Titolo
SENT. 431/87 A. SANITA' PUBBLICA - SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE - CONTRIBUTI DI MALATTIA - DETERMINAZIONE - INAMMISSIBILITA' DELLA QUESTIONE.
Testo
La questione di legittimita` costituzionale va dichiarata inammissibile per mancanza di elementi utili ad accertarne la rilevanza nel caso in cui l'ordinanza di rimessione non faccia cenno alcuno alla fattispecie di cui e` causa nel giudizio a quo. (Inammissibilita` della questione di legittimita` costituzionale, sollevata in riferimento all'art. 53 Cost. relativa all'art. 31, n. 8, L. 28 febbraio 1986 n. 41, nella parte in cui determina i contributi di malattia senza relazione alcuna con la spesa sanitaria e con violazione del "principio di proporzionalita` rispetto alla capacita` contributiva").
Parametri costituzionali
Costituzione
art. 53
Riferimenti normativi
legge
28/02/1986
n. 41
art. 31
n.8
co. 0
Titolo
SENT. 431/87 B. SANITA' PUBBLICA - SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE - CONTRIBUTI DI MALATTIA - PREVISIONE IN TESTO LEGISLATIVO CONCERNENTE LA FORMAZIONE DEL BILANCIO - NON FONDATEZZA DELLA QUESTIONE.
Testo
La legge finanziaria e quella "di bilancio" derivano da un comune processo decisionale, ma mantengono una differente natura e subiscono limiti diversi per effetto dell'art. 81 Cost.; conseguentemente, le norme di cui all'art. 31 della legge finanziaria per il 1986, rientrando fra le disposizioni per la formazione del bilancio emanate ai sensi dell'art. 11 della L. n. 468 del 1978, non concernono l'approvazione del bilancio stesso. (Non fondatezza - in riferimento all'art. 81 Cost. - della questione di legittimita` costituzionale dell'art. 31, L. 28 febbraio 1986, n. 41, sotto il profilo che la previsione, in tale legge, di un contributo di malattia per le prestazioni del servizio sanitario nazionale infrangerebbe il divieto di stabilire nuovi tributi con la legge di approvazione del bilancio). - v. S. n. 35/1985.
Parametri costituzionali
Costituzione
art. 81
Riferimenti normativi
legge
28/02/1986
n. 41
art. 31
co. 0
Titolo
SENT. 431/87 C. SANITA' PUBBLICA - SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE - CONTRIBUTI DI MALATTIA - DETERMINAZIONE E MISURA - NON FONDATEZZA DELLA QUESTIONE.
Testo
I contributi obbligatori di malattia di cui all'art. 31, L. n. 41 del 1986, non hanno natura tributaria certa, in quanto il riferimento operato in detta norma al reddito complessivo e alle relative procedure non e` sufficiente a negare le originarie connotazioni assicurative della contribuzione correlata pur sempre al costo del servizio sanitario. (Non fondatezza - in riferimento all'art. 53 Cost. - della questione di legittimita` costituzionale dell'art. 31, nn. 8, 9, 11, 12, 13, 14 e 15, della L. 28 febbraio 1986 n. 41, con riferimento alla natura fiscale della contribuzione di malattia). - v. S. n. 167/1986.
Parametri costituzionali
Costituzione
art. 53
Riferimenti normativi
legge
28/02/1986
n. 41
art. 31
n.8
co. 0
legge
28/02/1986
n. 41
art. 31
n.9
co. 0
legge
28/02/1986
n. 41
art. 31
n.11
co. 0
legge
28/02/1986
n. 41
art. 31
n.12
co. 0
legge
28/02/1986
n. 41
art. 31
n.13
co. 0
legge
28/02/1986
n. 41
art. 31
n.14
co. 0
legge
28/02/1986
n. 41
art. 31
n.15
co. 0
Titolo
SENT. 431/87 D. SANITA' PUBBLICA - SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE - CONTRIBUTI DI MALATTIA - DISCIPLINA DELLA PARTECIPAZIONE CONTRIBUTIVA E RELATIVO CARICO - DISOMOGENEITA' DI CRITERI - NON FONDATEZZA DELLA QUESTIONE.
Testo
Ai fini di tutela del bene intangibile della salute (art. 32 Cost.), il pur graduale processo di trasformazione del sistema sanitario - dal modello mutualistico a quello solidaristico, interessante tutti i cittadini e non categorie determinate - deve tradursi, secondo quanto previsto dall'art. 53, L. n. 833 del 1978, in un adeguamento certo tra prestazioni sanitarie e contribuzioni; pertanto, la disciplina dei contributi di malattia contenuta nell'art. 31 della legge finanziaria per il 1986, va ritenuta, allo stato, non costituzionalmente illegittima (solo), in quanto il sistema, pur frammentizzato, risulta, nei suoi collegamenti con i pregressi interventi legislativi, l'ultimo e definitivo anello di congiunzione per l'attuazione di una disciplina che assicuri puntuale certezza nella sistemazione delle prestazioni e dei relativi oneri, ed in cui alla generale contribuzione corrisponda un servizio fruibile dall'intera collettivita` e improntato ad efficienza, correttezza ed economicita` di gestione. (Non fondatezza delle questioni di legittimita` costituzionale - in riferimento all'art. 3 Cost. - dell'art. 31, nn. 8, 9, 11, 12, 13, 14 e 15, L. 28 febbraio 1986 n. 41, sotto il profilo della incoerenza e del difetto di univoca omogeneita` di ripartizione degli oneri relativi alla contribuzione sociale di malattia). - v. S. n. 89/1984.
