 2009, il quale – attraverso l’introduzione del comma 6-ter nell’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001 – ha reso applicabile alle Regioni i commi 6 e 6-bis dello stesso art. 19. I commi da ultimo citati dettano, infatti, una disciplina analitica in materia di costituzione del rapporto contrattuale con dirigenti di provenienza esterna all’amministrazione interessata, stabilendo sia i limiti percentuali entro cui è consentita l’assunzione dei soggetti di cui sopra, sia la durata del rapporto di lavoro.

Il ricorrente sottolinea come l’ambito materiale sul quale incide l’art. 40 del d.lgs. n. 150 del 2009, estendendo la disciplina richiamata alle Regioni, sia quello dell’ordinamento civile di cui all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. (sono citate al riguardo le sentenze della Corte costituzionale n. 324 e n. 325 del 2010). Da quanto appena detto, secondo la difesa statale, deriva l’illegittimità costituzionale dell’art. 15 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, il quale, per le ragioni sopra esposte, incide sulla disciplina del contratto dei dirigenti esterni e, segnatamente, sui profili connessi all’instaurazione ed alla durata del rapporto.

1.5. — Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, inoltre, i commi 1 e 5 dell’art. 16 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, i quali rispettivamente stabiliscono: «1. Il termine finale per l’attuazione del Piano di stabilizzazione previsto dall’articolo 8 della legge regionale 30 gennaio 2001, n. 4, come modificato da ultimo dalla legge regionale 12 giugno 2009, n. 19, è fissato al 31 dicembre 2011» e «5. Il comma 1 dell’articolo 10 della legge regionale n. 20 del 2003 è sostituito dal seguente: “Le disposizioni di cui alla presente legge cessano comunque di avere vigore il 31 dicembre 2013, data entro la quale dovranno essere attuati i piani di stabilizzazione occupazionali dei lavoratori dei bacini di cui all’articolo 2”».

Secondo il ricorrente, i censurati commi 1 e 5 dell’art. 16 violano l’art. 117, terzo comma, Cost., ponendosi in contrasto con i principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, posti dall’art. 17, comma 10, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 3 agosto 2009, n. 102.

Il citato art. 17, comma 10, pone una serie di vincoli alla possibilità di stabilizzare personale già assunto a tempo determinato da parte delle Regioni. Peraltro, il rispetto dei limiti in questione sarebbe necessario per garantire che le assunzioni a tempo indeterminato intervengano solo nella misura consentita dalle disponibilità finanziarie esistenti.

Di conseguenza, l’art. 16, commi 1 e 5, della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, prevedendo un termine ultimo per la stabilizzazione di determinate categorie di lavoratori, senza tenere conto dei limiti posti dalle norme statali, si porrebbe in contrasto con il principio fondamentale del coordinamento della finanza pubblica di cui all’art. 17, comma 10, del d.l. n. 78 del 2009, il quale non consente «una generica salvaguardia di tutte le stabilizzazioni, ancorché programmate e autorizzate».

1.6. — è impugnato, ancora, l’art. 18 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, il quale così dispone: «Per la copertura dei posti di qualifica dirigenziale vacanti nei ruoli della Regione Calabria (Consiglio regionale e Giunta) si procede tramite corso-concorso a cui possono partecipare i dipendenti regionali in possesso dei requisiti previsti per l’accesso alla qualifica dirigenziale».

La norma regionale violerebbe i principi di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost. e del pubblico concorso di cui all’art. 97 Cost., attesa la previsione di un corso-concorso, tale da restringere arbitrariamente la categoria dei soggetti legittimati a partecipare alla selezione. In particolare, il principio di eguaglianza sarebbe violato poiché, a parità di requisiti, sono esclusi dalla partecipazione alla procedura concorsuale coloro che non siano già dipendenti dell’amministrazione; il principio dell’accesso per pubblico concorso, d’altro canto, non consentirebbe deroghe che non siano giustificate da ragioni eccezionali di interesse pubblico.

1.7. — Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche l’art. 49 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, secondo cui «1. La Regione Calabria attribuisce ai servizi aeroportuali, connessi al trasporto aereo di passeggeri e merci, svolti dalle società dalla stessa partecipate (Società aeroporto di S. Anna Spa, Sacal Spa e Sogas Spa) la missione di servizio di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 106, comma 2 del TFUE (Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea) con imposizione di servizio pubblico, a vantaggio della collettività regionale. 2. Al fine di assicurare gli obblighi di servizio pubblico di cui al comma 1, la Giunta regionale approva, sentita la Commissione Assembleare competente, lo schema di convenzione da stipulare tra la Regione e le rispettive Società di gestione, che deve rispettare le condizioni previste per la compensazione degli oneri di servizio pubblico».

Secondo la difesa statale la norma impugnata, prevedendo la possibilità di derogare in parte alle regole della concorrenza, si porrebbe in contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost., che impone il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, e con l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., che riserva in modo esclusivo allo Stato la materia della tutela della concorrenza.

1.8. — è inoltre impugnato – per violazione degli artt. 3, 41 e 117, primo e terzo comma, Cost. – l’art. 29 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, il quale introduce l’art. 4-bis nella legge della Regione Calabria 29 dicembre 2008, n. 42 (Misure in materia di energia elettrica da fonti energetiche rinnovabili).

Il detto art. 4-bis dispone una serie di privilegi per gli enti pubblici, gli enti locali ed i consorzi di sviluppo industriale che intendano proporre iniziative in materia di produzione delle energie rinnovabili. È riconosciuta, in particolare, quando il soggetto proponente sia uno degli enti indicati, priorità di indizione ai procedimenti unici, con esonero dalla concorrenza dei limiti di potenza autorizzati di cui alla stessa legge reg. Calabria n. 42 del 2008, e sono consentite deroghe ai procedimenti di verifica preliminare di cui all’art. 6 dell’allegato SUB1 della legge reg. Calabria n. 42 del 2008.

