Capitolo III
L'ordinamento della Repubblica
Sezione I
L'ordinamento dello Stato

1. Il Parlamento

1.1. L'insindacabilità delle opinioni espresse dai parlamentari

La maggior parte delle pronunce costituzionali aventi ad oggetto la insindacabilità delle opinioni espresse da membri del Parlamento nell'esercizio delle loro funzioni è resa in sede di giudizio su conflitto fra poteri dello Stato.

Nell'ambito del giudizio in via incidentale va segnalata la sentenza n. 46, con la quale sono state disattese le censure mosse all'art. 3, comma 3, ultimo periodo, della legge 20 giugno 2003, n. 140, impugnato nella parte in cui estende la garanzia di cui all'art. 68, primo comma, Cost. ai procedimenti innanzi a tutti i giudici, ivi compreso quello dinanzi alla Corte dei conti in sede giurisdizionale.

Ad avviso della Corte, è pacifico che l'art. 68, primo comma, Cost. «esclude ogni forma di responsabilità giuridica dei parlamentari per le opinioni espresse e i voti dati nell'esercizio delle funzioni, di modo che essi non possono, né potranno dopo la scadenza del mandato, essere chiamati a rispondere delle attività [...] svolte in tale veste», onde assicurare loro di esercitare le proprie funzioni liberamente, senza il timore di possibili provvedimenti sanzionatori. I commi successivi della norma costituzionale, viceversa, riconoscono ai parlamentari una prerogativa procedimentale, garantendo, per la sola durata del mandato, che taluni atti tipici del procedimento penale possano essere disposti solo previa autorizzazione della Camera di appartenenza.

Pertanto, vista la diversità tra i due istituti, «non è possibile dedurre l'ampiezza della prerogativa dell'irresponsabilità, di cui al primo comma, dalle tipologie di inviolabilità previste al secondo e terzo comma», come invece vorrebbe il rimettente.

D'altra parte, già con la giurisprudenza precedente, la Corte ha avuto occasione di affermare che la prerogativa di cui all'art. 68, primo comma, Cost. «si riferisce non solo alla responsabilità penale, ma anche a quella civile, come a qualsiasi altra forma di responsabilità diversa da quella che può essere fatta valere nell'ambito dell'ordinamento interno della Camera di appartenenza».

La riferibilità dell'art. 68, primo comma, Cost. a tutte le forme di responsabilità rende, allora, chiara la infondatezza delle censure relative all'ultima parte della norma impugnata, che non estende la prerogativa della insindacabilità a ipotesi di responsabilità ulteriori rispetto a quelle di cui alla norma costituzionale, «ma è, invece, finalizzata a rendere immediatamente e direttamente operativo sul piano processuale il disposto della previsione costituzionale», disciplinando un'apposita procedura per meglio assicurare il coordinamento istituzionale e la leale collaborazione tra i poteri dello Stato.

Non viene in tal modo reintrodotta l'autorizzazione a procedere, ma si delimita entro termini perentori l'esercizio delle diverse prerogative dei diretti interessati, onde garantire, sul piano procedimentale, il corretto funzionamento della prerogativa parlamentare.

I Giudici costituzionali pervengono quindi, sulla base di tali valutazioni, ad un giudizio di non  fondatezza delle censure mosse dal rimettente.

Con riferimento ai conflitti tra poteri dello Stato, le pronunce rese dalla Corte nel 2008 in tema di insindacabilità delle opinioni espresse dai parlamentari nell'esercizio delle loro funzioni si pongono nel solco della consolidata giurisprudenza costituzionale in materia.

La maggior parte delle decisioni di accoglimento dei ricorsi per conflitto sollevati dall'autorità giudiziaria in relazione alle delibere di insindacabilità assunte dalla Camera di appartenenza del parlamentare si fonda sull'accertamento del difetto di uno dei due requisiti necessari per riconoscere la sussistenza del nesso funzionale fra le dichiarazioni rese extra moenia e la funzione parlamentare. Partendo dal presupposto, frutto di un orientamento giurisprudenziale consolidato, secondo cui, affinché tale nesso possa considerarsi esistente sono necessari i due requisiti del legame temporale e della sostanziale corrispondenza di significato tra le opinioni espresse nell'esercizio delle funzioni parlamentari e gli atti esterni, la Corte ha, ad esempio, rilevato, nella sentenza n. 171 - dopo aver ricordato che "l'insindacabilità, di cui al primo comma dell'art. 68 Cost., copre le opinioni espresse extra moenia dai membri delle Camere solo quando le stesse costituiscano riproduzione sostanziale, ancorché non letterale, di atti tipici nei quali si estrinsecano le diverse funzioni parlamentari" e che non è sufficiente "una generica identità di argomento o di contesto politico, ma è necessario un legame specifico tra l'atto parlamentare e la dichiarazione esterna, volta a renderlo noto ai cittadini" - la carenza del secondo requisito citato.

Nella sentenza n. 330, invece, la Corte rileva la mancanza "assoluta" di "qualsivoglia atto parlamentare cui poter ricondurre le dichiarazioni rese extra moenia dal parlamentare", tanto che la stessa difesa del Senato "si è limitata a rilevare che esse riguardano i temi della lotta alla criminalità sui quali l'imputato ha profuso il proprio impegno politico". A questo proposito, la Corte ritiene sufficiente richiamare la propria giurisprudenza secondo la quale "il mero riferimento all'attività parlamentare o comunque all'inerenza a temi di rilievo generale (pur anche dibattuti in Parlamento), entro cui le dichiarazioni si possano collocare, non vale in sé a connotarle quali espressive della funzione, ove esse, non costituendo la sostanziale riproduzione di specifiche opinioni manifestate dal parlamentare nell'esercizio delle proprie attribuzioni, siano non già il riflesso del peculiare contributo che ciascun deputato e ciascun senatore apporta alla vita parlamentare mediante le proprie opinioni e i propri voti (come tale coperto dall'insindacabilità, a garanzia delle prerogative delle Camere  e non di un «privilegio personale [...] conseguente alla mera "qualità" di parlamentare»: sentenza n. 120 del 2004), ma un'ulteriore e diversa articolazione di siffatto contributo, elaborata ed offerta alla pubblica opinione nell'esercizio della libera manifestazione del pensiero assicurata a tutti dall'art. 21 della Costituzione".

Tale ultima affermazione è ripetuta anche nella sentenza n. 135, in cui la Corte ha accertato far difetto, nella fattispecie, "il nesso funzionale tra le affermazioni formulate dal parlamentare nell'articolo di stampa e gli atti compiuti nella sede parlamentare indicati nella relazione della Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari e richiamati dalla difesa del Senato a sostegno della legittimità della delibera di insindacabilità impugnata dal giudice ricorrente.

In tale caso, infatti, i soli atti parlamentari riferibili al senatore menzionati nella relazione della Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari del Senato e richiamati dalla difesa sono il disegno di legge n. 2292, XIV legislatura, avente ad oggetto «Istituzione di una Commissione parlamentare d'inchiesta sulla gestione di coloro che collaborano con la giustizia», comunicato alla Presidenza il 29 maggio 2003, con la relativa relazione e la proposta di inchiesta parlamentare doc. XXII, n. 25, XIV legislatura, avente ad oggetto «Istituzione di una Commissione parlamentare d'inchiesta sulla gestione di coloro che collaborano con la giustizia», comunicata alla Presidenza il 19 febbraio 2004, anch'essa con la relativa relazione, atti entrambi di iniziativa del senatore e altri. Rispetto a questi atti la Corte deve tuttavia rilevare, per un verso, la mancanza di un legame temporale con le dichiarazioni esterne tale per cui queste ultime possano assumere una finalità divulgativa dei primi, entrambi successivi nel tempo, e, per altro verso, la mancanza di sostanziale corrispondenza di significato tra le dichiarazioni esterne e le opinioni espresse nella sede parlamentare - in specie, nelle relazioni ai due atti richiamati - ove si consideri che in queste ultime i parlamentari, nell'esporre le ragioni delle proposte di istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sulla gestione dei cosiddetti «pentiti», si limitano a menzionare la vicenda del collaboratore di giustizia Giuffrè e la circostanza che egli avrebbe taciuto «sull'omicidio più eclatante consumato a Caccamo negli ultimi anni, quello ai danni del sindacalista Mico Geraci», senza manifestare tuttavia alcun apprezzamento critico nei confronti di quest'ultimo".

La Corte ha, altresì, confermato il proprio orientamento giurisprudenziale secondo cui, ai fini dell'accertamento dell'esistenza del nesso funzionale, nessuna rilevanza ha il richiamo di atti parlamentari tipici posti in essere da altro parlamentare. È quanto ribadito nella sentenza n. 28, in cui la Corte ha accertato la fondatezza del ricorso, non essendo stati indicati atti parlamentari tipici anteriori o contestuali alle dichiarazioni in esame, compiuti dallo stesso deputato, ai quali, per il loro contenuto, possano essere riferite le opinioni oggetto di conflitto. La Corte ribadisce, infatti, che non rilevano altri atti, richiamati nella relazione della Giunta e nelle memorie della Camera dei deputati, provenienti da altri esponenti dello stesso gruppo parlamentare cui appartiene il deputato giacché "la verifica del nesso funzionale tra le dichiarazioni esterne e quelle funzionali deve essere effettuata con riferimento alla stessa persona, non potendosi configurare «una sorta di insindacabilità di gruppo» assistita dalla guarentigia costituzionale prevista dall'art. 68, primo comma, Cost. [...]".

Considerazioni in tutto analoghe sono svolte nella sentenza n. 97, nella quale la Corte respinge anche la tesi formulata dalla difesa della Camera dei deputati secondo cui «la natura specificatamente politica del rapporto rappresentativo dei parlamentari» imporrebbe «la spersonalizzazione di tutti gli elementi del conflitto». Nella medesima pronuncia si ricorda altresì che se è vero che la Corte ha riconosciuto "la possibilità che l'atto funzionale segua alle dichiarazioni esterne entro «un arco temporale talmente compresso» da potersi affermare la sostanziale contestualità tra l'uno e le altre [...]", è vero anche che un'ipotesi del genere non ricorreva nel caso di specie, "sussistendo uno spazio temporale considerevole tra le dichiarazioni alla stampa e gli atti funzionali", i quali risultano successivi e si collocano in un arco temporale da un mese fino a cinque mesi posteriore alle esternazioni.

Così pure, nella sentenza n. 134, la Corte, dopo aver precisato che non è suo compito "spingere la propria valutazione fino all'apprezzamento dell'effettiva riconducibilità della condotta del parlamentare nell'area del penalmente rilevante", rientrando ciò nell'esclusiva competenza dell'Autorità giudiziaria procedente, afferma che non assumono rilievo né gli atti attribuibili ad altri parlamentari, quand'anche del medesimo gruppo, né quelli posti in essere dal deputato in data posteriore alle dichiarazioni oggetto del giudizio. E nel circoscrivere la verifica circa la sostanziale identità di contenuti tra attività parlamentare e dichiarazioni oggetto di declaratoria di insindacabilità ai soli atti parlamentari riferibili direttamente al deputato e menzionati dalla difesa della Camera, la Corte ribadisce che il mero "contesto politico" o "comunque l'inerenza a temi di rilievo generale dibattuti in Parlamento, entro cui le dichiarazioni oggetto del presente conflitto si possano collocare, non connota di per sé tali dichiarazioni quali espressive della funzione parlamentare. Infatti, ove esse non costituiscano la sostanziale riproduzione delle specifiche opinioni manifestate dal parlamentare nell'esercizio delle proprie attribuzioni e quindi non siano il riflesso del peculiare contributo che ciascun deputato o ciascun senatore apporta alla vita parlamentare mediante le proprie opinioni e i propri voti [...], esse devono essere considerate come un diverso contributo al dibattito politico, riferito alla pubblica opinione usufruendo della libera manifestazione del pensiero assicurata a tutti dall'art. 21 della Costituzione". Poiché gli atti parlamentari posti in essere dal deputato e menzionati dalla difesa della Camera "precedono cronologicamente le particolari vicende cui sono legate le dichiarazioni oggetto del procedimento penale, e non hanno per tale evidente ragione alcuna sostanziale coincidenza con le stesse dichiarazioni, non valgono neppure a sorreggere la dichiarazione di insindacabilità. Né tale dichiarazione potrebbe fondarsi sull'intento di convocare la querelante da parte del Comitato parlamentare per l'attuazione dell'accordo di Schengen, di cui il deputato era presidente, intento che è "stato manifestato il 2 febbraio 2005 in ragione della «opportunità di sentire il magistrato che ha emesso la sentenza di Milano, riguardante l'assoluzione di cinque islamici accusati di terrorismo internazionale, al fine di acquisire maggiori elementi di conoscenza al riguardo»", in quanto "in tale atto non è contenuto alcuno dei giudizi di merito che sono stati successivamente espressi dal parlamentare anche in ordine alla sentenza in oggetto".

1.2. L'autorizzazione allo svolgimento e all'utilizzo di intercettazioni telefoniche

Si segnala, altresì, che tra i ricorsi che hanno superato il preliminare vaglio di ammissibilità della Corte (su cui v. supra, capitolo IV, sezione I), vi sono, oltre a otto conflitti ex art. 68, primo comma, Cost., due ricorsi ex art. 68, terzo comma, Cost., con i quali l'autorità giudiziaria lamenta la lesione della propria sfera di attribuzioni, costituzionalmente garantite, in conseguenza dell'esercizio - ritenuto illegittimo perché non corrispondente ai criteri che la Costituzione stabilisce, come sviluppati dalla giurisprudenza della Corte - del potere, spettante al Senato della Repubblica, di negare l'autorizzazione all'utilizzo di materiale probatorio e al compimento di atti investigativi nei confronti di un proprio membro (ordinanze numeri 275 e 276).

1.3. L'attività parlamentare ispettiva e di controllo

A definire i rapporti tra autorità giudiziaria e Commissioni parlamentari d'inchiesta era finalizzato il conflitto promosso dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Roma e risolto con la sentenza n. 26. Il conflitto aveva, in particolare, ad oggetto il rifiuto da parte della Commissione parlamentare d'inchiesta sulla morte di Ilaria Alpi e Miriam Hrovatin di acconsentire allo svolgimento di accertamenti tecnici congiunti sull'autovettura su cui viaggiavano Ilaria Alpi e Miriam Hrovatin in occasione dell'attentato in cui hanno perso la vita.

