Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato l’11-14 dicembre 2020 e depositato in cancelleria il 18 dicembre 2020, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha impugnato l’art. 100, commi 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10 e 10-bis, del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 (Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia), convertito, con modificazioni, nella legge 13 ottobre 2020, n. 126, che contengono disposizioni in materia di concessioni demaniali marittime, in riferimento, complessivamente, agli artt. 3, 5, 81, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione, nonché agli artt. 4 e 48 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), come attuato dall’art. 6, comma 1, del d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469 (Norme integrative di attuazione dello statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia), dagli artt. 1, 2 e 3 del decreto legislativo 25 maggio 2001, n. 265 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia per il trasferimento di beni del demanio idrico e marittimo, nonché di funzioni in materia di risorse idriche e di difesa del suolo) e dall’art. 9, commi 2 e 5, del decreto legislativo 1° aprile 2004, n. 111 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia concernenti il trasferimento di funzioni in materia di viabilità e trasporti).
1.1.– Preliminarmente, la Regione ricorrente osserva che la clausola di salvaguardia contenuta nell’art. 113-bis del decreto-legge oggetto dell’impugnazione – a
a tenore della quale «[l]e disposizioni del presente decreto sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e Bolzano compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3» – non potrebbe, in ragione della sua genericità, considerarsi d’ostacolo all’ammissibilità del ricorso (sono citate le sentenze di questa Corte n. 105 del 2007, n. 88, n. 118 e n. 134 del 2006).
1.2.– Sempre in via preliminare, la Regione illustra le norme dello statuto di autonomia speciale che le attribuiscono competenze legislative primarie, tra l’altro, in materia di ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione, di ittica e pesca, industria e commercio, turismo e industria alberghiera, nonché di istituzioni ricreative e sportive (art. 4), riconoscendo alla Regione una «propria finanza, coordinata con quella dello Stato» (art. 48), nonché le norme di attuazione dello statuto che trasferiscono alla Regione i beni del demanio idrico e lacuale, nonché tutti i beni demaniali situati nella laguna di Marano-Grado (art. 1 del decreto legislativo n. 265 del 2001); e rileva che – per i restanti beni demaniali marittimi di titolarità statale – altra norma d’attuazione dello statuto trasferisce alla Regione, tra l’altro, le funzioni amministrative relative alle concessioni dei beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo, di zone di mare territoriale, specificando che i proventi e le spese derivanti dalla gestione di tale demanio spettano alla Regione (art. 9, commi 2 e 5, del d.lgs. n. 111 del 2004).
La ricorrente dà conto di aver esercitato tali competenze statutarie con plurime leggi regionali, in particolare la legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 13 novembre 2006, n. 22 (Norme in materia di demanio marittimo con finalità turistico-ricreativa e modifica alla legge regionale n. 16/2002 in materia di difesa del suolo e di demanio idrico), la quale disciplina l’esercizio delle funzioni amministrative sul demanio marittimo, stabilendo che il canone di concessione è determinato con legge regionale (art. 13-quater); la legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 21 aprile 2017, n. 10 (Disposizioni in materia di demanio marittimo regionale, demanio ferroviario e demanio stradale regionale, nonché modifiche alle leggi regionali 17/2009, 28/2002 e 22/2006), che disciplina la durata delle concessioni e che è stata recentemente modificata dalla legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 18 maggio 2020, n. 8 (Misure urgenti per far fronte all’emergenza epidemiologica da COVID-19 in materia di demanio marittimo e idrico), il cui art. 2 ha previsto la proroga delle concessioni in essere. La difesa regionale dà anche conto che su quest’ultima disposizione era pendente, su ricorso del Governo, un giudizio di legittimità costituzionale dinanzi a questa Corte (giudizio poi deciso, nelle more del presente, con la sentenza n. 139 del 2021).
La Regione rammenta, altresì, la giurisprudenza di questa Corte, secondo cui la competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza può prevalere sulle competenze regionali quando «l’oggetto della regolazione finisca per influire sulle modalità di scelta del contraente, ove si incida sull’assetto concorrenziale dei mercati in termini tali da restringere il libero esplicarsi delle iniziative imprenditoriali» (sentenza n. 221 del 2018, richiamata dalla sentenza n. 161 del 2020). Secondo la difesa regionale, le norme statali impugnate non inciderebbero in alcun modo sulle modalità di scelta del contraente, né sui principi di trasparenza, pubblicità e imparzialità, e non afferirebbero pertanto alla materia della tutela della concorrenza.
1.3.– La Regione impugna anzitutto il comma 1 dell’art. 100 del d.l. n. 104 del 2020.
La disposizione estende la disciplina stabilita dall’art. 1, commi 682 e 683, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), concernente la proroga delle concessioni demaniali marittime, sino al 2033, alle concessioni lacuali e fluviali e a quelle relative alla realizzazione e alla gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, nonché ai rapporti aventi ad oggetto la gestione di strutture turistico-ricreative in aree ricadenti nel demanio marittimo per effetto di provvedimenti successivi all’inizio dell’utilizzazione.
Secondo la ricorrente, la disposizione violerebbe molteplici competenze legislative di cui all’art. 4 dello statuto, nonché l’art. 117, terzo e quarto comma, Cost., intervenendo sulla durata delle concessioni di beni demaniali di cui è titolare la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
In primo luogo, osserva che, in forza dell’art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 265 del 2001, i beni del demanio idrico sarebbero di titolarità della stessa Regione ricorrente, la quale «esercita tutte le attribuzioni inerenti alla titolarità dei beni trasferiti» in forza del successivo comma 3 della medesima disposizione: attribuzioni tra le quali si ascriverebbe anche la determinazione della durata delle concessioni insistenti su tale demanio, sulla base del principio della «corrispondenza biunivoca tra potestà legislativa esclusiva e titolarità del bene» che emergerebbe dalla giurisprudenza di questa Corte (è citata la sentenza n. 94 del 2019).
Quanto ai beni del demanio marittimo situati nella laguna di Marano-Grado, essi sarebbero parimenti di titolarità regionale in forza dell’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 265 del 2001, e sarebbero pertanto, per le medesime ragioni, soggetti alla competenza legislativa regionale, anche per ciò che concerne la determinazione della durata delle concessioni.
Quanto, infine, alla restante porzione di demanio marittimo, di titolarità statale, la disposizione impugnata sarebbe comunque invasiva delle competenze statutarie. Nel disciplinare le concessioni relative alla nautica da diporto e alle strutture turistico-ricreative, essa inciderebbe infatti sulle competenze legislative primarie in materia di ittica, pesca e turismo, le quali implicano – ai sensi dell’art. 6, comma l, del d.P.R. n. 469 del 1987 – l’esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative.
1.4.– Viene poi impugnato il comma 2 dell’art. 100 del d.l. n. 104 del 2020, il quale in sostanza modifica, con effetto dal 1° gennaio 2021, il criterio di determinazione dei canoni di concessione di beni demaniali marittimi per pertinenze destinate ad attività commerciali, terziario-direzionali e di produzione di beni e servizi, applicando il criterio tabellare già utilizzato per le opere di difficile rimozione.
Tale intervento del legislatore statale sarebbe lesivo dell’art. 4 dello statuto regionale e delle relative norme di attuazione, e in particolare del d.P.R. n. 469 del 1987, per invasione delle competenze legislative primarie nelle materie industria e commercio, turismo e industria alberghiera, istituzioni ricreative e sportive. La norma statale impugnata, diretta ad «agevolare economicamente i cittadini e le imprese, anche in considerazione degli effetti negativi della pandemia», non avrebbe d’altra parte «alcuna finalità pro-concorrenziale, né [sarebbe] riconducibile all’esercizio di altre competenze statali, esclusive o non».
Sarebbero inoltre violati gli artt. 81 e 119, primo comma, Cost., nonché l’art. 48 dello statuto, posto che l’intervento statale priverebbe unilateralmente la Regione di entrate che le spettano in forza della disciplina statuaria e delle relative norme attuative, e in particolare dell’art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 111 del 2004, che attribuisce alla Regione la spettanza dei proventi e delle spese derivanti dalla gestione del demanio marittimo e della navigazione interna. Fra l’altro, la ricorrente avrebbe già esercitato le proprie attribuzioni in tale ambito con la citata legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 22 del 2006, il cui art. 13-quater rimette al legislatore regionale la determinazione dei canoni in questione, aggiornati annualmente in base all’indice ISTAT con decreto del Presidente della Regione.