Secondo il ricorrente, la norma impugnata non è conforme al quadro normativo nazionale di principio (sono richiamati i decreti legislativi 16 marzo 1999, n. 79 «Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica», e 29 dicembre 2003, n. 387 «Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità»), secondo cui la produzione di energia, anche da fonti rinnovabili, avviene in regime di libero mercato concorrenziale, incompatibile con riserve, monopoli e privilegi pubblici. Inoltre, il censurato art. 29 si tradurrebbe in un’irragionevole distorsione del mercato della produzione di energia da fonti rinnovabili, ponendosi in contrasto con l’art. 41 Cost. (libertà di iniziativa economica), nonché con l’art. 3 Cost. (principio di uguaglianza) e con l’art. 117, primo e terzo comma, Cost.

1.9. — Da ultimo, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna l’art. 50 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

L’art. 50, rubricato «Stagione venatoria, giornate di caccia, legge regionale n. 9 del 1996», fissa il calendario venatorio regionale e reca una disciplina delle specie cacciabili e dei periodi di attività venatoria, che si porrebbe in contrasto con quanto stabilito dall’art. 18 della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio).

Quest’ultima disposizione, al comma 2, stabilisce che i periodi di attività venatoria, previsti dal comma 1, possono essere modificati per determinate specie in relazione alle situazioni ambientali delle diverse realtà territoriali, e che le Regioni possono autorizzare le modifiche previo parere dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA); il comma 4 dispone che le Regioni pubblichino il calendario venatorio regionale acquisendo il parere dell’ISPRA.

La normativa impugnata non rispetterebbe, inoltre, la «Guida per la stesura dei calendari venatori ai sensi della legge n. 157 del 1992», redatta dall’ISPRA alla luce delle modifiche introdotte nella legge n. 157 del 1992, in attuazione della direttiva 30 novembre 2009, n. 2009/147/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la conservazione degli uccelli selvatici). Il procedimento di carattere amministrativo, sopra richiamato, deve essere concluso entro il 15 giugno di ogni anno, ai sensi della normativa statale.

Il ricorrente – dopo aver sottolineato che, in base alla giurisprudenza della Corte costituzionale, tale materia non può essere disciplinata con legge regionale – deduce l’illegittimità costituzionale della norma impugnata, in quanto invasiva della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

2. — Con atto depositato il 30 marzo 2011, la Regione Calabria si è costituita in giudizio chiedendo che le questioni prospettate siano dichiarate inammissibili e comunque infondate.

2.1. — In via preliminare, la difesa regionale eccepisce l’inesistenza della notifica del ricorso, operata ai sensi dell’art. 55 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile). Al riguardo, la resistente ricorda come la norma citata consenta all’Avvocatura dello Stato di eseguire la notificazione di atti civili, amministrativi e stragiudiziali ai sensi della legge 21 gennaio 1994, n. 53 (Facoltà di notificazioni di atti civili, amministrativi e stragiudiziali per gli avvocati e procuratori legali) e come quest’ultima normativa legittimi gli avvocati ad eseguire direttamente la notificazione, senza l’intermediazione dell’agente notificatore, anche mediante l’utilizzo del servizio postale.

La Regione Calabria ritiene, tuttavia, che l’art. 55 della legge n. 69 del 2009, avendo «carattere derogatorio e quindi di stretta interpretazione», non sia applicabile ai giudizi davanti alla Corte costituzionale, per le stesse ragioni che escludono i giudizi di costituzionalità dall’ambito di applicazione della normativa sulla sospensione feriale dei termini. In particolare, la resistente sottolinea come la formulazione letterale del citato art. 55 circoscriva l’applicabilità della norma ivi prevista ai soli atti civili, amministrativi e stragiudiziali.

2.2. — Nel merito delle singole censure, la difesa regionale ritiene che la questione prospettata nei confronti dell’art. 11, comma 1, della legge reg. Calabria n. 34 del 2010 muova da presupposti erronei, in quanto la valorizzazione del patrimonio archeologico si differenzia dalla tutela dello stesso. Peraltro, lo stesso Codice dei beni culturali riconosce alla Regione competenze (non solo legislative) in materia sia di gestione sia di valorizzazione del patrimonio archeologico.

La resistente precisa, altresì, come l’attività della società prevista dalla norma impugnata non possa che svolgersi nel pieno rispetto del riparto di competenze previsto dal Codice dei beni culturali; pertanto, la Regione Calabria si sarebbe limitata a “ridisegnare” la propria macchina operativa, demandando all’istituenda società tutte le attività (esclusa quella legislativa) in materia, per l’esercizio delle quali, la stessa difesa regionale sottolinea la necessità di accordi con il Ministero competente.

Infine, la resistente ricorda che l’art. 115 del d.lgs. n. 42 del 2004 prevede la possibilità di una gestione diretta delle attività di valorizzazione dei beni culturali di appartenenza pubblica, «svolta per mezzo di strutture organizzative interne alle amministrazioni, dotate di adeguata autonomia scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile, e provviste di idoneo personale tecnico».

2.3. — Quanto all’impugnazione dell’art. 14 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, essa sarebbe «frutto di evidente equivoco», in quanto la norma impugnata non comporterebbe un «trasferimento in massa di dipendenti alla Regione, bensì la copertura di alcuni posti dell’organico regionale». Di conseguenza, la norma si porrebbe in continuità con i principi ispiratori della riforma (art. 4, comma 7, della legge reg. Calabria n. 9 del 2007) che ha operato la soppressione dell’AFOR, e ne costituirebbe mera attuazione.

In relazione all’asserita violazione dell’art. 97 Cost., la resistente rileva come l’art. 4, comma 8, della legge reg. Calabria n. 9 del 2007 preveda che il personale idraulico-forestale continui ad essere inquadrato nell’attuale comparto contrattuale e non possa essere trasferito nei ruoli regionali o provinciali. Pertanto, secondo la difesa regionale, nessun dipendente AFOR avente tale inquadramento sarà trasferito; di qui l’asserita infondatezza della questione prospettata.

2.4. — In merito all’art. 15 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, la resistente sostiene, sulla scorta di un parere reso dall’Ufficio legislativo della stessa Regione Calabria, che la norma impugnata afferisca alla materia dell’organizzazione amministrativa regionale, rientrante nella potestà legislativa residuale della Regione.

Il censurato art. 15 non sarebbe finalizzato, dunque, ad «attribuire ex se validità a precedenti atti di conferimenti di incarichi dirigenziali», ma intenderebbe «fare proprio il principio generale del “funzionario di fatto”, al dichiarato intento di dare “continuità” alla propria azione amministrativa».