La Corte ha accolto il ricorso sollevato dall'autorità giudiziaria, in quanto "la Commissione d'inchiesta - certamente legittimata a disporre lo svolgimento di accertamenti tecnici non ripetibili, potendo nell'espletamento delle indagini e degli esami ad essa demandati esercitare gli stessi poteri dell'autorità giudiziaria ex art. 82, secondo comma, Cost. (ciò che, quindi, esclude l'annullabilità della nota adottata il 17 settembre 2005 dal Presidente della predetta Commissione parlamentare e relativa al conferimento dell'incarico peritale) - avrebbe dovuto, però, salvaguardare le prerogative della ricorrente autorità giudiziaria, anch'essa titolare di un parallelo potere d'investigazione, costituzionalmente rilevante". A tale conclusione si è giunti sulla scorta della duplice considerazione per cui, da un lato, deve senz'altro riconoscersi "valenza di principio generale, come tale, applicabile ben oltre l'àmbito specifico suo proprio" all'art. 371 cod. proc. pen., il quale prevede che "in caso di indagini collegate svolte da uffici diversi del pubblico ministero (e dunque da soggetti ordinariamente titolari di poteri investigativi), sia previsto non solo un reciproco coordinamento, al fine di assicurare «la speditezza, economia ed efficacia delle indagini medesime», ma anche la possibilità di «procedere, congiuntamente, al compimento di singoli atti»", e, d'altro lato, il principio di leale collaborazione impone la doverosità di un espletamento congiunto dell'atto di indagine. Detta doverosità era d'altronde ricavabile anche dalle previsioni contenute sia nell'atto istitutivo della Commissione (art. 6, comma 3, della deliberazione della Camera 31 luglio 2003), sia nel suo regolamento interno (art. 22, comma 1, reg. interno approvato dalla Commissione nella seduta del 4 febbraio 2004), le quali, "nel contemplare un «opportuno coordinamento» della Commissione «con le strutture giudiziarie», in particolare proprio per quanto concerne la nomina di consulenti ed esperti, hanno inteso confermare la necessità che anche le attività di indagine peritale dovessero essere espletate in applicazione del suddetto principio".

Ad ulteriore conferma della conclusione raggiunta dalla Corte si richiama la diversità di àmbiti e di funzioni che caratterizza i poteri d'indagine delle Commissioni parlamentari d'inchiesta e degli organi giudiziari, dal momento che compito delle prime "«non è di "giudicare", ma solo di raccogliere notizie e dati necessari per l'esercizio delle funzioni delle Camere», attingendo così «lo scopo di mettere a disposizione delle Assemblee tutti gli elementi utili affinché queste possano, con piena cognizione delle situazioni di fatto, deliberare la propria linea di condotta, sia promuovendo misure legislative, sia invitando il Governo a adottare, per quanto di sua competenza, i provvedimenti del caso»".

Dall'evocata diversità degli scopi propri dei poteri d'indagine spettanti, rispettivamente, alle Commissioni parlamentari d'inchiesta ed agli organi della magistratura requirente, si ricava, come conseguenza, che "l'esercizio degli uni non possa mai avvenire a danno degli altri (e viceversa)", e dunque che, come già affermato dalla Corte, "«il normale corso della giustizia (...) non può essere paralizzato a mera discrezione degli organi parlamentari» (come, invece, avvenuto nel presente caso), «potendo e dovendo arrestarsi unicamente nel momento in cui l'esercizio di questa verrebbe illegittimamente ad incidere su fatti soggettivamente ed oggettivamente ad essa sottratti e in ordine ai quali sia stata ritenuta la competenza degli organi parlamentari»".

Perciò deve altresì essere respinta la tesi formulata dalla resistente Camera dei deputati secondo cui "l'accoglimento della richiesta di partecipazione agli accertamenti tecnici, formulata dalla Procura della Repubblica, equivarrebbe a snaturare il principio di leale collaborazione, finendo con il legittimare una «interferenza in corso d'opera di un potere sull'altro»". Ad avviso della Corte, infatti, se è vero che il principio di leale collaborazione consente, in virtù della sua elasticità, di avere riguardo alla peculiarità delle singole situazioni, le specifiche caratteristiche della presente fattispecie - e segnatamente il fatto che la Commissione di inchiesta avesse tra i propri compiti (art. 1 dell'atto istitutivo) anche quello, tipicamente investigativo, di «verificare la dinamica dei fatti» che «portarono all'omicidio» della Alpi e del Hrovatin - imponevano di accogliere la richiesta avanzata dalla Procura di semplice partecipazione agli accertamenti tecnici, non essendo la richiesta stessa diretta a "rivendicare" alcuna potestà esclusiva di indagine (interferendo, così, sulle prerogative costituzionali della Commissione), bensì solo a garantire l'integrità delle attribuzioni che, per dettato costituzionale, spettano all'autorità giudiziaria.

Tutto ciò induce la Corte a riconoscere che non spettava alla Commissione parlamentare di inchiesta sulla morte di Ilaria Alpi e Miran Hrovatin precludere lo svolgimento - che, come richiesto dalla ricorrente, avrebbe dovuto compiersi congiuntamente da parte dei due soggetti - di quell'attività di accertamento, il cui mancato espletamento, proprio per il suo carattere "non ripetibile" ex art. 360 cod. proc. pen., si è tradotto in una menomazione delle prerogative dell'organo requirente, con evidenti riflessi sul «normale corso» del procedimento ad esso demandato, in violazione di quel principio di leale collaborazione che deve sempre permeare di sé il rapporto tra poteri dello Stato.

2. La funzione normativa

2.1. Le leggi di interpretazione autentica e le (altre) leggi retroattive

«La disposizione - si legge nella sentenza n. 170 - è interpretativa qualora, esistendo una oggettiva incertezza del dato normativo ed un obiettivo dubbio ermeneutico [...], sia diretta a chiarire il contenuto di preesistenti norme, ovvero ad escludere o ad enucleare uno dei significati tra quelli plausibilmente ascrivibili a queste». Ciò non toglie che il legislatore possa emanare norme che precisano il significato di preesistenti disposizioni anche se non siano insorti contrasti giurisprudenziali, «ma sussista comunque una situazione di incertezza nella loro applicazione [...], essendo sufficiente che la scelta imposta rientri tra le possibili varianti di senso del testo interpretato e sia compatibile con la sua formulazione».

Applicando tali principi, la Corte ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 1, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, censurato ove stabilisce che le disposizioni di cui all'art. 26 del d.lgs. del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577, ratificato con modificazioni dalla legge 2 aprile 1951, n. 302, all'art. 14 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 601 e all'art. 11, comma 5, della legge 31 gennaio 1992, n. 59 si interpretano nel senso che, all'obbligo delle società cooperative e dei loro consorzi di devolvere il patrimonio effettivo ai fondi mutualistici ex art. 11 citato, si intendono soggette le società e i consorzi nei casi di fusione e di trasformazione, ove non vietati dalla normativa vigente, in enti diversi dalle cooperative per le quali vigono le clausole di cui all'art. 26 suddetto, nonché in caso di decadenza dai benefici fiscali.

Nella specie, l'art. 26 del d.lgs. C.p.s. n. 1577 del 1947 stabilisce che, agli effetti tributari, la sussistenza dei requisiti mutualistici si presume quando negli statuti delle cooperative sono contenute le clausole che, tra l'altro, prevedono, in caso di scioglimento della società, l'obbligo di devolvere l'intero patrimonio sociale a scopi di pubblica utilità conformi allo spirito mutualistico. Successivamente, con l'art. 11 della legge n. 59 del 1992 viene precisato il contenuto di tale obbligo, individuando i beneficiari dello stesso nei fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione e sanzionando la sua violazione con la decadenza dai benefici fiscali e da quelli di altra natura concessi ai sensi della normativa vigente.

L'interpretazione di tali disposizioni, in particolare della seconda, non è stata univoca, quanto alla natura dell'obbligo in esse previsto, poiché, secondo un primo orientamento, all'obbligo di devoluzione corrispondeva il diritto dei fondi mutualistici di vedersi attribuire il patrimonio residuo di liquidazione, mentre, in base ad un'altra linea di lettura, dalle norme in oggetto sarebbe stato desumibile un onere avente rilievo solo sul piano fiscale.

Altra questione controversa era la portata del divieto di trasformazione delle società cooperative in società ordinarie ex art. 14 della legge 17 febbraio 1971, n. 127, modificativa del predetto d.lgs. C.p.s. n. 1577 del 1947, e l'identificazione dei limiti di questa modificazione dell'atto costitutivo: ad un orientamento secondo il quale il divieto non era riferibile alla trasformazione in enti diversi dalle società lucrative, se ne contrapponeva un altro che negava l'ammissibilità di detta trasformazione, soprattutto valorizzando i profili della incompatibilità causale e di scopo e la diversa natura degli enti.

Analoghi dubbi ermeneutici erano sorti con riferimento alla fusione cosiddetta eterogenea, che, secondo alcuni, era una mera modificazione dell'atto costitutivo, non riconducibile alla successione a titolo universale, che implicava, in caso di enti aventi causa diversa, la trasformazione della società in vista della compenetrazione degli atti costitutivi: con la conseguenza che l'obbligo di devoluzione avrebbe potuto essere ritenuto sussistente alla luce della ratio del divieto, sebbene non comportasse la liquidazione della società incorporata.

La tesi prevalente enfatizzava, invece, l'effetto estintivo della fusione e riteneva che essa desse luogo ad una successione a titolo universale. Anche questa configurazione era però compatibile con l'affermazione dell'obbligo di devoluzione, ferma restando la diversità tra le fattispecie della liquidazione e dello scioglimento della società da quella dell'estinzione, conseguente alla fusione.

Ad avviso della Corte, non dissimili considerazioni possono svolgersi in riferimento alla fattispecie oggetto del giudizio principale: il d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385, T.U. delle leggi in materia bancaria e creditizia, nel disciplinare la fusione eterogenea delle banche di credito cooperativo, non ha introdotto innovazioni in ordine all'applicabilità ad esse dell'obbligo di devoluzione (applicabilità non implausibilmente ritenuta dal rimettente), mantenendo ferma la diversità di disciplina rispetto alle banche popolari: ciò era in armonia con la evoluzione della normativa di settore, caratterizzata dalla distinta regolamentazione di dette banche, intese come categoria a sè. L'inesistenza di interferenze tra autorizzazione alla fusione e obbligo di devoluzione è confermata dalla circostanza che, anche a seguito delle modifiche introdotte dal testo unico delle leggi bancarie, detto obbligo è stato mantenuto. Infine, il riferimento al "patrimonio effettivo" di cui alla normativa censurata può essere considerato una precisazione, conseguente alla necessità di valutare, nel caso di fusione, anche la parte dinamica del patrimonio, rilevabile già in via interpretativa, una volta ritenuto sussistere l'obbligo di devoluzione anche nel caso in cui la società non si estingueva ma continuava ad esistere come soggetto diverso da quello che fruiva dei benefici delle mutualità.

Visti, perciò, i dibattiti, la plausibilità delle divergenti interpretazioni offerte e la molteplicità di orientamenti, «risulta palese che l'art. 17, comma 1, della legge n. 388 del 2000 è intervenuto in una situazione di incertezza del dato normativo e che i criteri legali di ermeneutica rendevano possibile desumere dalle disposizioni interpretate la variante di senso che il legislatore ha inteso privilegiare, senza incidere né su orientamenti a tal punto consolidati da far ritenere implausibile la soluzione accolta, né su sentenze passate in cosa giudicata».

La norma censurata è, quindi, intervenuta sul significato di norme precedenti, lasciandone intatto il dato testuale ed «imponendo una delle possibili opzioni ermeneutiche già ricomprese nell'ambito semantico della legge interpretata», con la conseguenza che essa non è innovativa con effetti retroattivi: il fatto che «si sia  limitata ad assegnare alle disposizioni interpretate un significato in esse già contenuto, riconoscibile come una delle loro possibili varianti di senso, influisce, quindi, sul positivo apprezzamento sia della sua ragionevolezza, [...] sia della non configurabilità di una lesione dell'affidamento dei destinatari».

Conclusivamente, l'art. 17 impugnato ha operato sul piano delle fonti, senza toccare la potestà di giudicare, «poiché si è limitato a precisare la regola astratta ed il modello di decisione cui l'esercizio di tale potestà deve attenersi» ma «non ha vulnerato le attribuzioni del potere giudiziario» né violato l'intangibilità del giudicato.

I connotati tipici della norma interpretativa sono enunciati anche nella sentenza n. 132, nella quale si legge che «i caratteri dell'interpretazione autentica [...] sono desumibili da un rapporto tra norme tale che il sopravvenire della norma interpretante non fa venir meno la norma interpretata, ma l'una e l'altra si saldano fra loro dando luogo a un precetto normativo unitario».

Nella specie, la Corte ha dichiarato non fondato il dubbio di costituzionalità dell'art. 1, comma 69, della legge 23 agosto 2004, n. 239, censurato ove prevede che l'art. 15, comma 5, del d.lgs. 23 maggio 2000, n. 164, che ridefinisce il regime delle attività di distribuzione del gas, va interpretato nel senso che è fatta salva la facoltà di riscatto anticipato, durante il periodo transitorio, degli affidamenti e delle concessioni in essere alla data di entrata in vigore del d.lgs. stesso, se tale facoltà sia stabilita nei relativi atti di affidamento o concessione.

Viene ricostruito il quadro normativo inerente al settore: il d.lgs. n. 164 del 2000, nel dare attuazione alla direttiva 98/30/CE recante disposizioni comuni per il mercato interno del gas naturale, ha qualificato l'attività di distribuzione come servizio pubblico, affidato esclusivamente mediante gara e per non più di dodici anni; l'art. 15 di cui sopra regola la transizione, stabilendo che le concessioni in essere all'entrata in vigore della novella proseguono fino alla scadenza stabilita, se compresa nei termini previsti dal comma 7 per il periodo transitorio, altrimenti proseguono sino al completamento del periodo transitorio stesso. L'art. 15 è oggetto dell'interpretazione autentica resa dall'articolo impugnato, secondo cui è fatta salva la facoltà di riscatto anticipato, ma solo se stabilita negli atti di concessione.