Qualora, peraltro, questa Corte dovesse ritenere che la potestà di quantificare il canone concessorio sui beni demaniali in questione sia connessa alla titolarità del bene, la ricorrente chiede – in via subordinata – che sia riconosciuta la violazione della competenza regionale primaria a determinare con legge l’ammontare dei canoni concessori «quanto meno in relazione ai beni del demanio marittimo di [titolarità regionale], vale a dire quelli situati nella laguna di Grado-Marano», trasferiti alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia dal citato d.lgs. n. 265 del 2001.
1.5.– Sono impugnati, poi, i commi 3, 4 e 5 dell’art. 100 del d.l. n. 104 del 2020, i quali prevedono – in sostanza – una nuova quantificazione dei canoni sulle concessioni del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per la realizzazione e gestione di strutture destinate alla nautica da diporto, da applicarsi retroattivamente alle concessioni in corso, con compensazione delle somme pagate in eccesso tra il 2007 e il 2020 rispetto alle somme da versare allo stesso titolo; un canone minimo – pari a euro 2.500 – per l’utilizzazione di aree e pertinenze demaniali marittime con qualunque finalità; la sospensione dei procedimenti amministrativi per la riscossione dei suddetti canoni, nonché quelli incidenti negativamente sulla concessione a causa del mancato versamento del canone, con inefficacia dei provvedimenti già adottati oggetto di contenzioso.
Anche rispetto a tali disposizioni, la Regione ricorrente lamenta innanzitutto la violazione delle proprie competenze legislative primarie di cui all’art. 4 dello statuto e della relativa disciplina d’attuazione nelle materie della pesca, commercio, turismo e industria alberghiera, istituzioni ricreative e sportive, cui sarebbero riconducibili la nautica da diporto e le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative. Invasa sarebbe anche la competenza statutaria in materia di ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione (art. 4 dello statuto), posto che il comma 5 dell’art. 100 del d.l. n. 104 del 2020 interviene sui procedimenti amministrativi pendenti, disponendo l’inefficacia dei provvedimenti già adottati oggetto di contenzioso.
Oltre a ciò, i commi da 3 a 5 dell’impugnato art. 100 integrerebbero anche una violazione dell’autonomia finanziaria regionale, di cui all’art. 119 Cost. e all’art. 48 dello statuto, nonché all’art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 111 del 2004, per gli stessi motivi svolti in riferimento all’impugnazione del comma 2.
Tale violazione sarebbe aggravata dal fatto che la normativa statale in questione incide irragionevolmente sui canoni concessori già riscossi, ossia su entrate già iscritte a bilancio e poste a copertura di previsioni di spesa.
Sarebbe violato, per effetto della illustrata retroattività della rideterminazione della misura dei canoni in questione, anche il principio dell’equilibrio di bilancio di cui all’art. 81 Cost., che impone una corretta rappresentazione delle risultanze economiche e patrimoniali dell’ente (sono citate le sentenze di questa Corte n. 49 del 2018 e n. 89 del 2017), mentre la rideterminazione retroattiva dei canoni renderebbe infedeli i precedenti documenti di bilancio, stanti le minori entrate che essa imporrebbe di contabilizzare «ora per allora». Né, ad avviso della Regione ricorrente, tale effetto negativo sui bilanci sarebbe neutralizzato dal meccanismo del conguaglio sugli oneri concessori per le annualità a venire, posto che, «in caso di inadempimento, insolvenza o anche solo cessazione anticipata del rapporto concessorio, il meccanismo di conguaglio resterebbe inoperativo, con la conseguenza che la minore entrata non sarebbe più appianabile pro futuro». Scaricando sugli esercizi futuri il ripiano del bilancio regionale, attraverso la previsione di entrate incerte, la disciplina statale impugnata avrebbe determinato una violazione dell’art. 81 Cost., in uno con l’art. 3 Cost., «pel profilo della palese irragionevolezza dell’intervento, totalmente incurante delle conseguenze che ne sarebbero derivate».
Violato sarebbe infine, per gli stessi motivi, anche il principio di affidamento di cui all’art. 3 Cost., letto in combinato disposto con l’art. 81 Cost. e con le norme statutarie e di attuazione dello statuto sull’autonomia finanziaria della Regione, stante l’evidente portata retroattiva della disciplina impugnata. Né sarebbe possibile escludere la sua applicazione alle risorse già impegnate con un’interpretazione costituzionalmente conforme a «tutela dell’affidamento e dell’autonomia regionale» (è citata la sentenza di questa Corte n. 117 del 2016), posto che l’espressa retroattività della disciplina statale impugnata precluderebbe tale interpretazione.
1.6.– Sono poi impugnati i commi 7, 8, 9 e 10 dell’art. 100 del d.l. n. 104 del 2020, i quali consentono, mediante il versamento di un importo ridotto rispetto a quanto dovuto, la definizione agevolata dei procedimenti giudiziari e amministrativi relativi alle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative e per la realizzazione e gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto.
Tale disciplina statale determinerebbe, ad avviso della ricorrente, la violazione delle medesime competenze legislative regionali primarie previste dall’art. 4 dello statuto e dalle connesse norme d’attuazione, illustrate al punto precedente, trattandosi di definizione agevolata di procedimenti pendenti relativi alle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative e per la nautica da diporto, rientranti a vario titolo nelle menzionate competenze statutarie.
Sarebbero violate anche le norme costituzionali e statutarie, poste a presidio dell’autonomia economico-finanziaria della Regione, e segnatamente gli artt. 81 e 119 Cost. e l’art. 48 dello statuto; nonché il legittimo affidamento della Regione e il connesso principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., per gli stessi motivi illustrati al punto precedente.
La definizione agevolata dei procedimenti amministrativi in questione inciderebbe illegittimamente anche sulle funzioni amministrative relative alle concessioni in parola, attribuite alla Regione dall’art. 9, comma 2, del d.lgs. n. 111 del 2004, nonché sull’organizzazione degli uffici regionali, di competenza statutaria, con conseguente violazione del principio di leale collaborazione.
1.7.– È infine impugnato il comma 10-bis dell’art. 100 del d.l. n. 104 del 2020, che in sostanza limita ai soli «diportisti», e non più a tutti i «turisti», le agevolazioni IVA per la sosta e il pernottamento nelle strutture ricettive in questione (i cosiddetti “marina resort”), determinando così, per la restante platea di turisti, un aumento dell’IVA al 22 per cento contro la previgente tariffa agevolata del 10 per cento.
Ad avviso della ricorrente, ciò determinerebbe un effetto dannoso per il sistema economico regionale, spingendo i turisti non diportisti «ad abbandonare o a ridurre drasticamente il periodo di stazionamento nelle acque della Regione Friuli-Venezia Giulia» a vantaggio delle strutture site sulle coste slovene e croate; con conseguente lesione dell’autonomia finanziaria regionale, del suo equilibrio di bilancio e della sua competenza legislativa primaria nella materia «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario», in violazione degli artt. 81, 117, commi 3 e 4, e 119 Cost., nonché degli artt. 4 e 48 dello statuto.
La norma statale impugnata sarebbe anche affetta da irragionevolezza intrinseca, in contrasto con l’art. 3 Cost., posto che l’obiettivo del sostegno e rilancio dell’economia – cui è espressamente finalizzato il decreto-legge in parola – sarebbe palesemente contraddetto dall’aumento dell’imposta in questione, tenuto conto degli effetti depressivi della domanda turistica che la stessa comporta.
1.8.– La Regione lamenta, infine, che tutte le disposizioni impugnate, disciplinando ambiti materiali «di sicura competenza statutaria» (è citata la sentenza di questa Corte n. 109 del 2018), determinano un’invasione delle competenze regionali giustificabile solo al ricorrere delle condizioni per l’eventuale “chiamata in sussidiarietà”, e in particolare dell’intesa, imposta dal principio di leale collaborazione (sono citate le sentenze di questa Corte n. 7 del 2016, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003).
Le disposizioni impugnate, tuttavia, «non prevedono alcuna fase attuativo-amministrativa delle misure introdotte, rideterminando direttamente sia la durata delle concessioni, sia la misura del relativo canone», stabilendo dettagliate modalità di attuazione e assumendo, così, «un contenuto chiaramente provvedimentale». Pertanto, la disciplina statale delle concessioni demaniali in questione su profili «di carattere strettamente amministrativo» avrebbe «violato gli artt. 117 e 118 Cost., oltreché eluso il dovere di leale collaborazione, da osservare in sede attuativo-amministrativa, ai sensi degli artt. 5 e 120 Cost.». Questa Corte avrebbe, del resto, già considerato lesive degli artt. 117 e 118 Cost. le norme statali che fissano in modo puntuale la disciplina amministrativa di attività rientranti nelle materie di competenza esclusiva delle Regioni, «in assenza di esigenze unitarie da tutelare» (è citata la sentenza n. 339 del 2007).
