Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato il 25 febbraio 2008 e depositato il successivo 27 febbraio 2008 (reg. ric. n. 16 del 2008) la Regione Toscana ha sollevato questione di legittimità costituzionale, tra l'altro, dell'art. 2, comma 158, lettera c), della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione ed al principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni.
La disposizione impugnata, recante modifiche all'art. 12, comma 3, del d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità), assegna al Ministero dei trasporti, sentiti il Ministero dello sviluppo economico ed il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, la funzione di rilasciare l'autorizzazione relativa agli impianti offshore di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili.
La ricorrente non contesta tale allocazione, che ritiene giustificata alla luce del principio di sussidiarietà, ma denuncia la norma, nella parte in cui essa non prevede che l'autorizzazione venga rilasciata previa intesa con la Regione, osservando che tale modulo partecipativo è previsto sia dall'art. 1, comma 26, della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia), quanto agli elettrodotti della rete energetica nazionale, sia dall'art. 8, comma 1, della legge 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi – Legge di semplificazione 1999), quanto ai gassificatori, anche offshore. Viceversa la disposizione impugnata, tramite il rinvio al comma 4 del medesimo art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, si limiterebbe ad assicurare alla Regione interessata la partecipazione “alla Conferenza dei servizi, con un ruolo e forza esattamente identici a quelli degli altri enti partecipanti”, in deroga all'”assetto istituzionale delle competenze”.
2. – Con ricorso notificato il 26 febbraio 2008 e depositato il successivo 5 marzo 2008 (reg. ric. n. 19 del 2008) la Regione Veneto ha sollevato questione di legittimità costituzionale, tra l'altro, dell'art. 2, comma 158, lettera a), e comma 165, della medesima legge 24 dicembre 2007, n. 244, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, ed al principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni “di cui agli artt. 5 e 120 della Costituzione e all'art. 11 della legge costituzionale 11 ottobre 2001, n. 3” (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
L'art. 2, comma 158, lettera a), modifica l'art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 387 del 2003, in punto di autorizzazione relativa agli impianti di energia alimentati da fonti rinnovabili, stabilendo che il rilascio del titolo spetti alla Regione, ovvero alle Province delegate dalla Regione, anziché, come in precedenza, alle prime ovvero ad “altro soggetto istituzionale” da esse delegato.
L'individuazione con norma statale della Provincia quale ente titolare della competenza in questione lederebbe l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, costituendo norma di dettaglio nella materia concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia elettrica. Inoltre, sarebbe leso l'art. 118 della Costituzione, poiché dovrebbe spettare alla Regione l'allocazione della funzione amministrativa in materia oggetto di potestà concorrente. Non sussisterebbero, infatti, le condizioni per l'attrazione in sussidiarietà allo Stato di tale compito, in difetto di intesa con la Regione, sicché sarebbe violato anche il principio di leale collaborazione.
In secondo luogo, viene impugnato l'art. 2, comma 165, della legge n. 244 del 2007, il quale integra l'art. 14 del d.lgs. n. 387 del 2003, concernente le direttive che l'Autorità per l'energia elettrica ed il gas emana a proposito del collegamento degli impianti da fonti energetiche rinnovabili alla rete elettrica: la disposizione impugnata arricchisce il contenuto di tali direttive, cui è demandata l'adozione di ulteriori previsioni e misure in materia. La ricorrente ritiene in tal modo leso l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, poiché il legislatore statale avrebbe attribuito nuovi compiti all'Autorità, “senza il benché minimo confronto con le Regioni”, nonché l'art. 118 della Costituzione ed il principio di leale collaborazione, poiché le direttive “interferiranno significativamente, menomandola, sull'autonomia amministrativa regionale”.
Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile, e comunque infondato.
A parere dell'Avvocatura, l'art. 2, comma 158, lettera a), impugnato si ispira “ a principi di adeguatezza e di uniformità sul territorio nazionale nella individuazione delle competenze nel delicato settore considerato, ferma altresì la competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente”.
Tale considerazione sorreggerebbe anche il censurato art. 2, comma 165, mentre la menomazione delle competenze regionali derivante dalle direttive dell'Autorità per l'energia ed il gas sarebbe del tutto ipotetica ed indimostrata.