La Corte non condivide l'assunto del rimettente, secondo il quale l'art. 1, comma 69, della legge n. 239 del 2004 non esprime l'interpretazione autentica dell'art. 15, comma 5, di cui sopra: contrariamente a quanto ritenuto dal giudice a quo, infatti, «la conservazione della potestà di riscatto anticipato in capo agli enti locali, in funzione dell'affidamento del servizio mediante gara, ha costituito una delle possibili varianti di lettura dell'art. 15, comma 5, del d.lgs. n. 164 del 2000, avallata da alcuni giudici di primo grado».

L'analisi della giurisprudenza amministrativa precedente alla legge n. 239 del 2004, infatti, rivela una situazione di incertezza interpretativa: evidentemente, allora, la norma impugnata non ha inciso su un orientamento a tal punto consolidato da far considerare implausibili diverse soluzioni, ma ha privilegiato un'interpretazione tra quelle possibili, intervenendo, così, a chiarire il senso della norma interpretata, saldandosi alla stessa e dando luogo ad un precetto unitario.

Altrettanto privo di fondamento è il profilo della pretesa lesione dell'affidamento dei privati nelle convenzioni stipulate con le amministrazioni prima della riforma, poiché, nei casi in cui il riscatto anticipato aveva formato oggetto di espressa riserva da parte delle amministrazioni, le aspettative delle imprese di distribuzione sulla gestione del servizio per l'intera durata del periodo transitorio non possono ritenersi legittimamente fondate sulle convenzioni intercorse sotto la vigenza del vecchio regime. Non rileva che ora sia inibita alle amministrazioni l'assunzione diretta dell'attività di distribuzione, perché l'interesse pubblico soddisfatto dal riscatto attiene sempre alla riorganizzazione del servizio: in tale prospettiva  - osserva la sentenza - «l'opzione per il sistema dell'esternalizzazione del servizio configura una diversa modalità di realizzazione del medesimo interesse pubblico dedotto nelle clausole di riscatto contenute negli atti di concessione o affidamento e, rispetto ad essa, è coerente la previsione di salvaguardia, nella fase della transizione, del diritto di riscatto concordato tra le parti».

Nel vagliare i dubbi di legittimità dell'art. 1-quinquies del decreto-legge 31 marzo 2005, n. 44, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 31 maggio 2005, n. 88, censurato perché, autoqualificandosi come norma di interpretazione autentica quanto ai criteri di computo della rendita catastale degli opifici industriali adibiti a centrali elettriche, avrebbe efficacia retroattiva, la sentenza n. 162 ha ribadito il costante orientamento della Corte secondo il quale «non è decisivo verificare se la norma censurata abbia carattere effettivamente interpretativo [...] ovvero sia innovativa con efficacia retroattiva», poiché il divieto di retroattività non è stato elevato a dignità costituzionale salvo che per la materia penale, con la conseguenza che il legislatore può emanare sia norme di interpretazione autentica, che chiariscono la portata precettiva della norma interpretata, sia norme innovative con efficacia retroattiva, «purchè la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti».

In particolare, come già ricordato, l'interpretazione autentica non è irragionevole se si limita ad attribuire alla disposizione interpretata un significato già in essa contenuto (sul punto, in senso conforme, anche le sentenze n. 325 e n. 172 e ordinanza n. 41).

Nella specie, la norma denunciata stabilisce che, "ai sensi dell'art. 1, comma 2, della legge 27 luglio 2000, n. 212, l'articolo 4 del regio decreto-legge 13 aprile 1939, n. 652, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 1939, n. 1249, limitatamente alle centrali elettriche, si interpreta nel senso che i fabbricati e le costruzioni stabili sono costituiti dal suolo e dalle parti ad esso strutturalmente connesse, anche in via transitoria, cui possono accedere, mediante qualsiasi mezzo di unione, parti mobili allo scopo di realizzare un unico bene complesso. Pertanto, concorrono alla determinazione della rendita catastale [...] gli elementi costitutivi degli opifici e degli altri immobili costruiti per le speciali esigenze dell'attività industriale [di cui sopra], anche se fisicamente non incorporati al suolo".

Tale norma è intervenuta per comporre un contrasto giurisprudenziale sulla computabilità o meno del valore delle turbine nella determinazione della rendita catastale, poiché la Corte di cassazione si era divisa su due opzioni ermeneutiche antitetiche: la necessità di comporre tale contrasto privilegiando una delle letture ricavabili dalla disciplina catastale rende legittimo il ricorso ad una norma di interpretazione autentica e non irragionevole la sua efficacia retroattiva.

Gli stessi principi sono affermati anche nella sentenza n. 74, in relazione all'art. 1, comma 774, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, censurato perché, prevedendo che, per le pensioni di reversibilità sorte a decorrere dall'entrata in vigore della legge 8 agosto 1995, n. 335, indipendentemente dalla data di decorrenza della pensione diretta, l'indennità integrativa speciale già in godimento da parte del dante causa, e parte integrante del complessivo trattamento pensionistico, sia percepita nella misura percentuale prevista per il trattamento di reversibilità, avrebbe irrazionalmente modificato la normativa preesistente.

Nella pronuncia (già analizzata nel paragrafo sulla previdenza) la Corte, partendo dal presupposto che il legislatore può introdurre norme interpretative senza che vi siano contrasti giurisprudenziali e solo per precisare il significato di norme, pur in presenza di indirizzi omogenei, ha posto in evidenza che la disposizione de qua, interpretando l'art. 1, comma 41, della legge n. 335 del 1995, ne ha scelto uno dei possibili significati, nonostante un indirizzo maggioritario, ma non univoco, della Corte dei conti contrario alla soluzione adottata dal legislatore, con un intervento che non può dirsi irragionevole.

Alla luce dei sopraesposti criteri è stata risolta anche la questione di costituzionalità dell'art. 21 della legge della Regione Puglia 21 maggio 2002, n. 7, che interpreta la delibera del Consiglio regionale 29 settembre 1998, n. 346 indicante i criteri di rimborso, da parte delle ASL, delle endoprotesi applicate ai pazienti ad opera dei soggetti accreditati nell'ambito del servizio sanitario: con la sentenza n. 337 la Consulta ha disatteso le censure, evidenziando l'erroneità del presupposto da cui il rimettente ha preso le mosse, ossia che il criterio introdotto dalla norma impugnata debba essere considerato assolutamente innovativo rispetto a quello fissato nella citata delibera. Si legge in motivazione che, al contrario, la disposizione censurata ha conferito forza di legge ad una regola applicativa già desumibile dagli atti amministrativi previgenti: infatti la norma ha stabilito che, ove non si opti per la tariffa comprensiva del costo della protesi, il rimborso può avvenire "con la tariffa corrispondente al raggruppamento omogeneo di diagnosi (DGR) ridotta del 20%, maggiorata in misura pari al rimborso del costo sostenuto per la endoprotesi", che tale rimborso è ammesso nella misura del minor importo tra il prezzo di listino, decurtato del 25%, e il prezzo risultante dalle fatture emesse dal fornitore; la delibera riconosceva invece il diritto al rimborso sulla base del costo della protesi ridotto del 25% del prezzo di listino dell'anno precedente.

 In particolare, detta delibera ha consentito al soggetto accreditato di optare o per un corrispettivo pari alla tariffa, comprensiva del costo della protesi, oppure per un corrispettivo pari alla tariffa, decurtata in percentuale ma con rimborso del costo della protesi. In questo secondo caso, la spesa sopportata dal creditore per l'acquisto della protesi viene in considerazione non quale componente di profitto della prestazione, ma come voce passiva di cui l'ente pubblico è tenuto ad azzerare il pregiudizio, tramite il rimborso di quanto effettivamente versato dal soggetto accreditato al terzo fornitore. In tale prospettiva, il rinvio al prezzo di listino rappresenta il costo della protesi secondo ordinari criteri di verosimiglianza, ponendo un limite al debito contraibile dalla ASL nei confronti del creditore, ma non vale ad escludere che, nel caso in cui il creditore abbia ottenuto un prezzo di favore per le protesi, la misura del rimborso sia pari a tale prezzo.

La norma impugnata, quindi, si limita ad attribuire alla disposizione interpretata un significato già in essa contenuto, non apparendo, così, né irragionevole, né lesiva dell'affidamento del cittadino nella certezza dell'ordinamento giuridico.

Sull'evidenza della natura interpretativa di una norma che dà di un'altra disposizione una interpretazione rientrante fra le possibili letture del testo originario si è pronunciata anche la sentenza n.362, che ha disatteso le censure mosse all'art. 1, comma 55, della legge 23 agosto 2004, n. 243 che interpreta gli artt. 3, comma 1, lettera p), della legge 23 ottobre 1992, n. 421 e 9, comma 2, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 503: rinviando al paragrafo sulla previdenza per l'analisi del merito, basti in questa sede rilevare come la Corte abbia ribadito «la legittimità di norme di interpretazione autentica che attribuiscono alla disposizione interpretata uno dei possibili significato ricompresi nell'area semantica della disposizione stessa».

 

2.2. La delegazione legislativa

«Il controllo della conformità della norma delegata alla norma delegante - si legge nella sentenza n. 98 (ed anche nella successiva n. 112) - richiede un confronto tra gli esiti di due processi ermeneutici paralleli: l'uno, relativo alla norma che determina l'oggetto, i principi e i criteri direttivi della delega; l'altro, relativo alla norma delegata, da interpretare nel significato compatibile con questi ultimi». La pronuncia prosegue ribadendo posizioni consolidate nella giurisprudenza costituzionale, ossia che «il contenuto della delega deve essere identificato tenendo conto del complessivo contesto normativo nel quale si inseriscono la legge-delega ed i relativi principi e criteri direttivi, nonché delle finalità che la ispirano, verificando [...] che le scelte del legislatore delegato non siano in contrasto con gli indirizzi generali della medesima».

I principi posti dal legislatore delegante costituiscono base  e limite delle norme delegate ed anche strumenti per l'interpretazione della loro portata, e tali norme debbono essere lette, ove possibile, «nel significato compatibile con detti principi, i quali, a loro volta, vanno interpretati alla luce della ratio della legge delega». Peraltro, la varietà delle materie interessate dal fenomeno della delegazione comporta che non è possibile enucleare una nozione rigida di principi e criteri direttivi.

A ciò si aggiunga che il legislatore delegato gode di una discrezionalità più o meno ampia a seconda del grado di specificità dei criteri fissati nelle legge delega: per valutare se tali limiti siano stati superati è necessario stabilire la ratio della delega, per verificare se la norma impugnata sia con essa coerente, posto che l'art. 76 Cost. non osta all'emanazione di norme che siano un coerente sviluppo ed un completamento delle scelte espresse dal delegante e «nell'attuazione della delega è possibile valutare le situazioni giuridiche da regolamentare ed effettuare le conseguenti scelte, nella fisiologica attività di riempimento che lega i due livelli normativi».

La Corte ha applicato i criteri sopraesposti nel caso di specie, avente ad oggetto l'art. 26, comma 1, lettera b), del d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 40, che ha reso appellabile la sentenza che decide l'opposizione avverso il provvedimento che irroga una sanzione amministrativa, prima solo ricorribile per cassazione.

La norma non ha violato la delega di cui all'art. 1 della legge 14 maggio 2005, n. 80, avente ad oggetto modificazioni al codice di procedura civile, nel coordinamento con le altre disposizioni vigenti e nell'osservanza dei principi e criteri direttivi volti a disciplinare il processo in cassazione in funzione nomofilattica. Come puntualizzato anche nel paragrafo relativo alle impugnazioni nel processo civile, detto scopo rappresenta una direttiva ermeneutica «che deve presiedere all'interpretazione del contenuto della delega e che rende chiara la facoltà del legislatore delegato di ridurre i casi di immediata ricorribilità per cassazione delle sentenza, mediante l'introduzione dell'appello quale filtro».

La disposizione che ha attribuito al legislatore delegato il potere di «revisionare la formulazione letterale delle altre norme processuali civili vigenti non direttamente investite dai principi di delega [...] neppure può essere riferita soltanto ad interventi di mero carattere lessicale e sintattico, risultando invece espressiva della facoltà di introdurre modifiche anche a norme non collocate nel codice di rito civile se [...] siano coerenti con la finalità della legge-delega».

La Corte ha, quindi, concluso per la non fondatezza delle questioni.

La medesima legge-delega n. 80 del 2005 è al centro, altresì, dell'ordinanza n. 404, secondo la quale sono manifestamente infondati i dubbi di eccesso di delega degli artt. 18 del d.lgs. 2 febbraio 2006, n. 40 e 420-bis cod. proc. civ.

Vengono in rilievo due norme sostituite dagli artt. 2 e 18 del d.lgs. n. 40 citato, ossia l'art. 360, primo comma, cod. proc. civ., che introduce il nuovo motivo di ricorso in cassazione per violazione e falsa applicazione di accordi o contratti collettivi di lavoro, e l'art. 420-bis cod. proc. civ., ai sensi del quale se per la definizione di una controversia ex art. 409 è necessario risolvere in via pregiudiziale una questione concernente l'efficacia, la validità o l'interpretazione delle clausole di un contratto o accordo collettivo nazionale, il giudice decide con sentenza tale questione ... . La sentenza è impugnabile solo con ricorso immediato per cassazione ... .

Secondo il rimettente, l'accertamento pregiudiziale sui contratti collettivi esula dai principi e criteri direttivi della delega perché introduce una sorta di processo incidentale obbligatorio nel giudizio di primo grado.

Viceversa, osserva la Consulta, la legge, nel delegare il Governo alla modifica del codice di procedura civile in materia di processo di cassazione, ha indicato, quale prioritario obiettivo, la valorizzazione della funzione nomofilattica e a questo obiettivo è funzionale la previsione di una procedura pregiudiziale di interpretazione delle clausole dei contratti collettivi affidata al giudice di primo grado e all'intervento della Corte di cassazione nei termini di cui all'art. 420-bis cod. proc. civ.