2.– Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque non fondato.
2.1.– L’Avvocatura generale dello Stato ritiene, anzitutto, il ricorso inammissibile o comunque manifestamente infondato, in ragione dell’applicabilità alle disposizioni impugnate della clausola di salvaguardia di cui al citato art. 113-bis del d.l. n. 104 del 2020.
Tale clausola non potrebbe essere considerata come mera formula di stile, giusta la giurisprudenza di questa Corte che impone di verificare se le singole norme oggetto di censura non contengano «un riferimento testuale ed espresso all’ente ad autonomia speciale, idoneo a vanificare la portata precettiva della clausola di salvaguardia» (sono citate le sentenze n. 103 e n. 94 del 2018, n. 231, n. 191 e n. 154 del 2017, n. 40 del 2016). Una volta appurato che la clausola risulti operante, l’eventuale incompatibilità della disciplina statale con le garanzie statutarie determinerà la non applicabilità della legge statale alla Regione speciale o alle Province autonome, con conseguente insussistenza del vulnus denunciato.
Dal momento che le disposizioni censurate non includono espressamente fra i propri destinatari la Regione ricorrente, la clausola di salvaguardia dovrebbe ritenersi pienamente operante. Da ciò deriverebbe «l’inammissibilità per carenza di interesse ad agire o, comunque, la manifesta infondatezza, stante la non ravvisabilità del vulnus denunciato […], di tutte le questioni promosse dalla regione».
2.2.– In via subordinata, l’Avvocatura generale dello Stato sostiene comunque la non fondatezza dei singoli motivi di impugnazione.
2.2.1.– Quanto al comma 1 dell’art. 100, la difesa statale sostiene che «la disciplina dei termini di scadenza delle concessioni demaniali incide sull’ingresso di altri potenziali operatori economici nel mercato e rientra nella materia “tutela della concorrenza” di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione» (sono citate, tra l’altro, le sentenze di questa Corte n. 1 del 2019, n. 221 del 2018, n. 40 del 2017 e n. 171 del 2013).
Aggiunge l’Avvocatura generale dello Stato che «l’esigenza di tutela della concorrenza prescinde dalla titolarità dei beni pubblici in questione, siano essi di proprietà statale (come la quasi totalità dei beni demaniali marittimi della Regione Friuli-Venezia Giulia) o regionale (come i beni demaniali della laguna di Marano-Grado […] e i beni demaniali idrici del territorio friulano […]». Ai sensi dello stesso art. 4 dello statuto speciale, del resto, la potestà legislativa regionale deve essere esercitata nel rispetto delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali, tra le quali si iscriverebbero disposizioni statali incidenti sulla tutela della concorrenza (è citata la sentenza di questa Corte n. 109 del 2018). Tale limite opererebbe anche nel caso di beni demaniali (marittimi e idrici) di proprietà regionale insistenti nel relativo territorio.
Inoltre, la disciplina statale richiamata dal comma 1 dell’art. 100 non si limiterebbe a prorogare le concessioni demaniali in essere, ma conterrebbe anche un insieme di direttive e procedure per la revisione dei criteri e modelli di gestione, oltre che delle modalità di rilascio, delle concessioni demaniali: ambiti, questi, da ritenersi riservati alla competenza esclusiva statale nella materia della concorrenza, sui quali neppure le Regioni a statuto speciale potrebbero intervenire.
La disposizione impugnata, infine, disciplinerebbe profili delle concessioni demaniali (termine di durata e criteri e modelli di gestione) che atterrebbero ad aspetti dominicali, come tali rientranti anche nella materia dell’ordinamento civile, riservata anch’essa alla competenza esclusiva statale dall’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. (è citata la sentenza di questa Corte n. 94 del 2019).
2.3.– L’Avvocatura generale dello Stato affronta congiuntamente le censure mosse nel ricorso ai commi 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9 e 10 dell’art. 100, i quali contengono un’articolata disciplina sulla determinazione dei canoni demaniali e sulla definizione agevolata delle relative controversie e che la Regione autonoma, nell’odierno ricorso, riconduce alla materia del turismo, spettante alla potestà legislativa residuale regionale ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost.
L’Avvocatura generale dello Stato chiarisce che, nella Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, esistono beni demaniali marittimi di proprietà statale, sui quali la Regione autonoma esercita le funzioni gestorie delegate dallo Stato, ivi compresa la riscossione dei canoni, e beni demaniali marittimi trasferiti alla Regione (quelli della laguna di Marano-Grado), su cui essa «esercita tutte le attribuzioni inerenti alla titolarità dei beni trasferiti» (art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 265 del 2001). Stante la giurisprudenza di questa Corte secondo cui la potestà di determinazione dei canoni segue la titolarità del bene e non quella della gestione (sono citate le sentenze n. 73 del 2018, n. 94 del 2008, n. 427 e n. 286 del 2004), l’Avvocatura generale dello Stato conclude che spetta allo Stato, per tutti i beni demaniali di sua proprietà presenti nella Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, la disciplina della quantificazione dei canoni di concessione, in ossequio agli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., risultando recessiva la competenza regionale in materia di turismo.
Quanto alla disciplina che introduce una procedura di definizione agevolata per il pagamento dei canoni concessori contenuta nei commi da 7 a 10 dell’art. 100 impugnato, la difesa statale osserva che essa «riproduce, sostanzialmente, il sistema delineato, per i giudizi pendenti alla data del 30 settembre 2013, dall’articolo 1, commi 732 e 733, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, oggetto di giudizio di legittimità costituzionale ad iniziativa della Regione Friuli Venezia Giulia e definito con la […] sentenza n. 73 del 2018». Ivi la Corte ha ritenuto tale disciplina rientrante nella materia «giurisdizione e norme processuali» di cui all’art. 117, comma secondo, lettera l), Cost., concludendo che «proprio la natura civilistica e processuale della norma contestata ne comporta la necessaria uniformità di applicazione alle analoghe situazioni pendenti: ciò anche in ragione della sostanziale omogeneità degli interessi inerenti ai concessionari e agli enti pubblici potenziali beneficiari del meccanismo transattivo». Con il che sarebbe esclusa la fondatezza delle censure regionali dirette contro la disciplina statale sulla definizione agevolata delle controversie sul pagamento dei canoni di concessione in questione.
2.4.– L’Avvocatura generale dello Stato contesta, inoltre, la fondatezza delle censure mosse nel ricorso al comma 10-bis dell’art. 100, che, come detto, modifica il regime dell’IVA per la sosta e il pernottamento nei “marina resort”.
La modifica in questione sarebbe stata introdotta a seguito della sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 19 dicembre 2019, causa C-715/18, in materia di applicazione di un’aliquota ridotta alla locazione di spazi di ormeggio per imbarcazioni in un porto turistico. La disciplina statale, intervenendo su un tributo erariale armonizzato a livello eurounitario, avrebbe esercitato «la potestà legislativa esclusiva riconosciutagli dall’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione in materia di sistema tributario e contabile dello Stato». Come più volte affermato da questa Corte, il legislatore statale può modificare o sopprimere i tributi statali, in quanto rientranti in detta competenza esclusiva, senza lesione dell’autonomia regionale o del principio di leale collaborazione, il quale non rileva in materie di competenza esclusiva statale (sono citate le sentenze n. 26 del 2014 e n. 97 del 2013).
Per gli stessi motivi non sarebbe fondata la lamentata violazione dell’art. 119 Cost., non potendo le Regioni interferire sul sistema tributario statale, neppure con riguardo al regime delle agevolazioni che di quel sistema costituisce un’integrazione (sono citate le sentenze di questa Corte n. 274 del 2020, n. 17 del 2018, n. 30 del 2012 e n. 123 del 2010).
Oltre a ciò, la doglianza regionale sarebbe inammissibile, per carenza di interesse a ricorrere, in quanto l’aumento dell’aliquota IVA andrebbe a incrementare la quota di compartecipazione regionale spettante alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in forza dell’art. 49, comma 1, lettera d), dello statuto speciale.
2.5.– L’Avvocatura generale dello Stato contesta, infine, la fondatezza della censura dell’intera disciplina statale impugnata per violazione del principio di leale collaborazione, invocato dalla ricorrente sul presupposto che il legislatore statale avrebbe esercitato una “chiamata in sussidiarietà”.