In ogni caso, la questione sarebbe infondata perché la norma impugnata si limiterebbe «a fotografare l’esistente», senza innovare rispetto a quanto previsto dall’art. 10 della legge reg. Calabria n. 31 del 2002, come modificato dalla legge della Regione Calabria 17 agosto 2005, n. 13 (Provvedimento generale, recante norme di tipo ordinamentale e finanziario – Collegato alla manovra di assestamento di bilancio per l’anno 2005 ai sensi dell’art. 3, comma 4, della legge regionale 4 febbraio 2002, n. 8), peraltro non impugnata dal Governo.

2.5. — La questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, commi 1 e 5, della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, sarebbe infondata, in quanto la norma in esame non inciderebbe sulla materia del coordinamento della finanza pubblica ma si limiterebbe a dettare regole per l’attuazione del piano di stabilizzazione di lavoratori precari, nel rispetto dell’art. 1, comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007). Tale ultima disposizione conterrebbe l’unica norma di principio applicabile al caso di specie, mentre la fissazione del termine per la stabilizzazione, posto dalla norma impugnata, spetterebbe alla potestà legislativa regionale.

2.6. — Quanto all’art. 18 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, la relativa questione sarebbe infondata perché, nel caso di specie, sussisterebbero particolari ragioni giustificatrici della deroga al principio del pubblico concorso. Siffatte ragioni sarebbero rappresentate dalla «pressante esigenza di coprire i vuoti nell’organico dirigenziale, con immediatezza e mediante personale “interno” già formato».

2.7. — La Regione Calabria ritiene infondata anche la questione avente ad oggetto l’art. 29 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010. La norma impugnata, infatti, perseguirebbe gli obiettivi fissati dalla direttiva 27 settembre 2001, n. 2001/77/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità).

In particolare, il censurato art. 29 non realizzerebbe alcuna distorsione della concorrenza, limitandosi a stabilire «una mera priorità cronologica nella istruttoria delle iniziative proposte da enti pubblici», e sottolineerebbe «la necessità di spingere prioritariamente gli enti pubblici a destinare risorse ed attività nel campo della produzione e utilizzazione di energia da fonti rinnovabili».

2.8. — La questione di legittimità costituzionale dell’art. 46 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010 sarebbe infondata, in quanto la norma in esame rientrerebbe nella competenza legislativa regionale concorrente, prevista dall’art. 122 Cost., e non sarebbero violati i principi dettati dalla legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di attuazione dell’articolo 122, primo comma, della Costituzione).

2.9. — In merito all’art. 49 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, la Regione Calabria ritiene che la relativa questione sia inammissibile e, in ogni caso, infondata.

L’inammissibilità deriverebbe dalla carenza di un’adeguata motivazione della censura, tale da chiarirne realmente la pertinenza, e dalla evocazione solo sommaria dei parametri costituzionali. Al riguardo, la resistente ritiene inconferente, tra l’altro, il parametro relativo alla competenza statale in materia di tutela della concorrenza.

Quanto alle ragioni di infondatezza della questione, la difesa regionale sottolinea come il Protocollo n. 26 al Trattato sul funzionamento dell’Unione europea preveda, all’art. 1, che i valori comuni dell’Unione, con riguardo al settore dei servizi di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 14 del Trattato, comprendono in particolare il ruolo essenziale e l’ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare servizi di interesse economico generale il più vicino possibile alle esigenze degli utenti.

Secondo la resistente, sarebbe quindi lo stesso Trattato ad attribuire alle amministrazioni regionali il potere (tra gli altri) di «fornire, commissionare e organizzare» i servizi indicati, mentre spetterebbe allo Stato (Protocollo n. 26, art. 2) la competenza correlata ai servizi di interesse generale non economico.

Pertanto, la Regione Calabria si sarebbe mossa nell’ambito delle proprie competenze, riconosciute direttamente dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. La difesa regionale ricorda altresì che la Commissione europea ha aperto una formale procedura di verifica circa la compatibilità del versamento di somme in favore di una delle società interessate dalla norma impugnata (SOGAS s.p.a.) con il regime degli aiuti di Stato.

Da ultimo, la resistente precisa che un’analoga normativa di altra Regione (legge della Regione Marche 17 marzo 2009, n. 6 «Attività della società di gestione dell’aeroporto delle Marche – Legge regionale 24 marzo 1986, n. 6») non è stata impugnata dal Governo, evidentemente perché ritenuta non in contrasto con la Costituzione.

2.10. — Infine, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 50 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010 dovrebbe essere rigettata perché la norma ha ormai cessato di produrre effetti (in data 31 gennaio 2011) e non è dimostrato che abbia avuto effettiva applicazione.

3. — In prossimità dell’udienza, la Regione Calabria ha depositato una memoria nella quale insiste nelle conclusioni già rassegnate nell’atto di costituzione.

3.1. — In particolare, la difesa regionale riferisce che l’art. 1 della legge della Regione Calabria 10 agosto 2011, n. 31 (Modifica dell’articolo 11, comma 1, della legge regionale n. 34 del 2010 – Partecipazione della Regione Calabria alla Società «Progetto Magna Graecia») ha modificato l’art. 11, comma 1, della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, che oggi così dispone: «La Giunta regionale è autorizzata a promuovere e perfezionare, mediante la stipula di tutti gli atti che si rendono necessari all’uopo, la costituzione di una società in house, a capitale interamente pubblico, con partecipazione maggioritaria della Regione Calabria, per la valorizzazione delle aree archeologiche site nel territorio regionale, d’intesa con lo Stato e previ appositi accordi di valorizzazione stipulati ai sensi dell’articolo 112 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, anche al fine della eventuale concessione della gestione di specifici beni o aree archeologiche in favore della costituenda società».

La resistente ritiene che, con la modifica intervenuta, sia stato esplicitato quanto già ricavabile dal testo originario della disposizione. La Regione segnala, in ogni caso, che la norma impugnata non ha trovato applicazione prima della modifica operata dalla legge reg. n. 31 del 2011, e chiede pertanto che sia dichiarata la cessazione della materia del contendere.