Gli stessi principi espressi nella sentenza n. 98 si ritrovano anche nella sentenza n. 426, che ha disatteso le censure di eccesso di delega mosse all'art. 37, comma 1, del d.lgs. 28 agosto 2000, n. 274: secondo il rimettente, la norma, nel prevedere che l'imputato può proporre appello anche contro le sentenze che applicano la pena pecuniaria se impugna il capo relativo alla condanna al risarcimento del danno, violerebbe il criterio di delega di cui all'art. 17, comma 1, lettera n), della legge 24 novembre 1999, n. 468, che stabilisce l'inappellabilità delle sentenze del giudice di pace che applicano la sola pena pecuniaria. Secondo la Corte, l'analisi del testo delle norma delegante dimostra che il legislatore ha inteso attribuire una portata generale alla previsione dell'appellabilità delle sentenze del giudice di pace e ha configurato come eccezioni - come tali, di stretta interpretazione - le ipotesi di inappellabilità: infatti, l'art. 17 suddetto stabilisce l'appellabilità delle sentenze emesse dal giudice di pace, ad eccezione di quelle che applicano la sola pena pecuniaria, e quest'ultima espressione «è riferibile alle sentenze che rechino esclusivamente condanna alla pena pecuniaria, e non anche alle sentenze in cui a questa condanna si accompagni quella al risarcimento del danno». Una tale lettura appare coerente con la ratio della norma delegante, finalizzata a contemperare l'esigenza di garantire un secondo grado di giudizio contro le sentenze del giudice di pace e quella di soddisfare il canone della semplificazione dell'iter processuale che, in base ai lavori preparatori, si riverbera anche sul regime delle impugnazioni. Inoltre, l'individuazione della condanna al risarcimento del danno quale elemento discriminante del regime di impugnazione è coerente anche con l'impianto complessivo del rito penale davanti al giudice di pace, in cui è previsto che le condotte riparatorie post delictum determinino l'estinzione del reato se «idonee a soddisfare le esigenze di riprovazione e di prevenzione, assolvendo, per certi versi, ad una funzione sostitutiva della pena».

La violazione degli artt. 76 e 77 Cost. è stata lamentata dal giudice che ha sollevato la questione di costituzionalità dell'art. 314 cod. proc. pen. La sentenza n. 219 ha dichiarato costituzionalmente illegittimo tale articolo nella parte in cui, nell'ipotesi di detenzione cautelare sofferta, condiziona in ogni caso il diritto all'equa riparazione al proscioglimento nel merito dalle imputazioni, ma non ha ravvisato alcuna lesione dei sopracitati parametri.

Secondo il rimettente, l'art. 314 cod. proc. pen., restringendo la riparazione alle sole assoluzioni nel merito, avrebbe violato l'art. 2, comma 1, numero 100, della legge 16 febbraio 1987, n. 81: sul punto si rinvia a quanto evidenziato nel paragrafo relativo alla riparazione per ingiusta detenzione.

Inoltre, ed è ciò che in questa sede interessa, la pronuncia pone in risalto la «necessità che le norme del codice di procedura penale si adeguino alle norme interposte ai fini del giudizio di costituzionalità, costituite dalle convenzioni internazionali ratificate dall'Italia e relative ai diritti della persona e al processo penale», dalle quali «ben possono essere tratti principi e criteri direttivi idonei ad indirizzare, di volta in volta, la pur presente, ma limitata discrezionalità [...] del legislatore delegato».

Il rimettente ha, a tal proposito, richiamato l'art. 9, par. 5, del Patto internazionale relativo ai diritti civile e politici, adottato a New York il 19 dicembre 1966 e reso esecutivo con la legge 25 ottobre 1977, n. 88, che però, osserva la Corte, non appare conferente, essendo riferito alle ipotesi di arresto o detenzione illegali, che nel nostro ordinamento sono regolate dall'art. 314, comma 2, cod. proc. pen., non impugnato.

Neppure conferente appare il richiamo all'art. 5, par. 5, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848, secondo cui consegue un diritto all'indennizzo ogniqualvolta un soggetto sia stato privato della libertà personale al di fuori dei casi indicati dalla legge nazionale e previsti nel par. 1 o in violazione delle modalità di cui ai par. 2, 3 e 4.

In particolare, il par. 1 consente la detenzione di chi sia stato arrestato o detenuto per essere tradotto dinanzi all'autorità competente: secondo l'interpretazione della Corte EDU, la privazione della libertà deve essere conforme al fine di proteggere la persona da arbitri o di impedire che la libertà sia offesa in difetto di un provvedimento adottato da un tribunale indipendente e al di fuori dei casi previsti dalla legge.

La Corte EDU invita i giudici nazionali a verificare altresì che la privazione della libertà sia necessaria, ma tale scrutinio resta vincolato alla ricerca di eventuali elementi di arbitrio, mentre in nessun modo l'art. 5 si spinge fino a disciplinare l'ipotesi, propria del giudizio a quo, in cui taluno sia stato soggetto, in conformità alla legge nazionale, a custodia cautelare e sia stato condannato a pena che risulti inferiore al periodo restrittivo a tale titolo imputabile, perché in tal caso non è in discussione la legittimità della custodia ma si assume che la detenzione fosse fondata su un titolo conforme alla legge.

Da ricordare in questo ambito è anche la sentenza n. 44, che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 10, commi 9 e 10, nonchè l'art. 11, comma 1, del d.lgs. 6 settembre 2001, n. 368 nella parte in cui abroga l'art. 23, comma 2, della legge 28 febbraio 1987, n. 56.

Le norme censurate subordinano il diritto di precedenza nell'assunzione presso la stessa azienda con la medesima qualifica dei lavoratori assunti a termine per lo svolgimento di attività stagionali, a due condizioni, prima inesistenti, ossia che tale diritto sia previsto dalla contrattazione collettiva nazionale applicabile e che non sia decorso un anno dalla cessazione del precedente rapporto.

Ad avviso della Corte, l'abrogazione dell'art. 23 suddetto non rientra né nell'area di operatività della direttiva comunitaria 1999/70/CE che il d.lgs. n. 368 del 2001 dovrebbe attuare, area definita dalla Corte di giustizia con la sentenza 22 novembre 2005, nella causa C-144/04 Mangold, né nel perimetro tracciato dalla legge delega 29 dicembre 2000, n. 422.

Infatti, la citata sentenza della Corte europea ha evidenziato che la clausola 5 della direttiva è circoscritta alla prevenzione degli abusi derivanti dall'utilizzo di una successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato, mentre non opera laddove, come nella specie, vi sia una successione di contratti a termine.

La disciplina dettata dalle norme censurate, si legge in motivazione, non mira tanto a prevenire l'abusiva reiterazione di più contratti di lavoro a tempo determinato, per favorire la stabilizzazione del rapporto, «ma è volta unicamente a tutelare i lavoratori stagionali, regolando l'esercizio del diritto di precedenza nella riassunzione presso la medesima azienda», collocandosi, così, al di fuori della direttiva comunitaria.

Essa è al di fuori anche della delega conferita con la legge comunitaria del 2000, il cui art. 1 ha delegato il Governo ad emanare i decreti necessari a dare attuazione alle direttive comprese negli elenchi di cui agli allegati A e B e per la direttiva 1999/70/CE non ha dettato specifici criteri o principi capaci di ampliare lo spazio di intervento del legislatore delegato.

In relazione al parametro di cui all'art. 76 è stata risolta anche la questione di cui alla sentenza n. 71, per la quale si rinvia al paragrafo relativo alle controversie in materia societaria.

2.3. La decretazione d'urgenza

Con la sentenza n. 128 la Corte ha valutato le problematiche inerenti alla sindacabilità di un decreto-legge per evidente carenza dei presupposti di necessità ed urgenza richiesti dalla Costituzione, inserendosi nel solco già tracciato dalla sentenza n. 171 dello scorso anno.

Il Tribunale rimettente aveva impugnato l'art. 18, commi 2 e 3, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 e l'art. 2, commi 105 e 106, dello stesso decreto-legge, nel testo sostituito dalla legge di conversione 24 novembre 2006, n. 286, che avevano disposto l'esproprio del teatro Petruzzelli in favore del Comune di Bari.

Detto art. 18 prevede che, al fine di garantire la celere ripresa delle attività culturali di pubblico interesse presso il teatro, il Comune di Bari, alla data di entrata in vigore del decreto, acquisisca la proprietà dell'intero immobile, incluse le dotazioni strumentali e le pertinenze, libera da ogni peso, condizione e diritti di terzi, attribuendo al Prefetto della città il potere di determinare l'indennizzo spettante ai proprietari ai sensi della vigente normativa in materia di espropriazioni, dedotte le somme già liquidate dallo Stato e dagli enti territoriali per la ricostruzione del teatro stesso.

Come già affermato nel sopracitato precedente, «la preesistenza di una situazione di fatto comportante la necessità e l'urgenza di provvedere tramite l'utilizzazione di  uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità costituzionale dell'adozione del predetto atto, di modo che l'eventuale mancanza di quel presupposto configura in primo luogo un vizio di illegittimità costituzionale del decreto-legge che risulti adottato al di fuori dell'ambito applicativo costituzionalmente previsto».

Il difetto dei presupposti, che in sede di scrutinio di costituzionalità deve risultare evidente, una volta intervenuta la legge di conversione si traduce in un vizio in procedendo di quest'ultima, la quale non ha, perciò, efficacia sanante: diversamente, si attribuirebbe, in concreto, al legislatore ordinario «il potere di alterare il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle fonti primarie».

Nel caso in esame la Corte ha escluso la sussistenza dei presupposti di necessità ed urgenza.

Infatti, l'epigrafe del decreto reca l'intestazione "disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria" ed il preambolo si riferisce ad interventi "per il riequilibrio dei conti pubblici" e a "misure per il riordino di settori della pubblica amministrazione", ma nessun collegamento è ravvisabile tra tali premesse e la previsione dell'esproprio del teatro, appena enunciata nella relazione di accompagnamento alla legge di conversione: in particolare, la finalità "di garantire la celere ripresa delle attività culturali" del teatro e la "riorganizzazione dell'attività di una fondazione lirica, che intervenga anche sul regime della titolarità degli immobili adibiti a teatro", «non presenta di per sé il carattere della straordinaria necessità ed urgenza, risolvendosi, invece, in una ordinaria modificazione degli assetti stabiliti per la gestione delle attività culturali in ambito locale» e la ripresa dell'attività culturale non appare legata, quanto meno in termini di urgenza, alla titolarità dei beni immobili utilizzati per lo svolgimento della stessa.

Inoltre, neppure si può dire che la disposizione relativa al teatro Petruzzelli attenga all'esigenza, espressa nei lavori preparatori della legge, di concorrere alla manovra di finanza pubblica, tanto che, «quando si è tentato di giustificare in modo specifico la norma che dispone l'esproprio, si è dovuto riconoscere che la stessa è stata introdotta per risolvere una annosa vicenda e tutelare l'interesse ad una migliore fruizione del bene da parte della collettività», così ammettendo l'assenza di indispensabilità ed urgenza.

Le norme impugnate sono, perciò, state dichiarate costituzionalmente illegittime.

3. Il potere esecutivo e la pubblica amministrazione

3.1. Il Governo

Per quanto concerne il Governo, sono da segnalare le pronunce rese in sede di ammissibilità di conflitti tra poteri in materia di revoca di un consigliere di amministrazione della RAI (ordinanza n. 61), di referendum abrogativo (ordinanza n. 38), di segreto di Stato (ordinanza n. 230).

Con l'ordinanza n. 61 è stato, al momento, ritenuto ammissibile il conflitto sollevato dalla Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, in persona del suo Presidente pro-tempore, contro il Ministro dell'economia e delle finanze ed il Presidente del Consiglio dei ministri (contro il quale soltanto il conflitto deve intendersi validamente instaurato: v. supra, parte I, capitolo IV, sezione I), al fine di accertare la competenza in materia di revoca di un consigliere di amministrazione della RAI. La Commissione ha, infatti, ritenuto essere "«di tutta evidenza» che il Ministro dell'economia abbia agito «come se fosse l'unico soggetto titolare di poteri nella determinazione della revoca di un consigliere di amministrazione della RAI S.p.a., ignorando le attribuzioni di natura costituzionale [ad essa] spettanti" ed eludendo in maniera evidente il rispetto di quel principio di "leale collaborazione"», con conseguente esautoramento del Parlamento da una funzione che il sistema costituzionale gli ha limpidamente riconosciuto.

Inammissibile è stato, al contrario, considerato, con l'ordinanza n. 38, il conflitto promosso dai promotori del referendum abrogativo nei confronti della «Camera dei deputati, in persona del suo Presidente in carica», «del Senato della Repubblica, in persona del suo Presidente in carica», e «del Governo, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri» in ragione dell'asserito cattivo uso fatto dal Governo del potere di fissare la data di svolgimento della consultazione referendaria ed in ragione dell'automatismo della sospensione del referendum già indetto previsto dal secondo comma della citata disposizione della legge n. 352 del 1970.

La Corte, invece, nel dichiarare l'inammissibilità del ricorso, ha tra l'altro affermato che il decreto di indizione del referendum non è idoneo ad incidere, neanche astrattamente, sulla sfera di attribuzioni costituzionalmente garantite al comitato promotore, sfera nella quale non rientra "il potere di sindacare, adducendo una sorta di eccesso di potere da "sviamento dalla causa tipica", la scelta governativa in ordine al momento in cui procedere all'espletamento delle operazioni di voto", poiché "l'art. 34, primo comma, della legge n. 352 del 1970 attribuisce al Consiglio dei ministri un ampio potere di valutazione nell'effettuare la proposta al Presidente della Repubblica - cui spetta l'adozione del relativo provvedimento formale - sia in ordine al momento di indizione del referendum, sia per quanto attiene alla fissazione della data della consultazione referendaria, ponendo quale unico limite indeclinabile che le relative operazioni di voto si svolgano tra il 15 aprile e il 15 giugno". Come già stabilito dalla giurisprudenza costituzionale, "«rientra nella sfera delle attribuzioni del comitato la pretesa allo svolgimento delle operazioni di voto referendario, una volta compiuta la procedura di verifica della legittimità e della costituzionalità delle relative domande; ma non anche − in assenza di situazioni eccezionali − la pretesa di interferire sulla scelta governativa, tra le molteplici, legittime opzioni, della data all'interno del periodo prestabilito» [...]", e  tra tali "«molteplici, legittime opzioni» rientra per certo anche quella concernente la data in cui adottare, dopo la declaratoria di ammissibilità del referendum da parte della Corte, il provvedimento di indizione del referendum stesso [...] e quella relativa allo svolgimento delle operazioni di voto [...]".