La censura non sarebbe fondata, in quanto basata sull’erroneo assunto della ricorrente, secondo cui la durata delle concessioni del demanio marittimo e idrico, assieme con la misura dei canoni concessori, afferiscano a materie di competenza statutaria della Regione autonoma, mentre esse riguarderebbero, piuttosto, materie – quali la tutela della concorrenza e l’ordinamento civile – «riservate alla competenza legislativa esclusiva [statale]».
3.– Con atto depositato il 15 gennaio 2021 è intervenuta in giudizio la ASSONAT – Associazione nazionale approdi e porti turistici.
4.– Il 18 gennaio 2021 è pervenuta alla cancelleria della Corte l’opinione scritta dell’Associazione italiana porti turistici – ASSOMARINAS, in qualità di amicus curiae, la quale è stata ammessa con decreto del Presidente della Corte del 22 dicembre 2021 (come corretto dal successivo decreto del 7 gennaio 2022).
Nell’opinione si sostiene la legittimità costituzionale della disciplina impugnata. In particolare, l’amicus curiae osserva che l’eventuale mantenimento di canoni di concessione ai più onerosi livelli dettati dalla disciplina statale previgente «determinerebbe una grave alterazione del corretto operare della concorrenza», stante l’ingiusta penalizzazione che subirebbero le imprese gestrici delle strutture per la nautica da diporto presenti sul territorio del Friuli-Venezia Giulia rispetto alle imprese collocate in altre Regioni. Inoltre, si contesta che la norma sul ricalcolo dei canoni abbia natura retroattiva e che da essa possa derivare un impatto finanziario negativo sul bilancio regionale, stante l’incremento, ritenuto non irrilevante, del canone annuo minimo di concessione determinato dalla disposizione di cui al comma 4 dell’art. 100.
5.– Nella memoria depositata in prossimità dell’udienza, la Regione afferma anzitutto di «registrare con soddisfazione il riconoscimento da parte dello Stato, in persona del Presidente del Consiglio, dell’inapplicabilità delle norme censurate alla Regione Friuli-Venezia Giulia» in ragione della clausola di salvaguardia di cui all’art. 113-bis del d.l. n. 104 del 2020. Dal momento, però, che la difesa statale si diffonde altresì nell’illustrare le ragioni della non fondatezza delle censure della Regione, quest’ultima ritiene che tale riconoscimento abbia natura solo «strumentale e tattica». Di talché l’eccezione dell’Avvocatura generale dello Stato potrebbe ritenersi fondata soltanto ove questa Corte chiarisse che la clausola di salvaguardia ha un’effettiva portata escludente nei confronti della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia. In caso contrario, la clausola dovrebbe essere considerata come mera formula di stile, che non impedisce l’esame nel merito delle singole censure.
Quanto alle singole disposizioni impugnate, la Regione ribadisce gli argomenti già svolti nel ricorso introduttivo, sostenendo in particolare – con riferimento al comma 1 dell’art. 100 del d.l. n. 104 del 2020 – l’inconferenza rispetto alla causa in esame delle pronunce di questa Corte invocate dall’Avvocatura generale dello Stato che hanno affermato la competenza statale a stabilire la durata delle concessioni demaniali: esse, infatti, riguarderebbero esclusivamente il regime del demanio marittimo statale nelle Regioni a statuto ordinario. Né la sentenza n. 139 del 2021, sopravvenuta nelle more del presente giudizio, farebbe alcun cenno alla titolarità dei beni su cui insistono le concessioni, che è invece profilo centrale nella presente controversia.
Con riferimento poi alle norme sui canoni demaniali impugnate col ricorso, la stessa Avvocatura generale dello Stato avrebbe riconosciuto che tale disciplina non si applica ai beni demaniali marittimi insistenti nella laguna di Marano-Grado, la cui titolarità è stata trasferita alla Regione in forza del d.lgs. n. 265 del 2001, con ciò ammettendo «la fondatezza in parte qua del ricorso».
Quanto poi alle concessioni insistenti sul demanio marittimo statale, la difesa regionale ribadisce che tra le funzioni amministrative trasferite alla Regione in forza dell’art. 9, commi 2 e 5, del d.lgs. n. 111 del 2004 devono intendersi rientrare anche i poteri di determinazione del canone, che è peraltro incassato direttamente dalla Regione medesima, la quale avrebbe già disciplinato con proprie leggi la misura del canone – ancorché, poi in concreto, la Regione applichi oggi il canone così come determinato dallo Stato ai sensi dell’art. 58, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 10 del 2017, in forza di una «libera scelta regionale».
Con riguardo alla sentenza n. 73 del 2018 di questa Corte, evocata dalla difesa dello Stato a supporto della non fondatezza delle censure mosse alla disciplina della definizione agevolata dei procedimenti di riscossione dei canoni, la difesa regionale sostiene che si tratterebbe di una decisione – peraltro resa sulla base di un diverso parametro costituzionale – avente ad oggetto una normativa statale diversa da quella impugnata con l’odierno ricorso, la quale si riferiva solo ai procedimenti giudiziari pendenti, non anche a quelli amministrativi, come invece il comma 7 dell’art. 100 del d.l. n. 104 del 2020.
In riferimento poi agli effetti finanziari causati dalla retroattività della norma statale che determina al ribasso i canoni demaniali, la memoria dà conto della quantificazione formulata nella nota della Direzione centrale patrimonio, demanio, servizi generali e sistemi informativi della Regione, che calcola minori entrate per complessivi euro 1.627.246,82, «a dimostrazione del grave danno economico causato alle finanze regionali».
Quanto infine alla modifica del previgente e più favorevole regime dell’IVA per i “marina resort” contenuta nell’impugnato comma 10-bis dell’art. 100 del d.l. n. 104 del 2020, la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea invocata dalla difesa statale a fondamento di tale modifica sarebbe inconferente, posto che in detta sentenza si esclude l’applicabilità del beneficio fiscale alla locazione di spazi di ormeggio per imbarcazioni, dovendo il beneficio limitarsi ai soli servizi di alloggio, come sarebbero, ad avviso della Regione, i servizi offerti dai “marina resort”. Inoltre, sarebbe da respingere l’affermazione dell’Avvocatura generale dello Stato secondo cui la Regione non avrebbe interesse a ricorrere, posto che il deteriore regime fiscale inciderebbe negativamente sul turismo marino nella Regione ricorrente, privando quest’ultima della possibilità di imprimere a tale mercato un differente orientamento.
Considerato in diritto
1.– Con il ricorso indicato in epigrafe, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha impugnato l’art. 100, commi 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10 e 10-bis, del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 (Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia), convertito, con modificazioni, nella legge 13 ottobre 2020, n. 126, in riferimento, complessivamente, agli artt. 3, 5, 81, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione, nonché agli artt. 4 e 48 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), come attuato dall’art. 6, comma 1, del d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469 (Norme integrative di attuazione dello statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia), dagli artt. 1, 2 e 3 del decreto legislativo 25 maggio 2001, n. 265 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia per il trasferimento di beni del demanio idrico e marittimo, nonché di funzioni in materia di risorse idriche e di difesa del suolo) e dall’art. 9, commi 2 e 5, del decreto legislativo 1° aprile 2004, n. 111 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia concernenti il trasferimento di funzioni in materia di viabilità e trasporti).
In sostanza, la Regione impugna numerosi commi dell’art. 100 del d.l. n. 104 del 2020, con i quali viene dettata un’articolata disciplina relativa:
– alla durata delle concessioni lacuali e fluviali, nonché di quelle per le strutture dedicate alla nautica da diporto e per la gestione di strutture turistico ricreative in aree ricadenti nel demanio marittimo (comma 1);
– alla determinazione dei canoni relativi a tali concessioni (commi da 2 a 5);
– alla definizione agevolata dei procedimenti pendenti, tanto amministrativi quanto giudiziari, per la riscossione dei canoni (commi 7, 8, 9 e 10);
– al regime IVA applicabile ai servizi resi per la sosta e il pernottamento nei “marina resort” (comma 10-bis).