Parametri costituzionali
Costituzione
art. 3
Riferimenti normativi
legge
28/02/1986
n. 41
art. 31
n.8
co. 0
legge
28/02/1986
n. 41
art. 31
n.9
co. 0
legge
28/02/1986
n. 41
art. 31
n.11
co. 0
legge
28/02/1986
n. 41
art. 31
n.12
co. 0
legge
28/02/1986
n. 41
art. 31
n.13
co. 0
legge
28/02/1986
n. 41
art. 31
n.14
co. 0
legge
28/02/1986
n. 41
art. 31
n.15
co. 0
Titolo
SENT. 431/87 E. SANITA' PUBBLICA - SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE - CONTRIBUTI SOCIALI DI MALATTIA - MISURA ANNUALE MINIMA (LIT. 648.000) PER I SOGGETTI DI CUI ALL'ART. 31, N. 8, L. 28 FEBBRAIO 1986 N. 41 - CORRISPONDENZA AD UN REDDITO MINIMO PRESUNTO - POSSIBILITA' DI PROVA CONTRARIA IN ORDINE AL MINOR REDDITO EFFETTIVO DETERMINATO AI SENSI DELL'ART. 31, N. 8 - OMESSA PREVISIONE - ILLEGITTIMITA' COSTITUZIONALE IN PARTE QUA.
Testo
La fissazione di un livello minimo di contribuzione sanitaria indipendentemente dal reddito effettivo, col presumere in via assoluta una realta` di reddito sovente fittizia, puo` comportare prelievi che si fondono per uno stesso soggetto, su presupposti difformi, quali (per l'imposizione tributaria) il reddito effettivamente prodotto, e (per la contribuzione sanitaria) il reddito presunto; pertanto, e` costituzionalmente illegittimo - per contrasto con l'art. 3 Cost. - l'art. 31, n. 10, L. 28 febbraio 1986, n. 41, nella parte in cui, per il contributo (di malattia) dovuto dai soggetti di cui al precedente comma ottavo (artigiani, commercianti, liberi professionisti), fissato comunque in somma annua non inferiore a Lit. 648.000, non consente prova contraria, del minor reddito effettivo, determinato ai sensi del precedente comma ottavo.
Parametri costituzionali
Costituzione
art. 3
Riferimenti normativi
legge
28/02/1986
n. 41
art. 31
n.10
co. 0
Titolo
SENT. 431/87 F. SANITA' PUBBLICA - SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE - CONTRIBUTI DI MALATTIA - MISURA MINIMA (LIT. 324.000) PER I SOGGETTI DI CUI ALL'ART. 31, N. 8, L. 28 FEBBRAIO 1986 N. 41 - CORRISPONDENZA AD UN REDDITO MINIMO PRESUNTO - POSSIBILITA' DI PROVA CONTRARIA IN ORDINE AL MINOR REDDITO EFFETTIVO, DETERMINATO AI SENSI DELL'ART. 31, N. 8 - ILLEGITTIMITA' COSTITUZIONALE PARZIALE IN VIA CONSEGUENZIALE (ART. 27, L. 11 MARZO 1953, N. 87).
Testo
Va dichiarato costituzionalmente illegittimo, in via conseguenziale (art. 27, L. n. 87 del 1953), l'art. 31, n. 10, L. 28 febbraio 1986 n. 41, nella parte in cui, per il contributo dovuto dai soggetti di cui al precedente comma nono (coltivatori diretti, mezzadri e coloni, e rispettivi concedenti, nonche` ciascun componente attivo del rispettivo nucleo familiare), fissato comunque in somma annua non inferiore a Lit. 324.000, non consente prova contraria del minor reddito effettivo determinato ai sensi del precedente comma ottavo.
Parametri costituzionali
Costituzione
art. 3
Riferimenti normativi
legge
28/02/1986
n. 41
art. 31
n.10
co. 0
N. 431
SENTENZA 28 OTTOBRE-3 DICEMBRE 1987
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco P. CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 31 della legge
28 febbraio 1986, n. 41, (Disposizioni per la formazione del
bilancio, annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 1986
-), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 21 novembre 1986 dal Pretore di Taranto
nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Larato Giuseppe ed altri
e l'I.N.P.S. ed altro, iscritta al n. 23 del registro ordinanze 1987
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12/prima
serie speciale dell'anno 1987;
2) ordinanza emessa il 28 novembre 1986 dal Pretore di
Campobasso nei procedimenti civili riuniti vertenti tra D'Errico
Nicola ed altri e l'I.N.P.S., iscritta al n. 31 del registro
ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 12/prima serie speciale dell'anno 1987;
3) ordinanza emessa il 10 gennaio 1987 dal Pretore di Lecce nel
procedimento civile vertente tra Perrone Francesco ed altri e
l'I.N.P.S., iscritta al n. 63 del registro ordinanze 1987 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 13/prima
serie speciale dell'anno 1987;
4) ordinanza emessa il 22 gennaio 1987 dal Pretore di Macerata
nel procedimento civile vertente tra Olivelli Oscar ed altri e il
Ministero del Tesoro ed altro, iscritta al n. 115 del registro
ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 15/prima serie speciale dell'anno 1987;
5) n. 2 ordinanze emesse il 16 gennaio 1987 dal Pretore di
Venezia nei procedimenti civili vertenti tra Mongarli Alberto ed
altri e l'I.N.P.S. ed altro e tra Carraro Luciano ed altri e
l'I.N.P.S., iscritte ai nn. 130 e 131 del registro ordinanze 1987 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18/prima
serie speciale dell'anno 1987;
6) ordinanza emessa il 13 marzo 1987 dal Pretore di Trapani nel
procedimento civile vertente tra Camassa Paolo ed altri e l'I.N.P.S.,
iscritta al n. 174 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22/prima serie speciale
dell'anno 1987.