Con il ricorso di cui all'ordinanza n. 230, il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto alla Corte, in primo luogo, di dichiarare che non spetta all'autorità giudiziaria "«né ammettere, né acquisire, né utilizzare atti, documenti e fonti di prova coperti da segreto di Stato e su tale base procedere ad istruttoria dibattimentale, così offrendo tali documenti e fonti di prova ad ulteriore pubblicità»; in secondo luogo, di dichiarare, "«in ogni caso», [...] che non spetta [alla medesima autorità] «procedere oltre nel dibattimento», nella perdurante pendenza dei giudizi per conflitto di attribuzione nei quali «si discuta della utilizzabilità di atti istruttori e/o documenti perché compiuti od acquisiti in violazione del segreto di Stato»; in terzo luogo, che "venga «comunque» dichiarato che «non spetta [all'autorità giudiziaria] procedere oltre nell'istruttoria dibattimentale enunciando come regola di cautela per rispetto del segreto di Stato sui rapporti tra SISMi e CIA il principio che tale segreto avrebbe ad oggetto "la tela dei più ampi rapporti CIA/SISMi" ma mai "specifici rapporti" idonei ad individuare "ambiti di responsabilità personale" con ciò capovolgendo la regola del rapporto esistente tra segreto di Stato e funzione giurisdizionale ed affermando la prevalenza del potere giudiziario all'accertamento del reato rispetto al potere presidenziale di segretare fonti di prova»". Il conflitto ha superato il preliminare vaglio di ammissibilità, in quanto il ricorrente lamenta la lesione di attribuzioni ad esso costituzionalmente garantite, "essendo devoluta alla responsabilità del Presidente del Consiglio dei ministri, sotto il controllo del Parlamento, la tutela del segreto di Stato quale strumento destinato alla salvaguardia della sicurezza dello Stato medesimo".

3.2. Il principio di buon andamento

«Il precetto relativo al principio di buon andamento della pubblica amministrazione - si legge nella sentenza n. 241 - è applicabile esclusivamente all'amministrazione» ed «è parametro di legittimità costituzionale di una disposizione legislativa che venga a regolare una procedura amministrativa, ma non può essere invocato per valutare il corretto svolgimento di un iter procedimentale legislativo»: alla luce di tale principio, la Corte ha disatteso le censure mosse a tre leggi regionali della Puglia istitutive di parchi naturali regionali - la legge 10 luglio 2006, n. 20, la legge 28 maggio 2007, n. 13 e la legge 26 ottobre 2006, n. 30 - che, secondo il rimettente, avrebbero leso l'art. 97 Cost. in quanto il Consiglio regionale, nella loro approvazione, non avrebbe tenuto conto del fatto che la propedeutica fase amministrativa, indirizzata alla istituzione delle tre aree protette, non si era svolta nel rispetto delle regole procedimentali dettate dallo stesso TAR rimettente con quattro precedenti sentenze.

La stessa questione è stata dichiarata manifestamente infondata anche dall'ordinanza n. 382.

Secondo la sentenza n. 183, «la legittimità di una disposizione legislativa, rispetto al parametro dell'art. 97 della Costituzione, deve essere valutata tenendo conto dei suoi effetti sul buon andamento della pubblica amministrazione complessivamente intesa, non già su singole componenti, isolatamente considerate». Così, è stato giudicato non in contrasto con il principio in esame il prevedere - nell'art. 17 della legge 28 luglio 1999, n. 266 - il diritto, senza limite, del coniuge convivente del personale delle forze armate e di polizia, trasferito d'autorità, che sia dipendente di una amministrazione pubblica, ad essere impiegato, per comando o distacco, presso altre amministrazioni nella sede di servizio del coniuge: infatti, se è vero che il ricongiungimento sottrae un dipendente ad un'amministrazione, altrettanto vero è che attenua i disagi causati dalla mobilità del dipendente di un'altra amministrazione.

Ancora, in base a giurisprudenza costituzionale costante, confermata dalla sentenza n. 272 e dall'ordinanza n. 408, il buon andamento, «pur essendo riferibile agli organi dell'amministrazione della giustizia, attiene esclusivamente alle leggi concernenti l'ordinamento degli uffici giudiziari ed il loro funzionamento sotto l'aspetto amministrativo, mentre [...] è estraneo all'esercizio della funzione giurisdizionale».

In tema di elezioni, la sentenza n. 240 ha affermato che, in sede di delineazione legislativa delle cause di ineleggibilità ed incompatibilità, l'interesse sotteso all'art. 51 Cost. deve essere bilanciato con quello espresso dall'art. 97 Cost.: così, spetta al legislatore, nel ragionevole esercizio della sua discrezionalità, attuare l'art. 51 fissando il regime di dette cause e se l'art. 97 gli impone di regolare le situazioni più evidenti di conflitto di interessi, non è detto che ogni situazione di conflitto debba essere risolta con l'incompatibilità.

Il principio del buon andamento viene evocato anche nella sentenza n. 161, che è tornata sul delicato tema del cosiddetto spoil system, inserendosi nel solco tracciato dal precedente di cui alla sentenza n. 103 del 2007.

La questione investe l'art. 2, comma 161, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 2006, n. 286, nella parte in cui dispone che gli incarichi di funzioni dirigenziali conferiti a personale non appartenente ai ruoli della dirigenza statale ex art. 23 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 prima del 17 maggio 2006, cessano se non confermati entro sessanta giorni dall'entrata in vigore del predetto decreto-legge.

Nel dichiarare fondato il dubbio di costituzionalità, la Corte ricostruisce le diverse modalità di conferimento degli incarichi di dirigenza generale dello Stato, che possono essere attribuiti a personale inserito nel ruolo dei dirigenti, istituito presso ciascuna amministrazione statale, oppure conferiti, entro certi limiti, a dirigenti non appartenenti a detti ruoli purchè dipendenti da "altre" amministrazioni pubbliche. Con riferimento a questi ultimi, alla cui categoria appartiene il ricorrente del giudizio a quo, la norma impugnata detta una disciplina transitoria, contemplando un meccanismo di spoil system automatico ed una tantum.

La motivazione della pronuncia ripercorre quella della sentenza n. 103 del 2007, in cui era stata dichiarata l'incostituzionalità dell'art. 3, comma 7, della legge 15 luglio 2002, n. 145, che prevedeva la cessazione automatica ex lege e generalizzata degli incarichi dirigenziali interni di livello generale al termine di sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge stessa.

Rispetto al precedente, la norma in oggetto si caratterizza, da un lato, per aver stabilito la cessazione anticipata dall'incarico di dirigenti esterni e, dall'altro, per l'attribuzione all'organo politico del potere di conferma degli stessi nel tempo di sessanta giorni: queste differenze non sono tali da diversificare la fattispecie in esame da quella di cui alla sentenza n. 103 dello scorso anno.

Infatti, in relazione alla natura del soggetto cui l'incarico dirigenziale è stato conferito, il rapporto di lavoro che l'amministrazione instaura con soggetti inseriti nei ruoli di cui all'art. 23 citato rispetto al contratto stipulato con personale esterno si distingue «esclusivamente per il peculiare atteggiarsi della relazione esistente tra rapporto di servizio e rapporto di ufficio», poiché, nel primo caso, l'atto di attribuzione della funzione dirigenziale si innesta su un rapporto di servizio con l'amministrazione statale già esistente, nel secondo caso, invece, detto atto di attribuzione e il correlato contratto individuale hanno una loro autonomia, posto che il personale esterno «mantiene la propria fonte di regolazione del rapporto base».

Secondo la Corte, le divergenze strutturali relative alle modalità di conferimento dei suddetti incarichi non sono idonee «a determinare l'applicazione di principi diversi, sul piano funzionale in relazione alla distinzione tra attività di indirizzo politico-amministrativo e compiti gestori dei dirigenti», poiché anche per i dirigenti esterni il rapporto di lavoro con l'amministrazione deve essere connotato da specifiche garanzie, che presuppongono che esso sia regolato in modo da assicurare la tendenziale continuità dell'azione amministrativa e «una chiara distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo politico-amministrativo e quelli di gestione».

Pertanto, si ribadisce che «il rispetto dei suddetti principi è necessario al fine di garantire che il dirigente generale possa espletare la propria attività [...] in conformità ai principi di imparzialità e di buon andamento dell'azione amministrativa», che sono alla base della stessa distinzione funzionale dei compiti tra organi politici e burocratici.

In definitiva, «la natura esterna dell'incarico non costituisce un elemento in grado di diversificare in senso fiduciario il rapporto di lavoro dirigenziale».

Anche il secondo elemento che differenzia la fattispecie in esame da quella scrutinata con la sentenza n. 103 del 2007 - ossia il fatto che, nella specie, l'organo politico può esercitare il potere di conferma entro sessanta giorni - non è di per sé idonea a diversificare le fattispecie in oggetto ed il relativo regime giuridico.

Pertanto, la norma impugnata viola, in carenza di adeguate garanzie procedimentali, i principi di buon andamento e di imparzialità e, in particolare, quello «di continuità dell'azione amministrativa che è strettamente correlato» ai primi: difatti, «la previsione di un'anticipata cessazione ex lege del rapporto in corso - in assenza di un'accertata responsabilità dirigenziale - impedisce che l'attività del dirigente possa espletarsi in conformità ad un nuovo modello di azione della pubblica amministrazione, [...] che misura l'osservanza del canone dell'efficacia e dell'efficienza alla luce dei risultati che il dirigente deve perseguire, nel rispetto degli indirizzi posti dal vertice politico, avendo a disposizione un periodo di tempo adeguato».

Appare, quindi, necessario garantire un momento procedimentale di confronto dialettico tra le parti, nel quale l'amministrazione possa esternare le ragioni per cui ritiene di non poter consentire la prosecuzione del rapporto sino alla scadenza contrattuale e il dirigente possa far valere il diritto di difesa, portando i risultati delle proprie prestazioni.

Nello stesso contesto si colloca la sentenza n. 351, che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 1, commi 1 e 2, della legge della Regione Lazio 13 giugno 2007, n. 8, a norma dei quali la Giunta regionale, nei confronti dei componenti di organi istituzionali degli enti pubblici dipendenti, che siano decaduti dalla carica ai sensi di norme legislative regionali dichiarate illegittime a seguito di sentenze della Corte costituzionale, con conseguente risoluzione dei contratti di diritto privato disciplinanti i relativi rapporti di lavoro, è autorizzata a deliberare o il reintegro nelle cariche ed il ripristino dei relativi rapporti di lavoro, o un'offerta di equo indennizzo; tale ultima soluzione è comunque adottata qualora il rapporto di lavoro sia stato interrotto, di fatto, per oltre sei mesi.

La Corte ha accolto le censure di violazione dell'art. 97 Cost. sottolineando che nel settore pubblico, il potere dell'amministrazione di esonerare un dirigente e risolvere il relativo rapporto di lavoro è circondato da garanzie e limiti, posti non solo e non tanto nell'interesse del soggetto coinvolto ma soprattutto a protezione di più generali interessi collettivi, ossia, come osservato nelle sentenze n. 103 e 104 dello scorso anno, l'imparzialità e il buon andamento: con la prima contrasta un regime di automatica cessazione dall'incarico che non rispetti il giusto procedimento, e con il secondo un sistema di automatica sostituzione che prescinda dall'accertamento dei risultati conseguiti.

Sul piano dei modi di tutela - si legge in motivazione - deve rilevarsi che forme di riparazione economica, come il risarcimento del danno o indennità, «non possono rappresentare, nel settore pubblico, strumenti efficaci di tutela degli interessi collettivi lesi da atti illegittimi di rimozione di dirigenti», poiché il ristoro economico dato al dirigente non attenua in alcun modo il pregiudizio arrecato dalla sua rimozione all'interesse all'imparzialità e al buon andamento: anzi, detto pregiudizio «appare in certa misura aggravato, dal momento che [...] la collettività subisce anche un aggiuntivo costo finanziario», legato al fatto che, all'obbligo di corrispondere la retribuzione ai nuovi dirigenti nominati in sostituzione di quelli decaduti, si aggiunge quello di corrispondere a questi ultimi un ristoro economico.

Significativa in questa materia è anche la sentenza n. 390, avente ad oggetto due distinte questioni vertenti sul medesimo tema: in particolare, è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 133, comma 5, della legge della Regione Lazio 28 aprile 2006, n. 4, che contemplava la decadenza automatica dagli incarichi di componente del collegio sindacale delle aziende sanitarie locali.

Le aziende sanitarie locali presentano una struttura di vertice imperniata su due organi, il direttore generale, responsabile della gestione dell'azienda, e il collegio sindacale, incaricato del controllo della regolarità amministrativa e contabile. In base al d.lgs. n. 502 del 1992 l'organo di controllo, denominato collegio dei revisori, era composto da tre membri, in carica per cinque anni, uno designato dalla Regione, uno dal Ministro del Tesoro ed uno dal sindaco o dalla Conferenza dei sindaci; il successivo d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229 aveva mutato nome all'organismo, denominato collegio sindacale, e modificato sia la durata in carica - tre anni - che la composizione - cinque membri, di cui due designati dalla Regione, uno dal Ministro del Tesoro, uno dal Ministro della sanità ed uno dalla Conferenza dei sindaci.

Ad adeguare la disciplina regionale alla mutata legislazione statale è intervenuto l'art. 133, censurato, il cui comma 5 contiene una norma transitoria volta a consentire la prima attuazione del rinnovato quadro normativo, prevedendo che, entro trenta giorni dall'entrata in vigore della legge, le amministrazioni competenti possono confermare i componenti dei collegi o designare nuovi membri: trattasi di un meccanismo di decadenza automatica che non contempla alcuna forma di contraddittorio a garanzia dei componenti in carica e la cui legittimità deve essere vagliata in rapporto al principio di buon andamento e all'esigenza di assicurare la immediata applicazione della nuova disciplina regionale.