Considerato in diritto
1. – La Regione Veneto (reg. ric. n. 19/08) ha sollevato questione di legittimità costituzionale, tra l'altro, dell'art. 2, comma 158, lettera a), e comma 165, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione ed al principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni “di cui agli artt. 5 e 120 della Costituzione e 11 della legge costituzionale 11 ottobre 2001, n. 3”.
A propria volta, la Regione Toscana (reg. ric. n. 16/08) ha sollevato questione di legittimità costituzionale, tra l'altro, dell'art. 2, comma 158, lettera c), della medesima legge 24 dicembre 2007, n. 244, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, ed al principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni.
I ricorsi hanno entrambi per oggetto disposizioni concernenti la promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili, e meritano pertanto di essere riuniti ai fini di una decisione congiunta.
2. – L'art. 2, comma 158, lettera a), della legge n. 244 del 2007, impugnato dalla Regione Veneto, modifica l'art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 387 del 2003, recante attuazione della direttiva 2001/77/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità) relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità: nel testo originario tale art. 12 stabiliva che l'autorizzazione unica ivi prevista in relazione agli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili fosse rilasciata, oltre che dalla Regione, da “altro soggetto istituzionale delegato dalla Regione”.
A seguito dell'impugnata modifica normativa, l'autorizzazione viene ora rilasciata “dalla Regione o dalle Province delegate dalla Regione”; in altri termini, la disposizione oggetto di censura restringe alla sola Provincia competente il novero degli enti che la Regione, titolare della competenza autorizzatoria, può delegare all'esercizio della stessa.
La ricorrente postula invece, a sostegno delle proprie censure di illegittimità costituzionale, che la norma impugnata abbia stabilito “che d'ora in poi spetti alla Provincia il compito di rilasciare l'autorizzazione unica”, anziché alla Regione: il contenuto di tale asserzione svolta con il ricorso, già di per sé chiaro ed univoco, viene ulteriormente ribadito in sede di memoria conclusiva, ove la Regione Veneto ritiene “di tutta evidenza che solo a livello regionale la costruzione e l'esercizio di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili possono essere adeguatamente programmati”, mentre “concedendo il potere autorizzatorio alle Province, la visione della materia risulta parcellizzata e il coordinamento e l'armonia degli interventi, anche molto rilevanti, di costruzione di infrastrutture per la produzione di energia elettrica sono messi a repentaglio”.
La Regione non si duole, pertanto, della restrizione, imposta dalla norma censurata, della propria potestà di delega al solo ente provinciale, anziché al “soggetto istituzionale” ritenuto idoneo, ma lamenta di essere stata spogliata di una competenza a favore della Provincia: sulla base di tale premessa interpretativa, la ricorrente ritiene lesi gli artt. 117 e 118 della Costituzione, poiché in materia ritenuta oggetto di potestà legislativa concorrente (produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia) non spetterebbe alla legge dello Stato l'allocazione, con norma di dettaglio, della funzione amministrativa, ed “in subordine” il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, poiché non sussisterebbero le condizioni che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, legittimano la “chiamata in sussidiarietà di funzioni regionali a livello statale”.
Tuttavia, è evidente l'erroneità del presupposto interpretativo da cui muove la ricorrente, posto che il tenore letterale della disposizione censurata non può lasciare alcun margine di dubbio circa la persistenza della titolarità della competenza amministrativa in questione in capo alla Regione, la quale dispone della mera facoltà, e non certo dell'obbligo, di delegarne l'esercizio alle Province: tale erroneità determina la non fondatezza della questione proposta (sentenza n. 202 del 2007; sentenza n. 184 del 2007).
3. – L'art. 2, comma 165, della legge n. 244 del 2007, impugnato dalla Regione Veneto, integra l'art. 14, comma 2, del d.lgs. n. 387 del 2003, concernente il contenuto delle direttive che l'Autorità per l'energia elettrica e il gas emana relativamente alle condizioni tecniche ed economiche per l'erogazione del servizio di connessione di impianti alimentati da fonti rinnovabili alle reti elettriche: in particolare, la norma viene arricchita con sei ulteriori previsioni (lettere da f-bis a f-septies), concernente ciascuna una nuova competenza affidata all'Autorità.