3.2. — In merito alla censura formulata nei confronti dell’art. 14 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, la difesa regionale evidenzia come – ai sensi degli artt. 25 e 26 della legge della Regione Calabria 19 ottobre 1992, n. 20 (Forestazione, difesa del suolo e foreste regionali in Calabria), istitutiva dell’AFOR – al solo personale di cantiere si applichi la correlata specifica contrattazione. Agli altri dipendenti (e quindi a coloro che sono soggetti al trasferimento disposto dalla norma impugnata) si applicherebbe, invece, la contrattazione nazionale e decentrata del Comparto Regioni EE.LL.

Pertanto, la resistente conclude rilevando che nessun dipendente AFOR, avente l’inquadramento di operaio idraulico-forestale, transiterà nei ruoli regionali, e che i soli dipendenti oggetto di trasferimento sono già inquadrati presso l’ente di provenienza in base alla contrattazione di comparto della Regione.

In definitiva, la norma impugnata non avrebbe operato alcuna modifica del regime contrattuale dei dipendenti AFOR, sicché la censura prospettata sarebbe infondata.

3.3. — Quanto alla questione avente ad oggetto l’art. 15 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, la resistente ribadisce di aver agito in conformità al parere reso dal Comitato di consulenza giuridica della Giunta regionale in data 6 dicembre 2010, circa l’incidenza della sentenza n. 324 del 2010 della Corte costituzionale sui provvedimenti di conferimento di incarichi dirigenziali a tempo determinato già adottati nei limiti di cui all’art. 10, comma 4, della legge reg. Calabria n. 31 del 2002.

Secondo il parere in questione, richiamato nella memoria della Regione, l’applicazione ragionevole del principio di continuità delle funzioni amministrative consente di escludere il venir meno degli effetti prodotti dai provvedimenti di conferimento di incarichi dirigenziali a tempo determinato, adottati in base alla normativa regionale precedente la citata sentenza n. 324 del 2010. Sempre a detta del Comitato di consulenza giuridica, nel caso di specie trova applicazione il principio tempus regit actum.

3.4. — In relazione all’impugnativa proposta nei confronti dell’art. 49 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, la difesa regionale precisa che siffatta disposizione è stata modificata, a seguito di contatti tra la Regione e il Ministero per gli affari regionali, dall’art. 1 della legge della Regione Calabria 18 luglio 2011, n. 25 (Modificazioni all’articolo 49 della legge regionale 29 dicembre 2010, n. 34).

In particolare, l’art. 1, comma 1, della legge reg. Calabria n. 25 del 2011 stabilisce che la Regione «può attribuire» (e non più «attribuisce») ai servizi aeroportuali, connessi al trasporto aereo di passeggeri e merci, svolti nell’ambito del sistema aeroportuale calabrese, la missione di servizio di interesse economico generale.

Il comma 2 dello stesso art. 1 dispone: «Al fine di imporre gli obblighi di servizio pubblico di cui al comma 1, la Giunta regionale, nel rispetto della normativa comunitaria e nazionale, approva la convenzione da stipulare tra la Regione e le rispettive società di gestione, previo nulla osta del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti».

La resistente – sulla base delle anzidette modifiche, concordate con lo Stato, ed in assenza di alcuna applicazione del censurato art. 49 nella sua versione originaria – chiede sia dichiarata la cessazione della materia del contendere. Qualora ciò non avvenga, la difesa regionale ribadisce quanto già affermato nell’atto di costituzione riguardo alla propria ampia discrezionalità in materia.

In ulteriore subordine, nel caso in cui non dovesse essere dichiarata la cessazione della materia del contendere in riferimento alla questione relativa all’art. 49, e la Corte costituzionale dovesse ritenere trasferita la questione di legittimità costituzionale sul testo dell’art. 1 della legge reg. Calabria n. 25 del 2011, la Regione Calabria chiede sia rimessa alla Corte di giustizia dell’Unione europea la seguente questione pregiudiziale: «Se la normativa comunitaria, ed in particolare l’art. 14 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, ed il Protocollo n. 26 del Trattato stesso, osti ad una normativa statale, come l’art. 117 della Costituzione, ove tale norma sia interpretata nel senso che impedisca all’Ente (Regione) di fornire ed organizzare direttamente SIEG di propria competenza, secondo le norme del Trattato, ma lo consenta solo previa apposita disposizione normativa statale».

4. — In prossimità dell’udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato atto di rinunzia al ricorso, limitatamente agli artt. 11, comma 1, e 49 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010.


Considerato in diritto

1. — Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimità costituzionale degli articoli 11, comma 1, 14, 15, 16, commi 1 e 5, 18, 29, 46, 49 e 50 della legge della Regione Calabria 29 dicembre 2010, n. 34 (Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e procedurale – Collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2011. Articolo 3, comma 4, della legge regionale n. 8 del 2002), in riferimento, nel complesso, agli artt. 3, 41, 51, 97, 117, primo, secondo e terzo comma, e 122, primo comma, della Costituzione.

2. — Preliminarmente, deve essere esaminata l’eccezione di inesistenza della notifica, sollevata dalla Regione Calabria sull’assunto che nei giudizi di costituzionalità non troverebbe applicazione l’art. 55 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile).

2.1. — La norma citata consente all’Avvocatura dello Stato di eseguire la notificazione di atti civili, amministrativi e stragiudiziali ai sensi della legge 21 gennaio 1994, n. 53 (Facoltà di notificazioni di atti civili, amministrativi e stragiudiziali per gli avvocati e procuratori legali). Quest’ultima, a sua volta, legittima gli avvocati ad eseguire direttamente la notificazione, senza l’intermediazione dell’agente notificatore, anche mediante l’utilizzo del servizio postale.

Secondo la Regione Calabria, l’art. 55 della legge n. 69 del 2009 ha «carattere derogatorio e quindi di stretta interpretazione», e pertanto non è applicabile ai giudizi davanti alla Corte costituzionale, per le stesse ragioni che escludono i giudizi di costituzionalità dall’ambito di applicazione della normativa sulla sospensione feriale dei termini.

2.2. — L’eccezione non è fondata.

Innanzitutto, deve essere disatteso l’assunto del «carattere derogatorio e quindi di stretta interpretazione» dell’art. 55 della legge n. 69 del 2009. Trattasi, piuttosto, di norma a carattere generale che eccettua dal suo ambito di applicazione solo gli atti giudiziari penali.