«Sotto il primo profilo - sottolinea la Corte - nei confronti di titolari di organi con funzioni di controllo sussistono esigenze di neutralità e imparzialità perfino più marcate di quelle che hanno indotto questa Corte a dichiarare l'illegittimità di meccanismo di decadenza automatica riferiti ad incarichi dirigenziali», decadenza automatica che, si legge nelle sentenze n. 103 e 104 dello scorso anno, contraddice il principio di distinzione tra funzioni di indirizzo politico e funzioni di gestione amministrativa e non può essere applicata al direttore generale delle aziende sanitarie locali, la cui posizione va garantita per evitare che la dipendenza funzionale rispetto alla giunta regionale si trasformi in dipendenza politica.

L'esigenza di distinzione ed autonomia deve, a maggior ragione, riconoscersi in relazione all'organo di controllo, «i cui componenti, a differenza del direttore generale, non sono chiamati ad attuare programmi e a realizzare obiettivi definiti dall'organo politico regionale, ma svolgono, in posizione di neutralità, funzioni attinenti al controllo del rispetto della legge e della regolare tenuta della contabilità» e con riferimento ai quali, pertanto, la previsione di un meccanismo automatico di decadenza e la conseguente violazione del principio del giusto procedimento appaiono ancora più gravi.

Valutando la rilevanza delle modificazioni normative introdotte e la ragionevolezza e proporzionalità della misura della decadenza automatica rispetto all'obiettivo di assicurarne l'immediata applicazione, deve altresì escludersi, come già fatto in riferimento alla disciplina statale di riforma degli incarichi dirigenziali, che tale meccanismo possa trovare giustificazione nell'esigenza di consentire l'attuazione della riforma: infatti, la nuova disciplina ha introdotto modifiche marginali, perché non ha inciso sulle funzioni dell'organo di controllo nè mutato il ruolo dello stesso nell'assetto organizzativo complessivo dell'azienda sanitaria, limitandosi a cambiarne la denominazione, a ridurre la durata in carica dei titolari e a variare in parte la composizione. La natura di dette modifiche non è tale da trasformare sostanzialmente l'impianto normativo previgente e da consentire la radicale misura della cessazione automatica dei collegi sindacali in carica.

L'ordinanza n. 447 si è occupata del dubbio di costituzionalità dell'art. 3-ter, comma 3, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, aggiunto dall'art. 3, comma 3, del d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, censurato in quanto contenente una disciplina delle modalità di designazione, nomina e revoca dei componenti dei collegi sindacali delle ASL priva di ogni indicazione circa la necessità di una procedura di selezione tecnica e neutrale dei più capaci e di specifiche disposizioni che inibiscano una revoca ad libitum degli incarichi.

La Corte ha concluso per la manifesta inammissibilità, posta l'erroneità del presupposto interpretativo, da cui ha preso le mosse il rimettente, secondo il quale, dal carattere lacunoso della disciplina statale sulla designazione e sulle garanzie di status dei componenti dei collegi sindacali, si trarrebbe il convincimento che l'amministrazione disponga di un potere arbitrario di revoca dall'incarico, esercitabile ad libitum. In realtà, la circostanza che le designazioni dei membri del collegio sindacale non siano l'esito di una procedura selettiva o il fatto che difettino disposizioni ad hoc sul potere di revoca non significa che designazione e revoca possano essere esercitati arbitrariamente dall'amministrazione, perché «restano comunque sottoposti alle regole generali sull'azione amministrativa, alla cui stregua il giudice amministrativo può sindacarne gli atti di esercizio».

Alla luce del principio di buon andamento è stata risolta la questione di legittimità dell'art. 19, commi 1 e 2, della legge della Regione Basilicata 9 agosto 2007, n. 13, censurata ove dispone lo scioglimento degli organi dei consorzi per lo sviluppo industriale di cui alla legge regionale n. 41 del 1998, ai fini della organizzazione di un sistema di governance delle attività industriali e nelle more della definizione di un nuovo assetto normativo delle aree industriali, attribuendo al presidente della Giunta regionale il compito di decretare lo scioglimento e contestualmente di nominare un Commissario per ciascun Consorzio: con la sentenza n. 288 la Corte ha respinto i dubbi di legittimità, richiamando la sentenza n. 429 del 2002, concernente norme di legge della Regione Puglia analoghe a quella in oggetto. In quell'occasione si era affermato che la disposizione che decreta lo scioglimento degli organi consortili e la nomina dei relativi commissari non è lesiva del buon andamento e dell'imparzialità dell'amministrazione, ma si risolve «proprio in una serie di misure di efficienza gestionale giustificate dall'esigenza di porre in essere, nella fase di transizione dal precedente al futuro assetto delle aree industriali, i presupposti adeguati per la più sollecita e congrua attuazione della nuova disciplina».

Ciò vale anche nel caso di specie, considerato che la norma censurata è stata adottata ai fini dell'organizzazione di un sistema di governance delle attività industriali ed in attesa di un nuovo assetto delle stesse: è evidente, allora, che «la previsione dello scioglimento degli organi consortili preesistenti [...] risponde all'esigenza di assicurare la più rapida ed efficace sostituzione del sistema di governo del settore, mediante la nomina di nuovi commissari, ragionevolmente chiamati a svolgere, al posto dei titolari dei preesistenti organi consortili, tutte le attività necessarie ad attuare il nuovo sistema». La norma de qua, in definitiva, reca misure di efficienza gestionale non arbitrarie né irragionevoli perché giustificate dall'esigenza della miglior gestione della fase transitoria.

Da menzionare in questa sede è anche la sentenza n. 27 (resa nel giudizio di legittimità in via principale), in particolare nella parte in cui ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 22, della legge della Regione Abruzzo 8 giugno 2006, n. 16 che, intervenendo sul comma 3 dell'art. 6 della legge regionale 9 maggio 2001, n. 18, ha determinato che l'incarico di responsabile di segreteria dei gruppi consiliari può essere attribuito a dipendenti regionali inquadrati nella categoria D, a dipendenti regionali non inquadrati nella categoria D ma in possesso dei requisiti per l'accesso alla stessa, ad esterni assunti con apposito contratto a tempo determinato, siano o meno in possesso dei suddetti requisiti.

La norma, in tale parte, è sia irragionevole, perché richiede per alcune categorie di aspiranti all'incarico requisiti non richiesti, invece, per altre categorie di possibili interessati, sia in contrasto con il principio del buon andamento, «perché la previsione dell'assunzione (sia pure a tempo determinato) di personale sfornito dei requisiti normalmente richiesti per lo svolgimento delle funzioni che è destinato ad espletare, determina l'inserimento nell'organizzazione pubblica di soggetti che non offrono le necessarie garanzie di professionalità e competenza».

La sentenza n. 356 ha escluso la violazione del parametro in esame da parte dell'art. 10 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, come modificato dall'art. 5-bis, comma 1, lettera e), del decreto-legge 24 dicembre 2002, n. 282, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 21 febbraio 2003, n. 27, censurato perché, prorogando di due anni, nei confronti dei contribuenti che non si avvalgono delle agevolazioni fiscali previste dagli artt. 7 e 9 della stessa legge n. 282 del 2002, i termini di decadenza previsti per la notificazione degli avvisi di accertamento delle imposte sui redditi e sul valore aggiunto, violerebbe sia i principi di efficienza, di buon andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione sia il dovere di leale collaborazione con gli amministrati, in quanto  favorirebbe l'amministrazione finanziaria e danneggerebbe il contribuente che non  si sia avvalso delle suddette agevolazioni.

La Corte ha disatteso le censure, considerando che la ratio della proroga dei termini per la notifica degli avvisi di accertamento è porre gli uffici finanziari in condizione di far fronte all'oggettivo aggravio di lavoro determinato dall'applicazione delle agevolazioni fiscali de quibus, «ed è, perciò, ispirata proprio a quei valori costituzionali, presupposti dall'art. 97 Cost., che i rimettenti erroneamente affermano essere stati violati». Difatti, tale proroga non solo consente alla amministrazione di far valere, nei confronti di tutti i contribuenti e in condizioni di eguaglianza, le pretese del fisco, ma anche si giustifica con l'esigenza di evitare i disservizi conseguenti all'aggravio di lavoro imposto dall'applicazione del condono.

Il principio di cui all'art. 97 Cost., nella sua componente relativa alla semplificazione dell'azione amministrativa, è stato evocato dal ricorrente che ha sollevato la questione decisa, nel senso della non fondatezza, dalla sentenza n. 342: viene in discussione l'art. 2, comma 2, della legge della Regione Abruzzo 25 giugno 2007, n. 16, nel testo sostituito dall'art. 39 della legge regionale 1 ottobre 2007, n. 34, che, nel prevedere che i depositi di GPL di nuova installazione sono soggetti ad obbligo di comunicazione di inizio di attività, corredata da copiosa documentazione, comporterebbe oneri burocratici eccessivamente gravosi per i soggetti operanti nella Regione Abruzzo, con disparità di trattamento rispetto alle aziende che distribuiscono GPL in altre Regioni. In realtà, osserva la Consulta, la doglianza secondo cui la norma novellata lascerebbe comunque intatta l'onerosa necessità di produrre una corposa documentazione a corredo della comunicazione, muove da un inesatto presupposto, perché la prescritta comunicazione deve sì essere corredata dalla documentazione relativa al soggetto installante, alla ubicazione del deposito, alla dichiarazione che il manufatto rientra nella tipologia degli apparecchi di cui al d.lgs. 25 febbraio 2000, n. 93, nonché al progetto esecutivo, ma - contrariamente a quanto affermato - l'incompletezza della documentazione o il mancato invio della stessa non comporta il divieto per l'interessato di proseguire l'attività, visto che, in tal caso, l'Assessorato regionale alla sanità provvede d'ufficio a reperire i dati necessari.

 

3.3. Il pubblico impiego

Numerose sono le pronunce che, nel 2008, hanno affrontato problematiche legate al settore del pubblico impiego.

Con la sentenza n. 86 la Corte è tornata ad occuparsi di un tema già più volte affrontato, quello del rapporto di lavoro dei dirigenti del servizio sanitario nazionale, dichiarando non fondata la questione investente l'art. 15-quinquies, comma 5, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e l'art. 59, comma 1, della legge della Regione Toscana 24 febbraio 2005, n. 40, come interpretato autenticamente dall'art. 6 della legge regionale 14 dicembre 2005, n. 67, censurati in quanto comporterebbero la perdita della funzione dirigenziale, in caso di scelta del medico di proseguire l'attività extra moenia, senza distinguere l'ipotesi in cui vi sia la possibilità concreta dell'esercizio della libera professione intra moenia da quella in cui tale possibilità non vi sia.

La motivazione si apre con un'ampia disamina della complessa evoluzione della disciplina del settore, partendo dall'art. 43, lettera d), della legge 12 febbraio 1968, n. 132, che sancì il principio dell'incompatibilità tra rapporto di servizio "a tempo definito" del medico ospedaliero e l'esercizio di attività professionale in case di cura private, poi confermato dall'art. 24 del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 130 e dall'art. 35, secondo comma, lettere c) e d), del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, con cui venne ribadito il diritto dei medici a tempo pieno di esercitare attività libero-professionale intramuraria, e cioè esclusivamente nell'ambito dei servizi, presidi e strutture dell'unità sanitaria locale, limitandola, al di fuori di tale ambito, soltanto a consulti e consulenze non  continuativi, autorizzati sulla base di norme regionali.

Segna una cesura rispetto a tale evoluzione l'art. 4, comma 7, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, che ha liberalizzato l'esercizio dell'attività professionale sia extra che intramuraria e ha incentivato la scelta per il rapporto di lavoro dipendente assicurando, in tal caso, a semplice domanda, il passaggio da "tempo definito" a "tempo pieno" anche in soprannumero. La liberalizzazione dell'esercizio dell'attività professionale in regime privatistico comportava che anche i medici a tempo pieno potessero svolgere attività extramuraria, senza la precedente limitazione: in tale contesto, i soggetti, pubblici e privati, che erogavano prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale potevano essere scelti liberamente dal cittadino e venivano retribuiti in base alle prestazioni rese. Rischiava, perciò, di apparire contraddittoria la facoltà, riconosciuta al sanitario dipendente pubblico, di esercitare l'attività anche all'esterno della struttura di appartenenza; il legislatore ha, allora, adottato misure per incentivare l'attività intramuraria, apponendo, nel contempo, limiti all'esercizio dell'attività nelle forme dell'extra moenia: tale risultato è stato raggiunto con l'art. 13 del d.lgs. n. 229 del 1999, secondo il quale gli incarichi di direzione di struttura implicano il rapporto di lavoro esclusivo del sanitario e il diritto all'esercizio di attività libero professionale individuale al di fuori dell'impegno di servizio è esercitabile unicamente nell'ambito delle strutture aziendali individuate dal direttore generale. Detto articolo 13 ha introdotto nel d.lgs. n. 502 del 1992, tra gli altri, l'art. 15-quater (esclusività del rapporto di lavoro dei dirigenti del ruolo sanitario), l'art. 15-quinquies (caratteristiche del rapporto) e l'art.15-sexies (caratteristiche del rapporto dei dirigenti che svolgono attività extramuraria): tale regime vale anche per i dirigenti che, come nel caso di specie, fossero in servizio alla data del 31 dicembre 1998, per i quali, addirittura, è stato previsto un meccanismo di opzione tacita in favore del rapporto esclusivo.

Il principio secondo cui l'esclusività del rapporto di lavoro del dirigente sanitario implica lo svolgimento della sola attività libero-professionale intramuraria è stato temperato dalla clausola che fa salvo il disposto dell'art. 72, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, che comportava l'impegno del direttore generale delle aziende ospedaliere, fino alla realizzazione di idonee strutture e spazi distinti per l'esercizio dell'attività intra moenia, ad assumere le iniziative per reperire fuori dall'azienda spazi sostitutivi e ad autorizzare l'utilizzazione di studi privati.

