Ritenuto in fatto
1.– Con ordinanza depositata il 24 maggio 2017, il Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata ha promosso, in riferimento agli artt. 3, 18, 41, 42, 43, 117, secondo comma, lettera l), 117, terzo comma, e 118, quarto comma, della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 2, 31, 32 e 33 della legge della Regione Basilicata 11 gennaio 2017, n. 1 (Nuova disciplina in materia di bonifica integrale, irrigazione e tutela del territorio).
1.1.– In particolare, l’art. 2 prevede, al primo comma, che «[…] l’intero territorio regionale è classificato di bonifica e costituisce un unico comprensorio di bonifica, sul quale è istituito un unico consorzio di bonifica denominato “Consorzio di Bonifica della Basilicata”».
L’art. 31 dispone che, con l’entrata in vigore della medesima legge reg. n. 1 del 2017, «[…] il Consorzio di bonifica Bradano e Metaponto, il Consorzio di bonifica Vulture Alto Bradano, il Consorzio di bonifica Alta Val d’Agri ed il Consorzio di Miglioramento Fondiario Valle Agri, costituito con D.P.R. 26 novembre 1969, sono sciolti e posti in liquidazione. La Giunta regionale provvede nel termine di 30 giorni alla nomina di un commissario unico liquidatore al quale, oltre ai poteri specifici connessi alla liquidazione, compete, altresì e fino al 31 dicembre 2017, l’amministrazione dei quattro enti con i poteri di amministrazione attiva dei disciolti organi dei Consorzi […]».
L’art. 32 disciplina la gestione transitoria delle attività consortili, stabilendo che fino al 31 dicembre 2017 i disciolti consorzi continuino a svolgere tutte le attività e funzioni statutarie.
Infine, l’art. 33, al primo comma, prevede che «A decorrere dal 1° gennaio 2018 il Consorzio di bonifica istituito ai sensi dell’art. 2, comma 1 subentra:
a) in tutte le attività e funzioni di cui alla presente legge ed in precedenza svolte dai disciolti consorzi;
b) nella gestione ed utilizzazione di tutte le opere di cui all’art. 4 presenti sul territorio regionale anche se in precedenza non in gestione o utilizzazione dei disciolti consorzi, salve le competenze sulle specifiche opere spettanti all’Ente Irrigazione Puglia Lucania e Irpinia (EIPLI) ed alla Regione Basilicata;
c) nel diritto di proprietà e nel diritto d’uso di tutti i beni immobili già utilizzati o da utilizzarsi per fini istituzionali, ivi compresi gli immobili del soppresso Consorzio di bonifica del Gallitello ricadenti nel Comune di Potenza; l’inventario di detti immobili sarà redatto entro sei mesi dall’entrata in vigore della presente legge dal commissario liquidatore e sarà reso esecutivo con delibera dalla Giunta regionale che costituisce titolo per la trascrizione;
d) nella proprietà e disponibilità di tutti i beni mobili strumentali anche registrati già in disponibilità dei disciolti consorzi».
Il secondo comma del medesimo art. 33 prevede, inoltre, che «Con la stessa decorrenza di cui al comma 1 il personale a tempo indeterminato in servizio al 31 dicembre 2017 nei ruoli organici dei disciolti consorzi è trasferito nei ruoli organici del nuovo Consorzio di bonifica […]».
2.– Il TAR Basilicata è chiamato a decidere in ordine al ricorso proposto dal Consorzio di miglioramento fondiario Valle d’Agri avverso alcuni atti applicativi della legge censurata, relativi alla nomina del commissario unico liquidatore e della consulta del nuovo consorzio di bonifica.
2.1.– Ad avviso del giudice a quo, le disposizioni censurate violerebbero in primo luogo l’art. 117, terzo comma, Cost., per il contrasto con i principi fondamentali nella materia di legislazione concorrente del governo del territorio, ed in particolare con il principio – desumibile dal r.d. 13 febbraio 1933, n. 215 (Nuove norme per la bonifica integrale) – della concorrenza dell’intervento pubblico e privato, la quale si manifesta nella compresenza di enti pubblici, come i consorzi di bonifica, e di enti associativi privati, come i consorzi di miglioramento fondiario.
