1. Esattamente quarant'anni orsono, il 5 giugno 1956, veniva depositata la prima sentenza della Corte costituzionale. La causa era stata discussa nella prima udienza del 23 aprile e mi piace ricordare che a quella udienza partecipò, come difensore delle parti che sostenevano la richiesta di dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 113 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, l'avvocato Giuliano Vassalli che oggi siede in questa Corte come giudice.
Era una sentenza di notevolissimo rilievo: nell'affermare la competenza della Corte a sindacare anche le norme anteriori alla Costituzione, essa poneva, innanzitutto, le basi per il fondamentale compito di adeguamento della legislazione ai principi costituzionali fino ad allora affrontato solo in minima parte e quasi timidamente dal legislatore repubblicano.

La sentenza n. 1 del 1956 prendeva inoltre le distanze da quella giurisprudenza che, considerando «programmatiche» numerose disposizioni costituzionali, aveva finito per sminuire la immediata precettività della Carta. Non a caso, con l'avvio dell'attività della Corte, uno dei più illustri Costituenti ebbe a dire: «La Costituzione si è mossa». Questa adunanza solenne vuole dunque celebrare il quarantesimo anniversario di quel giorno e proporre un consuntivo sull'attività della Corte, con particolare riferimento all'ultimo decennio, e sul significato che essa ha assunto nel quadro istituzionale italiano.

È proprio nel 1986 — dieci anni fa — che i giudici della Corte si trovano a fronteggiare il notevole «arretrato» che, prodottosi a partire dall'epoca del processo Lockheed, si era poi consolidato nel tempo anche per la aumentata domanda di giustizia costituzionale dovuta all'accresciuta sensibilità dei giudici comuni.
Un primo passo nel senso della riduzione dell'arretrato si ebbe sotto la presidenza di Antonio La Pergola, allorché furono portate in decisione le questioni pervenute alla Corte prima degli anni '80 ed ancora pendenti.
Ma ciò non bastava. Fu il Presidente Francesco Saja — la cui opera è stata anche in questo altamente meritoria — ad imprimere una decisa accelerazione all'attività della Corte e a poter annunciare, a consuntivo dell'attività svolta nel 1988, il sostanziale azzeramento dell'arretrato. Quel risultato mantiene ancora oggi i suoi effetti e costituisce uno dei motivi che consentono di affermare — con legittimo orgoglio — la piena funzionalità e la vitalità della Corte costituzionale.

In quest'ultimo decennio la Corte ha continuato a svolgere il ruolo — decisivo per ogni organo di giustizia costituzionale — di tutela dei diritti inviolabili riconosciuti e garantiti dall'art. 2, e poi declinati in tutta la prima parte della Costituzione: essa non ha esitato ad adottare interpretazioni estensive delle norme che consacrano tali diritti, anche valorizzando le nuove esigenze via via maturate nella coscienza sociale.

In particolare, senza voler qui dare un esaustivo elenco degli interventi della Corte in materia di diritti inviolabili, la loro tutela risulta rafforzata da quelle pronunce che hanno individuato in essi il nucleo fondamentale ed irrivedibile della nostra Carta costituzionale.

Sono stati poi particolarmente garantiti i diritti della coscienza, sia attraverso la enucleazione del principio supremo di laicità dello Stato, sia con i vari interventi in tema di obiezione di coscienza al servizio militare, sia con la pronuncia che ha garantito anche alle confessioni religiose diverse dalla cattolica, e prive d'intesa con lo Stato ai sensi dell'art. 8 della Costituzione, di accedere ad agevolazioni finanziarie per l'edificazione di luoghi di culto.

Altre importanti pronunce, in materia penale, hanno valorizzato il principio di responsabilità personale, sancito dall'art. 27 della Costituzione; è stato così possibile ridimensionare sensibilmente la categoricità del principio della inescusabilità dell'ignoranza della legge nell'ambito del diritto penale comune, come in quello del diritto penale militare.