Quanto agli atti relativi ai giudizi di costituzionalità, essi sono compresi nella formula dell’art. 55 in virtù del richiamo operato dall’art. 22 della legge 11 marzo 1953, n. 87 alle «norme del regolamento per la procedura innanzi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale», che, «in quanto applicabili», si osservano nel procedimento davanti alla Corte costituzionale.

Né risulta pertinente il riferimento, come elemento di comparazione, alle norme sulla sospensione feriale dei termini, che, com’è stato più volte ribadito da questa Corte, non trovano applicazione nei giudizi di costituzionalità. Infatti, la mera somiglianza dei dati letterali posti a raffronto non consente di pervenire alle medesime conclusioni. In particolare, quanto alla sospensione feriale dei termini, questa Corte ha ritenuto tale istituto non applicabile al processo costituzionale, «in considerazione delle peculiari esigenze di rapidità e certezza cui il medesimo processo deve rispondere» (ancora di recente, sentenza n. 46 del 2011).

La medesima finalità è perseguita dalla norma che estende la possibilità della notifica a mezzo del servizio postale anche all’Avvocatura dello Stato; l’art. 55 della legge n. 69 del 2009 risponde, infatti, ad un’esigenza di rapidità e di semplificazione delle modalità di notifica, che è particolarmente avvertita nei giudizi di costituzionalità.

Pertanto, il rinvio operato dall’art. 22 della legge n. 87 del 1953, da un lato, e la ratio della norma di cui all’art. 55 della legge n. 69 del 2009, dall’altro, depongono a favore dell’applicabilità del citato art. 55 anche ai giudizi di costituzionalità, con il conseguente rigetto dell’eccezione sollevata dalla Regione resistente.

3. — Sempre in via preliminare, devono essere esaminate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 11, comma 1, e 49 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010. Entrambe le questioni sono state, infatti, oggetto di rinunzia al ricorso da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, dopo che le relative disposizioni sono state modificate dal legislatore regionale, successivamente all’impugnazione.

In particolare, l’art. 11 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010 è stato modificato dall’art. 1 della legge della Regione Calabria 10 agosto 2011, n. 31 (Modifica dell’articolo 11, comma 1, della legge regionale n. 34 del 2010 – Partecipazione della Regione Calabria alla Società «Progetto Magna Graecia»), mentre l’art. 49 è stato implicitamente abrogato dall’art. 1 della legge della Regione Calabria 18 luglio 2011, n. 25 (Modificazioni all’articolo 49 della legge regionale 29 dicembre 2010, n. 34). Per entrambe le questioni, la difesa regionale, nella memoria depositata in prossimità dell’udienza, ha chiesto sia dichiarata la cessazione della materia del contendere, per effetto della mancata applicazione della norma originaria.

La giurisprudenza di questa Corte ha più volte affermato che la dichiarazione di rinuncia non accettata, pur non potendo comportare l’estinzione del processo, può fondare, unitamente ad altri elementi, una dichiarazione di cessazione della materia del contendere (ex plurimis, sentenze n. 199, n. 179 e n. 52 del 2010; ordinanze n. 159 e n. 126 del 2010). Nel caso in esame, le due norme impugnate, in relazione alle quali il ricorrente ha depositato atto di rinunzia, non hanno avuto medio tempore attuazione; inoltre, le modifiche operate dal legislatore regionale in relazione agli artt. 11 e 49 possono ritenersi satisfattive delle pretese avanzate col ricorso.

Pertanto, avuto riguardo anche al complessivo comportamento processuale delle parti, può essere dichiarata cessata la materia del contendere, in relazione al ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri, limitatamente agli artt. 11, comma 1, e 49.

4. — Il Presidente del Consiglio dei ministri, pur richiamando tra le norme impugnate l’intero art. 14 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, censura sostanzialmente il comma 1 del detto articolo, ritenendolo in contrasto con l’art. 97 Cost. è pertanto al solo comma 1 che occorre circoscrivere il sindacato di legittimità costituzionale.

4.1. — La questione è fondata.

La disposizione impugnata prevede che «nelle more dell’attuazione complessiva» di quanto disposto dall’art. 4, comma 7, della legge della Regione Calabria 11 maggio 2007, n. 9 (Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e finanziario – Collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2007, art. 3, comma 4, della legge regionale n. 8 del 2002), disciplinante il trasferimento alla Regione dei dipendenti addetti ai servizi amministrativi dell’Azienda forestale regionale (AFOR), la Giunta regionale «è autorizzata a coprire i posti vacanti della dotazione organica, disponendo, in sede di programmazione triennale dei fabbisogni, prioritariamente e progressivamente, il trasferimento, nel proprio ruolo organico, dei dipendenti AFOR, già in servizio presso gli uffici regionali alla data di pubblicazione della presente legge, dando precedenza al personale che possiede maggiore anzianità di servizio presso gli uffici regionali, nel rispetto della disciplina in materia contenuta nell’articolo 30 del decreto legislativo n. 165 del 2001».

Per intendere il senso della censura, è necessario soffermarsi sul contesto normativo in cui la disposizione sopra citata si colloca.

La legge della Regione Calabria 19 ottobre 1992, n. 20 (Forestazione, difesa del suolo e foreste regionali in Calabria) ha, tra l’altro, istituito l’AFOR (Azienda Forestale della Regione Calabria). Il personale dell’AFOR era composto da operai idraulico-forestali e da dipendenti addetti ai servizi amministrativi. I primi, ai sensi degli artt. 25 e 26 della suddetta legge, rivestivano le qualifiche e ricoprivano i livelli previsti dai contratti di lavoro vigenti; ai secondi si applicava la contrattazione nazionale e decentrata del Comparto Regioni-Enti locali.