2.2.– Sarebbero, inoltre, violati gli artt. 3, 117, secondo comma, lettera l), e 18 Cost., poiché sarebbe invasa la competenza legislativa esclusiva statale nella materia dell’ordinamento civile con l’esclusione della facoltà dei privati, proprietari di fondi interessati all’esecuzione di opere di miglioramento fondiario, di associarsi in consorzio, come previsto dall’art. 71 del r.d. n. 215 del 1933 e dall’art. 863 codice civile.
2.3.– Le disposizioni censurate si porrebbero, altresì, in contrasto con gli artt. 41, 42 e 43, Cost. poiché la successione del neoistituito Consorzio di bonifica della Basilicata nei rapporti giuridici e amministrativi dei consorzi soppressi, ivi compresa la titolarità dei beni eventualmente posseduti, avverrebbe al di fuori di una procedura ablativa per ragioni di interesse pubblico e senza alcuna corresponsione di indennizzi.
2.4.– Ad avviso del giudice a quo, sarebbe, infine, violato l’art. 118, quarto comma, Cost., secondo il quale le Regioni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.
3.– La Regione Basilicata ha omesso di svolgere qualsiasi attività difensiva nell’ambito del giudizio dinnanzi a questa Corte.
Considerato in diritto
1.– Il Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata ha promosso, in riferimento agli artt. 3, 18, 41, 42, 43, 117, secondo comma, lettera l), 117, terzo comma, e 118, quarto comma, della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 2, 31, 32 e 33 della legge della Regione Basilicata 11 gennaio 2017, n. 1 (Nuova disciplina in materia di bonifica integrale, irrigazione e tutela del territorio).
1.1.– In particolare, l’art. 2 prevede, al primo comma, che «[…] l’intero territorio regionale è classificato di bonifica e costituisce un unico comprensorio di bonifica, sul quale è istituito un unico consorzio di bonifica denominato “Consorzio di Bonifica della Basilicata”».
L’art. 31 dispone che, con l’entrata in vigore della medesima legge reg. n. 1 del 2017, i Consorzi di bonifica Bradano e Metaponto, Vulture Alto Bradano ed Alta Val d’Agri, nonché il Consorzio di Miglioramento Fondiario Valle Agri, «sono sciolti e posti in liquidazione. La Giunta regionale provvede nel termine di 30 giorni alla nomina di un commissario unico liquidatore al quale, oltre ai poteri specifici connessi alla liquidazione, compete, altresì e fino al 31 dicembre 2017, l’amministrazione dei quattro enti con i poteri di amministrazione attiva dei disciolti organi dei Consorzi e di cui al precedente art. 29, comma 4».
L’art. 32 disciplina la gestione transitoria delle attività consortili, stabilendo che fino al 31 dicembre 2017 i disciolti consorzi continuino a svolgere tutte le attività e funzioni statutarie.
Infine, l’art. 33 prevede che «1. A decorrere dal 1° gennaio 2018 il Consorzio di bonifica istituito ai sensi dell’art. 2, comma 1 subentra:
a) in tutte le attività e funzioni di cui alla presente legge ed in precedenza svolte dai disciolti consorzi;
b) nella gestione ed utilizzazione di tutte le opere di cui all’art. 4 presenti sul territorio regionale anche se in precedenza non in gestione o utilizzazione dei disciolti consorzi, salve le competenze sulle specifiche opere spettanti all’Ente Irrigazione Puglia Lucania e Irpinia (EIPLI) ed alla Regione Basilicata;
c) nel diritto di proprietà e nel diritto d’uso di tutti i beni immobili già utilizzati o da utilizzarsi per fini istituzionali, ivi compresi gli immobili del soppresso Consorzio di bonifica del Gallitello ricadenti nel Comune di Potenza; l’inventario di detti immobili sarà redatto entro sei mesi dall’entrata in vigore della presente legge dal commissario liquidatore e sarà reso esecutivo con delibera dalla Giunta regionale che costituisce titolo per la trascrizione;
d) nella proprietà e disponibilità di tutti i beni mobili strumentali anche registrati già in disponibilità dei disciolti consorzi».
I successivi commi 2, 3 e 4 del medesimo art. 33 regolano il trasferimento del personale dei disciolti consorzi nei ruoli organici del nuovo consorzio di bonifica.
2.– In via preliminare, va dichiarata la manifesta inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 33, limitatamente ai commi 2, 3 e 4, della legge reg. Basilicata n. 1 del 2017.