Ancora, sono stati salvaguardati i diritti della personalità con le diverse pronunce in tema di «danno biologico» e con quella sul diritto al nome; ed è stato garantito il diritto di elettorato passivo, per assicurare il rispetto del principio di eguaglianza, e per ricondurre strettamente al dettato costituzionale le cause di ineleggibilità.
Vanno, inoltre, ricordate la pronunce in materia di emittenza radio-televisiva, fondate sull'esigenza di tutelare il valore fondamentale del pluralismo delle voci, espressione della libera manifestazione del pensiero. Una particolare menzione meritano poi le pronunce sul nuovo codice di procedura penale: in questo settore la Corte, investita da un elevatissimo numero di questioni, è dovuta spesso intervenire sia per eliminare norme che stabilivano irragionevoli ed ingiustificate preclusioni sulla via della ricerca della verità, che non può non costituire, in base a vari principi costituzionali, il fine primario del processo penale; sia per assicurare la piena tutela del diritto di difesa, ad esempio in tema di accesso ai riti speciali, o la garanzia del «giusto processo», come in materia di incompatibilità del giudice.

Non può non sottolinearsi anche il contributo dato dalla Corte in questi anni alla affermazione ed al rafforzamento dei diritti sociali, quali il diritto all'istruzione, il diritto alla salute, i diritti previdenziali, il diritto all'abitazione.
La Corte, poi, approfondendo il solco tracciato dalla storica sentenza n. 170 del 1984, ha dato un fondamentale contributo all'attuazione del diritto comunitario. Fermo il potere di disapplicazione da parte dei giudici ordinari delle norme interne con esso confliggenti (regolamenti, direttive e norme autoapplicative dei trattati, sentenze della Corte di giustizia), la Corte ha ribadito il suo potere di valutare la conformità del diritto comunitario ai principi supremi dell'ordinamento costituzionale e ai diritti inviolabili della persona; ha poi avuto modo, articolando ulteriormente la sua giurisprudenza in materia, di affermare la sua competenza a conoscere dei conflitti tra norme interne e norme comunitarie sorti a seguito di ricorsi in via principale, per garantire un più tempestivo e più completo adempimento agli obblighi comunitari.

Non si può dimenticare, infine, l'imponente sforzo di razionalizzazione dei rapporti fra Stato e autonomie regionali, compiuto attraverso le pronunce in tema d'indirizzo e coordinamento, poteri sostitutivi, rapporti fra norme di principio e norme di dettaglio, poteri normativi secondari del Governo in rapporto con le competenze regionali e via dicendo.

2.1. Un dato che ha contribuito a caratterizzare l'attività della Corte costituzionale nell'ultimo decennio è costituito dall'aumento dei giudizi diversi dal controllo di costituzionalità.
Infatti, mentre la revisione dell'art. 96 della Costituzione, intervenuta nel 1989, ha significativamente ridotto le competenze della Corte costituzionale quale giudice penale — trasferendo alla magistratura ordinaria i giudizi relativi ai reati ministeriali —, viceversa, altre competenze della Corte hanno vissuto una stagione di notevole espansione. Ciò è accaduto, in particolare, per i giudizi di ammissibilità dei referendum abrogativi e per i conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato, i quali in passato avevano rivestito un ruolo tutto sommato residuale, mentre ora hanno acquisito grande rilievo.
Per quanto riguarda i giudizi di ammissibilità dei referendum abrogativi, le più recenti richieste presentavano particolarità che hanno inciso sul ruolo svolto dalla Corte, non soltanto nell'ambito del procedimento referendario, ma più ampiamente nel quadro del sistema istituzionale.
Anzitutto, le richieste di referendum popolare sono sensibilmente cresciute in quantità, in particolar modo nel corso degli anni '90 (53 negli ultimi dieci anni, di cui 35 tra il '93 ed il '95, mentre precedentemente erano state presentate in tutto 43 richieste); di conseguenza il giudizio di ammissibilità ha impegnato la Corte in misura assai superiore rispetto al passato.
In secondo luogo, per la prima volta nell'esperienza italiana sono state presentate alcune richieste di referendum su iniziativa di Consigli regionali, le quali, tendendo alla soppressione di alcuni ministeri, hanno coinvolto direttamente la popolazione su problemi organizzativi, come quello del riparto delle funzioni tra apparati centrali e autonomie regionali.