Visti gli atti di costituzione di Larato Giuseppe ed altri, di
Tomassini Lucio, di Olivelli Oscar ed altri, di Biancon Claudio, di
Carraro Luciano e dell'I.N.P.S., nonché gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 13 ottobre 1987 il Giudice
relatore Giuseppe Borzellino;
Uditi gli avv.ti Giuseppe Larato e Salvatore Orestano per Larato
Giuseppe ed altri, Giovanni Motzo e Alessandro Pace per Tomassini
Lucio, Guido Bianchini e Ranieri Felici per Olivelli Oscar ed altri,
Francesco Paolo Rossi e Mario Scorza per Biancon Claudio, Aldo
Bartoli per l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello Stato Luigi Siconolfi per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza (n. 23/1987 R.O.) emessa il 21 novembre 1986
dal Pretore di Taranto, nei procedimenti riuniti vertenti tra Larato
Giuseppe ed altri e I.N.P.S. ed altro è stata sollevata questione di
legittimità costituzionale dell'art. 31 n. 8 della legge 28 febbraio
1986 n. 41 nella parte in cui i contributi di malattia vengono
determinati senza rapporto alla spesa sanitaria e con violazione del
principio di proporzionalità rispetto alla capacità contributiva,
come indicato dall'art. 53 della Costituzione.
Il Pretore rileva che ancorché alla imposizione di cui trattasi
si attribuisca una connotazione di tipo social-solidaristica essa non
può tuttavia sottrarsi al rispetto del principio costituzionale
dettato, appunto, da tale articolo, secondo cui il concorso del
cittadino alla spesa pubblica deve essere commisurato alla capacità
contributiva del singolo: capacità contributiva che, sicuramente,
non può essere desunta da elementi presuntivi.
L'inosservanza da parte della norma impugnata dei criteri di
proporzionalità e progressività comporterebbe inoltre una
ingiustificata disparità di trattamento fra i cittadini.
2. - Con ordinanza (n. 31/1987 R.O.) emessa il 28 novembre 1986
nei procedimenti civili riuniti promossi da D'Errico Nicola ed altri
(tutti liberi professionisti) e l'I.N.P.S. il Pretore di Campobasso
ha sollevato questione di legittimità costituzionale: 1) dell'art.
31 l. 28 febbraio 1986 n. 41 nella parte in cui ha introdotto e
stabilito, ancorché in testo legislativo concernente la formazione
del bilancio annuale dello Stato, il 'contributo' dovuto, per le
prestazioni del Servizio sanitario nazionale, dagli esercenti
attività commerciali e loro rispettivi familiari coadiutori, dagli
artigiani, dai liberi professionisti, dai lavoratori dipendenti, dai
pensionati, dai coltivatori diretti, dai mezzadri, dai coloni e dai
rispettivi concedenti, dai componenti attivi dei nuclei familiari
degli stessi e da coloro che siano a tanto obbligati ai sensi
dell'art. 63 legge 23 dicembre 1978, n. 833, e succ. modif.,
'contributo' avente sostanziale natura di imposizione tributaria, in
contrasto con l'art. 81 Cost. ; 2) dell'art. 31, commi 8°, 9°, 12°,
14° e 15° della legge 28 febbraio 1986, n. 41, nella parte in cui è
previsto, come termine di raffronto per il calcolo del contributo
dovuto, per le prestazioni del Servizio sanitario nazionale, dalle
categorie di persone negli anzidetti commi specificati, il 'reddito
complessivo ai fini IRPEF per l'anno precedente', anziché il
'reddito complessivo ai fini IRPEF per l'anno precedente,
definitivamente accertato', in contrasto con gli artt. 3 e 53 Cost.
Presupposto di entrambe le questioni prospettate è la dedotta
natura fiscale del contributo di cui all'art. 31 l. n. 41 del 1986:
la natura e la sostanza di un'incisione fiscale discenderebbero dal
fatto che la misura percentuale di esso è ragguagliata sulla stessa
entità presa di base per il calcolo della imposizione tributaria
(reddito complessivo ai fini IRPEF).
La prima questione si fonda sul rilievo che, ai sensi della legge
5 agosto 1978 n. 468 (art. 11), la legge finanziaria n. 41 del 1986
(come tutte le precedenti) sia una legge di formazione del bilancio
dello Stato, come tale non abilitata ex art. 81 Cost. ad introdurre
nuove imposte.