Ancorché le censure del rimettente siano formalmente indirizzate verso il complessivo dettato normativo dell’art. 33, tuttavia le argomentazioni illustrate nell’ordinanza sono espressamente riferite al solo primo comma di tale disposizione. Viceversa, nessuna osservazione è stata formulata dal giudice a quo in ordine alla ulteriore disciplina dettata dai successivi commi 2, 3 e 4. In particolare, difetta qualsiasi riferimento ai contenuti normativi specificamente introdotti da tali disposizioni e, a fortiori, manca qualsiasi argomentazione a sostegno delle ragioni di contrasto con i parametri costituzionali evocati.
3.– Le questioni di legittimità costituzionale relative agli artt. 2, 31 e 32 della legge reg. Basilicata n. 1 del 2017 non sono fondate.
3.1.– L’art. 2 prevede, al primo comma, che «[…] l’intero territorio regionale è classificato di bonifica e costituisce un unico comprensorio di bonifica, sul quale è istituito un unico consorzio di bonifica denominato “Consorzio di Bonifica della Basilicata”». A tale disposizione si connettono, sia la previsione, contenuta nell’art. 31, dello scioglimento e della liquidazione dei consorzi di bonifica e di miglioramento fondiario insistenti sul territorio regionale, sia quella di cui all’art. 32, il quale dispone che in via transitoria, sino al 31 dicembre 2017, i disciolti consorzi continuino a svolgere le proprie attività e funzioni statutarie.
La disciplina in esame risponde alle finalità, espressamente dichiarate nell’incipit dell’art. 1, «della pianificazione, realizzazione e gestione della bonifica, dell’irrigazione e della tutela e valorizzazione del territorio rurale».
Con l’art. 2 in esame, la Regione Basilicata ha dunque previsto l’inclusione dell’intero territorio regionale all’interno di un unico comprensorio di bonifica, sul quale è istituito un unico consorzio. Come risulta dalla relazione illustrativa al disegno di legge, il legislatore regionale ha in questo modo provveduto alla riforma dei consorzi di bonifica, prevista dall’art. 27 del decreto-legge 2007, n. 248 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria), convertito con modificazioni dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31, dando attuazione ai criteri di riordino definiti nell’ambito dell’intesa raggiunta il 18 settembre 2008 nella Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.
Ai fini della valutazione di legittimità delle disposizioni in esame, rileva in primo luogo la previsione di cui al punto n. 1) dell’intesa sopra richiamata, dedicato ai «Comprensori di bonifica». Esso prevede che «L’ambito territoriale di operatività dei Consorzi di bonifica, definito comprensorio di bonifica, viene delimitato dalla Regione su cui insiste il territorio di competenza. La delimitazione deve consentire azioni organiche su territori definiti sulla base di unità idrografiche ed idrauliche omogenee sia per la difesa del suolo sia per la gestione delle acque […] In tale delimitazione occorre tener conto dell’esigenza che il comprensorio di bonifica abbia una estensione idonea a consentire una valida dimensione gestionale, ad assicurare la funzionalità operativa, l’economicità di gestione e un’adeguata partecipazione da parte dei consorziati al Consorzio».
Il potere regionale di delimitare i comprensori di bonifica e di provvedere alla loro unificazione è altresì riconosciuto al punto 3, lettera c), della medesima intesa, laddove si prevede che «più comprensori possono essere gestiti in forma unitaria da un unico Consorzio di bonifica».
Con particolare riferimento alla specifica realtà territoriale della Regione Basilicata, va rilevato che, nella seduta di Comitato permanente di coordinamento in materia di agricoltura dell’11 settembre 2008, è stata accolta la richiesta dell’assessore della Regione Basilicata di inserire, nel testo approvato della stessa intesa, il riconoscimento che «[…] per la Regione Basilicata, tenuto conto della specificità oro-idrografica della regione, si può fare riferimento a unità idrografiche omogenee».
Con la disciplina censurata dal rimettente, il legislatore regionale ha, quindi, ritenuto di realizzare gli obiettivi stabiliti dalla legge statale – specificati nei criteri attuativi approvati dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano – attraverso l’istituzione di un unico consorzio di bonifica avente competenza sull’intero territorio regionale.
3.1.1.– L’unificazione dei comprensori dei consorzi di bonifica realizzata dalla Regione Basilicata appare coerente con i principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale in materia di governo del territorio, ed in particolare con il principio fondamentale della specialità degli interventi in materia di bonifica.