La ricorrente ritiene che in forza di tale previsione statale, adottata “unilateralmente e senza il benché minimo confronto con le Regioni”, l'Autorità “sarà legittimata ad emanare direttive che interferiranno (…) sull'autonomia regionale” in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia: ciò lederebbe gli artt. 117 e 118 della Costituzione, ed il principio di leale collaborazione.
Questa Corte osserva che l'Autorità per l'energia elettrica e il gas, istituita dall'art. 2 della legge 14 novembre 1995, n. 481, pur operando “in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione” (art. 2, comma 5), costituisce una “autorità nazionale” (art. 2, comma 6) riconducibile alla materia della organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali: non vi è ragione per ritenere che tale posizione di indipendenza, ovvero il carattere “neutrale” (sentenza n. 32 del 1991) che le Autorità di tale natura in linea di principio assumono rispetto agli interessi cui sono preposte, possano produrre alterazioni dei criteri costituzionali in base ai quali viene ripartito l'esercizio delle competenze amministrative tra Stato, Regioni ed enti locali. La peculiare collocazione dell'Autorità nell'apparato amministrativo dello Stato, quand'anche indotta da vincoli comunitari (quanto alle autorità di regolamentazione del mercato interno dell'energia elettrica si veda l'art. 23 della direttiva 2003/54/CE), in altri termini, non ne elide il carattere nazionale, così che resta necessario accertare se le attribuzioni di cui detta Autorità gode, al fine di regolare e controllare il settore di propria competenza, siano compatibili con la sfera di competenza costituzionalmente riconosciuta alle Regioni: secondo tale prospettiva questa Corte ha rigettato le censure mosse dalla Provincia di Bolzano contro la istituzione della Commissione di garanzia prevista dalla legge 12 giugno 1990, n. 146, osservando che non “è possibile rinvenire alcuno specifico parametro dello Statuto idoneo a sostenere la pretesa della ricorrente di vedersi attribuita detta funzione” (sentenza n. 32 del 1991).
La legge statale, pertanto, può assegnare all'Autorità, nel rispetto dei criteri indicati dall'art. 118 della Costituzione, le funzioni amministrative di cui lo Stato stesso è titolare, o di cui possa comunque rivendicare legittimamente l'esercizio, sia in quanto sussistano le condizioni per la chiamata in sussidiarietà al livello centrale del compito in questione (sentenza n. 303 del 2003), ovvero in quanto, in casi eccezionali, sia il diritto comunitario ad imporre “normative statali derogatrici di tale quadro della normale distribuzione costituzionale delle competenze interne” (sentenza n. 126 del 1996). Certamente, la natura “unitaria a livello nazionale” dei compiti delle Autorità indipendenti (sentenza n. 482 del 1995; sentenza n. 256 del 2007, entrambe relative all'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici) è largamente connaturata alla finalità di assicurare una regolazione ed un controllo uniforme di settori della vita civile, soggetti all'azione amministrativa, ove parcellizzare la disciplina normativa e gli interventi regolatori implicherebbe non solo il difetto delle condizioni tecniche necessarie alla funzionalità del mercato in oggetto, ma talvolta la stessa compromissione dei principi costituzionali alla cui osservanza le regole del mercato debbono conformarsi; pertanto, spetta alla Corte valutare, di volta in volta, se tali presupposti ricorrano nel caso di specie.
Venendo perciò all'esame della questione sollevata dalla Regione Veneto, va premesso che senza dubbio l'operato dell'Autorità, con riguardo alle direttive previste dall'art. 14 del d.lgs. n. 387 del 2003 in tema di “collegamento degli impianti alla rete elettrica” incide sulla materia energetica, oggetto di potestà legislativa concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, per quanto questa Corte, con riguardo a tale ambito di competenza regionale, abbia già ritenuto in linea di principio non difforme dalla Costituzione “riconoscere un ruolo fondamentale agli organi statali nell'esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative” (sentenza n. 6 del 2004), secondo l'indirizzo assunto dalla normativa statale di riordino dell'intero settore energetico (sentenza n. 383 del 2005) e sia pure a seguito della introduzione di adeguati meccanismi di leale collaborazione, ove ritenuti costituzionalmente necessari.