La tendenza ad agevolare il passaggio al nuovo regime del rapporto esclusivo si è consolidata, negli anni, con una serie di ulteriori interventi normativi: innanzitutto gli artt. 1 e 3 del d.lgs. 28 luglio 2000, n. 254, il primo dei quali ha fatto carico alle Regioni di provvedere, entro il 31 luglio 2000, alla definizione di un programma di realizzazione di strutture sanitarie per l'attività libero professionale intramuraria, mentre il secondo ha stabilito che al dirigente sanitario è consentita, in caso di carenza di spazi idonei, l'utilizzazione del proprio studio professionale, sino al 31 luglio 2003, termine poi prorogato al 31 luglio 2005 (art. 1 del decreto-legge 23 aprile 2003, n. 89, convertito nella legge 20 giugno 2003, n. 141), quindi al 31 luglio 2006 (decreto-legge 27 maggio 2005, n. 87, convertito nella legge 26 luglio 2005, n. 149), e, da ultimo, fino alla data del completamento da parte dell'azienda sanitaria di appartenenza degli interventi necessari ad assicurare l'esercizio dell'attività libero-professionale intramuraria e, comunque, entro il 31 luglio 2007. Infine, la legge 3 agosto 2007, n. 120, dopo aver stabilito che Regioni e Province autonome, al fine di garantire l'esercizio dell'attività intramuraria, debbono assumere le più idonee iniziative volte ad assicurare gli interventi di ristrutturazione edilizia, ha anche sancito che l'adozione di tali iniziative debba essere completata entro diciotto mesi dal 31 luglio 2007 e che, limitatamente a tale periodo, continuano ad applicarsi i provvedimenti già adottati (compresa quindi la possibilità di utilizzo dello studio professionale).

I Giudici costituzionali, effettuato questo lungo excursus, osservano che «l'ipotesi alla quale si riferisce il rimettente nel sollevare la questione di legittimità costituzionale» è «assolutamente residuale»: «invero, il caso nel quale la scelta del dirigente, in favore del rapporto esclusivo, rappresenterebbe "un salto nel buio" [...] si presenta sostanzialmente come un'evenienza del tutto marginale e, in definitiva, di carattere accidentale». Peraltro, la non fondatezza della questione «non postula che possa essere condivisa la tesi sostenuta dall'Avvocatura generale dello Stato e dalla difesa della Regione Toscana secondo cui tale conclusione deriverebbe da una pedissequa applicazione di quanto deciso da questa Corte con la sentenza n. 181 del 2006», secondo cui non solo le Regioni sono libere di disciplinare le modalità relative al conferimento degli incarichi di direzione delle strutture sanitarie, ora privilegiando in senso assoluto il regime di rapporto esclusivo  - come ha fatto la Regione Toscana con la norma censurata - ora, invece, facendo della scelta in suo favore un criterio preferenziale per il conferimento di incarichi di direzione.

Nella sentenza viene altresì affermato che,«nel quadro di una evoluzione legislativa diretta a conferire maggior efficienza [...] all'organizzazione della sanità pubblica [...], non appare irragionevole la previsione di limiti all'esercizio dell'attività libero-professionale da parte dei medici del Servizio sanitario nazionale», anche in considerazione del fatto che tale limitazione è «frutto di una precisa scelta del medico»; viceversa,  rimane estraneo al decisum della sentenza il tema della presunta irragionevolezza dell'art. 59, comma 1, delle legge regionale della Toscana n. 40 del 2005 e dell'art. 15-quinquies, comma 5, del d.lgs. n. 502 del 1992, irragionevolezza ipotizzata sotto il profilo «che entrambe le disposizioni, ricorrendo certe condizioni fattuali, non garantirebbero una scelta consapevole a favore del rapporto esclusivo».

In conclusione, osserva la Consulta, «l'inconveniente lamentato dal rimettente e dalle parti private, nei limitati casi in cui si verifica, non nasce come conseguenza diretta ed immediata delle previsioni legislative censurate, ma deriva dalle differenti condizioni "fattuali" in cui possono trovarsi le strutture sanitarie pubbliche», e può, al più, venire in rilievo una disparità di mero fatto, cui la giurisprudenza costituzionale ha sempre negato rilevanza agli effetti della violazione dell'art. 3 Cost.

A ciò si aggiunga che l'eventuale inadempimento da parte degli organi delle strutture pubbliche nella predisposizione di quanto necessario per lo svolgimento dell'attività libero-professionale intramuraria potrebbe dar luogo a gravi forme di responsabilità, e proprio per questo risultano previsti adeguati strumenti affinché i suddetti inconvenienti di fatto possano trovare rimedio.

Interessante è la sentenza n. 146, inerente alla inapplicabilità al pubblico impiego della norma che contempla, per i lavoratori privati retribuiti in misura fissa, un compenso aggiuntivo per le festività civili nazionali ricadenti di domenica. In particolare, la Corte ha concluso per la non fondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 224, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, censurato ove prevede, appunto, che tra le disposizioni inapplicabili ex art. 69, comma 1, secondo periodo, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, a seguito della stipulazione dei contratti collettivi del quadriennio 1994/1997, è compreso l'art. 5, terzo comma, della legge 27 maggio 1949, n. 260, sostituito dall'art. 1 della legge 31 marzo 1954, n. 90, in materia di retribuzione nelle festività civili nazionali ricadenti di domenica. Non appare corretta la premessa che assimila in toto la disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni a quella del rapporto di lavoro alle dipendenze di datori di lavoro privati, poiché tra le due categorie sussistono differenze sostanziali di rilievo: «la pubblica amministrazione, infatti, conserva pur sempre - anche in presenza di un rapporto di lavoro ormai contrattualizzato - una connotazione peculiare, essendo tenuta al rispetto dei principi costituzionali di legalità, imparzialità e buon andamento cui è estranea ogni logica speculativa». Così, «le peculiarità del contratto collettivo nel pubblico impiego [che è] efficace erga omnes, funzionale all'interesse pubblico di cui all'art. 97 Cost., inderogabile sia in peius che in melius, oggetto di diretto sindacato da parte della Corte di cassazione per violazione o falsa applicazione, influiscono anche sul piano processuale determinando l'impossibilità di ritenere a priori irrazionali le peculiarità della diversa disciplina».

Anche con riferimento alla norma denunciata non è possibile una comparazione tra i lavoratori pubblici e privati: detta norma ha per finalità il contenimento della spesa per il settore del pubblico impiego, come si evince dall'art. 1, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 165 del 2001, che individua, tra gli scopi che la normativa generale sul pubblico impiego si prefigge, quello di razionalizzare la spesa complessiva per il personale entro i vincoli della finanza pubblica; il rinvio, effettuato dal comma 2, alle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa per ciò che riguarda i rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni subisce il limite delle diverse disposizioni del decreto e il successivo comma 3 specifica che l'attribuzione di trattamenti economici può avvenire solo mediante contratti collettivi. È evidente che il legislatore ha voluto riservare alla contrattazione collettiva l'intera definizione del trattamento economico, eliminando progressivamente tutte le voci extra ordinem.

D'altra parte, riguardo alla questione in oggetto, «gli stessi contratti collettivi, oltre a ribadire il principio della onnicomprensività della retribuzione e del divieto di ulteriori corresponsioni, hanno previsto una dettagliata regolamentazione del godimento delle ferie, delle festività e degli eventuali riposi compensativi, con il risultato che, se si applicasse oltre al contratto collettivo, quanto prevede l'art. 5 della legge n. 260 del 1949, si avrebbe una almeno parziale duplicazione dello stesso beneficio»: tale norma stabiliva in origine il beneficio di una ulteriore retribuzione nell'ipotesi in cui la festività nazionale della Repubblica, l'anniversario della liberazione, la festa del lavoro e il giorno dell'unità  avessero coinciso con la domenica; la legge 5 marzo 1977, n. 54 aveva spostato, poi, la festività della Repubblica e quella dell'unità nazionale alla prima domenica rispettivamente di giugno e di novembre, con la conseguenza che, con la legge 23 dicembre 1977, n. 937, si erano previsti per i dipendenti delle amministrazioni centrali e locali, in aggiunta ai periodi di congedo, sei giornate complessive di riposo. Il contenuto sostanziale dell'ultima legge citata era stato successivamente trasfuso nei contratti collettivi. 

Da ciò emerge con evidenza che la materia delle festività è stata oggetto della contrattazione collettiva sin dalla stipulazione relativa al primo quadriennio 1994-1998, contrariamente a quanto affermato dal ricorrente.

In conclusione, osserva la Corte, «va ribadito che le differenze ancora esistenti tra il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni e il rapporto di lavoro alle dipendenze dei datori di lavoro privati rendono ingiustificata la pretesa di estendere, in nome del principio di eguaglianza, l'attribuzione di una singola disposizione [...], senza tener conto del quadro complessivo del trattamento economico-retributivo dei dipendenti della pubblica amministrazione quale risulta a seguito dell'applicazione delle procedure di contrattazione collettiva previste dal legislatore».

Il parametro di cui all'art. 3 Cost. è a fondamento della pronuncia di incostituzionalità resa con la sentenza n. 167, in tema di abilitazione all'insegnamento e, in particolare, di istituzione di sessioni riservate di esame per l'accesso agevolato alle graduatorie permanenti, sentenza che ha dichiarato illegittimo l'art. 2, comma 7-bis, del decreto-legge 7 aprile 2004, n. 97, convertito nella legge 4 giugno 2004, n. 143, nella parte in cui non prevede l'applicazione del beneficio dell'ulteriore proroga del termine per la maturazione del requisito sulla durata del servizio prestato anche a coloro i quali siano stati ammessi con riserva - e ne abbiano superato l'esame finale - ai concorsi banditi con le ordinanze ministeriali 15 giugno 1999, n. 153 e 7 febbraio 2000, n. 33, emanate in attuazione della legge 3 maggio 1999, n. 124, beneficio contemplato solo per i concorrenti dei concorsi banditi con ordinanza ministeriale n. 1 del 2001.

L'istituzione della sessione riservata di cui alla norma censurata - si afferma in motivazione - trova fondamento nella legge 3 maggio 1999, n. 124, volta a consentire agli insegnanti precari un accesso agevolato nelle neoistituite graduatorie permanenti, legge che prevedeva, fra i requisiti necessari per l'accesso a detta sessione, l'effettiva prestazione del servizio di insegnamento per almeno 360 giorni nel periodo compreso tra l'anno scolastico 1989-1990 ed il 25 maggio 1999, di cui almeno 180 giorni a decorrere dall'anno scolastico 1994-1995. L'indizione della sessione riservata è stata disposta con l'ordinanza n. 153 del 1999, cui ha fatto seguito l'ordinanza n. 33 del 2000, con la quale è stata ammessa la partecipazione alla sessione riservata di cui all'ordinanza n. 153 del 1999 anche per conseguire più idoneità, con conseguente riapertura dei termini per presentare domanda ex art. 1 dell'ordinanza n. 1 del 2001. Il termine finale per la maturazione del requisito di servizio è stato differito prima dal decreto-legge 28 agosto 2000, n. 240, convertito nella legge 27 ottobre 2000, n. 306, e successivamente dal decreto legge 7 aprile 2004, n. 97, che ha, però, limitato il beneficio a coloro che erano stati ammessi con riserva ai concorsi banditi con l'ordinanza n. 1 del 2001.

Alla luce di tale evoluzione normativa, prosegue la motivazione, appare evidente il carattere unitario delle procedure concorsuali attivate sulla base delle ordinanze ministeriali n. 153 del 1999, n. 33 del 2000 e n. 1 del 2001, «tutte espressive del medesimo criterio di reclutamento, introdotto dalla legge n. 124 del 1999, al fine di creare un percorso selettivo agevolato a beneficio di una determinata categoria di docenti»: perciò, anche gli ulteriori differimenti del termine per il computo del requisito di servizio partecipano della medesima ratio.

Se è vero che, come già osservato nella sentenza n. 136 del 2004, «la normativa inerente le sessioni riservate d'esame di idoneità o abilitazione all'insegnamento ha carattere eccezionale e di favore e quindi le singole disposizioni non possono essere estese al di là dei casi espressamente previsti a meno che le esclusioni che ne conseguono siano prive di giustificazioni e perciò irragionevoli», nel caso di specie le situazioni poste a raffronto dal rimettente appaiono omogenee, avendo ad oggetto la disciplina delle sessioni riservate indette per gli insegnanti delle scuole diverse dai conservatori e dalle accademie: «la rilevata unitarietà di tale disciplina rende palesemente irragionevole la scelta del legislatore di assoggettare a trattamenti differenziati soggetti che, pur in possesso dei medesimi requisiti, si diversificherebbero esclusivamente per il dato formale di aver partecipato a procedure concorsuali attivate con ordinanze ministeriali differenti ma fondate su un unico contesto normativo di riferimento».

Il bilanciamento tra la tutela dell'interesse al buon andamento della pubblica amministrazione e l'esigenza di garantire l'unità familiare è al centro della sentenza n. 183, che ha dichiarato non fondato il dubbio di costituzionalità sollevato nei confronti della norma - art. 17 delle legge 28 luglio 1999, n. 266 - che contempla il diritto, senza limiti, del coniuge convivente del personale delle forze armate e di polizia, trasferito d'autorità da una ad altra sede di servizio, che sia impiegato in una amministrazione pubblica, ad essere impiegato, per comando o distacco, presso altre amministrazioni nella sede di servizio del coniuge o, in mancanza, nella sede più vicina.

Osserva la Corte che finalità dell'istituto del ricongiungimento è tener conto nel contempo del buon andamento dell'amministrazione militare, che richiede un regime di più accentuata mobilità, e dell'esigenza di tutela dell'unità familiare, che, in mancanza di tale istituto, per il militare e la sua famiglia risulterebbe compromessa: «il ricongiungimento è, dunque, diretto a rendere effettivo il diritto all'unità della famiglia, che [...] costituisce espressione di un diritto fondamentale della persona umana»; detto valore può giustificare «una parziale compressione delle esigenze di alcune amministrazioni (nella specie, quelle di volta in volta tenute a concedere il comando o distacco di propri dipendenti per consentirne il ricongiungimento con il coniuge), purchè nell'ambito di un ragionevole bilanciamento dei diversi valori contrapposti, operato dal legislatore».

Inoltre, la legittimità della norma rispetto al parametro di cui all'art. 97 Cost. deve essere valutata tenendo conto dei suoi effetti sul buon andamento della pubblica amministrazione nel suo complesso: perciò, se è vero che l'istituto del ricongiungimento sottrae un dipendente all'amministrazione di appartenenza, è anche vero che esso attenua i disagi causati dalla mobilità del dipendente di un'altra amministrazione. 