2.– Preliminarmente, va dichiarata l’inammissibilità dell’intervento di ASSONAT – Associazione nazionale approdi e porti turistici, che si qualifica come associazione di categoria senza scopo di lucro di cui sono membri società concessionarie della Regione ricorrente.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, infatti, «il giudizio di legittimità costituzionale in via principale si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di potestà legislativa e non ammette l’intervento di soggetti che ne siano privi, fermi restando per costoro, ove ne ricorrano i presupposti, gli altri mezzi di tutela giurisdizionale eventualmente esperibili» (ex plurimis, sentenze n. 22 del 2021 con allegata ordinanza letta all’udienza del 26 gennaio 2021, n. 3 del 2021 con allegata ordinanza letta all’udienza del 2 dicembre 2020, n. 134 del 2020, n. 56 del 2020 con allegata ordinanza letta all’udienza del 25 febbraio 2020).
3.– Ancora in via preliminare, deve essere vagliata l’eccezione di inammissibilità del ricorso in ragione della clausola di salvaguardia contenuta nell’art. 113-bis del d.l. n. 104 del 2020, a tenore della quale «[l]e disposizioni del presente decreto sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e Bolzano compatibilmente con i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3».
Secondo quanto sostenuto dalla difesa statale, tale clausola dovrebbe ritenersi pienamente operante rispetto alle disposizioni impugnate, che non includono espressamente tra i propri destinatari la Regione ricorrente; dal che deriverebbe «l’inammissibilità per carenza di interesse ad agire o, comunque, la manifesta infondatezza, stante la non ravvisabilità del vulnus denunciato […], di tutte le questioni promosse dalla regione».
3.1.– L’eccezione non è fondata.
La giurisprudenza di questa Corte ha più volte affermato che la presenza di una clausola di salvaguardia come quella ora all’esame impone una valutazione caso per caso circa il rispetto delle norme statutarie da parte delle singole disposizioni impugnate, senza che ciò implichi l’inammissibilità delle censure contro di esse formulate (sentenza n. 40 del 2016; nello stesso senso, sentenza n. 125 del 2017).
In effetti, in presenza di clausole di salvaguardia i parametri di rango statutario assumono la funzione di limite generale all’applicazione di disposizioni statali in contrasto con gli statuti e le relative norme di attuazione, nel senso che la clausola ha la funzione di rendere le prime applicabili agli enti ad autonomia differenziata solo a condizione che ciò avvenga nel rispetto degli statuti speciali (sentenza n. 122 del 2018). Conseguentemente, se l’applicazione di una disciplina statale agli enti ad autonomia differenziata dovesse risultare lesiva delle competenze di questi ultimi, in presenza di una clausola di salvaguardia dovrà in linea generale presumersi – nell’ottica di una doverosa interpretazione costituzionalmente conforme di tale disciplina – che il legislatore statale abbia inteso escluderne l’applicabilità a tali enti; sicché l’eventuale questione di legittimità costituzionale di una siffatta disciplina per violazione delle competenze statutarie dovrebbe essere dichiarata non fondata «nei sensi di cui in motivazione».
D’altra parte, contrariamente a quanto parrebbe evincersi dalle argomentazioni della difesa statale, non può ritenersi che la presenza in una legge di una clausola generale di salvaguardia faccia sì che debbano considerarsi applicabili agli enti ad autonomia differenziata soltanto le singole disposizioni che indicano espressamente tra i propri destinatari anche questi ultimi (situazione, questa, alla quale si riferiscono talune delle pronunce invocate dall’Avvocatura generale dello Stato, come in particolare le sentenze n. 103 e n. 94 del 2018, n. 231 e n. 154 del 2017, nonché la stessa sentenza n. 40 del 2016). Laddove infatti, pur in presenza di una clausola generale di salvaguardia, una singola disposizione costituisca l’esercizio di una competenza esclusiva prevalente sulle competenze degli enti ad autonomia speciale, è del tutto logico presumere che il legislatore statale abbia inteso vincolare anche questi ultimi, a prescindere da un’espressa previsione in tal senso.
4.– Sempre in via preliminare, occorre osservare che l’impugnato art. 100 del d.l. n. 104 del 2020 è stato successivamente modificato dal decreto-legge 25 maggio 2021, n. 73 (Misure urgenti connesse all’emergenza da COVID-19, per le imprese, il lavoro, i giovani, la salute e i servizi territoriali).
Tuttavia, le modifiche introdotte riguardano aspetti diversi da quelli oggetto di censura, e non incidono pertanto sui termini delle questioni proposte (sentenze n. 270 e n. 232 del 2017).
5.– La Regione impugna, anzitutto, il comma 1 dell’art. 100 del d.l. n. 104 del 2020, che testualmente prevede: «[l]e disposizioni di cui all’articolo 1, commi 682 e 683, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, si applicano anche alle concessioni lacuali e fluviali, ivi comprese quelle gestite dalle società sportive iscritte al registro Coni di cui al decreto legislativo 23 luglio 1999 n. 242, nonché alle concessioni per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, inclusi i punti d’ormeggio, nonché ai rapporti aventi ad oggetto la gestione di strutture turistico ricreative in aree ricadenti nel demanio marittimo per effetto di provvedimenti successivi all’inizio dell’utilizzazione».
I commi 682 e 683 dell’art. 1 della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), richiamati dalla disposizione impugnata, dispongono in sostanza una proroga generalizzata delle concessioni dei beni demaniali marittimi in essere sino alla fine del 2033. La disposizione impugnata estende tale proroga alle concessioni lacuali e fluviali e a quelle relative alla realizzazione e alla gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, nonché ai rapporti aventi ad oggetto la gestione di strutture turistico-ricreative in aree ricadenti nel demanio marittimo per effetto di provvedimenti successivi all’inizio dell’utilizzazione.
5.1.– Secondo la difesa regionale, la disposizione violerebbe molteplici competenze previste dall’art. 4 dello statuto, l’art. 117, terzo e quarto comma, Cost., nonché il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
Anzitutto, l’invasione delle competenze legislative primarie regionali sarebbe evidente rispetto ai beni di titolarità regionale, e segnatamente rispetto ai beni del demanio idrico e a quelli del demanio marittimo situati nella laguna di Marano-Grado. Tali beni sono stati trasferiti alla Regione, rispettivamente, dai commi 1 e 2 dell’art. 1 del d.lgs. n. 265 del 2001, con la precisazione, contenuta nel successivo comma 3, che la Regione esercita su di essi «tutte le attribuzioni inerenti alla titolarità dei beni trasferiti».
Quanto poi ai restanti beni del demanio marittimo, di titolarità statale, la disposizione impugnata sarebbe comunque lesiva delle competenze statutarie. Nel disciplinare le concessioni relative alla nautica da diporto e alle strutture turistico-ricreative, essa inciderebbe infatti sulle competenze legislative primarie in materia di ittica, pesca e turismo, le quali implicano – ai sensi dell’art. 6, comma l, del d.P.R. n. 469 del 1987 – l’esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative.
Infine, modificando ex lege la durata delle concessioni, la disposizione impugnata attuerebbe in effetti una “chiamata in sussidiarietà” di funzioni amministrative in ambiti riservati alla competenza regionale ai sensi degli artt. 117 e 118 Cost., oltre che degli artt. 4 e 8 dello statuto, in assenza però di qualsiasi coinvolgimento della Regione in sede attuativo-amministrativa, con conseguente violazione del principio di leale collaborazione desumibile dagli artt. 5 e 120 Cost.
5.2.– Le questioni non sono fondate.
Va premesso che non è qui in discussione la legittimità costituzionale della disposizione impugnata, né dei commi 682 e 683 dell’art. 1 della legge n. 145 del 2018 da essa richiamati, sotto il profilo del rispetto dei vincoli comunitari ai sensi dell’art. 117, primo comma, Cost. La Regione ricorrente non sostiene, infatti, la contrarietà di tali disposizioni al diritto dell’Unione europea – medio tempore affermata da due recenti pronunce dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (sentenze 9 novembre 2021, n. 17 e n. 18) –; bensì, esclusivamente, la violazione delle proprie competenze legislative, ai sensi dell’art. 4 dello statuto (anche alla luce delle pertinenti norme di attuazione) e degli artt. 117, terzo e quarto comma, Cost., oltre che del principio di leale collaborazione rispetto all’asserita chiamata in sussidiarietà in ambiti riservati alla competenza regionale.
Tali ambiti sono identificati dalla Regione, in particolare, nelle materie – su cui ha competenza legislativa primaria ai sensi dell’art. 4 dello statuto – dell’ittica, della pesca e del turismo, oltre che più in generale nelle competenze amministrative che le sono state conferite in conseguenza del trasferimento alla Regione dei beni del demanio idrico e della laguna di Marano-Grado (art. 1, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 265 del 2001), nonché dell’attribuzione della generalità delle funzioni amministrative relative al demanio marittimo, che pure resta di titolarità statale (art. 9, comma 2, del d.lgs. n. 111 del 2004).