Con la seconda questione si prospetta la lesione dei precetti di
cui agli artt. 3 e 53 Cost. da parte dell'ottavo comma dell'art. 31
l. n. 41/1986 essendo stato preso come riferimento il reddito
dichiarato (ai fini IRPEF per l'anno precedente) anziché quello
definitivamente accertato. Tale riferimento costituirebbe entità
incerta e potenzialmente mutevole, lasciata all'indiscriminata scelta
dell'interessato e, come tale, fonte di ingiustificate sperequazioni
fra cittadini con esborsi non proporzionali alle effettive capacità
contributive di ciascuno.
3. - L'art. 31 l. n. 41 del 1986 è stato oggetto di censure di
incostituzionalità pure da parte dei Pretori di Lecce (ord. n. 63/87
emessa il 10 gennaio 1987), Trapani (ord. n. 174/87 emessa il 13
marzo 1987) - che hanno impugnato in particolare i commi 8, 10 e 14
in riferimento agli artt. 3, 35 e 53 Cost. -, Venezia (ordd. nn. 130,
131/87 emesse il 16 gennaio 1987), che ha impugnato i commi 8, 9, 14
in riferimento ai parametri 3 e 53 Cost., e Macerata (ord. n.
115/8/7) in riferimento al solo art. 53 Cost.
I giudizi a quibus vertono tutti su ricorsi di liberi
professionisti e (ord. n. 130/87) altri pubblici impiegati diretti ad
ottenere l'accertamento dell'obbligo del versamento del contributo di
malattia.
I giudici remittenti rilevano innanzitutto la natura di imposta
del contributo in parola.
In particolare per il Pretore di Lecce solo tale natura tributaria
darebbe spiegazione dell'innovazione introdotta dall'art. 31 che ha
ancorato la base imponibile per la partecipazione contributiva non
più al solo reddito da lavoro, ma al reddito complessivo da
dichiararsi ai fini IRPEF. Innovazione questa irrazionale in un
sistema basato ancora su di una sorta di assicurazione obbligatoria
generalizzata (vedi Corte Cost. n. 167/1986).
Il Pretore di Venezia rileva ancora che nelle leggi finanziarie
non si rinviene alcuna distinzione fra la spesa sanitaria coperta
dalla contribuzione e quella non coperta mentre viene indicato il
dato complessivo della spesa medesima: la mancanza di alcun
riferimento alle entrate contributive escluderebbe una loro
finalizzazione specifica diversa da quella delle entrate aventi
natura di imposta.
Infine, secondo il Pretore di Macerata per la larghissima serie di
interventi del Servizio sanitario nazionale, che vanno dalla
prevenzione delle malattie e degli infortuni sui luoghi di lavoro
fino alla salvaguardia della salubrità dell'ambiente, dall'igiene
degli alimenti fino al controllo della produzione ed immissione in
commercio dei prodotti faramaceutici, in difesa cioè di interessi
appartenenti alla collettività indifferenziata dei residenti, si
sarebbe verificato uno sfocamento della natura specifica e personale
del rapporto tra ente erogatore e singolo assistito.
Globalmente dai giudici a quibus, affermata la natura fiscale del
contributo di malattia, l'art. 31 l. 28 febbraio 1986 n. 41 si assume
in contrasto con gli artt. 3, 35 e 53 Cost.:
a) nella parte in cui (ottavo comma) prevede che i percettori
di redditi dominicali agrari, di fabbricati e di capitale siano
obbligati al pagamento del contributo soltanto per la parte eccedente
i 4 milioni, a differenza dei percettori di reddito da lavoro
dipendente o autonomo obbligati per l'intero reddito;
b) nella parte in cui crea disparità di trattamento tra
reddito dei lavoratori dipendenti pubblici e privati sottoposti ad
aliquota del 10,95% di cui l'1,35% a loro carico (e con
fiscalizzazione del 4% per i datori di lavoro) e redditi di
artigiani, esercenti attività commerciali e liberi professionisti
gravati da un'aliquota del 7,5%; nonché tra questi ultimi e quelli
dei dipendenti degli enti previsti dall'art. 3, primo comma, lett. d,
d.l. n. 663 del 1979 conv. in l. n. 33 del 1980 (es. sindacati e
partiti politici) per i quali l'aliquota è stata ridotta per gli
anni 1986 e 1987 di una percentuale rispettivamente pari al 4% e al
2%;
c) nella parte in cui, irrazionalmente e in violazione del
principio della progressività, prevede l'esclusione dall'imposizione
in relazione ai redditi superiori a 100 milioni e la riduzione della
stessa dal 7,5% al 4% per i redditi tra 40 e 100 milioni;
d) nella parte in cui (decimo comma) prevede soltanto per i
lavoratori autonomi un minimale di contribuzione ovvero impone
comunque ai liberi professionisti e soltanto a questi il pagamento
della somma annua di L. 648.000 a prescindere dall'effettivo
espletamento dell'attività lavorativa e senza consentire in merito
prova contraria.
4. - Nei giudizi di cui alle ordinanze nn. 23, 115 e 130/1987 si
sono costituiti rispettivamente Larato Giuseppe ed altri, Olivelli
Oscar ed altri e Biancon Claudio associandosi ai dubbi di
incostituzionalità espressi dai relativi remittenti e insistendo per
una dichiarazione di fondatezza delle sollevate questioni.
