III. Il contenuto delle decisioni

1. Le fonti del diritto

1.1. Leggi retroattive e di interpretazione autentica

Il legislatore ha il potere di precisare per il passato il significato, ascrivibile a una tra le possibili varianti di senso del testo originario, di una disposizione, purché la portata retroattiva non violi altri principi costituzionali. Pertanto, qualora a un indirizzo giurisprudenziale prevalente se ne contrapponga un altro, consistente anche se minoritario, deve escludersi la illegittimità costituzionale della norma di interpretazione autentica. Né può sostenersi che la norma interpretativa incida sulla certezza dei rapporti giuridici, in quanto tale effetto è insito nel fenomeno stesso dell'interpretazione autentica (sentenze 26 e 341).

Una volta ritenute ammissibili le leggi di interpretazione autentica, il problema riguarda non tanto la natura della legge, quanto piuttosto i limiti che incontra la sua portata retroattiva. Il divieto di retroattività della legge – pur costituendo fondamentale valore di civiltà giuridica e principio generale dell'ordinamento, cui il legislatore ordinario deve di regola attenersi – non è stato elevato a dignità costituzionale, salva, per la materia penale, la previsione dell'art. 25 della Costituzione; e quindi il legislatore, nel rispetto di tale previsione, può emanare norme con efficacia retroattiva –   interpretative o innovative che siano – purché la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti.

Nel caso deciso con la sentenza 291, “la norma censurata supera il vaglio di ragionevolezza (art. 3, primo comma, Cost.), in quanto il legislatore si è limitato ad assegnare alla disposizione interpretata un significato già contenuto e riconoscibile nel novero delle esegesi plausibili, costituendo ‘una delle possibili letture del testo originario’”. Siffatta originaria plausibilità esclude anche ogni lesione del principio di affidamento: se questo è, in linea di principio, violato da disposizioni retroattive “che trasmodino in regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori”, ciò non accade nel caso in esame, in quanto si trattava di questione controversa, nella quale si poneva un “obiettivo dubbio ermeneutico”.

 1.2. Leggi provvedimento

Riguardo alla legge regionale che istituisce un nuovo comune, la Corte ha affermato che si tratta di una tipica legge provvedimento, adottata sulla base di un procedimento disciplinato, in ogni aspetto, dalla legge generale. “La legge provvedimento, che non innova e tanto meno si sovrappone alla legge generale, sostituendola pro parte, è attuativa della scelta compiuta con quest'ultima, la quale dunque non può considerarsi estranea al…giudizio” (sentenza 47).

1.3. Decreti-legge

Il sindacato sulla sussistenza dei presupposti di necessità e di urgenza, nel caso di un decreto legge convertito, deve limitarsi alla “evidente mancanza”, che non può essere sanata dalla legge di conversione, configurando un vizio in procedendo della stessa. Il ricorso alla decretazione d’urgenza è giustificato, nel caso di un decreto-legge di interpretazione autentica,  in quanto dai lavori parlamentari risulta che il punto controverso ha formato oggetto di un ampio dibattito ed emerge che la funzione della norma è di evitare l’ulteriore proliferare di un contenzioso già imponente avente conseguenze nelle relazioni sindacali nel settore dell’autotrasporto (sentenza 341).

1.4. Leggi di delegazione e decreti legislativi

È ammissibile, come più volte affermato in passato, il ricorso alla delegazione legislativa per l’introduzione di nuove norme penali, sulla base dell’equiparazione fra legge e atti aventi forza di legge ai fini del rispetto della riserva di cui all’art. 25 Cost. “Il livello di specificazione dei principi e criteri direttivi può in concreto essere diverso da caso a caso, anche in relazione alle caratteristiche della materia e della disciplina su cui la legge delegata incide, ma, in ogni modo, esso non ha a che vedere con le esigenze di determinatezza della norma incriminatrice, nella specie soddisfatte dalla formulazione del decreto legislativo” (ordinanza 134). Peraltro, nelle materie coperte da riserva assoluta di legge, come quella dell’art. 25, l’esistenza della delega non può essere desunta dalla mera “connessione” con l’oggetto della delega stessa (nel caso deciso con la sentenza 212, la delega aveva a oggetto le spese di giustizia, mentre il decreto legislativo disciplina la materia delle pene pecuniarie).

Riguardo alla delega per il conferimento di funzioni amministrative alle regioni e agli enti locali, la Corte riafferma che “che il riferimento a ‘clausole generali’, come quelle relative agli interessi e alla promozione dello sviluppo delle comunità regionali e locali, o quelle relative alla localizzabilità delle funzioni nei rispettivi territori, accompagnate dall'indicazione di principi, quali quelli di sussidiarietà, completezza, efficienza ed economicità, responsabilità ed unicità dell'amministrazione, omogeneità, adeguatezza, differenziazione, appare sufficiente a delimitare l'area della delega, in coerenza con un disegno di decentramento e di allocazione dei compiti amministrativi tra i diversi livelli territoriali di governo” (sentenza 125).

Quando si tratta di leggi che delegano il governo ad attuare direttive comunitarie afferenti a molteplici materie, elevato è il rischio che i principi e criteri direttivi risultino “di non facile interpretazione”. Da qui l’invito al legislatore “affinché impieghi formule [il più possibile] precise” (ordinanza 134).