L’art. 4 della legge reg. Calabria n. 9 del 2007 ha disposto la soppressione e la messa in liquidazione dell’AFOR. Le funzioni svolte da quest’ultima sono state trasferite o delegate alle Province ed è stata altresì prevista la nomina di un Commissario liquidatore, al fine della definizione dei rapporti attivi e passivi. Il comma 7 del citato art. 4 ha pure disposto che: «Il Commissario provvede inoltre al trasferimento alla Regione dei dipendenti addetti ai servizi amministrativi, mentre gli addetti ai lavori di sistemazione idraulico-forestale sono assegnati in titolarità alle Province, secondo il criterio della residenza del singolo lavoratore, nel rispetto del regime contrattuale in essere alla data del 31 dicembre 2006 e fatto salvo quanto previsto dal successivo articolo 6. Alle Province, secondo il criterio della residenza, sono altresì assegnati in titolarità i lavoratori inseriti nel “Fondo sollievo” alla data del 31 dicembre 2006, sempre nel rispetto del regime contrattuale in essere». Infine, l’art. 6, comma 1, della medesima legge regionale ha previsto, per il personale degli enti disciolti, degli «incentivi per l’esodo anticipato dall’impiego».

4.2. — Alla luce di quanto sopra, si deduce che l’odierna questione di legittimità costituzionale riguarda i soli dipendenti addetti ai servizi amministrativi, per i quali è stato previsto il trasferimento alla Regione, mentre gli addetti ai lavori di sistemazione idraulico-forestale sono stati assegnati alle Province.

Questa precisazione consente alla difesa regionale di affermare che la norma oggi impugnata non innoverebbe rispetto a quanto già previsto dalle leggi reg. Calabria n. 20 del 1992 e n. 9 del 2007, poiché i lavoratori trasferiti sarebbero già inquadrati nel ruolo regionale. In particolare, la Regione sottolinea la continuità della norma censurata con le precedenti leggi regionali, evidenziando come, al più concedere, il Governo avrebbe dovuto impugnare l’art. 4 della legge reg. Calabria n. 9 del 2007.

L’interpretazione prospettata dalla resistente non è condivisibile, poiché proprio il tenore letterale della disposizione scrutinata dimostra la discontinuità rispetto alla normativa regionale pregressa, sopra esaminata. La disposizione censurata contiene infatti due precisazioni, che depongono per il senso ora indicato: 1) innanzitutto, essa precisa che l’intervento legislativo si colloca «nelle more dell’attuazione complessiva della norma» (di cui all’art. 4, comma 7, legge reg. Calabria n. 9 del 2007) e non in semplice attuazione della stessa; 2) in secondo luogo, la norma impugnata prevede che la Giunta regionale disponga il trasferimento del personale AFOR nel proprio ruolo organico, con ciò riconoscendo che tale trasferimento non è ancora avvenuto.

In base alla ricostruzione appena illustrata, si deve concludere per l’illegittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1, della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, sulla base della giurisprudenza costante di questa Corte, che ha circoscritto in modo rigoroso i casi di deroghe al principio del pubblico concorso, sancito dall’art. 97, terzo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 52 del 2011 e n. 293 del 2009).

5. — L’art. 15 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010 così stabilisce: «Per eccezionali ragioni di continuità nell’azione amministrativa restano validi gli incarichi dirigenziali conferiti, per la copertura dei posti vacanti, in data anteriore al 17 novembre 2010, ai sensi dell’articolo 10, commi 4, 4-bis e 4-ter, della legge regionale 7 agosto 2002, n. 31, nonché i consequenziali effetti giuridici».

Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna questa disposizione per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto la stessa si porrebbe in contrasto con l’art. 40, comma 1, lettera f), del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni). Il ricorrente muove dall’assunto che quanto disposto da tale norma statale sia riconducibile alla potestà esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile.

5.1. — La questione è fondata.

Al riguardo, occorre precisare che la norma da ultimo citata ha modificato l’art. 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), aggiungendo il comma 6-ter, il quale dispone che i commi 6 e 6-bis si applicano alle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del medesimo decreto. Quest’ultima norma, a sua volta, stabilisce che per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato e, per quanto qui interessa, le Regioni.

Posta tale premessa, si deve notare che il comma 6 della stessa disposizione statale stabilisce, con riferimento agli incarichi a soggetti esterni ai ruoli dell’amministrazione conferente, che la durata di questi ultimi «non può eccedere, per gli incarichi di funzione dirigenziale, di cui ai commi 3 e 4, il termine di tre anni, e, per gli altri incarichi di funzione dirigenziale, il termine di cinque anni».

La suddetta normativa statale in materia di incarichi dirigenziali conferiti a soggetti esterni all’amministrazione è stata ritenuta da questa Corte «riconducibile alla materia dell’ordinamento civile di cui all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., poiché il conferimento di incarichi dirigenziali a soggetti esterni, disciplinato dalla normativa citata, si realizza mediante la stipulazione di un contratto di lavoro di diritto privato». Nella medesima pronuncia è statuito altresì che tra i precetti rientranti nella materia dell’ordinamento civile, devono ritenersi compresi anche quelli relativi alla «durata massima dell’incarico (e, dunque, anche del relativo contratto di lavoro)» (sentenza n. 324 del 2010).

La conseguenza di quanto appena rilevato è l’illegittimità costituzionale dell’art. 15 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

6. — I commi 1 e 5 dell’art. 16 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010 modificano il termine finale entro il quale può essere disposta la stabilizzazione di alcune categorie di lavoratori precari.

Entrambe le disposizioni sono impugnate dal Governo perché si porrebbero in contrasto con i principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, contenuti nell’art. 17, comma 10, del decreto legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 3 agosto 2009, n. 102. Tale norma statale stabilisce: «Nel triennio 2010-2012, le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 […] possono bandire concorsi per le assunzioni a tempo indeterminato con una riserva di posti, non superiore al 40 per cento dei posti messi a concorso, per il personale non dirigenziale in possesso dei requisiti di cui all’articolo 1, commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 e all’articolo 3, comma 90, della legge 24 dicembre 2007, n. 244». A loro volta, le disposizioni legislative richiamate dalla norma da ultimo citata stabiliscono i requisiti di cui deve essere in possesso il personale a tempo determinato delle pubbliche amministrazioni, per poter essere stabilizzato.

6.1. — La questione è fondata.

Questa Corte ha qualificato le norme statali in materia di stabilizzazione dei lavoratori precari come principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, poiché si ispirano alla finalità del contenimento della spesa pubblica nello specifico settore del personale (ex plurimis, tra le più recenti, sentenze numeri 108, 69 e 68 del 2011).