Il maggior distacco dalle esperienze precedenti, tutte caratterizzate dall'intento di provocare una pronuncia popolare in ordine a questioni, grandi o piccole, legate ai diritti di libertà e ai diritti sociali, oppure afferenti a temi di coscienza, è tuttavia marcato dal fatto che alcune delle richieste referendarie hanno coinvolto questioni di carattere istituzionale, la cui definizione si è rivelata decisiva per la configurazione della forma di governo. In più, le tematiche istituzionali da sottoporre al giudizio popolare si presentavano assai cariche di valenza politica, per essere state da tempo iscritte nell'agenda parlamentare, senza riuscire ad ottenere una soluzione. I referendum ad esse relativi, quindi, si proponevano un compito assai delicato: quello di realizzare alcune importanti riforme attraverso un circuito decisionale alternativo a quello delle istituzioni rappresentative. La Corte costituzionale, nella veste di giudice di ammissibilità dei referendum, si è trovata coinvolta in questo tentativo e perciò investita di aspettative di carattere squisitamente politico.

Il caso che indiscutibilmente più di ogni altro ha trascinato la Corte costituzionale direttamente al centro del dibattito politico è stato quello dei referendum elettorali. Il primo di questi — l'antesignano — è il referendum giudicato ammissibile dalla Corte nel 1991, diretto a modificare la legge elettorale per la Camera in modo da eliminare la possibilità per gli elettori di esprimere più di una preferenza nell'ambito della lista votata. Benché la pronuncia dichiarasse inammissibili altri referendum, volti a modificare in senso decisamente maggioritario il sistema elettorale del Senato e quello in vigore per i Comuni di grandi dimensioni, essa riveste una grande importanza: per la prima volta è stato aperto un varco all'ammissibilità del referendum in una materia — quella elettorale — sulla quale il ricorso alla consultazione popolare è sempre stato assai controverso, fin dal dibattito in Assemblea costituente.

È sulla base di tale decisione che la Corte, venuti meno gli ostacoli che aveva incontrato nel 1991, ha giudicato ammissibile nel 1993 il referendum sul sistema elettorale del Senato.
Oltre che per le rilevanti ricadute politiche, il referendum sulla legge elettorale del Senato e la sentenza sulla sua ammissibilità costituiscono un'importante tappa per l'evoluzione degli istituti di democrazia diretta nel nostro paese, perché hanno fatto emergere tutte le potenzialità che lo strumento referendario ha acquisito gradualmente nel corso degli anni.

La Corte ha, tuttavia, sempre ribadito, da ultimo nel 1995, il principio inderogabile secondo cui i referendum che riguardano i sistemi elettorali delle Camere devono essere strutturati in modo tale da lasciar sussistere, in caso di esito positivo, una normativa di risulta immediatamente funzionante ed operativa, in modo da non esporre l'ordina-mento democratico rappresentativo a rischio di paralisi di funzionamento.

2.2. Anche i giudizi sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato sorti nell'ultimo decennio hanno accentuato l'importanza di questa funzione, coinvolgendo, al tempo stesso, la Corte nel vivo del dibattito politico.
Sembrava, in passato, che la competenza della Corte costituzionale a risolvere i conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato fosse destinata a rimanere lettera morta o a trovare un'attuazione molto limitata. Si pensava che gli eventuali conflitti tra poteri, e in special modo quelli insorti fra poteri politici, avrebbero trovato soluzione nella sede a loro più naturale, quella politica appunto, e che tali controversie fossero insuscettibili di trovare composizione in una sede, per quanto lato sensu, giurisdizionale quale è quella dei giudizi davanti alla Corte.

L'esperienza, in una prima fase, sembrava dar ragione a queste perplessità, tanto che per lungo tempo quasi tutti i casi — peraltro assai limitati nel numero — vedevano parte del conflitto una autorità giurisdizionale e si configuravano perciò come casi difficilmente risolvibili con accordi di tipo politico. Ma negli ultimi anni, probabilmente anche a causa della crisi istituzionale che ha investito il paese, le controversie portate all'esame della Corte sono state, oltre che assai più nume-rose (25 circa negli ultimi dieci anni, e tutte concentrate nel periodo più recente), provviste di un alto tasso di politicità, tanto da coinvolgere pressoché tutti gli organi costituzionali o di rilievo costituzionale. Il «tono costituzionale» dei conflitti è di conseguenza indubbiamente cresciuto, cosicché il ruolo arbitrale della Corte è stato esaltato, anche sulle vicende più attuali e coinvolgenti primari interessi politici di schieramenti contrapposti.