In tutti i giudizi (ad eccezione di quello di cui all'ord.
174/1987) si è costituito l'I.N.P.S. concludendo per
l'inammissibilità e comunque per l'infondatezza delle questioni.
L'Istituto rileva come i Pretori, ritenendo di dover qualificare
il contributo di malattia come un tributo in senso formale, avrebbero
dovuto limitarsi a dichiarare la propria incompetenza per materia.
Inoltre i giudici remittenti avrebbero trascurato di considerare
che la più gran parte del gettito è assicurata dai contributi
derivanti dal lavoro dipendente, pacificamente acquisiti con il
meccanismo assicurativo e non con quello che si asserisce tributario.
Il contributo in parola si differenzierebbe dalla imposta e dalla
tassa avendo una destinazione specifica ed essendo pagato
indipendentemente dall'utilizzazione del servizio.
Relativamente alla questione sollevata dal Pretore di Campobasso,
secondo cui l'art. 31, ottavo comma, riferendosi al reddito
dichiarato e non a quello accertato contrasterebbe con l'art. 3
Cost., l'I.N.P.S. deduce l'erroneità di tale interpretazione della
norma giacché la legge non può che riferirsi al reddito reale e
cioè, in caso di contestazione, a quello definitivamente accertato.
5. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto in tutti
i giudizi concludendo per l'infondatezza della questione.
In primo luogo viene richiamato il principio sancito dall'art. 2
Cost. (al quale la riforma sanitaria si ispirerebbe), secondo cui è
richiesto ai cittadini l'adempimento dei doveri di solidarietà
politica, economica e sociale, in funzione del riconoscimento dei
diritti inviolabili.
Per l'Avvocatura con l'impugnato art. 31 non vi sarebbe più
distinzione tra le varie categorie di assistiti ravvisandosi invece
un diverso trattamento tra redditi di lavoro dipendente ed altri
redditi: non già, quindi diversa contribuzione per le varie
categorie di assistiti, ma più correttamente differenze tra redditi.
Fra questi i giudici remittenti, nel confrontare il contributo dovuto
dai liberi professionisti (7,5%) con quello dovuto dai lavoratori
dipendenti (1,35%), avrebbero inoltre trascurato di considerare la
globalità del contributo (pari al 10,95%) dovuto dai lavoratori
dipendenti, aliquota questa che, anche se in parte a carico del
datore di lavoro, certamente influisce, a parere dell'Avvocatura, sul
costo del lavoro e in definitiva sulla retribuzione.
Non trascurabile ancora sarebbe la circostanza secondo cui il
lavoratore dipendente subisce il prelievo all'atto stesso della
maturazione del reddito, mediante ritenuta alla fonte, laddove il
lavoratore autonomo corrisponde l'aliquota di propria pertinenza sul
reddito dell'anno precedente, con conseguenti benefici economici
rilevanti.
Quanto alla assunta natura fiscale del contributo, l'Avvocatura
osserva che tale prestazione pecuniaria obbligatoria non è dovuta
dalla generalità dei cittadini bensì dagli assistiti in genere,
strettamente finalizzata oltretutto a contribuire, insieme con lo
Stato, al finanziamento della spesa sanitaria. Ciò renderebbe
arbitraria ogni illazione circa il venir meno del modello di tipo
assicurativo nel campo dell'assistenza malattia.
In ogni caso, anche ad ammettere la natura di tributo del prelievo
di cui all'art. 31, il rispetto dei principi sanciti dall'art. 53
Cost. andrebbe valutato non con riferimento ad ogni singola imposta
ma piuttosto con riguardo all'intero sistema tributario.
Quanto al presunto contrasto della l. n. 41 del 1986, quale legge
di approvazione del bilancio, con l'art. 81 Cost. (v. ord. n.
31/1987), viene osservato come il giudice remittente sia incorso in
errore trattandosi in realtà di legge finanziaria ex art. 11 l. n.
468 del 1978, per la quale non valgono i limiti posti dal citato art.
81 Cost.
La censura secondo cui la norma impugnata farebbe riferimento al
reddito dichiarato anziché a quello definitivamente accertato (v.
sempre ord. n. 31/1987) sarebbe ancora frutto di erronea
interpretazione non trovando sostegno in alcun dato normativo.
Ulteriori memorie sono state prodotte in prossimità dell'udienza
con la conferma ed esplicazione di quanto già dedotto.
Considerato in diritto
1. - Le ordinanze di rimessione hanno per oggetto questioni
identiche: i giudizi relativi possono essere riuniti e decisi con
unica sentenza.
2. - La legge 28 febbraio 1986, n. 41 - Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 1986) - così dispone in ordine ai contributi dovuti per
le prestazioni del servizio sanitario nazionale:
a) nei confronti dei lavoratori dipendenti, pubblici e privati,
la quota contributiva è fissata nella misura del 10,95% della
retribuzione imponibile, con aliquota del 9,60% a carico dei datori
di lavoro (5,60% per i soggetti contemplati nell'art. 3, lett. d del
decreto-legge 30 dicembre 1979, n. 633) e 1,35% a carico dei
lavoratori (art. 31, n. 1);
b) nell'esplicazione di lavoro autonomo degli artigiani,
esercenti attività commerciali, liberi professionisti (e, a tal
titolo, pure lavoratori dipendenti e pensionati) la quota è dovuta
nella misura del 7,5% del reddito complessivo ai fini dell'IRPEF per
l'anno precedente a quello cui il contributo si riferisce,
ricomprendendovi anche i redditi dominicali ed agrari, di fabbricati
e di capitale, per la parte eccedente i quattro milioni di lire (art.