La proroga del termine finale sia del piano di stabilizzazione previsto dall’art. 8 della legge della Regione Calabria 30 gennaio 2001, n. 4 (Misure di politiche attive dell’impiego in Calabria), sia dei piani di stabilizzazione occupazionale dei lavoratori dei bacini di cui all’art. 2 della legge della Regione Calabria 19 novembre 2003, n. 20 (Norme volte alla stabilizzazione occupazionale dei lavoratori impegnati in lavori socialmente utili e di pubblica utilità), produce l’effetto di sottrarre le suddette stabilizzazioni ai vincoli previsti dall’art. 17, comma 10, del d.l. n. 78 del 2009, in quanto le normative regionali prorogate, anteriori al 2009, non prevedevano alcuno dei suddetti vincoli.

Dalla difformità sopra illustrata discende l’illegittimità costituzionale dell’art. 16, commi 1 e 5, della legge reg. Calabria n. 34 del 2010.

7. — L’art. 18 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010 dispone: «Per la copertura dei posti di qualifica dirigenziale vacanti nei ruoli della Regione Calabria (Consiglio regionale e Giunta) si procede tramite corso-concorso a cui possono partecipare i dipendenti regionali in possesso dei requisiti previsti per l’accesso alla qualifica dirigenziale». Tale disposizione è impugnata dal Governo per violazione degli artt. 3 e 97, terzo comma, Cost.

La questione è fondata.

La giurisprudenza consolidata di questa Corte in tema di deroghe al principio del pubblico concorso è nel senso di «consentire la previsione di condizioni di accesso intese a consolidare pregresse esperienze lavorative maturate nella stessa amministrazione, purché l’area delle eccezioni sia delimitata in modo rigoroso e subordinata all’accertamento di specifiche necessità funzionali dell’amministrazione e allo svolgimento di procedure di verifica dell’attività svolta dal dirigente» (sentenza n. 189 del 2011, in conformità, ex plurimis, sentenze n. 108 e n. 52 del 2011, n. 195 del 2010, n. 293 del 2009, n. 363 del 2006).

Nella norma regionale censurata non sono menzionate specifiche necessità funzionali – che non possono essere identificate nella generica necessità di coprire posti vacanti – né, almeno in via generale, le modalità di verifica da adottare nel «corso-concorso» in essa previsto. Per tale motivo si deve concludere per l’illegittimità costituzionale della predetta norma, in quanto restringe ai soli dipendenti regionali, senza alcuna specificazione e giustificazione, l’accesso ai posti di qualifica dirigenziale nell’amministrazione della Regione Calabria.

8. — L’art. 29 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, che introduce l’art. 4-bis nel testo della legge della Regione Calabria 29 dicembre 2008, n. 42 (Misure in materia di energia elettrica da fonti energetiche rinnovabili) è impugnato in quanto – prevedendo una serie di privilegi per gli enti pubblici, gli enti locali ed i consorzi di sviluppo industriale, che intendano proporre iniziative energetiche da fonti rinnovabili – si porrebbe in contrasto con i principi fondamentali in materia di energia, nonché con gli artt. 3, 41 e 117, primo e terzo comma, Cost. Il principio fondamentale asseritamene violato sarebbe quello per cui la produzione di energia, anche da fonti rinnovabili, deve avvenire in regime di libero mercato concorrenziale, incompatibile con riserve, monopoli e privilegi pubblici.

8.1. — La questione è fondata.

Il ricorrente non indica una precisa norma statale contenente il principio del libero mercato concorrenziale in materia di produzione dell’energia, ma si limita ad indicare genericamente la normativa statale in materia: decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), e decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità). Si deve tuttavia osservare che il principio fondamentale richiamato dal ricorrente permea tutta la normativa statale e, ancor prima, la normativa comunitaria, cui il legislatore italiano ha dato attuazione. L’esigenza che la produzione e la distribuzione dell’energia siano realizzate in un regime di libera concorrenza è particolarmente avvertita nel caso di energia prodotta da fonti rinnovabili, sia perché la quantità di energia prodotta è di gran lunga inferiore rispetto a quella derivante da altre fonti, sia perché la normativa comunitaria ha imposto precise quote minime di produzione, che, in assenza di libera concorrenza, rischierebbero di essere assorbite da pochi operatori, in grado di realizzare veri e propri monopoli nei diversi territori.

Una conferma della necessità che la produzione di energia sia svolta in regime di libera concorrenza si trae dalla giurisprudenza di questa Corte sulle misure di compensazione in materia di energia prodotta da fonti rinnovabili. In particolare, è stato precisato che «la costruzione e l’esercizio di impianti per l’energia eolica sono libere attività d’impresa soggette alla sola autorizzazione amministrativa della Regione», e che sono illegittime le previsioni di «oneri e condizioni a carico del richiedente l’autorizzazione che si concretizzano in vantaggi economici per la Regione e per gli altri enti locali» (sentenza n. 124 del 2010; in conformità, sentenza n. 119 del 2010). La previsione contenuta nella norma regionale impugnata è assimilabile a quelle che prevedono misure compensative a favore della Regione e degli enti locali interessati: in entrambi i casi, infatti, le norme prevedono vantaggi economici per gli stessi.

Dalle considerazioni che precedono viene in evidenza l’illegittimità costituzionale dell’art. 29 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, per violazione degli artt. 117, primo e terzo comma, e 41 Cost., poiché le misure previste si traducono in una distorsione del mercato nel campo della produzione di energia da fonti rinnovabili.

9. — L’art. 46 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010 dispone: «Anche in deroga a quanto previsto dall’articolo 4 legge 154 del 1981 e dall’art. 65 d.lgs. n. 267 del 2000 le cariche di Presidente e Assessore della Giunta provinciale e di Sindaco e Assessore dei comuni compresi nel territorio della Regione sono compatibili con la carica di Consigliere regionale. Il Consigliere regionale che svolge contestualmente anche l’incarico di Presidente o Assessore della Giunta Provinciale, di Sindaco a Assessore Comunale deve optare e percepire solo una indennità di carica».

Il ricorrente denuncia la violazione dell’art. 122, primo comma, Cost., in relazione all’art. 65 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. e dell’art. 51, primo comma, Cost.