Dall’art. 1, secondo comma, del r.d. 13 febbraio 1933 n. 215 (Nuove norme per la bonifica integrale), nonché dall’art. 857 del codice civile, è infatti ricavabile una regola generale, alla cui osservanza non può sottrarsi l’esercizio delle competenze regionali in questa materia. In base ad essa, l’imposizione dei vincoli di bonifica può avvenire soltanto in dipendenza di una concreta esigenza di trasformazione del territorio, comprovata attraverso un’adeguata istruttoria.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, «il carattere intrinsecamente settoriale delle funzioni di bonifica si articola in duplice senso: a) come specialità degli interventi, da realizzare sulla base di un piano e di un progetto di opere concretamente individuate, dirette alla bonifica e al miglioramento fondiario; b) come operatività della bonifica stessa in relazione a un determinato territorio, dalle caratteristiche idrogeologiche omogenee, il quale deve riferirsi a un’area suscettibile di trasformazione a fini di valorizzazione o, più semplicemente, di conservazione» (sentenza n. 66 del 1992; in termini analoghi, sentenza n. 326 del 1998).
Nella legge della Regione Basilicata n. 1 del 2017, la determinazione del comprensorio di bonifica risulta prodromica rispetto all’adozione del piano generale di bonifica, previsto dall’art. 3 della stessa legge. Infatti, è attraverso lo strumento del piano di bonifica che la Regione provvede a definire «le modalità e i contenuti di coordinamento con gli strumenti di pianificazione della Regione e degli enti locali» (art. 3, comma 2, lettera d), nonché «le principali attività, opere e interventi da attuare con i tempi e le risorse di massima necessari» (art. 3, comma 2, lettera e). Esso è «attuato mediante programmi triennali delle attività di bonifica ed irrigazione predisposti dal Consorzio di bonifica ed approvati dalla Giunta regionale».
L’unificazione del comprensorio di bonifica, prevista dal legislatore della Regione Basilicata, non comporta, quindi, una generalizzata sottoposizione del territorio ai vincoli di bonifica e non contrasta con la natura settoriale delle attività in materia di bonifica. Né è stata sollevata alcuna questione di legittimità costituzionale in relazione all’uso da parte della Regione Basilicata dello strumento legislativo, anziché del procedimento amministrativo, con tutte le implicazioni che l’adozione di tale procedimento avrebbe portato con sé per la tutela degli interessi coinvolti.
Del resto, già nella richiamata sentenza n. 66 del 1992, è stata ritenuta non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, primo comma, della legge della Regione Emilia-Romagna 23 aprile 1987, n. 16 (Disposizioni integrative della L.R. 2 agosto 1984, n. 42 «Nuove norme in materia di enti di bonifica – Delega di funzioni amministrative»), nella parte in cui prevede che tutto il territorio regionale sia classificato territorio di bonifica di seconda categoria.
In questa occasione, è stato affermato che «[…] pur configurando la disposizione impugnata un’ipotesi di legge-provvedimento, […] l’estensione della classificazione come area di bonifica all’intero territorio della Regione Emilia-Romagna […] non è contraria ai principi fondamentali stabiliti in materia di bonifica dalla legislazione statale».
Neppure nel caso in esame sussiste, dunque, la denunciata incompatibilità della disposizione censurata con il principio di specialità degli interventi, inteso quale necessaria correlazione tra questi stessi interventi e le concrete esigenze di trasformazione di un determinato territorio.
3.2.– D’altra parte, lo scioglimento del consorzio di miglioramento fondiario e la contestuale costituzione del consorzio di bonifica della Basilicata non determinano la violazione del diritto di costituire in futuro consorzi di miglioramento fondiario, garantito, secondo il rimettente, dall’ordinamento civile, che è riservato dall’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., alla potestà esclusiva dello Stato, né del diritto di associarsi liberamente, sancito dall’art. 18 Cost., e neppure del principio di sussidiarietà orizzontale, di cui all’art. 118, quarto comma, Cost.
Va escluso, infatti, che dall’assunzione di tutte le attività e le funzioni dei preesistenti consorzi in capo a quello istituito dall’art. 2 della legge reg. in esame discenda alcun divieto per i soggetti privati interessati all’esecuzione di opere di miglioramento fondiario di associarsi in consorzio. Viceversa, il tenore letterale delle disposizioni censurate, interpretate alla luce dei principi costituzionali, comporta soltanto la soppressione dell’esistente consorzio di miglioramento fondiario, ricorrente nel giudizio a quo.