Al riguardo, è certamente vero – come questa Corte ha costantemente sottolineato – che la disciplina concernente le concessioni su beni demaniali investe diversi ambiti materiali, alcuni dei quali afferenti alle competenze legislative regionali. Tuttavia, disposizioni che prevedono proroghe ex lege o rinnovi automatici dei rapporti concessori, o comunque incidono sulla durata degli stessi, necessariamente chiamano in causa in via prevalente la tutela della concorrenza, che è di esclusiva competenza statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e si pone come limite insuperabile rispetto alle competenze regionali con le quali interferisce (sentenze n. 10 del 2021, n. 1 del 2019, n. 171 del 2013 e n. 213 del 2011). Tali principi sono stati affermati anche con riferimento alla stessa Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia (sentenze n. 139 del 2021 e n. 109 del 2018).
Come giustamente osserva l’Avvocatura generale dello Stato, tale competenza esclusiva consente al legislatore statale di intervenire con riguardo sia alle concessioni di beni demaniali di titolarità dello Stato (ancorché amministrati dalla Regione, come accade in Friuli-Venezia Giulia in forza dell’art. 9, comma 2, del d.lgs. n. 111 del 2004), sia a quelle di beni demaniali di cui siano titolari altri enti territoriali.
L’afferenza in via prevalente della disposizione impugnata a una materia di competenza esclusiva statale svuota poi di fondamento l’ulteriore censura regionale relativa alla pretesa violazione del principio di leale cooperazione, la quale si fonda sull’erronea prospettazione, da parte della Regione, di una “chiamata in sussidiarietà” di funzioni amministrative che lo Stato avrebbe compiuto in materie rientranti nella competenza legislativa primaria regionale (ex multis, sentenza n. 250 del 2015 e ulteriori precedenti ivi richiamati).
Ne consegue che, rispetto all’impugnato comma 1, da un lato non opera la clausola di salvaguardia di cui al menzionato art. 113-bis del d.l. n. 104 del 2020; e che, dall’altro, le censure di illegittimità costituzionale sollevate dalla Regione non sono fondate, essendo la disposizione impugnata espressione di una prevalente competenza statale esclusiva ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
6.– Sono poi impugnati i commi 2, 3, 4 e 5 dell’art. 100 del d.l. n. 104 del 2020, per violazione degli artt. 3, 81, 117, terzo e quarto comma, e 119 Cost., nonché degli artt. 4 e 48 dello statuto, oltre che del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
Tali censure possono essere esaminate congiuntamente, avendo tutte ad oggetto disposizioni che concernono la determinazione dei canoni delle concessioni demaniali.
Il comma 2 dell’art. 100 del d.l. n. 104 del 2020 dispone: «[l’] articolo 03 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, con effetto dal 1° gennaio 2021 il comma 1, lettera b), punto 2.1) è sostituito dal seguente: “2.1) per le pertinenze destinate ad attività commerciali, terziario-direzionali e di produzione di beni e servizi, il canone è determinato ai sensi del punto 1.3)”. Fermo restando quanto previsto al successivo comma 4, sono comunque fatti salvi i pagamenti già eseguiti alla data di entrata in vigore delle presenti disposizioni».
Il comma 3 dispone: «[a]lle concessioni dei beni del demanio marittimo e di zone del mare territoriale aventi ad oggetto la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto si applicano, con effetto a decorrere dal 1° gennaio 2007, le misure dei canoni di cui al comma 1, lettera b), dell’articolo 03 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, come modificato dal comma 2 del presente articolo, con riferimento alle caratteristiche dei beni oggetto di concessione, quali erano all’avvio del rapporto concessorio, nonché delle modifiche successivamente intervenute a cura e spese dell’amministrazione concedente. Le somme per canoni relative a concessioni demaniali marittime di cui al primo periodo, versate in eccedenza rispetto a quelle dovute a decorrere dal 1° gennaio 2007, sono compensate – a decorrere dal 2021 – con quelle da versare allo stesso titolo, in base alla medesima disposizione, in rate annuali costanti per la residua durata della concessione. Gli enti gestori provvedono al ricalcolo delle somme dovute dai concessionari con applicazione dei citati criteri dal 1° gennaio 2007 fino al 31 dicembre 2019, effettuando i relativi conguagli, con applicazione delle modalità di compensazione di cui al secondo periodo».
In sostanza, tali disposizioni modificano i criteri per la determinazione dei canoni delle concessioni del demanio marittimo e delle zone del mare territoriale per la realizzazione e gestione di strutture destinate alla nautica da diporto. Tali criteri si applicano retroattivamente anche alle concessioni in corso, con compensazione delle somme pagate in eccesso tra il 2007 e il 2020 rispetto alle somme da versare allo stesso titolo a partire dal 2021.
Il comma 4, nella versione anteriore alle modifiche apportate dal d.l. n. 73 del 2021, disponeva: «[d]al 1° gennaio 2021 l’importo annuo del canone dovuto quale corrispettivo dell’utilizzazione di aree e pertinenze demaniali marittime con qualunque finalità non può, comunque, essere inferiore a euro 2.500».
Il comma 5, infine, recita: «[n]elle more della revisione e dell’aggiornamento dei canoni demaniali marittimi ai sensi dell’articolo 1, comma 677, lettera e) della legge 30 dicembre 2018, n. 145, sono sospesi fino al 15 dicembre 2020 i procedimenti amministrativi pendenti alla data di entrata in vigore dal presente decreto e sono inefficaci i relativi provvedimenti già adottati oggetto di contenzioso, inerenti al pagamento dei canoni, compresi i procedimenti e i provvedimenti di riscossione coattiva, nonché di sospensione, revoca o decadenza della concessione per mancato versamento del canone, concernenti: a) le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, con esclusivo riferimento a quelle inerenti alla conduzione delle pertinenze demaniali, laddove i procedimenti o i provvedimenti siano connessi all’applicazione dei criteri per il calcolo dei canoni di cui all’articolo 03, comma 1, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, ivi compresi i procedimenti di cui all’articolo 1, comma 484, della legge 28 dicembre 2015, n. 208; b) le concessioni demaniali marittime per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto».
Tale ultima disposizione prevede, in sostanza, la sospensione dei procedimenti amministrativi per la riscossione dei suddetti canoni, nonché quelli incidenti negativamente sulla concessione a causa del mancato versamento del canone, con inefficacia dei provvedimenti già adottati oggetto di contenzioso.
6.1.– Contro le disposizioni in esame la Regione muove tre ordini di censure.
6.1.1.– In primo luogo, dettando norme sulla determinazione dei canoni concessori, esse violerebbero le competenze legislative primarie della Regione, sancite dall’art. 4 dello statuto, in materia di industria e commercio, turismo e industria alberghiera, istituzioni ricreative e sportive, nonché – con riferimento al comma 5, che stabilisce tra l’altro una temporanea sospensione dei procedimenti amministrativi pendenti – ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione. Ciò con riferimento a tutte le concessioni sui beni demaniali amministrati dalla Regione, ovvero – in subordine – quanto meno a quelle relative a beni demaniali di titolarità regionale (demanio idrico e della laguna di Marano-Grado).
6.1.2.– In secondo luogo, sarebbero violati gli artt. 81 e 119 Cost., nonché l’art. 48 dello statuto (che disciplina l’autonomia finanziaria della Regione), posto che l’intervento statale priverebbe unilateralmente la ricorrente di entrate che le spettano in forza della disciplina statutaria e delle relative norme attuative, e in particolare dell’art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 111 del 2004, che attribuisce alla Regione la spettanza dei proventi e delle spese derivanti dalla gestione del demanio marittimo e della navigazione interna. Segnatamente la disciplina di cui al comma 3, che prevede un meccanismo di rideterminazione retroattiva dei canoni, produrrebbe un risultato di non corretta rappresentazione dei documenti di bilancio della Regione, in violazione – ancora – dell’art. 81 Cost.; nonché la lesione del principio di affidamento, fondato sull’art. 3 Cost., in ragione della frustrazione delle legittime aspettative della Regione relative alle entrate derivanti dai canoni di propria spettanza, modificati ex lege dall’intervento statale.
6.1.3.– Infine, anche in questo caso la Regione lamenta la violazione del principio di leale collaborazione, in ragione della chiamata in sussidiarietà – asseritamente realizzata dalle disposizioni impugnate – di funzioni amministrative attribuite alla Regione da parte dello Stato, in assenza di qualsiasi meccanismo che assicuri il suo coinvolgimento.