Questo cambiamento si manifesta non soltanto nel moltiplicarsi di conflitti tra organi non giurisdizionali, ma anche nella variazione di tono dei conflitti coinvolgenti la magistratura. Negli anni recenti tali conflitti hanno ottenuto maggiore risonanza ed hanno attirato di più l'interesse di tutti i soggetti dell'ordinamento, compresa l'opinione pubblica, anche perché molti di essi hanno toccato diretta-mente i rapporti tra ordine giudiziario e potere politico: ciò è accaduto, per quanto riguarda il Parlamento, in materia di insindacabilità dei suoi membri ai sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, e di autorizzazione a procedere di cui al previgente testo del secondo comma della norma medesima.

Vertice della evoluzione che ha condotto ad esaltare il ruolo arbitrale della Corte nelle controversie politico-istituzionali è stato il conflitto, deciso pochi mesi or sono, che ha visto come parti in causa il Ministro di grazia e giustizia, il Senato della Repubblica, il Presidente del Consiglio e il Capo dello Stato, conflitto che coinvolgeva un problema istituzionale che si radica nel cuore della forma di governo: il problema della sfiducia parlamentare nei riguardi di un singolo Ministro.

In questo contesto, anche 1'«uso dei tempi» processuali e la tempestività degli interventi da parte della Corte costituzionale hanno contribuito ad accrescere l'importanza e l'utilità delle sue pronunce. A tale proposito occorre ricordare che la Corte ha fatto uso di tutte le possibilità concesse dalla normativa per ridurre i termini processuali, in modo da intervenire con tempi rapidi e qualche volta rapidissimi, come è accaduto nel conflitto avente ad oggetto le regole per lo svolgimento della campagna referendaria, sul quale la decisione poteva avere una effettiva incidenza solo se pronunciata tempestivamente.

3. Sempre nell'ultimo decennio, la Corte costituzionale — proseguendo l'opera di arricchimento della tipologia delle proprie decisioni — ha mostrato la necessità di sviluppa-re nuovi modelli decisori per poter risolvere in modo più adeguato questioni sempre più spesso cariche di complesse implicazioni, rilevanti anche nel giudizio di costituzionalità.
Le esigenze sottese alla elaborazione dei nuovi modelli decisori sono riconducibili, da un lato, alla necessità di rispettare e valorizzare la discrezionalità del legislatore, senza peraltro declinare il compito di reintegrare i principi costituzionali violati: ciò accade, ad esempio, nel caso in cui i rimedi alla situazione di incostituzionalità sono molteplici e la Corte, senza le nuove formule decisorie, dovrebbe arrestarsi di fronte alla barriera della discrezionalità legislativa con una pronuncia di inammissibilità, oppure limitarsi ad una sentenza «monito» rivolta al legislatore.

D'altro lato, in molti casi, i nuovi tipi di decisione costituiscono altrettanti tentativi di soluzione dei problemi scaturenti dalle sentenze che costano. Negli anni più recenti, infatti, si è accentuata l'esigenza dell'equilibrio del bilancio statale come problema rilevante sul piano costituzionale: la Corte se ne è fatta carico sia sviluppando nuovi strumenti decisori che consentono al legislatore di contenere le conseguenze finanziarie delle pronunce di accoglimento, sia elaborando alcuni importanti indirizzi giurisprudenziali che valorizzano l'interesse alla ragionevole ed equilibrata gestione delle risorse finanziarie, così da assicurare anche alle generazioni future il pieno godimento dei diritti costituzionalmente protetti. Tra questi orientamenti merita anzitutto di essere menzionato il principio della «gradualità» nella attuazione dei diritti a prestazioni positive, e in particolare dei diritti sociali, i quali vengono necessariamente ad essere condizionati, nella loro attuazione, dal bilanciamento con altri interessi tutelati dalla Costituzione, tenuto conto dei limiti oggettivi derivanti dalle risorse organizzative e finanziarie disponibili. Nella stessa prospettiva si collocano altresì la tendenza ad esercitare uno scrutinio più severo sul rispetto dell'obbligo di copertura finanziaria delle leggi, previsto dall'art. 81 della Costituzione, nonché la propensione, manifestata in alcuni casi recenti, a colpire con una pronuncia di incostituzionalità le norme attributive di privilegi, capovolgendo — mediante l'uso del potere di autoremissione — la richiesta di estendere il privilegio, formulata dal giudice a quo.