31, n. 8);
c) a identica contribuzione sono assoggettati i coltivatori
diretti, mezzadri, coloni e rispettivi concedenti, con una riduzione
del 50 per cento per i redditi da aziende situate in zone
svantaggiate (art. 31, n. 9);
d) l'onere annuo per i soggetti di cui ai punti b) e c) non
può essere inferiore, comunque, rispettivamente a L. 648.000 e a L.
324.000 (art. 31, n. 10);
e) alla aliquota del 7,5% restano assoggettati, inoltre, i
cittadini non altrimenti considerati, cosiddetti non mutuati per non
essere stati in origine soggetti ad iscrizione ad alcun istituto
mutualistico (art. 31, n. 11).
I prelievi sovraelencati si applicano sulla quota degli imponibili
complessivi assoggettabili a contribuzione non superiore a L. 40
milioni annue, mentre per importo eccedente, e fino al limite di L.
100 milioni, è dovuto un contributo di solidarietà nella misura del
4 per cento, ripartibile - quanto ai lavoratori dipendenti - per il
3,80 nei confronti del datore di lavoro e lo 0,20 per il lavoratore
(art. 31: nn. 13, 14, 15).
3. - La normativa riportata è sospettata di illegittimità
costituzionale dai giudici a quibus: ordinanze del Pretore di Taranto
(n. 23), del Pretore di Campobasso (n. 31), del Pretore di Lecce (n.
63), del Pretore di Macerata (n. 115), del Pretore di Venezia (nn.
130 e 131), del Pretore di Trapani (n. 174), tutte del 1987.
Si assumono violati i criteri di cui all'art. 53 Cost. poiché, a
parte il riferimento non al reddito accertato bensì a quello
(presuntivo) dell'anno precedente, contrasterebbe con essi
l'esenzione per i redditi dominicali, di fabbricati e da capitale al
di sotto dei quattro milioni; resterebbe, poi, ingiustificata la
minore aliquota oltre i quaranta milioni di reddito e addirittura
l'esenzione oltre i cento.
Sicuramente privo di legittimità sarebbe l'obbligo di
contribuzione prescritta, non inferiore, comunque, ad annue L.
648.000; il che avrebbe comportato, altresì, potendosi trattare di
reddito non prodotto, la violazione dell'art. 35, nelle garanzie di
tutela del lavoro.
Nelle norme sussisterebbe, inoltre, disomogeneità, ex art. 3
Cost., per disparità di trattamento tra lavoro autonomo e
dipendente, nonché diffusa incoerenza nei sensi già descritti.
Per il Pretore di Campobasso (ord. n. 31) la norma avrebbe
violato, infine, anche l'art. 81 Cost.: la legge attiene alla
formazione del bilancio sicché imponendo il tributo de quo, avrebbe
infranto l'esplicito divieto del disposto anzidetto (terzo comma).
4.1. - L'ordinanza del Pretore di Taranto (n. 23) non reca cenno
alcuno della fattispecie di causa, sicché essa, mancando i termini
della rilevanza, va dichiarata inammissibile.
4.2. - Una inammissibilità delle questioni è prospettata in
limine dalla difesa dell'I.N.P.S.: i Pretori rimettenti, configurando
l'onere contributivo quale obbligazione di natura tributaria,
sarebbero stati incompetenti, per materia, a conoscerne.
L'eccezione non ha pregio, in quanto le questioni s'incentrano,
per loro cospicua parte, sulla verifica, positiva o negativa che
possa risultare, della natura, appunto, del contributo, della quale
si dubita.
5.1. - Il Pretore di Campobasso (ord. n. 31) ritiene che la
normativa avrebbe violato, s'è detto, l'art. 81 e i divieti ivi
contenuti. Ma la censura è infondata.
Le disposizioni di cui trattasi, indipendentemente dai caratteri
della contribuzione (di ciò si tratterà in appresso: infra, n. 5.2)
concernono - quale parte della legge finanziaria per il 1986 - le
disposizioni per la formazione del bilancio, emanate giusta l'art. 11
della Novella sulla contabilità generale (legge n. 468 del 5 agosto
1978) e non l'approvazione del bilancio stesso. È ben noto, al
proposito, che la legge finanziaria e quella corrispondente di
bilancio derivano da un comune processo decisionale, mantenendo -
tuttavia - una differente natura con limiti diversi, proprio per
effetto dell'art. 81 Cost. (sentenza n. 35 del 1985).
5.2. - Come detto (supra, n. 3) le ordinanze ravvisano contrasto
della normativa con l'art. 53 Cost.
Ma per ciò potersi conseguenzialmente dimostrare, andrebbe in
apice riconosciuto al contributo un connotato tributario certo.
La Corte ha avuto, tuttavia, già modo di considerare che la
fiscalizzazione degli oneri, enunciata dall'art. 53, quarto comma
lett. f della legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio
sanitario nazionale e base di partenza d'ogni ricostruzione relativa,
rappresenta solo un'aspirazione tendenziale di fondo, nel processo di
rifondazione sanitaria per i fini di tutela della salute, graduale
nella sua attuazione (sent. n. 167 del 1986).