Tuttavia, la Corte ritiene che le molteplici previsioni di cui si compone la norma impugnata, in ragione delle finalità cui appaiono ispirate e dell'obiettivo fascio di interessi che ne vengono incisi, siano riconducibili, con un giudizio di prevalenza rispetto alla materia dell'energia, a materia di competenza esclusiva dello Stato,.
La disposizione censurata, infatti, prevede che l'Autorità adotti direttive che: f-bis), sottopongono a termini perentori le attività poste a carico dei gestori di rete, individuando sanzioni e procedure sostitutive in caso di inerzia; f-ter), prevedono, ai sensi del paragrafo 5 dell'articolo 23 della direttiva 2003/54/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2003, e dell'articolo 2, comma 24, lettera b), della legge 14 novembre 1995, n. 481, procedure di risoluzione delle controversie insorte fra produttori e gestori di rete con decisioni, adottate dall'Autorità per l'energia elettrica e il gas, vincolanti fra le parti; f-quater), prevedono l'obbligo di connessione prioritaria alla rete degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, anche nel caso in cui la rete non sia tecnicamente in grado di ricevere l'energia prodotta, ma possano essere adottati interventi di adeguamento congrui; f-quinquies), prevedono che gli interventi obbligatori di adeguamento della rete di cui alla lettera f-quater) includano tutte le infrastrutture tecniche necessarie per il funzionamento della rete e tutte le installazioni di connessione, anche per gli impianti per autoproduzione, con parziale cessione alla rete dell'energia elettrica prodotta; f-sexies), prevedono che i costi associati alla connessione siano ripartiti con le modalità di cui alla lettera f) e che i costi associati allo sviluppo della rete siano a carico del gestore della rete; f-septies), prevedono le condizioni tecnico-economiche per favorire la diffusione, presso i siti di consumo, della generazione distribuita e della piccola cogenerazione mediante impianti eserciti tramite società terze, operanti nel settore dei servizi energetici, comprese le imprese artigiane e le loro forme consortili.
L'Autorità è incaricata di regolare e controllare uno snodo fondamentale ai fini dell'efficiente funzionamento del mercato dell'energia elettrica, fissando “le condizioni atte a garantire a tutti gli utenti della rete la libertà di accesso a parità di condizioni, l'imparzialità e la neutralità del servizio di trasmissione e dispacciamento” (art. 3, comma 3, del d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79, in relazione agli artt. 9 e 23 della direttiva 26 giugno 2003, n. 2003/54/CE)
È evidente, infatti, che l'accesso alla rete sulla base di condizioni tecniche ed economiche preliminarmente definite allo scopo di assicurare la parità degli operatori funge da requisito indispensabile, affinché possa svilupparsi il libero gioco della concorrenza nell'ambito di un mercato ove è particolarmente avvertito il “rischio di posizioni dominanti” e di “comportamenti predatori” (punto 2 del “Considerando” della direttiva 2003/54/CE).
Con riguardo all'energia prodotta da fonti rinnovabili, si incrocia con tali compiti l'obiettivo, di derivazione comunitaria, di “promuovere in via prioritaria le fonti energetiche rinnovabili, poiché queste contribuiscono alla protezione dell'ambiente e allo sviluppo sostenibile” (punto 1 del “Considerando” della direttiva 2001/77/CE), in particolare assicurando la trasmissione e la distribuzione dell'elettricità così prodotta, fino alla previsione di “un accesso prioritario alla rete” (art. 7 della direttiva 2001/77/CE): il legislatore nazionale ha infatti previsto “l'obbligo di utilizzazione prioritaria dell'energia elettrica prodotta o comunque immessa nel sistema elettrico nazionale” (art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 79 del 1999), ammettendo in tal modo una parziale deroga, consentita dal diritto comunitario, alla perfetta parità di accesso alla rete, sorretta da finalità di protezione dell'ecosistema.