I principi di eguaglianza e buon andamento sono alla base anche della declaratoria di incostituzionalità dell'art. 103, terzo comma, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, modificato dalla legge 23 dicembre 1999, n. 488, dichiarato illegittimo nella parte in cui non riconosce ai ricercatori universitari, all'atto della loro immissione nella fascia dei ricercatori confermati, per intero ai fini del trattamento di quiescenza e di previdenza e per i due terzi ai fini della carriera, l'attività di ricerca effettivamente svolta per almeno tre anni nelle università in qualità di tecnici laureati (sentenza n. 191). Posto che il legislatore può prevedere, a favore dei dipendenti pubblici all'atto dell'assunzione, il riconoscimento dei servizi già prestati in pubbliche amministrazioni, limitandolo ai casi di passaggi di carriera tra diverse amministrazioni, in presenza di un'identità ordinamentale che consenta di ravvisare una corrispondenza di qualifiche, ed in modo da evitare disparità di trattamento irragionevoli, il presupposto dell'identità ordinamentale sussiste per i tecnici laureati che, in base alla legge 14 gennaio 1999, n. 4, siano stati inquadrati nel ruolo dei ricercatori confermati a seguito di concorsi riservati. In effetti, osserva la sentenza, sono diverse le funzioni dei tecnici laureati rispetto a quelle dei ricercatori e un meccanismo di transito agevolato da un ruolo all'altro non basta a colmare le differenze; però, di detto meccanismo, previsto dalla citata legge n. 4 del 1999, i tecnici laureati potevano beneficiare solo se, all'entrata in vigore della legge stessa, avessero svolto almeno tre anni di ricerca: «ciò dimostra che - pur non rendendo omogenee le due categorie - il legislatore del 1999 ha voluto dare riconoscimento a una situazione di fatto, data dall'utilizzazione della figura del tecnico laureato come canale di accesso alla carriera universitaria e dal conseguente svolgimento di attività di ricerca da parte dei tecnici laureati».

In conclusione, in questo quadro «la differenza tra il trattamento che la disposizione impugnata riserva ai tecnici laureati che diventino ricercatori, rispetto a quello riservato ai tecnici laureati che diventino professori, è manifestamente irragionevole».

Da menzionare è anche la successiva sentenza n. 192, nella quale la Consulta conclude per la non fondatezza del dubbio di costituzionalità degli artt. 162, commi 2 e 3, e 165, commi 2 e 3, del d.lgs. 13 ottobre 2005, n. 217, nonché dell'art. 153, commi 1, 2 e 3, dello stesso decreto, contestati ove non prevedono, i primi, l'inquadramento dei direttori amministrativi e dei coordinatori amministrativi del Corpo nazionale dei vigili del fuoco che siano privi di laurea nelle nuove qualifiche di "funzionario amministrativo-contabile direttore" e di "funzionario amministrativo contabile direttore-vicedirigente" o comunque in un ruolo direttivo speciale, e l'ultimo, l'inquadramento dei collaboratori tecnici antincendi della VII qualifica funzionale privi di laurea nel nuovo ruolo direttivo con la qualifica di direttori e direttori-vicedirigenti, ovvero in un istituendo ruolo direttivo speciale.

La Corte ha ritenuto insussistente la violazione dell'art. 76 Cost., poiché, se è vero che il legislatore delegato, nel definire il nuovo ordinamento, ha riconosciuto un particolare rilievo al diploma di laurea, inquadrando i dipendenti in qualifiche diverse in base al suo possesso o alla sua mancanza, è anche vero che «una simile scelta non era certo preclusa dalla legge delega, la quale non imponeva di attribuire lo stesso rilievo ai titoli di studio e agli altri titoli, ma solo di tener conto "principalmente" degli uni e degli altri». Non è violato neppure l'art. 3 Cost., posto che non emergono profili di arbitrarietà o irrragionevolezza nella scelta del legislatore, «in quanto le disposizioni impugnate richiedono requisiti più rigorosi per lo svolgimento di mansioni superiori». Né hanno pregio le censure basate sulla differenza fra il trattamento riservato al personale non laureato dalle disposizioni impugnate e da altre discipline relative a categorie di dipendenti pubblici sottratti alla contrattualizzazione del rapporto di lavoro, vuoi perché il paragone è fatto con le intere categorie e non con le figure professionali similari, vuoi perché i tertia comparationis invocati sono rappresentati da norme che disciplinano personale appartenente, a differenza di quello del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, a forze di polizia.

In questo ambito deve esser ricordata anche la sentenza n. 182, analizzata nei paragrafi relativi all'eguaglianza e al diritto di difesa, in cui viene dichiarata non fondata la questione di costituzionalità dell'art. 20, comma 2, del d.P:R. 25 ottobre 1981, n. 737, che consente al dipendente dell'amministrazione di pubblica sicurezza, sottoposto a procedimento disciplinare, di essere assistito esclusivamente da un difensore appartenente all'amministrazione medesima. Per una disamina puntuale del provvedimento si rinvia ai sopra citati paragrafi.

La questione relativa alla mancata corresponsione dell'indennità giudiziaria ai magistrati nel periodo di astensione obbligatoria per maternità e puerperio secondo la disciplina vigente anteriormente alle modifiche di cui alla legge n. 311 del 2004 è argomento della ordinanza n. 137. La Corte si è espressa in termini di manifesta infondatezza del dubbio di costituzionalità dell'art. 3, primo comma, della legge 19 febbraio 1981, n. 27, nel testo anteriore alla riforma, rilevando le differenze di regime giuridico fra le due categorie di dipendenti messe a raffronto, i magistrati e il personale di cancelleria e delle segreterie giudiziarie, differenze che si sono accentuate a seguito della riforma del pubblico impiego, stante la diversità sul piano delle fonti di disciplina dei rispettivi rapporti di impiego (il rapporto degli impiegati è regolato da fonti contrattuali, quello dei magistrati dalla legge). Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dal rimettente, non è possibile dedurre dall'articolo 1, comma 325, della legge n. 311 del 2004, che ha previsto la corresponsione dell'indennità de qua anche ai magistrati, «l'intento del legislatore di rimuovere una situazione di illegittima disparità di trattamento», posto che la novella rappresenta solo la «manifestazione della discrezionalità del potere legislativo nel collocare nel tempo le innovazioni normative».

Dello stesso tenore è l'ordinanza n. 346, che ha evidenziato come l'indennità di funzione riconosciuta ai magistrati abbia connotati peculiari perché assoggettata al meccanismo di rivalutazione automatica previsto per gli stipendi dei magistrati, rivalutazione che, in quanto guarentigia dell'indipendenza dei magistrati stessi, non è mai stata estesa sic et simpliciter al personale delle cancellerie e segreterie e a quello amministrativo delle magistrature speciali.

Infine, con l'ordinanza n. 212, la Corte si è nuovamente occupata del trattamento economico del personale degli enti locali trasferito nei ruoli del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA) statale: la pronuncia, nel dichiarare la manifesta infondatezza della questione, ha richiamato la motivazione del precedente di cui alla sentenza n. 234 del 2007, rilevando l'assenza, nella specie, di argomenti di censura nuovi ed ulteriori rispetto a quelli già scrutinati.

 

4. La giurisdizione

«Le scelte del legislatore in materia di riparto della giurisdizione possono essere censurate se contrastanti con i criteri desumibili dalle previsioni costituzionali o se irragionevoli»: sulla base di questa premessa, la Consulta, con la sentenza n. 377, ha respinto il dubbio di costituzionalità dell'art. 69, comma 5, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, censurato, in relazione agli artt. 3, 24 e 103 Cost., nella parte in cui devolve al tribunale ordinario la tutela giurisdizionale avverso la delibera di decadenza dalla carica di consigliere, per incompatibilità.

Il rimettente afferma che l'attribuzione della giurisdizione al giudice ordinario non è conforme al criterio costituzionale di riparto, basato sulla dicotomia tra diritti soggettivi ed interessi legittimi, dal momento che vi è un atto amministrativo da impugnare, e ritiene artificiosa la distinzione, operata dalla giurisprudenza di legittimità, tra interesse alla regolarità delle operazioni elettorali e diritto soggettivo all'eleggibilità: ad avviso della Corte, viceversa, non è condivisibile che in detta materia possano essere fatte valere soltanto situazioni di interesse legittimo, e l'esclusione della presenza di diritti soggettivi non può dipendere dal fatto che viene emanato un provvedimento amministrativo per dichiarare la decadenza dell'amministratore locale, poiché, al contrario, secondo il costante orientamento della Cassazione, «i provvedimenti che dichiarano la decadenza dell'amministratore locale incidono sul diritto di elettorato passivo».

Non convince neppure l'affermazione secondo cui i principi di effettività e pienezza della tutela richiedono che il legislatore devolva tutte le controversie in materia elettorale esclusivamente al giudice amministrativo, vuoi perché detti principi non impongono di attribuire allo stesso giudice controversie così differenti quali quelle relative alle operazioni elettorali e quelle concernenti la decadenza dell'amministratore locale, vuoi perché non vi è una soluzione costituzionalmente obbligata, spettando alla legge la scelta sull'eventuale concentrazione della tutela e sull'individuazione del giudice competente.

Sempre con riferimento alla definizione della funzione giurisdizionale, meritano attenzione tre pronunce rese in sede di ammissibilità di conflitti tra poteri dello Stato.

Con la prima, non hanno superato il preliminare vaglio di ammissibilità del conflitto i ricorsi aventi ad oggetto alcuni provvedimenti giurisdizionali resi dalla Corte di cassazione e dalla Corte d'appello di Milano, da un lato, e dal TAR Lazio e dal Consiglio di Stato, d'altro lato. In particolare, con l'ordinanza n. 334, la Corte ha dichiarato inammissibile il conflitto con cui la Camera dei deputati ed il Senato della Repubblica avevano impugnato la sentenza n. 21748 del 2007 della Corte di cassazione ed il decreto 25 giugno 2008 della Corte di appello di Milano deducendo che esse avrebbero usurpato, e comunque menomato, le attribuzioni legislative del Parlamento, poiché detti provvedimenti, "venendo a stabilire termini e condizioni affinché possa cessare il trattamento di alimentazione ed idratazione artificiale cui è sottoposto un paziente in stato vegetativo permanente, avrebbero utilizzato la funzione giurisdizionale per modificare in realtà il sistema legislativo vigente, così invadendo l'area riservata al legislatore". La Corte, al contrario, "non rileva la sussistenza nella specie di indici atti a dimostrare che i giudici abbiano utilizzato i provvedimenti censurati - aventi tutte le caratteristiche di atti giurisdizionali loro proprie e, pertanto, spieganti efficacia solo per il caso di specie - come meri schermi formali per esercitare, invece, funzioni di produzione normativa o per menomare l'esercizio del potere legislativo da parte del Parlamento, che ne è sempre e comunque il titolare". La Corte ritiene altresì che, a dispetto di quanto affermato dalle parti ricorrenti, il ricorso si basa su molteplici critiche "al modo in cui la Cassazione ha selezionato ed utilizzato il materiale normativo rilevante per la decisione o a come lo ha interpretato", in contrasto con quella costante giurisprudenza costituzionale che ritiene che un conflitto avente ad oggetto atti giurisdizionali sia ammissibile «solo quando sia contestata la riconducibilità della decisione o di statuizioni in essa contenute alla funzione giurisdizionale, o si lamenti il superamento dei limiti, diversi dal generale vincolo del giudice alla legge, anche costituzionale, che essa incontra nell'ordinamento a garanzia di altre attribuzioni costituzionali», e che tale conflitto "non può ridursi alla prospettazione di un percorso logico-giuridico alternativo rispetto a quello censurato, giacché il conflitto di attribuzione «non può essere trasformato in un atipico mezzo di gravame avverso le pronunce dei giudici»".

Con l'ordinanza n. 284, la Corte ha ritenuto parimenti inammissibile il conflitto di attribuzione con cui un individuo intendeva impugnare, per asserita violazione degli articoli 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, e degli articoli 24, 103, 111, 113 e 137 della Costituzione, la sentenza del TAR del Lazio - sezione II-bis, del 27 febbraio 2008, n. 1855, con la quale era stato dichiarato il difetto di giurisdizione in ordine all'impugnazione di provvedimenti relativi alla consultazione elettorale per il rinnovo del Parlamento, fissata per i giorni 13 e 14 aprile 2008 e la sentenza del Consiglio di Stato - sezione IV, del 13 marzo 2008, n. 1053, che ha rigettato l'appello avverso la suddetta pronuncia del TAR del Lazio. La Corte, oltre a rilevare la mancanza di legittimazione attiva, ha constatato anche il difetto del requisito oggettivo del conflitto, non solo perché, come più volte precisato dalla Corte medesima, "i conflitti aventi ad oggetto atti di natura giurisdizionale non possono risolversi in mezzi impropri di censura del modo di esercizio della funzione giurisdizionale, giacché avverso gli errori in iudicando di diritto sostanziale o processuale valgono i rimedi consueti riconosciuti dagli ordinamenti processuali delle diverse giurisdizioni", ma anche perché "il ricorso risulta rivolto non già a sollevare un conflitto di attribuzione, quanto piuttosto ad ottenere la dichiarazione di illegittimità costituzionale di talune disposizioni legislative, attraverso una sorta di accesso diretto a questa Corte".

Infine, con l'ordinanza n. 8, ha superato il preliminare vaglio di ammissibilità il conflitto con cui la Camera dei deputati ha chiesto alla Corte di dichiarare che «non spetta al Tribunale dei ministri di Firenze trasferire al Giudice penale ordinario, competente per territorio, il procedimento instaurato ai sensi dell'art. 96 Cost., senza aver prima richiesto l'autorizzazione camerale e, comunque, senza avere previamente trasmesso alla Camera dei deputati gli atti del procedimento medesimo in modo da consentirle di valutare la sussistenza dei presupposti per l'attivazione della guarentigia», e di dichiarare parimenti che non spetta al Tribunale di Livorno, sezione distaccata di Cecina, di proseguire il giudizio senza chiedere l'autorizzazione a procedere, con conseguente annullamento dei provvedimenti giurisdizionali adottati. Nel proporre il ricorso, la Camera ha contestualmente domandato alla Corte di sollevare dinanzi a se stessa la pregiudiziale questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge n. 219 del 1989, di cui i provvedimenti impugnati rappresenterebbero fedele applicazione.

 

 


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