Se ciò ebbe a riconoscersi in ordine al complesso di disposizioni
anteriori, l'art. 31 legge n. 41, sopravvenuto ora, non sembra, da
solo, aver modificato tutta la sistematica cui si ricollega e nella
quale permangono, tuttora, pregnanti connotazioni di carattere
assicurativo.
Infatti, premessa la gradualità, conclamata appunto dall'art. 53
legge n. 833, di prestazioni (da unificare) e di correlate
contribuzioni (da adeguare), nel quadro dei provvedimenti di prelievo
via via seguiti nel tempo (ne reca ampio cenno la precedente sentenza
n. 167) l'art. 31 risulta aver disposto solo in ordine al meccanismo
di prelievo riferendolo al reddito complessivo, desumibile,
ovviamente proprio perché complessivo, dai corrispondenti calcoli ai
fini dell'IRPEF: non si rinviene alcunché, dunque, di mutato in
radice, sino a questo momento, nelle caratterizzazioni originarie
della contribuzione riferita, ora, al reddito complessivo, ma
correlata sempre - per lo meno negli auspici - (così l'ordine del
giorno della V Commissione permanente del Senato, accolto dal Governo
nella seduta del 14 febbraio 1986) al costo del servizio.
Aggiungasi che riferimenti di tal sorta al reddito complessivo non
sono nuovi nell'ordinamento, ai fini di derivarne conseguenze a
riguardo di benefici diversi (pensioni, assegni familiari ecc.). Per
rimanere in tema più consono e specifico di incidenza sulla spesa
sanitaria vanno ricordate le quote fisse (TICKET) da versarsi per le
prestazioni e le relative esenzioni dall'esborso, costituente un
evidente prelievo contributivo (stessa legge finanziaria n. 41, art.
28).
Conclusivamente, il riferimento alla onnicomprensività del
reddito e alle procedure relative, non è di per sé sufficiente per
deflettere da quanto già considerato in passato sul punto: la
questione va dichiarata non fondata senza che occorra scendere a
ulteriori verifiche in tale direzione.
5.3. - I giudici a quibus, ad eccezione del Pretore di Macerata,
riportano identiche censure all'articolato (supra, n. 3), nella
prospettazione, ancora, di un contrasto con l'art. 3 Cost.
Motivo di disarmonia sarebbe fornito, intanto, da un riferimento
ad entità incerta e mutevole, quale il reddito dell'anno precedente
in luogo di quanto definitivamente accertato: ma le argomentazioni
non trovano alcun favorevole riscontro nel sistema IRPEF, poiché la
soglia ultima dei prelievi trova finalizzazione in prosieguo negli
accertamenti definitivi, migliorativi o peggiorativi che possano poi
risultare.
Quanto, piuttosto, ad una denunciata disparità di trattamento
ingenerata dalle norme specifiche, più che tendersi a un tertium
comparationis, favorevole ai ricorrenti, viene prospettata, in
realtà, una disarticolazione normativa, attraverso cui inferire, in
buona sostanza, che le norme adottate sarebbero prive della univoca
omogeneità di ripartizione degli oneri.
Traspare, in altri termini, dalle ordinanze una complessa censura,
analogamente a quanto già considerato dalla Corte nella precedente
sentenza n. 167: incoerenza di fondo, in concreto incidente
negativamente sulla interezza del sistema, nel frammentario
atteggiarsi delle disposizioni che difetterebbero, così, di organica
razionalità.
Orbene in punto, sempre con la sentenza n. 167, ha considerato la
Corte che il sistema trova base di avvio nel disposto, già
ricordato, dell'art. 53 della legge n. 833: per effetto di questo, il
piano sanitario nazionale è tenuto a stabilire le norme generali
erogatrici delle prestazioni (coevamente le fasi graduali di
unificazione delle stesse), correlate necessariamente al
corrispondente adeguamento delle contribuzioni assicurative;
normativa riprodotta, ancora, per le modalità e i tempi, nel
successivo art. 57.
Senonché a tuttoggi risultano sì parzialmente identificati
taluni dati positivi sul versante della spesa (l. 23 ottobre 1985, n.
595 e successive integrazioni e modifiche), ma non è stato ancora
concretato sul piano positivo il completo processo di allineamento
sovrariferito, superandosi la fase transitoria di trapasso dal chiuso
sistema mutualistico, rivolto a categorie determinate, all'altro,
aperto e generale, indirizzato a tutti i cittadini sulla base di
un'equa ripartizione degli oneri.
Invero, il mutamento in assoluto di cui è cenno si radica nelle
premesse non più di una mera eliminazione della malattia, bensì di
tutela del bene - intangibile - della salute: ottica assolutamente
diversa questa, rispetto al passato, che viene a impingere nei
fondamentali diritti di ognuno, imponendone altresì i correlati
doveri poiché vi resta coinvolto l'interesse della collettività.
La messe di questa imponente trasformazione costituzionalmente
protetta (art. 32) e degli adempimenti conseguenti giustificava la
gradualità nelle risoluzioni relative, onde consentirsi il fruire
delle necessarie esperienze per i fini di definitive sicure scelte.