Le direttive che l'Autorità è tenuta ad adottare ai sensi dell'art. 14 del d.lgs. n. 387 del 2003 come modificato dalla norma impugnata, in punto di collegamento degli impianti alimentati da fonti rinnovabili alla rete elettrica, esprimono perciò il punto di sintesi tecnicamente necessario per assicurare, in questo particolare ambito, l'assetto concorrenziale del mercato con modalità e forme compatibili rispetto al prioritario obiettivo di incentivare l'impiego delle fonti energetiche rinnovabili, a fini di tutela ambientale: esse, in altri termini, si trovano all'incrocio delle competenze esclusive dello Stato in materia di “tutela della concorrenza” (art. 117, secondo comma, lettera e della Costituzione) e di “tutela dell'ambiente” (art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione).
Per tale ragione, la norma impugnata, pur ripercuotendosi sulle materie della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, è caratterizzata dalla finalità prevalente di assicurare e conformare gli interessi peculiarmente connessi alla protezione dell'ambiente nell'ambito di un mercato concorrenziale.
Assunta tale premessa, le censure mosse dalla Regione Veneto in forza degli artt. 117 e 118 della Costituzione e del principio di leale collaborazione si rivelano non fondate: l'allocazione della funzione amministrativa che abbia per oggetto materia riservata alla competenza esclusiva dello Stato non può spettare, infatti, che alla legge statale, la quale vi provvederà in conformità all'art. 118 della Costituzione (sentenza n. 69 del 2004; sentenza n. 43 del 2004); in tal caso, la Costituzione non impone in linea di principio l'adozione dei meccanismi di leale collaborazione, che vanno necessariamente previsti, viceversa, solo quando vi sia una “concorrenza di competenze” nazionali e regionali ove “non possa ravvisarsi la sicura prevalenza di un complesso normativo rispetto ad altri” (sentenza n. 219 del 2005).
Quanto alle doglianze relative alla violazione dei moduli collaborativi intercorrenti tra Stato e Regioni con riguardo all'approvazione legislativa della norma impugnata, è agevole osservare, che per pacifica giurisprudenza di questa Corte “l'esercizio dell'attività legislativa sfugge alle procedure di leale collaborazione” (sentenze n. 371 e n. 159 del 2008).
4. – L'art. 2, comma 158, lettera c), della legge n. 244 del 2007, impugnato dalla Regione Toscana, stabilisce che l'autorizzazione di cui all'art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 387 del 2003 per gli impianti offshore è rilasciata dal Ministero dei trasporti, sentiti il Ministero dello sviluppo economico e il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, con le modalità di cui al comma 4 e previa concessione d'uso del demanio marittimo da parte della competente autorità marittima”.
La ricorrente non contesta l'attribuzione ad un organo dello Stato di tale funzione amministrativa, ma lamenta che essa non sia accompagnata dalla necessità di una previa intesa con la Regione, come imporrebbero gli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonché il principio di leale collaborazione.
Tuttavia, la norma impugnata, nell'attribuire all'organo statale il compito di rilasciare il titolo autorizzatorio, stabilisce espressamente che ciò avvenga all'esito del procedimento previsto dal comma 4 seguente; tale comma prevede che “l'autorizzazione di cui al comma 3 è rilasciata a seguito di un procedimento unico, al quale partecipano tutte le Amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei princìpi di semplificazione e con le modalità stabilite dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) e successive modificazioni e integrazioni. In caso di dissenso, purché non sia quello espresso da una amministrazione statale preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, o del patrimonio storico-artistico, la decisione, ove non diversamente e specificamente disciplinato dalle regioni, è rimessa alla Giunta regionale ovvero alle Giunte delle province autonome di Trento e di Bolzano”.
Alla luce di tale ultima previsione appare chiaro che l'attuale assetto normativo garantisce ampiamente l'esercizio delle competenze regionali in materia, giacché per un verso spetta alla Giunta regionale pronunciarsi all'esito del procedimento unico, e, per altro verso, il dissenso “qualificato” espresso da un'amministrazione statale attiva, ai sensi dell'art. 14-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241, la Conferenza Stato-Regioni, ove è altresì assicurata la sfera di azione regionale.
Alla luce del quadro normativo così riassunto, la questione va dichiarata non fondata.