6.2.– Le questioni non sono fondate, nei termini di seguito precisati.
6.2.1.– Le disposizioni impugnate non violano alcuno dei parametri costituzionali e statutari invocati dalla Regione, nella parte in cui si applicano alle concessioni relative a beni demaniali di titolarità statale.
6.2.1.1.– La costante giurisprudenza di questa Corte in tema di demanio marittimo afferma che dirimente ai fini della competenza a dettare norme in materia di determinazione dei canoni «è la titolarità del bene e non invece la titolarità di funzioni legislative e amministrative intestate alle Regioni in ordine all’utilizzazione dei beni stessi» (sentenza n. 286 del 2004 e precedenti ivi richiamati, nonché sentenza n. 94 del 2008). Criterio, questo, recentemente ribadito dalla sentenza n. 73 del 2018 con riferimento specifico alla Regione autonoma Friuli Venezia-Giulia, nonostante la previsione dell’art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 111 del 2004, invocato dalla ricorrente, che attribuisce alla Regione stessa i proventi e le spese derivanti dal demanio marittimo di titolarità statale.
In attesa dell’effettiva attuazione del trasferimento di parte del demanio marittimo alle Regioni già previsto dal decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85 (Attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio, in attuazione dell’articolo 19 della legge 5 maggio 2009, n. 42), tale criterio va dunque confermato, salva naturalmente la possibilità che singole disposizioni statali di settore attribuiscano la potestà di determinazione del canone al soggetto gestore o comunque utilizzatore dei beni demaniali in questione.
Sono dunque da escludersi, rispetto a disposizioni statali che disciplinano l’ammontare dei canoni per le concessioni sul demanio marittimo di titolarità statale (ovvero che, come nel caso del comma 5 in questa sede impugnato, incidano sui relativi procedimenti amministrativi), le violazioni delle competenze legislative primarie lamentate dalla Regione ricorrente.
6.2.1.2.– Quanto alla lamentata incidenza delle disposizioni all’esame sull’equilibrio del bilancio regionale e sull’autonomia finanziaria della Regione, esse parimenti non sono fondate, per l’assorbente ragione che la ricorrente non ha fornito dimostrazione del loro presumibile impatto sull’equilibrio del bilancio regionale o sulla possibilità di finanziare integralmente le funzioni attribuite alle Regioni stesse (ex multis, sentenze n. 155 del 2020, n. 137 del 2018, n. 205 e n. 127 del 2016).
La Regione si è, in proposito, limitata a fornire una stima delle minori entrate derivanti dai nuovi criteri di calcolo dei canoni, che sarebbe pari a euro 1.627.247,82, senza peraltro confrontarsi con le valutazioni contenute nella relazione tecnica di accompagnamento al d.l. n. 104 del 2020 – vidimata dalla Ragioneria generale dello Stato –, dalla quale risulta che le minori entrate derivanti dalle disposizioni censurate potranno essere coperte dai maggiori introiti derivanti dal canone minimo di 2.500 euro per ciascuna concessione, previsto dall’impugnato comma 4.
Quanto poi alla doglianza relativa all’allegata efficacia retroattiva dell’impugnato comma 3, va rilevato che tale disposizione non comporta un dovere a carico dell’amministrazione regionale di restituire canoni già percepiti, bensì – semplicemente – la compensazione dei maggiori importi versati in passato con quelli da versare, da parte del concessionario, sulla base dei nuovi criteri di calcolo introdotti dalla disciplina impugnata. Quest’ultima spiega dunque effetti, a ben guardare, soltanto pro futuro, diminuendo gli importi che i concessionari dovranno versare successivamente all’entrata in vigore della legge, senza che la Regione possa invocare un proprio legittimo affidamento sulla percezione di importi la cui determinazione spetta allo Stato, in forza dei principi poc’anzi ricapitolati.
6.2.1.3.– Quanto, infine, all’allegata violazione del principio di leale collaborazione, la doglianza si fonda, anche in questo caso, sull’erroneo presupposto della spettanza alla Regione di una competenza legislativa primaria in materia di determinazione dei canoni sul demanio statale.
Per tale assorbente ragione, neppure tale doglianza è fondata.
6.3.– Rispetto invece alle concessioni relative a beni demaniali di titolarità regionale (e cioè il «demanio idrico, comprese le acque pubbliche, gli alvei e le pertinenze, i laghi e le opere idrauliche, situati nel territorio regionale», nonché «tutti i beni dello Stato e relative pertinenze, di cui all’art. 30, comma 2, della legge 5 marzo 1963, n. 366, situati nella laguna di Marano-Grado»: art 1, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 265 del 2001), le questioni non sono fondate nel senso che, in forza di una doverosa interpretazione costituzionalmente orientata delle disposizioni impugnate, queste ultime non trovano applicazione ai beni medesimi, per effetto della clausola di salvaguardia di cui all’art. 113-bis del d.l. n. 104 del 2020.
E ciò in forza del medesimo criterio, poc’anzi enunciato (supra, punto 6.2.1.1.), secondo il quale il potere di disciplinare l’ammontare dei canoni relativi a beni demaniali, e conseguentemente i relativi procedimenti amministrativi di riscossione, spetta in linea di principio all’ente che sia titolare dei beni medesimi: e dunque alla stessa Regione autonoma rispetto ai beni che fanno parte del suo patrimonio, essendo stati trasferiti alla medesima dalle citate norme di attuazione dello statuto – peraltro con l’espressa precisazione che la Regione «esercita tutte le attribuzioni inerenti alla titolarità dei beni trasferiti ai sensi dei commi 1 e 2» (art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 265 del 2001).
6.4.– In conclusione, i commi 2, 3, 4 e 5 dell’art. 100 del d.l. n. 104 del 2020 devono trovare applicazione nei confronti delle concessioni relative ai beni del demanio marittimo statale presenti nel territorio della Regione ricorrente, risultando non fondate in questa parte le sue doglianze; mentre, in forza della clausola di salvaguardia di cui all’art. 113-bis del d.l. n. 104 del 2020, tali disposizioni devono ritenersi in radice inapplicabili rispetto alle concessioni relative al demanio idrico e della laguna di Marano-Grado, trasferito alla Regione dalle norme di attuazione dello statuto.
7.– Sono altresì impugnati i commi 7, 8, 9 e 10 dell’art. 100 del d.l. n. 104 del 2020, per violazione degli artt. 3, 81, 117, terzo e quarto comma, e 119 Cost., oltre che degli artt. 4 e 48 dello statuto.
Il comma 7 dispone: «[a]l fine di ridurre il contenzioso relativo alle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative e per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, derivante dall’applicazione dei criteri per il calcolo dei canoni ai sensi dell’articolo 03, comma 1, lettera b), numero 2.1), del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, nel testo vigente fino alla data di entrata in vigore del presente decreto, i procedimenti giudiziari o amministrativi pendenti alla data di entrata in vigore del presente decreto, concernenti il pagamento dei relativi canoni, possono essere definiti, previa domanda all’ente gestore e all’Agenzia del demanio da parte del concessionario, mediante versamento: a) in un’unica soluzione, di un importo, pari al 30 per cento delle somme richieste dedotte le somme eventualmente già versate a tale titolo; b) rateizzato fino a un massimo di sei annualità, di un importo pari al 60 per cento delle somme richieste dedotte le somme eventualmente già versate a tale titolo».
Il comma 8 prevede: «[l]a domanda per accedere alla definizione di cui al comma 7 è presentata entro il 15 dicembre 2020 ed entro il 30 settembre 2021 sono versati l’intero importo dovuto, se in un’unica soluzione, o la prima rata, se rateizzato».
Il comma 9 dispone: «[l]a liquidazione e il pagamento nei termini assegnati degli importi di cui alle lettere a) e b) del comma 7 costituisce a ogni effetto rideterminazione dei canoni dovuti per le annualità considerate».
Il comma 10, infine, recita: «[l]a presentazione della domanda nel termine di cui al comma 8 sospende i procedimenti giudiziari o amministrativi di cui al comma 7, compresi quelli di riscossione coattiva nonché i procedimenti di decadenza della concessione demaniale marittima per mancato pagamento del canone. La definizione dei procedimenti amministrativi o giudiziari si realizza con il pagamento dell’intero importo dovuto, se in un’unica soluzione, o dell’ultima rata, se rateizzato. Il mancato pagamento di una rata entro sessanta giorni dalla relativa scadenza comporta la decadenza dal beneficio».