Per quanto riguarda il giudizio di conformità della norma delegata alla norma delegante, esso “si esplica attraverso il confronto tra gli esiti di due processi ermeneutici paralleli, tenendo conto delle finalità che, attraverso i principi ed i criteri enunciati, la legge delega si prefigge con il complessivo contesto delle norme da essa poste e tenendo altresì conto che le norme delegate vanno interpretate nel significato compatibile con quei principi e criteri, in quanto la delega legislativa non fa venir meno ogni discrezionalità del legislatore delegato, che risulta più o meno ampia a seconda del grado di specificità dei principi e criteri fissati nella legge delega; sicché, per valutare di volta in volta se il legislatore delegato abbia ecceduto tali – più o meno ampi – margini di discrezionalità, occorre individuare la ratio della delega, per verificare se la norma delegata sia ad essa rispondente” (sentenza 199; così anche sentenze 25 e 125).

L’art. 76 Cost. non elimina ogni margine di scelta nell’esercizio della delega: esso “non osta all'emanazione di norme che rappresentino un coerente sviluppo e, se del caso, anche un completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante; va escluso, infatti, che le funzioni del legislatore delegato siano limitate ad una mera ‘scansione linguistica’ delle previsioni dettate dal delegante, essendo consentito al primo di valutare le situazioni giuridiche da regolamentare e di effettuare le conseguenti scelte, nella fisiologica attività di ‘riempimento’ che lega i due livelli normativi, rispettivamente, della legge di delegazione e di quella delegata” (sentenza 199).

In ordine alla delega per la “revisione” e il “riordino” della legislazione concernente la circolazione stradale, la Corte ribadisce che tali intenti, “in quanto possono comportare l'introduzione di innovazioni della preesistente disciplina, esigono la previsione di principi e di criteri direttivi, idonei a circoscrivere le scelte discrezionali del Governo”; pertanto, una previsione contenuta nel decreto delegato in assenza di una direttiva del legislatore delegante rappresenta una innovazione sostanziale, in violazione dell’art. 76 Cost. (sentenza 239).

Circa una delega mirata al “coordinamento” delle disposizioni vigenti in materia di ordinamento dei comuni e delle province, la Corte puntualizza che “coordinare (non solo formalmente) vuol dire…anche adeguare la disciplina al nuovo quadro complessivo, derivato dal sovrapporsi, nel tempo, di norme dettate in vista di situazioni e di assetti diversi, anche eliminando dai testi legislativi norme la cui ratio originaria non trova più rispondenza nell'ordinamento, e che quindi non appaiono più razionalmente riconducibili, quanto meno nella loro portata originaria, all'assetto in vigore” (sentenza 220).

1.5. Norme di attuazione degli statuti speciali

La riserva di competenza in favore delle norme di attuazione degli statuti speciali, che non possono essere modificate con legge ordinaria, ma solo secondo la procedura appositamente prevista dagli statuti, è affermata, a seguito della legge cost. 2/1993, anche con riferimento alla regione Valle d’Aosta (che fino a tale data non disponeva di norme di attuazione). A maggior ragione le norme di attuazione non possono subire deroghe da parte di regolamenti, sia pure di delegificazione (sentenza 38).

1.6. Regolamenti statali

Nel caso di regolamenti di delegificazione, la Corte ha ribadito che, qualora il regolamento vada oltre i limiti della materia su cui è abilitato a disporre, la clausola abrogatrice delle norme di leggi anteriori resta inoperante, non perfezionandosi pertanto la sostituzione delle disposizioni di rango legislativo con quelle di natura secondaria. Spetta comunque ai giudici rimettenti valutare i rapporti tra le norme con forza di legge e le disposizioni che le riproducono o le modificano in atti di natura regolamentare adottati fuori della materia che la legge prevede come suscettibile di “delegificazione” (sentenza 239).

1.7. Diritto comunitario

I principi enunciati nelle decisioni della Corte di giustizia, rese nell’ambito del giudizio a seguito di rinvio pregiudiziale disciplinato dall’art. 234 del Trattato, si inseriscono direttamente nell'ordinamento interno, con il valore di jus superveniens, condizionando e determinando i limiti entro i quali la norma nazionale conserva efficacia e deve essere applicata anche da parte del giudice nazionale (ordinanza 62, che riprende la precedente 255/1999 e la sentenza 113/1985, che aveva affermato la diretta applicabilità delle sentenze interpretative della Corte di giustizia).

1.8. Diritto internazionale

Scarse sono, nell’anno 2003, le pronunce che contengono riferimenti espliciti al diritto internazionale. Si segnala la sentenza 149 sul processo minorile, nella quale si evocano, per sostenere la tutela del preminente interesse del minore  ad  una  rapida uscita dal processo, accanto all’art. 31 Cost., “i principi enunciati nelle Convenzioni, nelle Regole e nelle Raccomandazioni internazionali in materia, a cui questa Corte si è ripetutamente richiamata”.

1.9. Aspetti di drafting dei testi normativi

Un significativo cenno in ordine alle tecniche di redazione dei testi normativi è contenuto nella sentenza 314, relativa a una legge della regione siciliana, che la Corte afferma essere formulata “come di consueto ma non perciò meno reprensibilmente, attraverso multipli rinvii che ne rendono impossibile la diretta percezione del significato”. Questo rilievo colloca la decisione nella linea giurisprudenziale propria di altre Corti, che considerano costituzionalmente illegittime, in quanto in violazione del principio di certezza del diritto, le formule legislative che valgono a dissimulare la portata normativa.