Ma il frutto di tali esperienze, nel processo di espansione dai
ristretti campi mutualistici all'area solidaristica globale, deve
avere séguito, ora, in un rapporto adeguativo certo, omogeneo e
concreto tra prestazioni e contribuzioni, come imposto dalla riforma.
Né possono sottacersi le evidenti implicazioni anche pratiche
poiché, nel tempo, le iniziali ragioni di transitorietà rischiano
di rivestire forme e connotati di una vischiosità normativa a
connotazione meramente storica, dimentica di una realtà che
coinvolge, si vuol qui ribadire, nei diritti e inscindibili doveri
per la fruibilità del servizio sanitario nazionale, la collettività
intera.
La Corte avverte, in tal senso, le preoccupazioni e le
perplessità che la normativa impugnata desta per una
caratterizzazione ancor oggi di incertezza e di disarmonia: ritiene,
tuttavia, di escludere, allo stato, la normativa medesima da una
declaratoria di illegittimità costituzionale, in quanto il sistema
pur frammentizzato risulti - nei suoi pregressi collegamenti l'ultimo
e definitivo anello di congiunzione per la attuazione della
disciplina (cfr. sentenza n. 89 del 1984). La giustificazione del
contingente non può, peraltro, portare a consentire interventi
legislativi di tal sorta, non ispirati a chiara, puntuale certezza
nella sistemazione delle prestazioni e dei relativi oneri.
Per i valori costituzionali, qui tracciati, al sacrificio
contributivo, che è di tutti, deve corrispondere un servizio sicuro
a tutti assicurato. Esso va prospettato e realizzato efficiente nella
sue tecniche, sano nella sua amministrazione improntata a correttezza
ed economicità, senza dispendii inconferenti.
Nei delineati sensi la questione va dichiarata non fondata.
6. - I Pretori di Lecce e di Trapani (ordd. nn. 63 e 174)
ravvisano illegittimità del comma 10 dell'art. 31, là dove per gli
onerati dal prelievo è prescritta una contribuzione comunque non
inferiore (indipendentemente, cioè, dall'effettivo reddito) a L.
648.000 annue.
La Corte è chiamata a decidere se la disposizione contrasti con
il principio d'uguaglianza (art. 3) (quanto al successivo art. 35,
pur evocato, ne sono noti i contorni d'ispirazione generale).
Il disposto sembra riposare, col presumere in via assoluta una
realtà di reddito eventualmente minore o addirittura inesistente, su
di una situazione sovente fittizia, se si ha riguardo particolarmente
a quei soggetti - giovani agli inizi di attività professionale -
pressoché privi di cespiti.
In ogni caso, in un meccanismo, modellato sul reddito complessivo
denunziato ai fini dell'IRPEF, quanto descritto può portare a
prelievi difformi, per uno stesso soggetto, a seconda del reddito
effettivamente prodotto (per l'obbligo tributario) e del reddito
presunto (per la contribuzione sanitaria). Ne risulta palmare e
incoerente la disorganica enunciazione.
La questione va accolta per la parte in cui la norma non consente
- a fronte della forza probante, imposta in astratto dalla norma - la
prova contraria.
Per effetto conseguenziale ( ex art. 27 legge 11 marzo 1953 n. 87)
l'identico provvedimento va adottato a riguardo della contribuzione
(pure contenuta nel comma 10 dell'art. 31) stabilita comunque in non
meno di L. 324.000 annue per i coltivatori diretti, mezzadri e coloni
e rispettivi concedenti, nonché per ciascun componente attivo del
rispettivo nucleo familiare.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi:
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 31, n. 8 legge 28 febbraio 1986, n. 41 -
Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 1986) - sollevata dal Pretore di
Taranto, in relazione all'art. 53 Cost., con l'ordinanza n. 23, in
epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 31 legge predetta, sollevata dal Pretore di
Campobasso, in relazione all'art. 81 Cost., con l'ordinanza n. 31, in
epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 31 nn. 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15 legge
predetta, sollevata, in relazione agli artt. 3 e 53 Cost., con le
ordinanze dei Pretori di Campobasso (n. 31), Lecce (n. 63), Macerata
(n. 115), Venezia (n. 130 e n. 131), Trapani (n. 174), in epigrafe;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 31, n. 10
della legge 28 febbraio 1986, n. 41 - Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria
1986) - nella parte in cui, per il contributo dovuto dai soggetti di
cui al precedente comma 8, fissato comunque in somma annua non
inferiore a L. 648.000, non consente prova contraria, ai fini del
contributo, del minor reddito effettivo, determinato ai sensi del
precedente comma 8;
5) dichiara, per effetto dell'art. 27 l. 11 marzo 1983, n. 87,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 31, n. 10 della legge 28
febbraio 1986, n. 41, specificata al punto 4 del presente
dispositivo, nella parte in cui, per il contributo dovuto dai
soggetti di cui al precedente comma 9, fissato comunque in somma
annua non inferiore a L. 324.000 non consente prova contraria, ai
fini del contributo, del minor reddito effettivo, determinato ai
sensi del precedente comma 8.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 28 ottobre 1987.
Il Presidente: SAJA
Il Redattore: BORZELLINO
Depositata in cancelleria il 3 dicembre 1987
Il direttore della cancelleria: MINELLI