L’accentramento delle funzioni ed attività dei preesistenti consorzi in un unico consorzio di bonifica di dimensione regionale ha riguardo, infatti, all’assetto esistente, senza che ciò pregiudichi o comprima il futuro dispiegarsi dell’autonomia privata in forme consortili, anche nel settore del miglioramento fondiario. Le disposizioni censurate non escludono la possibilità per i soggetti privati di costituire nuovi consorzi di miglioramento fondiario.
3.3.– Da quanto precede discende anche la non fondatezza della censura relativa alla violazione del principio fondamentale della necessaria concorrenza dell’intervento pubblico e privato in materia di bonifica (sentenze n. 326 del 1998 e n. 66 del 1992).
Nel caso in esame, non essendo preclusa la possibilità di costituire nuovi consorzi di miglioramento fondiario, risulta rispettato il principio della compresenza di enti pubblici, quali i consorzi di bonifica, e di enti associativi privati, quali i consorzi di miglioramento fondiario.
4.– È fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 33, comma 1, della legge regionale Basilicata n. 1 del 2017, sollevata in riferimento agli artt. 42 e 43 Cost.
La disposizione censurata prevede il subentro del nuovo consorzio unico della Basilicata in tutte le attività e funzioni in precedenza svolte dai disciolti consorzi: nella gestione ed utilizzazione di tutte le opere pubbliche di bonifica ed irrigazione presenti sul territorio regionale, nel diritto di proprietà e nel diritto d’uso di tutti i beni immobili già utilizzati o da utilizzarsi per fini istituzionali, nonché nella proprietà e disponibilità di tutti i beni mobili strumentali, anche registrati, già nella disponibilità dei preesistenti consorzi.
Nella relazione illustrativa che accompagna il disegno di legge regionale in esame si afferma espressamente che «Lo scioglimento e la messa in liquidazione consente al nuovo Consorzio di partire senza la zavorra dei debiti e del contenzioso e consente altresì di partire con un bilancio spurgo di residui».
La disciplina della fase liquidatoria dei preesistenti consorzi, contenuta nel censurato art. 33, comma 1, appare coerente con questi obiettivi. Esso tuttavia regola la liquidazione secondo modalità del tutto eccentriche e derogatorie rispetto alla disciplina statale in tema di soppressione di enti non solo pubblici, ma anche privati. La disposizione in esame prevede, infatti, la sottrazione di una parte rilevante del patrimonio attivo dei consorzi soppressi, che viene trasferita ope legis al nuovo consorzio di bonifica della Basilicata.
L’art. 33, comma 1, lettera c), prevede in particolare che, entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge n. 1 del 2017, il commissario liquidatore provveda alla redazione dell’inventario degli immobili dei preesistenti consorzi. La medesima disposizione stabilisce che l’inventario sia «reso esecutivo con delibera dalla Giunta regionale che costituisce titolo per la trascrizione».
Il trasferimento dell’attivo patrimoniale concerne anche tutte le opere pubbliche di bonifica e di irrigazione presenti sul territorio regionale, compresi gli impianti e le infrastrutture, previsti dal precedente art. 4 (art. 33, comma 1, lettera b), nonché «tutti i beni mobili strumentali anche registrati già in disponibilità dei disciolti consorzi» (art. 33, comma 1, lettera d).
In questo modo, il legislatore regionale ha introdotto una limitazione al soddisfacimento delle ragioni dei creditori dei singoli consorzi, in contrasto con il principio generale della responsabilità patrimoniale per le obbligazioni contratte dall’ente estinto e della destinazione del patrimonio consortile alla soddisfazione dei creditori (artt. 2614 e 2615 cod. civ.).
L’art. 33, primo comma, in esame ha, dunque, regolato l’avocazione ad un soggetto pubblico dei beni e delle attività di altri soggetti, anche privati, con una disciplina contrastante con quella stabilita dalla legge dello Stato, che è l’unica, ai sensi dell’art. 42 Cost., competente a dettare la disciplina fondamentale della proprietà pubblica e privata. L’ineludibile uniformità su tutto il territorio nazionale di tale disciplina, nonché dei suoi contenuti, la collocano in quell’ordinamento civile che, non a caso, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., è materia di competenza esclusiva dello Stato.
La dichiarazione di illegittimità dell’art. 33, primo comma, non incide sulla previsione del termine del 1° gennaio 2018, richiamato dal secondo comma dell’art. 33, ai fini del trasferimento del personale.
Rimangono assorbite le ulteriori censure del rimettente.