9.1. — La questione è fondata.

Occorre notare che l’art. 65, comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000 stabilisce: «Il presidente e gli assessori provinciali, nonché il sindaco e gli assessori dei comuni compresi nel territorio della Regione, sono incompatibili con la carica di consigliere regionale».

La Regione Calabria eccepisce che, nel caso di specie, rileverebbe quanto stabilito dalla legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di attuazione dell’art. 122, primo comma, della Costituzione), che però nulla dispone al riguardo. Anzi, l’art. 3 dell’atto normativo statale ora citato individua fra i principi fondamentali in tema di incompatibilità, il seguente: «a) sussistenza di cause di incompatibilità, in caso di conflitto tra le funzioni svolte dal Presidente o dagli altri componenti della Giunta regionale o dai consiglieri regionali e altre situazioni o cariche, comprese quelle elettive, suscettibile, anche in relazione a peculiari condizioni delle regioni, di compromettere il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione ovvero il libero espletamento della carica elettiva».

La fondatezza dell’odierna questione, prima ancora che dalla violazione di una specifica prescrizione normativa, discende dal contrasto con il principio ispiratore, che sta a fondamento sia dell’art. 65 del d.lgs. n. 267 del 2000, sia dell’art. 3 della legge n. 165 del 2004. Tale principio consiste, secondo la giurisprudenza di questa Corte, «nell’esistenza di ragioni che ostano all’unione nella stessa persona delle cariche di sindaco o assessore comunale e di consigliere regionale e nella necessità conseguente che la legge predisponga cause di incompatibilità idonee a evitare le ripercussioni che da tale unione possano derivare sulla distinzione degli ambiti politico-amministrativi delle istituzioni locali e, in ultima istanza, sull’efficienza e sull’imparzialità delle funzioni». Sul divieto di cumulo degli incarichi, questa Corte ha peraltro precisato: «Non la regola dell’art. 65 del decreto legislativo n. 267 del 2000 […] deve assumersi come limite alla potestà legislativa regionale, ma il principio ispiratore di cui essa è espressione» (sentenza n. 201 del 2003). Questa Corte ha inoltre dichiarato l’illegittimità costituzionale di norme, nella parte in cui non prevedono come causa di incompatibilità la sopravvenienza di una carica costituente causa di ineleggibilità, confermando così la validità generale del principio di non cumulo (sentenze n. 277 del 2011 e n. 143 del 2010).

Con riferimento al caso di specie, si deve notare che il principio di non cumulo – il quale, come detto sopra, sta alla base sia dell’art. 65 del d.lgs. n. 267 del 2000, sia dell’art. 3 della legge n. 165 del 2004 – è integralmente disatteso dalla norma regionale impugnata, che stabilisce invece l’opposto principio della generale compatibilità delle cariche di consigliere regionale e presidente o assessore provinciale, sindaco o assessore comunale.

L’art. 46 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010 deve essere, per i motivi sopra esposti, dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 122, primo comma, e 51 Cost., in quanto contraddice, in materia di incompatibilità, un principio generale contenuto nelle norme legislative statali prima citate, e lede, al contempo, il principio di eguaglianza tra i cittadini nell’accesso alle cariche elettive.

10. — L’art. 50 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010 fissa il calendario venatorio regionale e contiene una disciplina delle specie cacciabili.

La Regione Calabria eccepisce che la norma in questione ha ormai cessato di produrre effetti (in data 31 gennaio 2011) e non è dimostrato che abbia avuto effettiva applicazione.

Le suddette eccezioni non sono fondate.

La prima non è fondata perché questa Corte ha più volte affermato che il venir meno degli effetti della norma non esclude il sindacato di costituzionalità della stessa, che trova una specifica ragion d’essere nell’esigenza di ristabilire il corretto riparto di competenze tra Stato e Regioni.

La seconda eccezione non è fondata perché dalla formulazione della norma impugnata si deve ritenere che la stessa abbia trovato applicazione nella stagione venatoria 2010/2011. Detta applicazione, infatti, non richiede alcun particolare adempimento. Non si comprende pertanto su quali basi la Regione sostenga il contrario.

La norma in questione è impugnata dal Governo per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto, ponendosi in contrasto con quanto stabilito dall’art. 18 della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), sarebbe invasiva della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente.

10.1. — La questione è fondata.

La difesa statale, pur riconoscendo che i termini di cui al comma 1 del citato art. 18 della legge n. 157 del 1992 possono essere modificati per determinate specie in relazione alle situazioni ambientali delle diverse realtà territoriali (art. 18, comma 2, della stessa legge), si duole del fatto che la Regione non abbia acquisito il parere preventivo dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), che ha sostituito l’Istituto nazionale per la fauna selvatica, il cui parere è richiesto (art. 18, comma 4, della legge n. 157 del 1992) per fissare il calendario regionale relativo all’intera annata venatoria.

Nella norma regionale impugnata il parere di cui sopra non è previsto. Ne consegue la violazione delle norme statali interposte, che stabiliscono standard minimi e uniformi di tutela della fauna in tutto il territorio nazionale. Tale violazione si traduce, a sua volta, nella violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., secondo la giurisprudenza consolidata di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 191 del 2011, n. 315 del 2010).


per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale degli articoli 14, comma 1, 15, 16, commi 1 e 5, 18, 29, 46 e 50 della legge della Regione Calabria 29 dicembre 2010, n. 34 (Provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e procedurale – Collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2011. Articolo 3, comma 4, della legge regionale n. 8 del 2002);

2) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità costituzionale degli artt. 11, comma 1, e 49 della legge reg. Calabria n. 34 del 2010, promosse, in riferimento agli artt. 117, primo, secondo comma, lettere e), g) e s), e terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 novembre 2011.

F.to:

Alfonso QUARANTA, Presidente

Gaetano SILVESTRI, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 novembre 2011.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: MELATTI

Questo sito o gli strumenti terzi da questo utilizzati si avvalgono di cookie necessari al funzionamento ed utili alle finalità illustrate nella Cookie Policy. Scorrendo questa pagina, selezionando il link Accetto o proseguendo la navigazione in altra maniera, acconsenti all'uso dei cookie.   Accetto