In sostanza, queste disposizioni consentono, mediante il versamento di un importo ridotto rispetto a quanto dovuto, la definizione agevolata dei procedimenti giudiziari e amministrativi relativi alle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative e per la realizzazione e gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto.
7.1.– Secondo la Regione, queste disposizioni violerebbero le medesime competenze legislative primarie già esaminate a proposito delle precedenti censure, nonché le norme costituzionali, statutarie e di attuazione, poste a presidio dell’autonomia economico-finanziaria della Regione, e segnatamente gli artt. 81, 119 Cost. e l’art. 48 dello statuto, oltre che il legittimo affidamento della Regione e il principio di ragionevolezza.
Ancora, sarebbe violato il principio di leale collaborazione, in relazione alla chiamata in sussidiarietà operata dalla legge statale rispetto a funzioni attribuite alla Regione dallo statuto e dalle relative norme di attuazione.
7.2.– Le questioni non sono fondate, nei termini di seguito precisati.
7.2.1.– Le disposizioni in esame, anzitutto, non violano alcuno dei parametri costituzionali e statutari invocati dalla ricorrente, nella parte in cui esse si riferiscono alla definizione anticipata di procedimenti giurisdizionali.
7.2.1.1.– Come rilevato dall’Avvocatura generale dello Stato, la sentenza n. 73 del 2018 di questa Corte – scrutinando disposizioni statali dall’analogo contenuto, su ricorso della stessa Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia – ha già affermato che discipline come quella all’esame afferiscono alla materia «giurisdizione e norme processuali», di esclusiva competenza statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., articolandosi in sostanza in un’offerta di composizione transattiva del contenzioso implicante un effetto estintivo dei processi in corso. Tale competenza esclusiva statale non viene meno per il solo fatto che il contenzioso concerna rapporti concessori disciplinati – almeno in parte – dalla legislazione regionale, nell’ambito delle materie che rientrano nella sua competenza primaria o concorrente, essendo per l’appunto riservata allo Stato ogni disciplina che introduca meccanismi processuali finalizzati a possibili definizioni transattive delle controversie già pendenti, quale che sia l’oggetto delle stesse.
7.2.1.2.– Né può la Regione fondatamente dolersi dell’effetto di riduzione delle proprie entrate finanziarie derivanti da tali definizioni agevolate, non avendo fornito alcuna dimostrazione nel presente giudizio del loro presumibile impatto sull’equilibrio di bilancio regionale, né sulla possibilità della Regione di finanziare integralmente le funzioni pubbliche ad essa attribuite.
7.2.1.3.– Neppure, infine, può qui ravvisarsi una violazione del principio della leale collaborazione, per gli stessi motivi esposti supra, punti 5.2. e 6.2.1.3.
7.3.– Nella parte, invece, in cui le disposizioni in esame concernono la possibilità di definizione agevolata di procedimenti amministrativi – anziché giudiziari – pendenti, occorre distinguere secondo che essi abbiano a oggetto concessioni di beni del demanio di titolarità statale, ovvero concessioni di beni del demanio regionale.
Nel primo caso, discende dai principi poc’anzi enunciati (supra, punto 6.2.1.1.) che lo Stato, in quanto titolare dei beni demaniali, ben può dettare disposizioni relative non solo alla misura dei canoni dovuti, ma anche a possibili meccanismi transattivi, da far valere nella competente sede amministrativa, che prevedano la rinuncia a una parte di tali canoni; e ciò anche qualora i relativi proventi siano integralmente destinati alla Regione che tali beni amministra, come nel caso della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia. Del resto, proprio su ricorso di tale Regione, questa Corte ha affermato, nella sentenza n. 73 del 2018, che la disciplina allora in esame, sostanzialmente sovrapponibile a quella oggi scrutinata, fosse pianamente applicabile alle concessioni di beni demaniali statali gestiti dalla Regione, senza che fosse necessaria la dichiarazione di illegittimità costituzionale allora sollecitata dalla ricorrente.
Rispetto, invece, alle concessioni di beni del demanio regionale (e dunque, del demanio idrico e della laguna di Marano-Grado), discende parimenti dai principi poc’anzi enunciati (supra, punto 6.3.) che non solo la determinazione di tali canoni, ma anche eventuali discipline regionali che prevedano, in sede amministrativa, la parziale rinuncia alla loro riscossione sulla base di transazioni con i concessionari, spettano alla Regione titolare del demanio stesso; sicché rispetto a tali concessioni dovrà intendersi come operante la clausola di salvaguardia di cui all’art. 113-bis del d.l. n. 104 del 2020.
7.4.– In conclusione, i commi 7, 8, 9 e 10 dell’art. 100 del d.l. n. 104 del 2020 devono trovare applicazione nei confronti dei procedimenti giudiziari concernenti tutte le concessioni demaniali nel territorio regionale, nonché nei confronti dei soli procedimenti amministrativi concernenti le concessioni di beni demaniali di titolarità statale; restando invece esclusa la loro applicabilità ai procedimenti amministrativi relativi alle concessioni di beni demaniali di titolarità regionale, in forza della clausola di salvaguardia di cui all’art. 113-bis del d.l. n. 104 del 2020.
8.– È infine impugnato il comma 10-bis dell’art. 100 del d.l. n. 104 del 2020.
Tale disposizione ha modificato l’art. 32, comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 2014, n. 164, nel modo seguente: «[a]l fine di rilanciare le imprese della filiera nautica, a decorrere dal 1° gennaio 2016, le strutture organizzate per la sosta e il pernottamento di diportisti all’interno delle proprie unità da diporto ormeggiate nello specchio acqueo appositamente attrezzato, secondo i requisiti stabiliti dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, sentito il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, rientrano nelle strutture ricettive all’aria aperta, con esclusione dei servizi resi nell’ambito di contratti annuali o pluriennali per lo stazionamento».
In sostanza, la modifica così introdotta limita ai soli «diportisti» l’aliquota agevolata dell’IVA al 10 per cento per la sosta e il pernottamento nelle strutture ricettive in questione (i cosiddetti “marina resort”), ripristinando così, per la restante platea di turisti, l’aliquota ordinaria del 22 per cento.
8.1.– Secondo la ricorrente, tale misura determinerebbe un effetto dannoso per il sistema economico regionale, spingendo i turisti non diportisti a disertare i “marina resort” siti nel territorio regionale, con conseguente lesione dell’autonomia finanziaria regionale, del suo equilibrio di bilancio e della sua competenza legislativa primaria nella materia «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario», in violazione degli artt. 81, 117, terzo e quarto comma, e 119 Cost., nonché degli artt. 4 e 48 dello statuto.
La norma statale impugnata sarebbe inoltre affetta da irragionevolezza intrinseca, in contrasto con l’art. 3 Cost., posto che l’obiettivo del sostegno e rilancio dell’economia – cui è espressamente finalizzato il decreto-legge – sarebbe palesemente contraddetto dall’aumento dell’imposta in questione, tenuto conto degli effetti depressivi della domanda turistica che la stessa comporta.
8.2.– L’Avvocatura generale dello Stato ha eccepito l’inammissibilità di tutte queste censure per carente interesse a ricorrere da parte della Regione, la quale è destinataria di una quota del gettito IVA, e che dunque vedrebbe aumentate le proprie entrate per effetto della disciplina censurata.
L’eccezione non è fondata, dal momento che la Regione ha argomentato nel senso di un temuto pregiudizio all’economia regionale e, conseguentemente, all’ammontare del gettito fiscale regionale derivante dalla disposizione medesima; ciò che deve ritenersi sufficiente ai fini dell’ammissibilità del ricorso.
8.3. – Nel merito, le questioni non sono, però, fondate.
La disciplina dell’IVA – che è tributo statale armonizzato a livello eurounitario – è, infatti, di esclusiva competenza statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. (ex multis, sentenze n. 187 del 2021 e n. 274 del 2020).
Gli effetti paventati dalla Regione ricorrente, in termini di minore attrattività dei “marina resort” siti nel proprio territorio rispetto a quelli siti in Slovenia o Croazia, e conseguentemente di minori introiti finanziari per la stessa Regione, appaiono meramente indiretti ed eventuali, come tali inidonei a concretare una violazione dei parametri finanziari, costituzionali e statutari, invocati nel ricorso.
Né può ritenersi affetta da irragionevolezza manifesta una disposizione che, nel perseguire il generale obiettivo di favorire talune attività imprenditoriali, delimiti la platea dei beneficiari di norme di agevolazione fiscale.
Quanto, infine, alla pretesa violazione del principio di leale collaborazione, valgono le considerazioni già svolte supra, punti 5.2. e 6.2.1.3.